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篇（1）

改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發展還是很慢，1996年世界城市化程度已經達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億農村剩余勞動力及其家屬進城，變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市，而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮人口占地100平方米計算，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。

國家經濟社會的快速發展，城市化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城，并轉變為城鎮人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經濟社會的發展，原有城鎮需要調整產業結構，進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求，是實現現代化的客觀表現，是社會發展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻

國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合的土地利用現狀調查最新公報顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區，這里自然條件較差，糧食產量較低；人均耕地較少的省（區、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產量高，但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質量也是不高的。

新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態平衡，新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優質耕地的減少，很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不影響經濟的發展相當困難。據有關方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。

3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑

在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發展。所以，問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面，我們必須較快地發展城市，以適應國家經濟社會發展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協調和統一，在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。

因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地，保持社會經濟的可持續發展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農村非農用地的集約利用；（3）農村農用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經濟的發展，實現確保耕地總量的動態平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。

二、發展城市化建設與土地集約化利用關系

1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元，由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村，高達90％以上，鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。

表1我國歷年市鎮與縣人口出生率與自然增長率單位：‰

199019911992199319941995199619971998

市鎮出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67

自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36

縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05

自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

影響生育率的因素有：第一，社會經濟發展水平。一般，經濟水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關系。造成城鄉生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農、林、牧、漁業婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉村生育水平高于城鎮的又一個重要因素。第三，職業與勞動性質。勞動性質與文化程度有一定關聯。腦力勞動者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動者，尤其是從事農、林、牧、漁業的勞動者，文化程度較低，這一因素與經濟和其它社會因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農、林、牧、漁業婦女的生育率高于其它職業婦女生育率的2－3倍。而城市化建設有利于提高文化素質，減少農業人口，降低生育率。此外，計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降，而由于城市社會經濟較發展，文化教育程度高，計劃生育政策的推行較容易，能夠嚴格控制人口數量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。

2.城市化建設有利于集約化利用土地，從而擴大耕地面積

如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤，實現耕地總量動態平衡，主要是轉變用地方式，走集約利用土地、節地挖潛的路子。這包括兩個方面內容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發展城市化建設，有利于實現粗放用地變為集約用地，并推動建設用地內涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達9.3平方米，而農村人口為86868萬，占總人口69.6％，人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例，1996年5個地級市人均占地119平方米，農村人均占地則達192.93平方米。此外，城市規模越大，城市的中心功能越強，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產出率和主要經濟指標的人均水平也較高。我國不同規模城市各項指標見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產業密度（人均GDP）高，第三產業比重大，另一方面，城市化建設能促使農村剩余勞動力向城市轉移，有利于耕地內部挖潛。農村剩余勞動力向城市轉移，可以空閑出許多宅基地和非農用地，使這些宅基地和非農用地變為耕地，增加耕地數量。如前所述，5億農村人口進城，若農村按人均160平方米計算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設用地5萬平方公里，則全國可節約3萬平方公里，即4500萬畝；農村勞動力的減少可以使農民統一經營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農業生產集約經營和規模經營，提高農業勞動生產率和糧食產量，實現農業可持續發展。

表二我國歷年城市與農村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998

城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3

農村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7

表三我國不同規模城市各項指標表

全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下

城市個數（個）666112344195393

人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76

人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6

人均GDP913815812144551306084006281

第三產業比重（%）37.249.343.838.834.129.2

3.城市化建設有利于科技水平和人口素質的提高，從而提高土地的集約化利用程度

科技進步的發展推動了經濟的發展，經濟的發展又提高了城市和農村的集約化用地程度，提高土地的生產力和勞動生產率。人口素質的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經驗來看，越是經濟發達國家，城市化程度越高，農業人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發展中國家，具有經濟落后，農業人口多，出生率高，人口增長速度快等特點。

城市化的發展使科技與經濟水平不斷提高，推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。假如我國城市化發展到一定程度，就有足夠的資金和技術，去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地，從而增加耕地數量；農業科技的發展使農業先進的技術在農業生產中得到應用，改變傳統的耕作方式，對農田精耕細作，從而可以提高耕地質量，達到增加糧食產量的目的；反過來農業的發展又保證和促進了城市化發展。

三、我國城市化建設中土地利用存在的問題

在現實的經濟發展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。

1.城市土地閑置與撂荒

隨著國民經濟的持續快速發展和基本建設規模的大幅度增長，一些地方出現了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態；未經批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農建設閑置土地清理工作。據國家土地管理局統計，全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發建設9000公頃；調整使用2000公頃；收回土地使用權4000公頃。另外，根據國家土地管理局統計，目前我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設活動廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及農村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。

2.城市違法用地現象嚴重

1995年，全國有18個省市（自治區、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執行土地法律、法規的情況開展了土地執法檢查。據《中國土地報》報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂3省區違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際可能的開發能力，而且是外延發展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的。

3.城市土地利用效率低下

根據1995年城市建設統計年報，全國640個城市建成區19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設部頒布的城市規劃用地指標城市人均用地100平方米計算，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區平均整體容積率太低，1990年全國455個設市城市建成區平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理，在結構上存在工業用地比例過大，商業用地比例偏小，道路用地比例過小的問題。用地結構不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值不能體現。1991年全國城市土地平均工業產值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規模而差別大，20-50萬人口城市地均工業產值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業產值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

4.鄉鎮企業布局分散，用地規模過大

1996年全國共有鄉鎮企業單位數2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉鎮企業集聚在縣鎮的僅占1％，在建制鎮的占7％，其余98％的鄉鎮企業少數在集鎮，絕大多數在村及村以下。由于過度分散，使用地規模至少增加1/3，出現了不注意節約用地，大量圈占農田，削弱農業生產的問題。

5.城市用地增長速度超過人口增長

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發展規律的。但是，在符合客觀規律的前提下，盲目擴大占地規模，把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地，應予以糾正。1986-1995年，我國城市數量由321個增加到640個，增長近1倍，城市人口和城市非農業人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區面積分別增長42.5％和90.2％，建成區平均每年擴大1015平方公里。城市越小，人均建設用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。

四、發展城市化建設，保護耕地應采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系

通過供地機制的變革與創新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發展建設的目的，又起到最大限度地節約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協調和統一。

2.做好城市土地利用規劃

土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、社會發展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態的總體設計，并通過城市土地利用規劃來落實。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現可持續發展戰略。

3.控制鄉鎮企業的發展，避免鄉鎮企業占用過多的耕地

由于城市化的發展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城市集中，可以避免鄉鎮企業遍地開花，占用過多的耕地，達到節省建設用地，減少環境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量；搞好城市規劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。為實現耕地總量動態平衡目標服務。

5.根據具體情況，改革現有有關不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策

制定出一系列發展城市化建設的政策，改革現有有關制度和政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業生產，脫離農村，在城市做工、經商、經營企業，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系，變農村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民，不再作為農村居民，也不再作為農村集體經濟組織的成員，并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯系等。

6.依靠法律、法規制止城市化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面

對于城市化發展中對耕地保護不利的方面，必須依靠教育，法律、法規，嚴格審批手續，采取經濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發展理由使耕地資源大量流失。

總之，城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應進行深入的調查和研究，搞清城市化建設（規模、速度）、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。一方面從節約利用耕地角度制定城市規劃和發展城市化建設的措施和政策，探索城市化的發展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。

城市化道路也是社會發展的必然趨勢。城市化發展同社會生產力存在著必然的、本質的聯系，這種聯系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經濟結構的現代化，也衡量了國家的經濟發展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發展所帶來的人口增長及農村人口非農業占用耕的數量。因此，為了實現確保耕地總量動態平衡，必須發展城市化建設。但在發展城市化進程中，要處理好保護耕地的問題。

參考文獻

1.中國統計年鑒，1999

2.中國城市統計年鑒，1997

3.國際統計年鑒，1997

篇（2）

在生態脆弱的烏昌經濟區內保護耕地勢必制約經濟發展,而經濟發展則又要占用大量耕地,在這里,耕地保護和經濟發展便成了一對“冤家對頭”。然而,通過對烏昌經濟區內的農戶進行合理有效補償,一方面,既有利于增強農戶保護耕地的積極性、主動性、創造性,也有利于提高耕地保護的經濟能力;另一方面,可以促使該地區非農產業向土地節約型和集約型方向發展。

一、烏昌經濟區耕地保護中農戶利益補償問題的重要性

對農戶利益進行補償的實際意義主要有:

第一,烏昌經濟區是天山北坡經濟帶的中心區域,在烏魯木齊這個國際大都市的帶動下,該地區的人口增長、工業化、城鎮化水平遠遠高于全疆其他地區,因而需要占用大量耕地。而且,目前實施的烏昌經濟一體化戰略勢必會對烏昌經濟區產生更大的生態影響,使人地矛盾日益嚴重,水污染、大氣污染等問題日益突出,生態安全將面臨前所未有的巨大壓力。同時又由于比較利益的差異等原因,導致耕地用途的轉移和耕地的不可持續利用,對新疆的糧食安全和社會穩定也構成了潛在的威脅。

第二,對烏昌經濟區內的農戶進行合理有效補償,一方面將有利于增強當地農戶保護耕地的積極性,另一方面也有利于提高耕地保護的經濟能力。它是烏昌經濟區實現糧食安全、生態安全和社會穩定的戰略性措施。

第三,對農戶保護耕地進行補償,既有益于保護耕地,也是解決三農問題的重要突破口,同時,也是新疆和烏昌經濟區乃至西部地區新農村建設中的重要內容。政府和農戶都成為耕地保護的主體,將促進農業生態環境,乃至區域生態環境的可持續發展。

第四,在公共管理領域,合理的政策導向、執行和監督是保護好該區域的耕地,確保新疆生態健康與糧食安全的關鍵。在此前提下,建議政府出臺相關政策,更加有效地保護好新疆現有的耕地,使社會目標和個體目標相一致,追求經濟目標的有效性和生態安全性。

對農戶利益進行補償的理論意義主要有:

首先,對農戶利益進行補償是新疆和西部地區甚至全國保護耕地的新觀念,通過補償體系構建,為我國耕地保護研究提供一個有效的思路。

其次,改變以客體為主線的研究思路為以主體利益為研究主線進行補償問題的研究,將豐富補償理論,完善我國的補償制度。

二、烏昌經濟區耕地保護中農戶利益補償的基本構架

(一)補償的原則

對烏昌經濟區的農戶利益進行補償,是耕地資源可持續利用的激勵手段,應該遵循以下幾個主要的原則。第一,公平與效率相結合。耕地資源可持續利用關系烏昌經濟區內的公共利益,關系著區域的公平、工農間的公平,因此補償機制必須要體現公平的原則。同時,制定的補償措施必須能夠對激勵的客體起明顯的激勵和約束作用,產生社會效益、經濟效益和生態效益。第二,市場機制和政府機制相結合。由于意識滯后帶來的“非理性”、土地供給的有限性等因素的存在,市場在耕地資源配置中存在失靈的現象。這為政府的介入提供了必要性。政府應在對耕地保護、實現土地資源配置效率方面發揮重要的作用。第三,規范性與靈活性相結合。應該結合耕地保護政策制度、農業政策制度和城鄉統籌政策等方面建立對農戶的利益補償的規范性體系,使得農戶的利益補償有制度規范,從制度層面得到承認和保護。同時,要考慮烏昌經濟區內的地區差異性,補償的標準、補償的方式應該有所差異。第四,可操作性。對農戶利益的補償機制要嚴密,能被激勵客體接受,有操作性。

(二)補償的標準

耕地保護中烏昌經濟區內農戶利益補償的數額或程度,對農戶有重要的影響力和公平的暗示。補償的標準包括定性和定量兩個方面。對于不同的補償方式、補償情況和補償地區,補償的標準會有所不同。補償標準的關鍵在于補償依據的選取和農戶的利益損益程度的確定。不同的補償模式,采取的標準不盡相同。對于征地補償模式,其補償多以被征土地和相關資產的市場價格為主要參考標準,不同的只是市場價格的計算時間。應該在全面評估耕地的價值的前提下,適當提高耕地占用的補償標準。對于結構調整補償模式,其補償標準的確定需要綜合參照國內外農業保護價格。對于生態退耕補償,其標準應隨著退耕的類型、當地的生活水平和需退耕的耕地情況而定。對于自然災毀補償模式,其補償的標準應按照耕地災毀的面積、原耕地的生產情況和當地的生活水平而確定。

(三)補償的方式

補償主要分為政策制度補償、實物補償、資金補償和精神補償等四種方式。第一是制度政策補償方式。制度政策補償是對農戶的權益和機會的補償。制度補償中,土地制度是基礎,耕地資源的產權制度是關鍵。政策補償,即依據針對農戶利益的各項優惠政策的補償,包括補貼政策、財政轉移支付政策等。第二是實物補償方式。補償者運用物質、勞力和土地等進行補償,解決受償者部分的生產和生活要素,改善受償者的生活狀況,增強受償者的生產能力。實物補償有利于提高物質使用效率。對于征地補償方式采取的物資補償方式有,土地入股補償、留地安置補償、土地債券補償、替代地補償等。第三是資金補償方式。資金補償是最常見的補償方式,也是最迫切急、需的補償方式。資金補償常見的方式有:補償金、減免稅收、信用擔保的貸款、補貼等。通過資金的補償的直接影響到農戶的收入。

三、農戶利益補償的模式構建

對烏昌經濟區耕地保護的農戶進行的利益補償分為四種模式,即征地(耕地)補償模式、結構調整補償模式、生態退耕補償模式、自然災害補償模式。這四種模式互為一體,體現農戶耕地的面積變化可能面臨的四種驅動力。耕地保護包括數量和質量的保護。其中,數量保護是基礎,質量保障是關鍵。就大部分農戶來說,一定的耕地數量是其生存和基本權利的保障,一定生產能力的耕地是其生活水平提高的保障。四種補償模式下成本形態及補償流向分析見表1。

四、 “烏昌一體化”過程中對農戶利益進行補償所采取的措施

(一)經濟措施

烏昌經濟區內對農戶利益進行補償的經濟措施,關鍵是要使補償活動市場化,使補償成為市場性的經濟活動。建立補償活動的市場、補償市場體系、補償市場機制,讓補償活動在市場中順利運行。使補償與補償相關者的“權、責、利”相結合,與其長期穩定利益結合,迫使補償相關者自始至終關注補償的效率和用途,使其不斷創新,運用合理的補償方式來提高補償效率。第一是積極培育地產市場,加強地價評估,尤其是農用地損益評估。第二是要設立農地發展權,完善我國土地產權制度,保障失地(耕地)農民的利益。第三是要補償資金籌集的多渠道化。針對不同的補償的模式,要采用不同的資金籌集方式。在市場機制和政府機制雙重作用下,資金的籌建需要采用委托性和直接性兩種渠道。

(二)法律措施

要在烏昌經濟區內加強耕地保護,必須要加強相關的法律建設。有關農戶利益補償的法律性規定,有利于耕地保護法的細化和具體化,也有利于促進耕地保護過程各個利益主體之間和諧。其法律性規定包括規范的補償程序、明確的補償主體、補償的義務和權利等方面。

(三)行政組織措施

必須要完善耕地保護中的各項行政工作,特別要加強國土資源部門的各項行政工作。針對耕地保護中的利益補償,要有嚴格規范的信息反饋程序,確保農戶的利益補償意愿得到暢通表達和損失利益的有效補償。耕地保護是一項歷史性的巨大系統工程,涉及到各個行業、各類眾多的利益主體,而且事關吃飯和發展的問題,因此,需要一個強有力而且擅長業務的專門的組織機構來把握耕地變化規律,協調耕地保護的利益主體,開展政策研究和各項行政工作。

參考文獻:

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[4] 蒲春玲,等.資源與環境經濟學[M].烏魯木齊:新疆科技衛生出版社[K].2002:74,75,91.

篇（3）

中圖分類號：[DF461]文獻標識碼：A 文章編號：

Abstract: arable land protection work directly related to the supply of grain, in recent years, the number of China's population still showed a tendency of increase year by year, but because of the influence of peasant consciousness, government system and collection work, for cultivated land protection system implementation is not in place, the existence of such a situation not only influence the farmer's life, but also to the development of agriculture has caused some obstacles. Therefore, we must set up a new land management system, this paper mainly analysis the drawback of cultivated land protection mechanism under the present stage and the proposed solutions.

Keywords: protection of cultivated land; land management; mechanism

中圖分類號：F301.22文獻標識碼：A文章編號：

我國是人口大國，人口數量占據著世界人口數量的25%，農業的發展是一個關乎國計民生的問題，要實現經濟的發展，必須要保證糧食的安全，保證糧食的根本就是保障耕地。就現階段來看，政府有關部門已經對耕地的保護制定了完善的保護措施，也建立了相關的保護機制，取得了初步的成效。但是，由于各種主觀和客觀因素的影響，這些管理機制中還存在著一些不足之處，下面就根據我國耕地的特征探討一種新型的土地管理機制。

1、現階段下耕地保護機制中的弊端

1.1. 農民缺乏耕地保護意識

隨著國民經濟的發展以及城市化進程的推進，大量的農村人口涌入城市，這就在一定程度上減少了農村的勞動力。但是，目前的農業生產成本也呈現出一種逐年上升的趨勢，農業的生產成本逐年升高，在這種模式下，雖然農產品的產量增加，但是農民的收入卻未得到同等程度的提升。這就給農民造成一種意識：耕種難以提高收入，甚至會越來越窮，雖然目前國家已經頒布了一些保障農民收益的法律法規，也降低了稅收標準，但是依然難以從根本上解決這一嚴峻的問題。此外，在土地方面，很多農民都對土地安全有著或多或少的擔心，也有少數農民與政府進行交涉，但是這種交涉往往是為了得到自己應有的補助，同時，很多農民也希望政府及早的收回土地，好得到自己的補助，這樣就能夠利用這些補助來改善自己的生活，也不需要進行耕種。因此，我國農民缺乏保護土地的意識，這就導致耕地保護工作的進行困難重重。

1.2 農村集體組織缺乏保護耕地的意識

一直以來，我國土地都是歸集體所有，關于土地的管理工作也是由村委會和集體組織進行統一管理，但是，這種管理方式難以起到實際作用，在管理工作的執行過程中也出現了各種缺陷。在很多地區，土地所有權也從集體手中轉移至鄉干部手中，這些干部受到利益的驅使，濫用手中的職權謀取私利，這就導致大量的耕地被挪作他用，難以得到基本的保證，這種情況的存在不僅影響著農民的生活，也給農業的發展造成了一些阻礙。

1.3 征收導致耕地面積日益減少

近年來，隨著經濟水平的發展，城市化進程在不斷的推進，征收工作也進行的如火如荼，雖然征收工作是為了促進地方經濟的發展，但是也帶來不利的影響。有些地方政府為了提高收益，提高土地的使用稅費，還有一些地方政府對然制定了一定的措施，但是，官員為了政績的考核，將土地低價轉讓，這就導致大量的耕地被占用。這種不合理的征收工作不僅難以對耕地實現有效的保護，也制約了農業的發展。

2、新形勢下耕地保護土地管理新辦法

2.1 對土地管理模式進行統一的規范

為了避免地方政府出現土地不合法轉讓的情況，政府有關部門必須要建立好完善的分級規劃管理制度，根據國土的實際情況進行統一的規劃和管理，由縣級管理機構監督鄉鎮管理機構、市級管理機構監督縣級管理機構、省級管理機構監督市級管理機構、國家級管理機構監督省級管理機構。這樣就能夠在全國范圍內組成一個有機的網絡，避免濫用耕地情況的產生。

2.2 將土地管理重心轉移至城鎮規劃區域

很多地區的耕地都位于城鎮周圍，地方政府在調整農業產業結構時，耕地面積并未發生變化，這就實現了對耕地的合理保護，因此，在下一階段，可以將土地管理工作的重點放置于城市規劃區，并以城市為中心做好區域管理工作，這樣就能夠全面提升耕地保護工作的質量。

2.3 對各級土地管理新型實施分級監測的制度

對于土地管理實施分級監測的制度能夠有效提升耕地保護工作的有效性，但是這種分層管理制度也存在著一定的難度，由于不同地區耕地的管理方式與管理面積存在著一定的差異，這就給管理信息數據庫的建設帶來一些難度。因此，在建設數據庫時，要根據各個地區的具體差異進行建設，這可以利用現階段先進的科技手段進行，這樣，就可以將土地規劃、土地管理等信息歸納總結至統一的數據庫中，繼而為管理人員提供準確的參考信息。

3、結語

總之，耕地保護是一項基本國策，也是國家發揮宏觀調控的主要手段之一，由于各種因素的影響，當前的耕地保護政策中還存在著各種弊端，因此，建立一種新的土地管理機制，同時將土地管理的重點由鄉村中轉移至城市中，這樣才能夠將宏觀調控與耕地保護相結合，也才能夠實現既定的保護目標。在加強管理的同時也要健全外部監督機制，通過社會、法律以及行政部門的有效配合，形成一個嚴密的監督網絡，這樣才能夠有效的保護耕地資源。

參考文獻：

[1]車文學.論建立耕地保護的土地管理新機制[期刊論文].中國土地科學,2007,12(15)

篇（4）

中圖分類號： F301.21 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-06-01-1

1 城鎮化簡析

1.1 城鎮化定義

城鎮化就是城市化，是伴隨著工業化進程的推進和社會經濟的發展，人類社會活動中農業活動的比重下降，非農業活動比重上升。城鎮化與社會發展的經濟結構變動相適應，城市人口與農村人口此消彼長，居民的建設表現與其生活方式逐漸穩定，這個過程被稱為城鎮化過程。就現在而言，城鎮化水平的高低視其占總人口的比例大小而定。

1.2 城鎮化特征

城鎮化有四方面的特征：時間特征。主要表現為城鎮化過程與階段的統一，以漸進為主；空間特征。主要表現為城市與城鎮的結合，在這二者結合期以城鎮為主；就業特征。主要表現為以非農為主，就業特征就是農業人口向城市涌進的過程中人員就業問題；生活方式特征。從世界城鎮化發展類型看可分為發達型城鎮化與發展型城鎮化兩種。

城鎮化進程必然會引起就業結構、投資結構以及土地結構的改變。城鎮化致使大量人口進入城市，耕地問題也會隨之出現。本論文就城鎮化與耕地保護問題做以下闡述。

2 促進城鎮化發展與耕地保護的對策建議

城鎮化發展與耕地保護的矛盾是對立統一的，城鎮化發展與耕地保護要協調發展，要創新耕地保護意識，克服城鎮化建設中對耕地保護的不利因素；改革耕地保護制度，協調好土地規劃和城鎮規劃。

2.1 強化耕地保護意識，提高社會參與度

隨著人們對生活需求的變化，耕地保護的內涵也隨之改變。農業生產從最基本的谷物生產開始向生態農業和觀光農業轉變，拓展耕地保護理念，堅持生態型保護理念。一定要高度重視耕地的非生產，要讓耕地生產為城鎮化發展服務，提升耕地的潛在效用、生態效益，要提高城鎮與農村居民保護耕地的主動性。要改變城市人口的傳統觀念，誤認為耕地與城市的發展沒有關系并對土地持漠不關心的態度。這是一種錯誤觀念，一切事物的發展都是存在內在聯系、相輔相成的，城鎮化的發展是離不開土地的生產價值的，因此要強化耕地保護意識，提高社會參與度。

2.2 創新土地保護制度，統籌城鄉發展

在城鎮化發展過程中，我們會發現城鎮土地的擴張呈無序狀態，這就體現出土地制度存在漏洞不夠完善。因此，加快、加強土地制度改革是減少土地資源浪費、提高土地利用率的關鍵，同時也可有效保護耕地資源。加快土地制度改革，加強土地所有權和使用權的變更管理，公益性土地使用和經營性土地使用要嚴格進行區分，對土地使用變性也要嚴格控制。對于征地標準一定要按照市場征地價格對被征用土地所有者進行補償。要完善土地市場，加強制度保障，建立統一的土地市場調節建設用地供應，完善土地拍賣以及實施細則，鼓勵拍賣土地轉讓，促進閑置土地開發再利用，減少土地浪費。在創新土地保護制度過程中要促進農民進城集中居住。這就要采取優惠政策，更重要的是落實補償制度和社會保障制度。只有創新土地保護制度，才能讓土地得到最大的利用價值，才能讓城鄉得以統籌發展。

2.3 確定合理的城鎮化發展戰略，保護現有耕地

城鎮化發展一直堅持大中城市與小城鎮協調發展的道路，在這條道路上要充分考慮城鎮化的發展規律以及各個區域的差異性。城鎮化發展的一般規律是當當地城鎮化發展水平達到30%以上時，城鎮化進程會加速發展，這將成為城鎮化發展的一個趨勢。在這個趨勢的驅動下，耕地面積將面臨著更大挑戰。城鎮的擴建需要大量土地資源作為支撐，而城市化中的土地已所剩無幾，為了滿足城市的發展勢必要進行擴建，對耕地資源進行征用。在征用過程中要根據城鎮化的發展戰略和區域的發展情況進行合理規劃。

參考文獻

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[3] 張全景.我國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[D].中國農業科學院，2007.

篇（5）

通訊作者： 黃賢金，教授，博導，主要研究方向為土地資源。

基金項目： 國家自然科學基金項目（編號：40801063；40971104）。

摘要 為分析基本農田保護政策對耕地保護的效果，論文把目標分解為兩個問題，一是基本農田保護政策的實施是否對耕地流失面積的減少產生了影響；二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004-2007年的省級面版數據，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，固定效應和隨機效應檢驗結果表明，固定效應和隨機效應模型均不優于混合OLS模型。在模型估計結果的基礎上，論文分析了基本農田保護政策對耕地流失的影響，并計算了基本農田保護政策的耕地保護效果。

關鍵詞 土地經濟學；政策效果評價；耕地保護；基本農田保護

中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015

基本農田保護政策是我國耕地保護政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規定“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”。《基本農田保護條例》第9條明確規定“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達”。自從1994年出臺《基本農田保護條例》以來，基本農田保護政策業已實施16年多，那么，以保護耕地為目標的基本農田保護政策效果如何？從已收集到的文獻來看，有不少文獻分析了耕地保護政策的運行效果，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果[1-6]，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果[7-8]、耕地總量動態平衡政策效果[9]等，只有少量的文獻對我國基本農田保護政策的耕地保護效果進行了分析[10-11]。從已有研究來看，有關基本農田政策效果的研究還可以在以下兩個方面進一步深入：一是，在基本農田保護政策的表達指標方面，除采用虛擬變量和根據對政策強度的主觀賦值之外，可以采用更為科學的定量指標來表達基本農田保護政策；二是，評價方法方面，除選擇有關指標進行描述統計和對比分析、采用時間序列數據進行分析之外，還可以采用面板數據進行定量分析。

本文擬對以下問題進行分析：一是，基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？二是，如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少？

1 基本農田保護政策演變

1994年8月，國務院頒布了《基本農田保護條例》，正式確立了基本農田保護制度，1998年對《土地管理法》進行了修訂，在耕地保護方面區分了一般農田和基本農田，并對基本農田規定了相對更為嚴格的保護措施，在數量保護方面，明確只有國務院才有批準征收基本農田的權利。《基本農田保護條例》也在1998年作了相應的修改。2003年，國土資源部下發了《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》》(國土資發［2003］388號)，進一步強調加強基本農田保護，提出了“基本農田五不準”，即“一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍,違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；四是不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。”2004年，國土資源部和農業部下發了《關于印發〈全國基本農田保護檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內開展基本農田保護檢查工作。2006年5月，國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發［2006］17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這兩個政策文件進一步加大了基本農田保護的力度。

2 研究方法與數據

2.1 變量選擇

本文以年內減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量：

（1）固定資產投資，有不少研究已證明了固定資產投資與耕地面積減少之間的關系[8]，由于固定資產投資項目需要占用一定數量的土地，因此，通常認為固定資產投資與耕地面積減少之間具有正向關關系；

（2）人均GDP，經濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關性[12-13]，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關系形式還存在爭議[14]；

（3）路網密度，有研究認為與耕地減少之間存在聯系[1,15]，一般認為路網密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網密度與耕地面積減少之間可能存在正相關關系；

（4）年初耕地面積，一個地區某一年度耕地減少面積不應超過該地區的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區耕地面積比較大，在區域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應會更高，也就是說某有地區年內減少耕地面積與該地區年初耕地面積應有正向關系；

（5）年度虛擬變量，在不同年份，除實施基本農田政策之外，國家還可能出臺其他有關耕地保護的政策，這就導致耕地保護實際執行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設置年度虛擬變量以解決這一問題；

（6）基本農田保護率，在現行的土地統計體系中，基本農田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農田保護條例》第9條的規定以及上一輪規劃，即《全國土地利用總體規劃綱要（1997-2010）》的規劃期限是1997-2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實際的基本農田保護率；之所以不用基本農田面積除以耕地面積計算基本農田保護率，是因為基本農田中包含耕地和非耕地，基本農田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農用地，這就導致有的地方基本農田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農田保護率。因基本農田和一般耕地的征轉審批存在差異，因此，如果某一地區的基本農田保護率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農田保護率對于耕地面積減少具有負向作用。

各變量的含義以及期望符號具體見表1。

其中，yit為第i區第t年年內減少耕地面積，a0為常數項，basicit為第i區第t年基本農田保護政策變量，Zit為第i區第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項；δ為basicit的系數，β為Zit的系數向量，i為區域，t為年度。

為避免共線性的影響，計算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關系數，固定資產投資與路網密度、人均 GDP的相關系數較高（分別為0.585和0.417）且均在1%水平上檢驗顯著，因此回歸模型中，未把這兩個變量包含在內。經過變量篩選之后的回歸模型為：

yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit

+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）

其中，β1、β2、β3、β4和β5分別為arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系數，其余同式（1）。

2.3 效果評價方法

本文所要解決的問題是基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？對于這些問題，判斷和計算方法如下：

（1）是否有效的判斷。如果δ0且檢驗顯著，則認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少有效；否則，認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少無效；

（2）效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計得到各變量的系數，并將自變量的實際觀測值代入模型，

2.4 數據來源

各省年內減少耕地面積的數據來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農田的統計數據，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農田數據，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農田數據，這相當于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農田面積數據；在《中國統計年鑒》中有關1996年耕地面積數據對應的時點是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻資料中也沒有1996年年末耕地面積數據，因此，1996年年末各省耕地面積數據采用了中國土地勘測規劃院提供的數據。

人均GDP數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》，并用GDP指數修正為可比價人均GDP。

固定資產投資數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》全社會固定資產投資，并用全社會固定資產投資價格指數修正為可比價固定資產投資。

路網密度則根據2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》中公路里程數據和區域土地面積計算得到。

需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農田數據，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內；當然，本文分析所涉及的數據均不包含港澳臺地區。另外，數據均為省級數據。

3 結果與分析

3.1 模型估計結果與分析

本文的數據為省級面板數據，這里分別采用固定效應模型、隨機效應模型和混合OLS模型加以估計，并分別用F檢驗和B-P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗。固定效應檢驗的F值為1.93，對應的P值為0.0109；B-P檢驗的卡方值為1.15，對應P值為0.2842。綜合以上檢驗結果，固定效應和隨機效應模型均不明顯優于混合OLS模型。因此，這里只報告混合OLS模型估計結果。估計結果具體見表2。

模型檢驗的F=16.48，其對應的P值為0.000 0，R2為0.47，N=120；各系數的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。

從表2可以知道， arable、invest和basic的符號與預期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗顯著，這三個年度虛擬變量的系數符號均為負，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項。這可能是由于2005年國務院下發了《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（〔2005〕52號），開始實施省級政府耕地保護責任目標考核制度、2006年5月國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發〔2006〕17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這些文件的出臺加強了耕地保護的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護的力度相對更大、形成更為嚴格的用地政策和耕地保護政策環境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數可以發現，這三個變量系數的絕對值越來越大，這說明，在2004-2007年期間，耕地保護的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護壓力，2006年9月，國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》在國務院第149次常務會議上沒有被通過，2007年，國務院了《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發〔2007〕25號），其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。

和預期一樣，固定資產投資的符號為正，回歸系數表明，固定資產投資每增加1億元約需增加4.3 hm2 耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設投資數據的一項研究的估計結果比較接近[8]。年初耕地面積這個變量的回歸系數的符號也與預期一致，估計得到的系數為正且系數檢驗顯著，表明區域耕地減少面積與該區域的資源基礎相關的，耕地面積相對多的地區其耕地減少面積也相應多一些。

3.2 政策效果評價

根據模型估計結果，δ的符號為負且t檢驗值在10%水平上檢驗顯著，這說明基本農田保護政策對遏止耕地面積減少確實產生了顯著影響。δ等于-364.435 5，這說明，基本農田保護率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364.4 hm2。

采用式（5），計算各區域各年度基本農田保護政策效果，計算結果見表3。

表3的數據是根據式（5）計算的，從式（5）來看，式（5）的計算出來的值的含義是與不實行基本農田保護制度、不劃定基本農田保護區相比較，各地區各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本農田保護率劃定基本農田實施基本農田保護制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國（不包括天津市和港澳臺地區，下同）分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。可見，基本農田保護政策的實施的確有效地遏止了耕地面積減少。

將表3中各地區各年數據與各地區1996年年末耕地面積相比，計算相對效果，計算公式如下：

從表4可以看出2004-2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網密度為自變量進行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農田保護政策的相對效果與和人均GDP、路網密度的關系。

4 主要結論

通過前面有關基本農田保護政策效果的分析，可以得到以下結論：

（1）在2004-2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產生了顯著影響，基本農田保護率每提高1%，約能減少耕地流失面積364.4 hm2；

（2）2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。

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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy

ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi

篇（6）

中圖分類號：F323.213 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2012）01-0105-04

耕地保護是我國的基本國策，加強多方面的耕地保護研究也已經是一種必然。現階段基于糧食安全的耕地保護研究已經相對成熟，且研究結果的區域可參照性強；而基于生態安全的耕地保有量研究還相對缺乏。水量安全、水質安全、水生態環境安全和與水有關的經濟安全為水生態安全主要考察水資源的四個方面［1］。本文從水量安全的角度，根據區域生態、生產、生活用水的需求與供給情況，分析在有限供水條件下，按不同灌溉定額下的耕地保有量，以確保區域水資源的供需平衡，保證區域生態安全和區域發展為原則，依靠水生態安全來確定區域耕地保有量。

一、研究區概況與研究方法

（一）研究區概況

武威市地處甘肅省河西走廊東端，位于東經101°49′～104°16′，北緯36°29′～39°27′之間。從水資源狀況來看，全區多年平均自產水資源總量為14.937億m3，其中黃河流域3.725億m3，利用率僅9%，大部分流出區境：石羊河流域11.212億m3，利用率已高達89.6%。根據2005年土地利用更新數據，武威市耕地面積359 563.53hm2。2005年水澆地226 162.8hm2，占耕地總量的62.90%；由于干旱缺水，武威市土地資源得不到充分利用，已利用的農地總體質量較差。一是農用土地比重低，全區農、林、牧總用地僅占轄區面積的49.25%；二是墾殖率低，僅有11.22%，區內僅石羊河流域就有宜農荒地約13. 393萬hm2，因無水而難以開墾；三是耕地利用率低，全區耕地保灌面積僅占耕地總面積的59%左右，多年來包括復種面積

在內，全區總播種面積只占總耕地的92%左右；四是林牧業用地質量較差，林地中有林地面積僅39.44%，現有森林維持生態平衡的功能脆弱，草地中干早半干旱和荒漠草場約64.05萬hm2，比重高達64.42%，草地的綜合生產力水平低下。

（二）研究方法

研究以武威市土地利用總體規劃修編前期研究專題為背景，以石羊河流域水危機和生態危機為研究對象，選取2003 年為現狀水平年，2010 年和2020 年為規劃水平年，根據預測的農業用水量和農田灌溉配水定額計算出武威市基于水生態安全的耕地保有量。具體測算步驟為：

（1） 水資源供給分析。

（2） 水資源需求預測。包括：生活用水預測、工業用水預測、農業用水預測、生態環境用水需水量預測。

（3） 耕地保有量測算。

通過擬定田間節水灌溉模式，擬定各灌溉模式灌溉定額，確定農田灌溉配水定額，根據節水灌溉調整后得到的規劃水平年農田配水面積和綜合灌溉凈定額確定各個縣區規劃水平年的農業用水量，根據確定的農業用水量和農田灌溉配水定額可計算出基于農田灌溉配水確定的耕地面積。在研究區域耕地類型單一的情況下，即可得到規劃水平年基于生態安全的耕地保有量。考慮部分區域耕地資源分布特點和經濟發展情況，需要再加上旱地面積來確定規劃水平年基于生態安全的耕地保有量。具體計算公式如下：

S為耕地保有量；S1為水澆地耕地保有量；S2為旱地面積；

Q為農業生產用水量；V為農田灌溉配水定額。

二、結果與分析

（一）武威市供水量計算

石羊河流域水資源總量為16.59億m3，包括地表天然水資源量和與地表水不重復的地下水資源量。其中地表天然水資源量為15.6億m3， 與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3。

按水系分，西大河水系水資源總量2.02億m3，其中地表水資源量為1.91億m3，與地表水不重復的地下水資源量0.11億m3；六河水系水資源總量14.45億m3，其中地表水資源量為13.57億m3， 與地表水不重復的地下水資源量0.88億m3；大靖河水系水資源總量0.13億m3，其中地表水資源量為0.13億m3，與地表水不重復的地下水資源量20萬m3。武威市供水量可按石羊河流域水資源總量扣除西大河水系水資源總量后計算［2-4］。

（二）武威市需水量預測

根據分析預測的各水平年社會經濟發展指標和需水定額，預測各水平年需水量。

在分別預測農田灌溉需水、生活用水、工業用水、基本生態需水的基礎上，可加總得出，不同水平年流域總需水量。

（三）水資源配置

12010水平年流域水資源配置

根據民勤盆地和六河中游的水資源供需平衡結果，綜合分析，2010水平年，推薦的田間節水措施，即六河中游戶均1座日光溫室和1畝大田滴灌，高效節灌面積達到24.73萬畝，占中游總配水面積的11.64%；民勤盆地戶均1座日光溫室和人均1畝大田滴灌，高效節灌面積達到27.46萬畝，占民勤盆地總配水面積的48.81%。

規劃范圍武威金昌兩市出庫斷面可分配水資源量15.31億m3（包括與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3和淺山區小溝小河可利用資源量0.64億m3），水資源配置方案為：涼州區7.30億m3，民勤縣2.66億m3，古浪縣0.70億m3，金昌市4.65億m3。

此方案下，全流域用水結構（生活∶生態∶工業∶農業）由現狀的3.7∶4.5∶5.4∶86.4，調整為4.6∶6.1∶12.0∶77.3，農業用水比例大幅下降，用水效率明顯提高；各盆地地下水采補基本平衡。

22020水平年流域水資源配置

在2010水平年治理措施的基礎上，為了實現民勤盆地地下水正均衡，使地下水淺埋區（埋深小于3米）范圍逐步擴大，需進一步在六河中游的黃羊、古浪、東河、清河灌區進行節水改造，節余水量通過東大河至蔡旗專用輸水渠輸向民勤。基本實現全流域社會經濟與生態環境的可持續發展。

2020水平年水資源配置方案：

規劃范圍武威金昌兩市出庫斷面可分配水資源量15.31億m3（包括與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3和淺山區小溝小河可利用資源量0.64億m3），水資源配置方案為：涼州區7.30億m3，民勤縣2.96億m3，古浪縣0.7億m3，金昌市4.35億m3。

此方案下，全流域地下水采補實現正均衡0.94億m3，其中六河水系中游武威南盆地地下水采補持續保持2010水平年基本平衡狀態，下游民勤盆地實現正均衡0.26億m3；西河水系正均衡0.65億m3。到2020年，全流域用水結構（生活∶生態∶工業∶農業）由2010年的4.6∶6.1∶12.0∶77.3，調整為6.6∶6.9∶16.4∶70.1，農業用水比例進一步下降，用水結構更趨合理。

（四）流域水量分配方案

根據水資源基本規定和定額指標體系，提出多年平均情況下的流域水資源分配方案，見

在多年平均水量方案的基礎上，對不同來水頻率（P=90%、P=75%、P=50%、P=25%、P=10%）按照優先順序進行分配，即：枯水年：按照優先保證生活用水、其次保證重點工業和基本生態用水、剩余水量滿足農業和其他用水的配水原則進行分配；豐水年：按照配水優先序不變、水量不再增加、富余水量全部沿河道下泄。

在空間上表2的水量界定的是分配給各縣區的凈水資源量，在類別上界定的是分配給各行業的凈耗水量。各縣區各部門的水量總和，即為該縣區在來水多年平均狀況下的最大的可耗水量。各縣區可在此框架下，通過節約、調整、處理、利用等措施，挖潛改造，最大限度地提高水資源對國民經濟各部門的滿足程度。

（五）灌溉定額

武威市現狀灌溉模式主要為常規灌溉，田塊大、平整度差，灌溉粗放，用水浪費，此部分灌溉面積約占總面積的92%，高效節水灌溉比例不到1%。

根據石羊河流域的自然條件，通過節灌模式的適應性分析論證，適宜發展的節灌模式主要有：渠灌、管灌、大田滴灌和日光溫室等。渠灌就是對斗農渠實施硬化襯砌，田間采用小于0.5畝的小畦灌溉；管灌就是對斗農渠采用管道輸水，田間采用小于0.5畝的小畦灌溉。

灌溉定額綜合考慮氣候、高程、土壤、種植結構等因素［5］，結合灌溉試驗資料，對比新疆、甘肅黑河流域等自然條件類似地區的節水灌溉制度以及本流域的灌溉試驗資料，分西大河片、六河中游片、六河下游片，擬定各灌溉模式灌溉定額。對應不同的田間節灌模式，按灌溉模式面積比例分片綜合出不同水平年的凈灌溉定額。詳見表3。

（六）基于水生態安全的耕地保有量測算

石羊河流域現狀產業結構布局與流域水資源承載力極不匹配。第一產業規模偏大，用水量過多，水資源利用效率和效益不高。為此，必須通過優化農業種植結構，控制農業灌溉規模，加大節水型經濟作物種植比例，減少農業用水總量，把擠占的生態用水退出來。加快流域的城鎮化建設、產業結構調整和農業內部結構調整步伐，減輕水土資源的承載壓力，是流域治理最直接有效的措施［6-10］。

農田灌溉規模調整后，石羊河流域要以糧食自給自足為條件，大面積推廣高效節水模式，因地制宜的推進產業化的高效種植業發展之路，其已經不再適宜作為甘肅省的商品糧基地。在種植結構調整方面，六河中游適宜發展以外銷為主的日光溫室蔬菜基地［11］；對于六河中游井灌區，可以以葡萄酒業為支撐，發展釀酒葡萄基地；依托下游民勤盆地獨特的自然地理條件，實施經濟作物的規模化種植，可選擇棉花、瓜類、鹽地藥材等，目標是帶動武威市逐步走上農業產業化、工業化發展之路。同時，為了確保產業結構調整的順利實施、地區各類產業的持續發展，政府在高效節灌模式的實施過程中，應當積極做好市場引導、技術指導、水資源管理等各項工作［11］。

以上述確定的農業用水量和農田灌溉配水定額為依據，可計算得出2020年基于農田灌溉配水確定的耕為21.61萬hm2。

三、討論與結論

武威市土地利用總體規劃中，確定的耕地保有量目標，2020年，為35.72萬hm2，完全保證較高復種指數下的武威糧食的完全自給以及較低復種指數下至少120%的糧食自給。該規劃目標與武威市現狀耕地面積接近。武威市現狀耕地中，水澆地占62.9%，即水澆地面積約為22.05萬hm2，與基于水生態安全測算值基本接近，即現狀水澆地面積已是水生態安全的臨界值。根據測算結果可考慮武威市是否適合作為糧食基地，其耕地保有量測算方法有必要根據區域實際進行更新研究。

石羊河流域位于甘肅省中西部，屬于典型的灌溉綠洲農業。但由于綠洲農業被沙漠戈壁包圍著，氣候惡劣，流域內水資源過度開發利用，綠洲用水供需矛盾非常突出［12］，區域生態系統異常敏感和脆弱。尤其是下游民勤地區生態已十分脆弱，隨著人口的持續增加，在50年綠洲氣候不明顯的情況下，由于人們不合理的開發，導致地下水開采過度，造成綠洲面臨退化消亡威脅，嚴重危及當地居民的生存［13］。傳統農業規模一直處于擴張狀態才維持了現有人口的溫飽生活水平［14］。一方面為確保糧食安全而擴張綠洲農業，人工綠洲不斷擴大，另一方面這種傳統粗放的農業擴張又會直接導致生態環境的惡化，天然綠洲則不斷萎縮，致使石羊河流域農業發展陷入一種惡性循環。因此，耕地保護納入生態系統是生態保護的必然，也是保持區域水土平衡的需要。

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篇（7）

中圖分類號 F291.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地問題始終是我國現代化進程中一個全局性、戰略性重大問題。由于耕地保護經濟政策相對不足，相關方土地增值收益分配結構不合理，過于依賴行政、法律手段保護耕地，雖然能夠保持耕地數量的表面穩定，但卻難以對耕地保護相關各方形成有效激勵，并可能會使土地收益分配不公平問題更加嚴重，尤其可能會導致保護耕地的農民持續受損，這些都有悖于和諧社會的宗旨。因此，在強化現有耕地保護行政、法律手段的基礎上，迫切需要尋求能夠合理調節土地增值收益分配結構，在確保耕地穩定的同時，使耕地保護利益相關方尤其是作為耕地保護主體的農民收益公平的新的經濟政策。國內學者就土地征收模型、土地稅收對土地利用的調節［1］，土地非農化過程中土地增值收益在利益相關方間的分配及其制度創新［2］，作為土地供應者的地方政府的土地供給政策目標［3］，現行農地保護制度由于經濟管理手段的缺失而產生的不良影響［4］，中央政府對地方政府行為的規范［5］等進行了系統研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出讓階段，要么局限于農用地內部，割裂了耕地保護―耕地征收―土地出讓這一耕地（土地）收益流轉體系，因而難以從根本上控制耕地向建設用地的轉用。本文建立了耕地保護―耕地征收―土地出讓的耕地（土地）收益流轉全過程中，相關方耕地保護經濟合理性一般均衡理論模型，并以山東省典型案例區為例，進行耕地保護經濟合理性實證研究，希望能夠對我國的耕地保護實踐有所啟迪。

1 耕地保護經濟合理性一般均衡分析理論模型

基于我國現行的耕地保護經濟政策體系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保護―耕地征收―土地出讓過程中，相關方耕地保護經濟合理性分析理論模型。

征地區片綜合地價：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地區片綜合地價；X：農戶耕地收益；S：耕地總量（人均耕地面積）；ti ：農戶耕地收益以外的制定耕地區片綜合地價的因素，包括：產值、土地區位、農用地等級、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價；P：征地區片綜合地價；Q：新增建設用地土地有償使用費；bj：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響新增建設用地使用費的相關因素，包括基準地價水平、社會經濟發展水平等；U：耕地占用稅；ck：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響耕地占用稅的相關因素，如經濟發展水平等；V：征地區片綜合地價、新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等之外的土地出讓成本之和，如土地前期開發成本等；r：地方政府期望的土地出讓收益。

地方政府土地招拍掛和協議出讓收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍掛和協議出讓收益；D：地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價；R：地方政府通過土地招拍掛和協議出讓所獲得的市場收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍掛、協議出讓收益、農戶承包經營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）、相關土地開發成本和稅費、地方政府期望的土地出讓收益和通過土地招拍掛、協議出讓所獲得的市場收益間存在著確定的相關關系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，則

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：為農戶承包經營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）之外的影響土地出讓收益的稅費因素；μ為殘差。

進一步求取式（5）的反函數，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，為殘差。

式（6）兩邊對S求導，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面積的變化率、農戶承包經營耕地收益變化率、土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率及相關稅費變化率等因素間存在著確定的相關關系。上述4個相關變量任何一方變化，都會引起其余變量連鎖反映。

式（7）也為耕地保護經濟合理性分析和政策設計提供了便捷的途徑，即保持耕地數量的穩定可以通過調控農戶承包經營耕地收益變化率、地方政府土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率、相關稅費變化率3種方式來實現，要求農戶承包經營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結構與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率成為關鍵的調控指標。

2 典型案例區耕地保護經濟合理性一般均衡分析

根據式（7），本文以耕地面積的變化率為因變量，建立多元線性回歸模型，以分析土地用途和產業結構差異下，典型案例區耕地數量和糧食作物播種面積變化的驅動因素。

模型數據來源于2005年和2009年典型案例區

應調研單位要求，本文隱去了典型案例區相關背景數據。關鍵指標以百分比表示。

農村經濟統計年報和相關部門實地調研數據。模型所需收入比例全部以當年價格核算，增長率指標全部以核算至2009年后的數值計算。由于各年度出讓土地位置、土地出讓方式、土地用途等存在較大差異，為綜合衡量地方政府土地出讓收益及方便下文的研究，將2005-2009年各年度、不同出讓方式和不同土地用途的土地出讓收益統一按用途分別核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出讓主要局限在城鎮周邊地區，要核算全案例區的土地出讓收益，必須計算全案例區各村可能的土地出讓收益。本文以城鎮周邊的土地出讓收益為基準，采用典型案例區征地區片綜合地價調整得出各樣本村可能的土地出讓收益。不同用途、不同出讓方式的土地出讓收益分別按當年價格取加權平均值。調整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：調整后的各樣本村各類用地土地出讓總收益；U：各樣本村非種植業收入；W：各樣本村農村經濟總收入；N：案例區Ⅲ級地區片地價（元/畝）；M：案例區Ⅰ、Ⅱ級地區片地價均值（元/畝）；R：案例區各類用地土地出讓總收益（萬元）；i=1，2，3，分別代表不同土地用途的不同的土地出讓方式。

取2005年和2009年兩個截面的數據，運用SPSS17.0統計分析軟件，為避免變量多重共線性影響，不同組合變量逐一進入模型，采用向后消去法進行多元線性回歸分析。結果見表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例區耕地面積年變化率；X1：種植業總收入年變化率；X2 ：種植業占農村經濟收入比年變化率；X3：農戶家庭承包耕地規模年變化率；X4：糧食收入占農業收入比年變化率；X5：土地出讓價與種植業收入比年變化率。

C糧＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C糧：案例區糧食播種面積年變化率；Y1：種植業總收入年變化率；Y2：勞務收入占農村經濟收入比年變化率；Y3：糧食收入占農村經濟收入比年變化率；Y4：糧食作物復種指數年變化率；Y5：土地出讓價與糧

食收益比年變化率。

注：檢驗均在5%的顯著性水平上有效。

化驅動因素中，土地出讓價格與種植業（糧食）收入比年變化率是便于政府調控的控制性因素。本文設定典型案例區土地出讓價格與種植業（糧食）收入比年變化率以外的耕地（糧食）面積變化驅動因素可能的變化情景，分析將土地出讓價格與種植業（糧食）收入比年變化率控制在何種水平，可以在不顯著改變其他驅動因素的情況下，保持耕地數量和糧食播種面積的穩定。

耕地（糧食）面積變化驅動因素年變化率一般不會出現劇烈變化。因此，選取各驅動因素保持不變、提高5%和降低5%共3種情景進行情景分析。變化率在現有基礎上每年提高5%，即第一年由原來的11.14%的年變化率提高到11.70%，第二年則由11.70%提高到12.29%，依此類推；年變化率保持不變則意味著第一年和最后一年一直保持11.14%的年變化率不變。分析某一驅動因素的影響時，除土地出讓價格與種植業（糧食）收入比年變化率以外的其余要素保持不變。本文以2009年為起始年度，模擬2010-2040年的31年里，在各驅動因素變動影響下，案例區通過調控土地出讓價格與種植業（糧食）收入比年變化率，可能將耕地（糧食播種）面積保持在何種水平。以案例區種植業總收入年變化率降低5%的情景為例。調控前，單位面積土地出讓收入與種植業收入比為14.67%，2040年的耕地面積僅有2009年的74.6%；當將單位面積土地出讓收入與種植業收入比調控到8.75%時，2040年的耕地面積就可以與2009年的耕地面積持平（見表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地變化驅動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，為保持耕地面積的穩定，典型案例區單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率至少應保持在1.09%-8.75%之間；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應至少保持在4.24%-10.78%之間。

上述結果具有深刻的政策涵義：①如果單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率沒有超出上述范圍，則可以在維持現狀的情況下保持耕地面積的穩定；②如果單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率超出上述范圍，則將超出部分補償給本縣（市、區）范圍內保護和經營耕地的農戶，因為這些農戶因耕地征收―出讓而承擔了更重的耕地保護責任；③地方政府可以將補償給農戶的成本計入土地出讓底價，由土地使用者承擔。如此一來，則既能保持現有耕地面積不減少，又能使土地增值收益惠及

農民、政府（地方政府、省級和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔相應的耕地保護責任。

3 結 論

本文構建耕地保護經濟合理性一般均衡分析理論模型，選取山東省典型案例區進行了耕地保護經濟合理性一般均衡實證研究。主要結論如下：

（1）保持耕地數量的穩定可以通過調控農戶承包經營耕地收益變化率、地方政府土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率、相關稅費變化率3種方式來實現，要求農戶承包經營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結構與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率成為關鍵的調控指標。

（2）山東省典型案例區的實證研究表明，在耕地變化驅動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，典型案例區單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率至少應保持在1.09%-8.75%；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應至少保持在4.24%-10.78%之間，方能保持現有耕地面積不減少，使土地增值收益惠及農民、政府（地方政府、省級和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔相應的耕地保護責任。上述結果具有深刻的政策涵義，可以為土地參與宏觀調控及我國耕地保護政策的制定提供參考。

參考文獻（References）

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Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

篇（8）

城市化是城市發展進程的概述。按照《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》對城市化的定義，是指人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。它是社會生產力發展的必然產物。

城市化必須以土地為載體，但城市化不應該以犧牲耕地為代價換取的。因此，如何協調城市發展和耕地保護的關系，已經成為社會各界關注的焦點之一。

第一部分 我國城市化發展現狀

改革開放給我國城市帶來了蓬勃發展的良好機遇。目前，我國城市數量不斷增加，城市化及城市經濟和社會水平也在持續上升。我國當前的城市化水平已高達40%左右，城市化進程進入了快速發展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數量從1978年的193個發展到2000年的663個；城鎮人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補的城市群，西部地區發展相對緩慢。

據預測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內，我國將有5億農民轉入城市。這必然會導致城市數量和規模的進一步擴大。

第二部分 我國耕地資源利用情況分析

現今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據有關資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地數量都比被征占的耕地數量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33 hm2的人均水平。全國2800多個縣級行政單位，有666個單位耕地低于聯合國糧農組織提出的0.033 hm2耕地警戒線。

此外，農村宅基地還占用了大量的耕地。據國家統計局公布的有關數據顯示，1999年農村居民用地為83.4×103 hm2，而到2000年則增加至79.7×103 hm2，2001年為107.2×103 hm2。

由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。

第三部分 我國城市化進程中存在的耕地占用問題

我國高速發展的城市化進程不可避免的需要占用更多的耕地，據統計，我國每年城市建設占用耕地40000ha，每年生產的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經不足的耕地資源帶來了許多新的問題。

一、 城市化不完全使耕地面積逐年減少

伴隨著我國越來越快的城市化進程，耕地面積出現了較大程度的減少。造成這種現象的主要原因之一就是城市化不完全。

完全的城市化并不會帶來耕地的減少，相反，當城市化水平迅速提高，大量人口從農村涌向城市生活的時候，城市化應該帶來耕地面積的增加。這主要是因為城市與農村的建筑空間結構不同，空間拓展程度的差異會使城市的居住用地大大減少。當然，城市用地中還包括了生產用地、道路用地、綠化用地以及公共設施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會小于農村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個城鎮人口比每增加一個農村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農民在農村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產所占用的土地。據統計，日本和韓國均在城市化進程中實現了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個時期是日本城市化速度最快的時期，同時也是耕地面積不斷增加的時期。這說明，完全的城市化不會是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會產生一系列的耕地占用問題。

我國的城市化是不完全的。當前，我國絕大多數的農民在進城生產、生活后，他在農村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產生了兩頭占用的現狀，使耕地面積大幅度的減少。據調查，目前農村中有很多住宅處于閑置狀態，這被稱為“空心村”現象。下面的表格是對華北南部某個村莊 “空心村”現象的實地調查結果：

從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達35.09%，這些宅院的主人已經進城生活卻依然占據著農村的土地。進城人口在農村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產生“空心村”現象的根源是我國在城市化進程中為了避免大量農民進城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業制度和住房制度等。因此，農民進城，轉移的僅僅是其勞動力。由于他無法在城市獲得合法的身份認可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。

所以，城市化不完全是造成我國城市化進程中耕地減少的主要原因。

二、 城市土地過度利用與閑置并存

目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區建筑密度高，道路狹窄，環境惡劣，土地過度利用；而新開發區盲目擴張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個區面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達95104人/km2，其中老城區人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時，新開發區面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現了很多盲目興辦開發區的現象，導致了大量土地的閑置浪費。1993年全國清理了2804個開發區，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據國家土地管理局調查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達7000ha。據2000年全國455個城市調查資料顯示，其城市建成區用地面積12858.7 km2，實有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強，從而使土地的浪費現象較為嚴重。

第四部分 城市化發展的新思路

城市化必然會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進程中出現的一系列土地問題，政府有關部門應該采取一定的措施，正確處理和協調兩者之間的關系，實現在城市化進程中保護耕地，耕地為城市化可持續發展提供基礎。

一、 實現城市化進程中耕地保護的政策手段

由于我國存在著城市化不完全的現象，因此國家應該在戶籍制度、社會保障制度、就業制度、住房制度等相關領域進行調整，確保農民的進城生活，使農民進城后轉移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。與此同時，有關部門還應該在農村住宅制度、土地制度等方面做出調整。在大量農民進城扎根后，就可以考慮到在農村進行村鎮布局調整，將分散的、空心化的村莊整合成為規模化的、集約化的現代城鎮。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復墾成為新的耕地。在此基礎上，對原有的小塊田進行重新規整，就可以得到更多的耕地，也便于大規模、機械化的農業生產作業，實現了農村土地資源的重新整合。

除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方面制定相關的政策，例如嚴格控制小城鎮用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發揮大城市的聚集效應和規模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數量保護轉為質量保護等。

在政策方面，日本和韓國有許多成功的經驗值得我們借鑒。

二、 實現城市化進程中耕地保護的規劃手段

針對我國城市化進程中出現的土地不能有效利用的問題，我們應辯證的看待城市化與耕地保護之間的關系，有效協調，合理規劃，促進二者共同發展。

首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權收回，然后以有償的方式將其重新配置，以達到城市土地利用結構合理化發展。其次，我們要合理調整城市用地結構，優化土地配置，改善城市綜合環境。最后，我們還應該引導城市布局與發展方向趨向于合理，結合產業布局和城市功能調整，實施舊城改造，發揮城市土地的最大效益。

三、 實現城市化進程中耕地保護的科技手段

隨著科學技術的發展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方面我們可以實現城市建筑物的立體化，大力發展高層建筑以節省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業、存儲等設施，使城市建筑用地大大減少。

此外，一些科學家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構想。例如，上世紀70年代美國和日本的科學家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學家從模擬自然生態出發，擬建設以巨型結構組成的集中仿生城市；隨著現代建筑技術的不斷發展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地。總之，科學技術的進步必然會為我們來帶新的解決辦法。

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篇（9）

城市化是城市發展進程的概述。按照《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》對城市化的定義，是指人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。它是社會生產力發展的必然產物。

城市化必須以土地為載體，但城市化不應該以犧牲耕地為代價換取的。因此，如何協調城市發展和耕地保護的關系，已經成為社會各界關注的焦點之一。

第一部分我國城市化發展現狀

改革開放給我國城市帶來了蓬勃發展的良好機遇。目前，我國城市數量不斷增加，城市化及城市經濟和社會水平也在持續上升。我國當前的城市化水平已高達40%左右，城市化進程進入了快速發展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數量從1978年的193個發展到2000年的663個；城鎮人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補的城市群，西部地區發展相對緩慢。

據預測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內，我國將有5億農民轉入城市。這必然會導致城市數量和規模的進一步擴大。

第二部分我國耕地資源利用情況分析

現今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據有關資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地數量都比被征占的耕地數量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33hm2的人均水平。全國2800多個縣級行政單位，有666個單位耕地低于聯合國糧農組織提出的0.033hm2耕地警戒線。

此外，農村宅基地還占用了大量的耕地。據國家統計局公布的有關數據顯示，1999年農村居民用地為83.4×103hm2，而到2000年則增加至79.7×103hm2，2001年為107.2×103hm2。

由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。

第三部分我國城市化進程中存在的耕地占用問題

我國高速發展的城市化進程不可避免的需要占用更多的耕地，據統計，我國每年城市建設占用耕地40000ha，每年生產的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經不足的耕地資源帶來了許多新的問題。

一、城市化不完全使耕地面積逐年減少

伴隨著我國越來越快的城市化進程，耕地面積出現了較大程度的減少。造成這種現象的主要原因之一就是城市化不完全。

完全的城市化并不會帶來耕地的減少，相反，當城市化水平迅速提高，大量人口從農村涌向城市生活的時候，城市化應該帶來耕地面積的增加。這主要是因為城市與農村的建筑空間結構不同，空間拓展程度的差異會使城市的居住用地大大減少。當然，城市用地中還包括了生產用地、道路用地、綠化用地以及公共設施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會小于農村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個城鎮人口比每增加一個農村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農民在農村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產所占用的土地。據統計，日本和韓國均在城市化進程中實現了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個時期是日本城市化速度最快的時期，同時也是耕地面積不斷增加的時期。這說明，完全的城市化不會是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會產生一系列的耕地占用問題。

我國的城市化是不完全的。當前，我國絕大多數的農民在進城生產、生活后，他在農村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產生了兩頭占用的現狀，使耕地面積大幅度的減少。據調查，目前農村中有很多住宅處于閑置狀態，這被稱為“空心村”現象。下面的表格是對華北南部某個村莊“空心村”現象的實地調查結果：

從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達35.09%，這些宅院的主人已經進城生活卻依然占據著農村的土地。進城人口在農村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產生“空心村”現象的根源是我國在城市化進程中為了避免大量農民進城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業制度和住房制度等。因此，農民進城，轉移的僅僅是其勞動力。由于他無法在城市獲得合法的身份認可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。

所以，城市化不完全是造成我國城市化進程中耕地減少的主要原因。

二、城市土地過度利用與閑置并存

目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區建筑密度高，道路狹窄，環境惡劣，土地過度利用；而新開發區盲目擴張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個區面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達95104人/km2，其中老城區人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時，新開發區面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現了很多盲目興辦開發區的現象，導致了大量土地的閑置浪費。1993年全國清理了2804個開發區，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據國家土地管理局調查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達7000ha。據2000年全國455個城市調查資料顯示，其城市建成區用地面積12858.7km2，實有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強，從而使土地的浪費現象較為嚴重。

第四部分城市化發展的新思路

城市化必然會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進程中出現的一系列土地問題，政府有關部門應該采取一定的措施，正確處理和協調兩者之間的關系，實現在城市化進程中保護耕地，耕地為城市化可持續發展提供基礎。

一、實現城市化進程中耕地保護的政策手段

由于我國存在著城市化不完全的現象，因此國家應該在戶籍制度、社會保障制度、就業制度、住房制度等相關領域進行調整，確保農民的進城生活，使農民進城后轉移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。與此同時，有關部門還應該在農村住宅制度、土地制度等方面做出調整。在大量農民進城扎根后，就可以考慮到在農村進行村鎮布局調整，將分散的、空心化的村莊整合成為規模化的、集約化的現代城鎮。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復墾成為新的耕地。在此基礎上，對原有的小塊田進行重新規整，就可以得到更多的耕地，也便于大規模、機械化的農業生產作業，實現了農村土地資源的重新整合。

除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方面制定相關的政策，例如嚴格控制小城鎮用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發揮大城市的聚集效應和規模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數量保護轉為質量保護等。

在政策方面，日本和韓國有許多成功的經驗值得我們借鑒。

二、實現城市化進程中耕地保護的規劃手段

針對我國城市化進程中出現的土地不能有效利用的問題，我們應辯證的看待城市化與耕地保護之間的關系，有效協調，合理規劃，促進二者共同發展。

首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權收回，然后以有償的方式將其重新配置，以達到城市土地利用結構合理化發展。其次，我們要合理調整城市用地結構，優化土地配置，改善城市綜合環境。最后，我們還應該引導城市布局與發展方向趨向于合理，結合產業布局和城市功能調整，實施舊城改造，發揮城市土地的最大效益。超級秘書網

三、實現城市化進程中耕地保護的科技手段

隨著科學技術的發展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方面我們可以實現城市建筑物的立體化，大力發展高層建筑以節省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業、存儲等設施，使城市建筑用地大大減少。

此外，一些科學家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構想。例如，上世紀70年代美國和日本的科學家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學家從模擬自然生態出發，擬建設以巨型結構組成的集中仿生城市；隨著現代建筑技術的不斷發展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地。總之，科學技術的進步必然會為我們來帶新的解決辦法。

參考資料：

[1]邊學芳，吳群，劉瑋娜.城市化與中國土地利用結構的相關分析[J].資源科學.2005(5)

[2]劉維新.中國城鎮發展與土地利用[M].商務印書館.2003

[3]申健.試論城市化與耕地保護[J].鄉鎮經濟.2007(6)

[4]談明洪，呂昌河.城市用地擴張與環境保護[J].自然資源學報.2005(1)

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論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策

一、土地流轉問題概述

(一)近年來，國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規定，立法確認土地使用權可以依照法律的規定轉讓。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定，頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系，及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。

第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區域土地流轉調查報告，純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多，經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告積極推進農業產業化經營的指導正相關。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續深化外，還呈現出與新農村建設結合，加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述，典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現關注民生的特點，研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經解決，如土地經營權的法律定性，但仍有已經提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。

(二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討

其一，政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區域的土地流轉模式，在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團土地流轉的政策現狀

根據新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作，并以構建保障、促進科學發展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力，為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產業規劃，積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標，合理確定各類用地數量和布局，為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量，積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上，全面規范兵團團場土地經營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產。(二)新疆兵團土地流轉的研究思路

首先，針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農戶的需求與滿意度調查，對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時，現實問題已經出現并已經充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究，最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法，擬由農一師國土局領導主持實地調研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析，力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在，農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環，農村土地流轉，要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本，應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內，防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織，為規范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。

三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策

兵團土地總面積7457千公頃，農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展，要保證土地向種田能手流轉，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決。現有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉實現由法律規范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉糾紛有法可依，構建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經的途徑。

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1引言

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態系統，是自然界最富生物多樣性的生態景觀和人類最重要的生存環境之一。濕地具有抵御洪水、調節氣候、涵養水源、凈化水體、維持生物的多樣性等多種生態功能。在各種類型的生態系統中，濕地生態系統的服務價值最高。

群力外灘是哈爾濱市區唯一的自然狀態濕地，經過城市不斷的向外擴展以及人口的增加，并受人為因素干擾，部分已被開墾為農田，濕地機能遭到嚴重破壞。為了促進城市健康發展、可持續發展，對該濕地的保護、恢復工作已刻不容緩。

2國際經驗比較與借鑒

2.1德國莫海姆市濕地保護

他們以“讓河流做自己的事”為理念，用更自然化的手段來達到防洪、環境改善、生態修復等多重長效作用。通過重建緩沖帶、增設與河道垂直的開口、鼓勵小規模泛洪、控制洪水淹沒范圍等手段，不僅可以培育河濱生境，逐步實現河道半自然化；而且可以減低洪水累計風險，減少洪水危害。該項目由堤防后退1.3km獲得2.02km2圩田，作為泛洪用地，并在圩田內開辟了3.5hm2林地，提升了滯洪空間的景觀和休憩價值。

2.2安姆斯湖濕地恢復計劃

美國圣保羅市的PHALEN購物中心，始建于一個填平的安姆斯湖湖區上。后來，這個購物中心被廢棄，圣保羅市政府決定恢復原來的安姆斯湖，重建為濕地公園。規劃徹底拆除所有的人工建筑，開辟蓄水盆地和小運河通道，并在其底部填入腐殖質豐富的淤泥層，以構造接近自然狀態下的土壤結構。接下來，引入活水，在水體內外栽種多種原生的沉水、浮水、挺水和旱生植物，構筑完整的濕地生態景觀。

通過以上研究，可以得出結論：世界上城市濕地規劃設計也逐漸從純粹的水景規劃設計過渡到對濕地系統的設計或改造，重視濕地保護和恢復，尤其重視濕地的生態系統設計。在進行濕地的規劃設計時，兼顧美學與生態，把生態學引入到傳統規劃中，并與其有機結合，經過科學的設計，達到重建生態系統，防災并兼顧生態良性循環和為城市生活服務的目的。

3群力外灘生境分析

群力外灘灘地地勢平坦，高程在116.00-120.00m之間，平均高程117.57m，在松33大斷面處，高出20年一遇水面線（116.52m）1.05m。該灘地以耕地為主，大部分漁塘也被改為耕地。人工利用土地面積占總面積的74.31%；自然狀態下的土地占總面積的25.69%。土地多為當地村民開墾種植，農田基本成片。對其所在區域的氣候條件和土壤狀況進行分析，包括溫度、水分狀況、光照、風等因素，認為該地區現狀氣候和土壤條件較為優越，適宜動植物的生長，為生物多樣性和景觀異質性提供了基本保證。

經過分析，可知：由于濕地基本條件缺乏，現狀原生濕地植物遭到較為嚴重的破壞。現狀較大面積的田地上主要是農作物，其余植被以草甸植被為主。一些撂荒地已經開始向自然植被演替，主要為田間雜草（占植被總面積的50%以上）；在比較低濕的地方分布有沼澤植被，面積占5%左右。群力外灘的夏季常見鳥類中，除大量的鷺類及常見的麻雀、家燕之外，其余鳥類遇見率均較低。論文關鍵詞：濕地；生態；景觀；生境

論文摘要：群力外灘濕地是哈爾濱松花江沿線重要濕地之一，對調蓄松花江江洪水、涵養水源、候鳥與濕地多樣性保護等具有重要意義，隨著哈爾濱經濟發展，濕地保護、恢復已刻不容緩。文中在對群力外灘濕地主要生態功能、生態環境問題進行分析評價的基礎上，提出了該濕地生態保護的對策。

1引言

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態系統，是自然界最富生物多樣性的生態景觀和人類最重要的生存環境之一。濕地具有抵御洪水、調節氣候、涵養水源、凈化水體、維持生物的多樣性等多種生態功能。在各種類型的生態系統中，濕地生態系統的服務價值最高。

群力外灘是哈爾濱市區唯一的自然狀態濕地，經過城市不斷的向外擴展以及人口的增加，并受人為因素干擾，部分已被開墾為農田，濕地機能遭到嚴重破壞。為了促進城市健康發展、可持續發展，對該濕地的保護、恢復工作已刻不容緩。

2國際經驗比較與借鑒

2.1德國莫海姆市濕地保護

他們以“讓河流做自己的事”為理念，用更自然化的手段來達到防洪、環境改善、生態修復等多重長效作用。通過重建緩沖帶、增設與河道垂直的開口、鼓勵小規模泛洪、控制洪水淹沒范圍等手段，不僅可以培育河濱生境，逐步實現河道半自然化；而且可以減低洪水累計風險，減少洪水危害。該項目由堤防后退1.3km獲得2.02km2圩田，作為泛洪用地，并在圩田內開辟了3.5hm2林地，提升了滯洪空間的景觀和休憩價值。

2.2安姆斯湖濕地恢復計劃

美國圣保羅市的PHALEN購物中心，始建于一個填平的安姆斯湖湖區上。后來，這個購物中心被廢棄，圣保羅市政府決定恢復原來的安姆斯湖，重建為濕地公園。規劃徹底拆除所有的人工建筑，開辟蓄水盆地和小運河通道，并在其底部填入腐殖質豐富的淤泥層，以構造接近自然狀態下的土壤結構。接下來，引入活水，在水體內外栽種多種原生的沉水、浮水、挺水和旱生植物，構筑完整的濕地生態景觀。

通過以上研究，可以得出結論：世界上城市濕地規劃設計也逐漸從純粹的水景規劃設計過渡到對濕地系統的設計或改造，重視濕地保護和恢復，尤其重視濕地的生態系統設計。在進行濕地的規劃設計時，兼顧美學與生態，把生態學引入到傳統規劃中，并與其有機結合，經過科學的設計，達到重建生態系統，防災并兼顧生態良性循環和為城市生活服務的目的。

3群力外灘生境分析

群力外灘灘地地勢平坦，高程在116.00-120.00m之間，平均高程117.57m，在松33大斷面處，高出20年一遇水面線（116.52m）1.05m。該灘地以耕地為主，大部分漁塘也被改為耕地。人工利用土地面積占總面積的74.31%；自然狀態下的土地占總面積的25.69%。土地多為當地村民開墾種植，農田基本成片。對其所在區域的氣候條件和土壤狀況進行分析，包括溫度、水分狀況、光照、風等因素，認為該地區現狀氣候和土壤條件較為優越，適宜動植物的生長，為生物多樣性和景觀異質性提供了基本保證。

經過分析，可知：由于濕地基本條件缺乏，現狀原生濕地植物遭到較為嚴重的破壞。現狀較大面積的田地上主要是農作物，其余植被以草甸植被為主。一些撂荒地已經開始向自然植被演替，主要為田間雜草（占植被總面積的50%以上）；在比較低濕的地方分布有沼澤植被，面積占5%左右。群力外灘的夏季常見鳥類中，除大量的鷺類及常見的麻雀、家燕之外，其余鳥類遇見率均較低。4群力外灘濕地生態保護

自然生態系統具有凈化能力，能夠在一定程度上處理塵埃、污染和廢水。考慮減少風沙侵蝕、水土流失和噪音、并減少能量的消耗。規劃中需要在遵循生態規律的基礎上對植被進行合理的恢復。該濕地保護和利用基于以下幾方面原則：①生物多樣性與主導性原則；②群落配置層次性原則；③生態系統穩定性原則；④經濟合理性原則；④可持續發展的原則。其生態修復的主要方法包括：重建、改良、改進、修補、更新和再植。

4.1基質和土壤恢復

調查研究表明，群力外灘地區土壤類型以草甸土為主，由于水土流失嚴重，該地區的土壤基質需要恢復，運用生態學的改良、改進、更新的手法對該地區的土壤基質進行恢復，根據現狀調研分析，選擇若干區域土壤條件好的，進行改良，無法恢復的板結土壤通過更新的手法進行恢復，主要是從其他地方搬運一些濕地土壤來恢復該地區土壤基質。

4.2水體環境的培育

規劃中重視水體、綠化的有機結合，引入活水，將部分水體加以串聯，形成整體水循環，增加土壤的含水性能，保證生態的連續性,該地區生態系統融入區域生態系統之中，為水生動物提供良好的棲息環境，為植物提供良好的生長環境，河道之間、綠脈相連，形成“河暢、水清、岸綠、景美”，形成良好的景觀環境品質。

4.3生物的修復和培育

野生動物微生物培育：濕地的植被必須體現生物多樣性，不僅需要滿足水生動物和其他野生動物，尤其是水涉禽的需求，而且必須在美學上具有吸引力。在保護現狀生物和環境基礎的同時，為了引進動物，在原來棄耕水田的基礎上，規劃了貧營養型和富營養型水池數個。在新建的水池中，為了動物的生息，使用了松木樁，留有彎岔、小島等。除利用現有水渠外，還新建和擴建了一些水渠。棧橋和平臺都選用了耐腐材料，為防止對水生生物的影響，一律不使用防腐劑。混凝土構筑物可能對周圍的土壤、水、生物產生影響，一般都用木結構。

濕地植被培育：主要是濕地植物種類的植入和人為輔助的自然修復；保持植被的完整性和異質性（或稱多樣性）。適當構建一些地表較高、水位較低的生境，在這些新的生境中種植喬木、灌木等中生植物，以提高生物多樣性；保持植被的連通性；建立樹木廊道；草本植物物種源的本地優先原則：培育大面積的蘆竹群落、低濕的香蒲、苔草等，并采用能自我維持的鄉土植物，如野生結縷草、狗牙根等；適當地運用樹木的快速構建原則；豐富僅存的山林季相景觀，增加植物景觀層次；根據生態規律配置濕生群落，盡量演替到穩定階段群落的種類；盡量減少園林植物種類的應用，保持濕地的自然特性；大大增加樹木的比例。因為樹木是許多生物（特別是鳥類）的棲息地和隱蔽所。

濕地植被物種選擇：要滿足濕地以上提出的對植被功能的需求，植物物種選擇和配置必須根據濕地建設的進程，即不同階段，而有所側重的變化。第一，種植的多樣性可以抵消種植的失敗。第二，多樣化的植物群落可以更適應條件的變化和隨機事件的發生（例如暴風、水淹等）。第三，植物群落的式樣化可以支持野生物物種的多樣化。根據濕地建設的進程，即不同階段和不同功能需求，提出不同的階段性的植物名錄。例如，目前只是濕地修復階段，即復綠階段，除了本地現有的物種，基本都是草本植物，增加適合在本地生長的木本植物種類。隨著時間推移，引鳥功能的增加，增加水生/野生動物，尤其是水涉禽的適生植物種類。隨著時間推移，生態旅游的開展，增加景觀植物物種。為此把各類適合群力外灘生長的工程物種分為四類，即：本土植物、復綠適生植物、對水生與野生動物具有價值的適生植物以及景觀植物。

5結束語

由于濕地系統在生態上具有重要的調節作用，故生態思想成為其規劃的一條主線，始終貫穿其全過程，生態學的方法成為城市濕地保護不可忽視的手段，縱觀城市濕地保護與開發，都是根據恢復生態學的基本原理，對自然生態系統的修復和重建，概括起來，主要體現以下幾個方面的思想內容：崇尚生態、自然，讓城市濕地恢復到自然狀態；將自然生態系統作為濕地復合生態系統的主要組成部分；強調人工環境和自然環境相協調。規劃師進行規劃設計時，應充分考慮生態方面的內容，做到美學與生態兼顧，使自然與人類生活環境有良好的結合點，使人與自然達到和諧。

參考文獻

[1]汪永華.基于生態恢復的城市綠地系統規劃理念探討.

[2]王祥榮.生態與環境-城市可持續發展與生態環境調控新論.南京.東南大學出版社，2000.