緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇報紙職稱論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

自改革開放以來，我國在城鎮化進程中逐漸形成了2．6億農民工群體，這部分農民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經濟的發展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養老保險而言，目前，農民工由于工作不穩定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現在一個地區累計滿15年的最低領取養老金繳費年限，再加上我國社會養老保險制度因統籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農民工因養老保險關系轉移接續困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉養老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農民工）的參保權益是我國當前急需解決的一個難題。

（二）加快城鎮化發展步伐的迫切要求

城鎮化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經濟發展走向現代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮化進程之中，且城鎮化的速率呈現不斷加快的趨勢。據相關數據統計，2012年，我國城鎮化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現有的發展速度估計，2020年我國城鎮化率將達到60％，2030年則將逼近70％。快速的城鎮化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農村遷移勞動人口在城鎮的就業正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農民數量達到1．63億人，占城鎮就業的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養老保險關系的轉移接續問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉基本養老保險關系銜接方法，可以促使農村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮經濟和社會的發展。因此，在快速的城鎮化進程中，研究城鄉社會基本養老保險關系轉移接續問題具有一定的迫切性。

（三）實現城鄉統籌發展理念的必然舉措

早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉居民養老保險，統籌推進城鄉社會保障制度建設。同年，國務院關于批轉社會保障“十二五”規劃綱要的通知（國發〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉銜接，促進城鄉一體化社會保障體系建設”。可見，政府對于我國城鄉社會保障統籌建設已給予高度的關注，“統籌城鄉社會保障發展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養老保險制度存在著城鄉割裂已是不爭的事實。通過對城鄉養老保險制度轉移接續辦法進行研究，將有利于打破城鄉二元經濟社會壁壘，實現城鄉協調發展，以全面貫徹現階段我國所倡導的城鄉統籌發展理念。因此，在城鄉統籌的大背景下，做好城鄉養老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。

二、對城鄉養老保險銜接方案（暫行辦法）的分析

（一）《暫行辦法》的突破點

1．將新農保與城居保整合，實現城鄉養老保險順利銜接。《暫行辦法》頒布以前，我國有關養老保險制度轉移接續方面的政策主要有《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉居民社會養老保險實施方案》、《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以及《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農保與職保之間、城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接進行規定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執行過程中顯得較為繁瑣。《暫行辦法》的頒布，在承認將新農保與城居保整合成城鄉居民養老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉換，大大簡化了方案的內容與操作過程。

2．設置合理的時點作為養老保險制度間的銜接標準。《暫行辦法》在第3條中明確規定：參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，相應待遇按照城鎮職工養老保險辦法計；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉居民養老保險都規定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養老金的條件，且職保的待遇較高。依據規定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉居民養老保險繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養老權益，再次，考慮到職保和城鄉居民養老保險之間銜接的主要對象是農民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農村參加城鄉居民養老保險，可能面臨養老保險關系的多次轉換。而統一在達到職保法定退休年齡后確定養老保險的銜接手續，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。

3．進一步規范養老保險關系轉移接續程序。《暫行辦法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉養老保險的銜接政策往往側重于轉移銜接的條件和方法，而對轉移銜接的程序缺乏較為詳細的論述。《暫行辦法》中的第9條按照一到四步對城鄉居民養老保險與職保轉移銜接的程序作出了詳細的規定，從而在程序上保障了城鄉居民養老保險與職保的順利銜接。

4．關于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉養老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉就業人員中出現重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現象。根據2012年審計署第34號《審計結果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養老保險的人數高達112．42萬，而重復領取養老金的則有9．27萬人。基于此，《暫行辦法》第7條和第8條規定：參保人員若在同一年度內同時參加職保和城鄉居民養老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮職工養老保險繳費年限，并將城鄉居民養老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇的，終止并解除城鄉居民養老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉居民養老保險基礎養老金應予以退還。

（二）《暫行辦法》本身存在的問題

1．轉移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規定：參加職保和城鄉居民養老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。從該條的規定來看，城鄉居民養老保險人員轉入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉入城鄉居民養老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉移到待遇較低的城鄉居民養老保險相對容易，而進行反方向轉換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉頻繁流動的農民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉入待遇較低的城鄉居民養老保險，從而影響農民工參加職保繳費的積極性。

2．城鄉養老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規定，參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保的，城鄉居民養老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉居民養老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數額畢竟有限。因此，城鄉居民養老保險在轉入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉居民養老保險最終將會與退保的實質并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規定，不能同時領取城鄉居民養老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現行的城鄉居民養老保險的加入。這無疑不利于對城鄉居民養老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉移接續工作失去意義。

3．職保的統籌基金不轉移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規定，參保人員從職保轉入城鄉居民養老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉居民養老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉居民養老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統籌基金進行相應轉移。對此，官方給出的解釋是：

（1）統籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉居民養老保險轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。

（2）統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有，不轉移統籌基金，不影響參保人個人的權益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關，試想如果參保者并未給企業創造相應勞動價值的話，企業何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉就業的特殊群體而言，由于在城鄉頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉入城鄉居民養老保險。倘若依據《暫行辦法》的該條做法，職保統籌基金不進行相應轉移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉入到城鄉居民養老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規定實在是有失公平。

三、關于《暫行辦法》完善的建議

（一）設置合理的年限折算方案，實現城鄉居民養老保險與職保的順利銜接

針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保后，城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉居民養老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當地在崗職工平均工資的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉居民養老保險繳費積累額相對較低，再加上農民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉居民養老保險每年的繳費額分別除以統籌區對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉居民養老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉居民養老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉居民養老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。

篇（2）

發達國家社會福利制度的發展演變，主要經歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認為是由于個人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國家所施行的社會救助標準較低，只保證窮人最基本的生存，并且對救助對象實行嚴格規管，因此被社會褔利學者廣泛詬病。進入制度型福利模式后，政府和社會對于貧困的觀點起了很大變化，致貧被認為主要是國家或社會的責任，因此在這一時期，國家對于貧困人口救助標準是比較規范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護其個人尊嚴。但與此同時，各種問題也接踵而至，如國家財政不堪重負、福利依賴現象滋生。因此，西方國家進入1970年代以來，不少學者在對“福利國家”模式的反思過程中，主張引進并實施被稱為“混合型”的社會福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時保留兩種福利模式的長處。混合型福利思想的一個核心的觀點就是要提高福利的針對性和目標性。一方面，對于有勞動能力的貧困者，要盡可能幫助其就業，而非給予高額救助；另一方面，對于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權。

我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點是相契合的，體現了我國社會救助理念的進步，它相對于過去低保工作中實施的“統合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據民政部立項的2006年度重點課題“城市居民最低生活保障制度規范化程序研究”課題組調查取得的數據和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進展的前提下，分析總結該辦法存在的問題與不足，進而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

一、統合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

(一)統合救助模型的缺陷

自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經走過了十幾個寒暑。在這十余年的發展過程中，該制度經歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發展完善(以分類救助辦法等的形成為標志)等幾個階段。作為“最后的安全網”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的重要進展。到上個世紀末，全國所有城市都實施了這一制度。制度的覆蓋人數在不斷擴大，截至2006年底制度覆蓋人數達2240.9萬人。由于各級政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動“應保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實踐表明：無論在解決社會或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實施資金或物質補助使其達到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當時的救助模型對貧困群體采取的是標準劃一的救助辦法，而對達不到規定標準的救助對象實行補差；至于救助對象內部由于存在種種差別而導致的需求的差異，統合救助模型未能顧及。盡管統合救助模型在低保制度初創階段的出現有其必然性，對救助貧困群體的貢獻功不可沒；但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：

其一，以形式公平掩蓋了實質的不公平。采用統一的救助辦法(標準)、救助措施，對所有的低保對象而言確實做到了形式上的公平和對等。但事實上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實質上的平均主義、“大鍋飯”。實質公平的缺位正是統合救助模型的主要特點。顯而易見，這種形式公平與實質公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結所在。

其二，平均主義的分配模式制約了保障標準的調整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應，整體上，低保金的支出有限，保障標準只能采取低起點，而后隨著經濟的發展逐步提高。但平均主義的低保待遇調整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標準的調整幅度，使待遇提高沒有在結構層次上體現出差異性，進而影響了低保制度的實際效率。

其三，福利依賴現象長期存在。“能進能出、動態管理”本是低保制度持續運行的前提條件；但是從制度的運行狀況來看，“進來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調查中都發現存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現象。導致這種現象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區別的救助辦法，使制度本應具有的刺激再就業的功能大大減弱。福利依賴現象的加劇違背了低保制度建設的初衷，使社會救助的目標與本質發生了偏移。

其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發展完善。一刀切的管理方式既是導致統合救助模型形成的重要原因，統合救助模型的實施又進一步強化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準確反映、應對不同保障人群的真實需求，實際妨礙了制度的發展完善。

(二)分類救助模型的形成

與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。

3、實施程序的規范化

分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。

3、實施程序的規范化

分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

二、分類救助模型的實施效果

社會保障制度的發展演變也有其相應的“生命周期”，包括產生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實踐其使命時，勢必要求對其自身的發展做出有效回應。城市低保制度十余年的發展歷史，就是對社會現實不斷做出積極回應的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級。分類救助的實施進一步完善了新時期下我國的社會救助體系，在實現“應保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。

(一)分類救助的實施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實際需求的滿足程度

享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學生等，此外還有一些政策優撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內提高對低保對象的救助水平。從政策的執行效果來看，根據我們的調查，有一定數量的社區，其享受分類救助(按月上調保障金)的家庭占低保家庭總數的80%以上。細分地區，進行交互列聯分析后，則可以發現，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調查的30個社區中，有多達26個社區，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據各地民政部門2005年的工作報告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當年低保標準的10%上浮了救助標準。

表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合計

家庭數

67

70

48

6

56

247

所占百分比

27%

29%

19%

2%

23%

100%

表2：各社區享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合計

沈陽

15

16

2

8

41

哈爾濱

1

3

1

26

31

蘭州

1

1

5

7

西安

11

7

10

4

32

天津

8

17

6

1

32

南寧

7

10

(二)分類救助政策的實施使政府的救助工作更加具有針對性

醫療、子女教育與住房問題是當今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調查表明，83%的低保戶認為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉。截至2005年底，上海市共計實施醫療救助對象30.54萬人次，累計支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報銷基本醫療費用，報銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報銷基本醫療費用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達25萬人次。低保對象的門診醫療費用得到了較好解決，重病醫治問題也得到相當程度上的緩解。

表3：享受分類救助項目的原因

頻數

有效百分比

累計百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

23.94%

本人或家人為70歲以上的老年人

54

9.94%

33.89%

本人或家人為兒童或在讀的中小學生

93

17.13%

51.01%

多子女家庭

5

0.92%

51.93%

本人屬“三無”對象

44

8.10%

60.04%

本人或家人為重度殘疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人為享受低保待遇的老歸僑

2

0.37%

83.24%

其它

91

16.76%

100.00%

合計

543

100.00%

(三)分類救助政策的實施為推動有勞動能力的低保對象再就業、減少與緩解“福利依賴”現象做出了一定的貢獻

大部分省份都出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施救助制度與再就業制度聯動的相關措施。普遍的做法一是開展就業培訓；二是對有勞動能力的低保對象，勞動部門優先推薦就業。除此之外，一些地區還出臺了一些補充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實施的“救助漸退”政策，即低保對象在實際再就業、獲得穩定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業的實際鼓勵措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業獎勵，例如北京市規定，有勞動能力者就業后可享受就業獎勵，即本市當年最低工資標準與城市低保標準的差額部分不計入家庭收入。上海市則將低保對象的就業獎勵從每月100元提高至180元。在再就業聯動方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個區縣連續12個月低保退出人數大于進入人數，2005年6月底全市領取政府救助的人數較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領取低保的家庭覆蓋人數凈減少1.88萬人，減幅達4.7%。當然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規定與再就業機制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。

(四)少數發達省市在制定分類救助政策時初步考慮了對低保邊緣人群的救助

邊緣人群的救助問題自城鎮居民最低生活保障制度實施以來，一直是一個比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因為低保人群有保障待遇)。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創新性地擴展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于該標準1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實際負擔，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮貧困人口的救助措施更為科學合理，借得肯定和推廣。但由于各地經濟發展存在著嚴重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。

(五)各級民政部門實施分類救助的措施得力，推動了分類救助工作的開展

分類救助政策出臺后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區低保員，都對這一政策的實施十分重視，在政策的具體執行和政策監督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應保盡保、分類施保”目標的達成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細致、到位。我們在居民問卷中設計了相關問題調查低保對象得知分類救助相關信息、獲得分類施保相關待遇的途徑。調查顯示，獲知相關信息的渠道主要是居委會宣傳(在895個有效樣本中，有508個樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關待遇的渠道主要是政府自動上調(在577個有效樣本中，有401個是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區各級政府也對分類救助工作給予了充分重視，監督、指導工作比較到位。大部分市、區民政部門對于所屬機構的分類救助工作督導頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實分類施保工作作為評選先進低保單位的硬指標，從而有效地推動了分類救助工作的開展。

表4：上級單位對本機構分類救助工作的督導頻率

頻數

有效百分比

累計百分比

從來沒有

4

1.30%

1.30%

每月1次

93

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

45

14.61%

84.74%

每年一次

33

10.71%

95.45%

其它

14

4.55%

100.00%

合計

308

100.00%

三、分類救助模型存在的主要問題

分類救助辦法在全國各地的逐步實施是我國城市居民低保制度走向完善的關鍵步驟和重要標志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺的時間還十分短暫，因而，它在實際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關的各種不足和問題，應當引起足夠的關注和充分的重視。根據我們的調查，當前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：

(一)開展分類救助工作的前提和基礎的分類標準的制定比較粗疏

分類救助是社會救助制度發展完善過程中的一大進步，但是就當前的這些分類而言，還是顯得過于籠統。例如，“三無”人員中還能細分為有勞動能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應有所區別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學生群體中，大學生的學費與生活費開支與中、小學生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區龍泰社區調查時，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學時家里歡天喜地，但兒子上學后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現在還欠著幾千元的債務。大學一年的學費5000多元，新一學年的學費又即將催繳了，老兩口現在快愁白了頭。

(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足

這與整體保障標準較低有一定的相關性。根據我們的調查，享受分類救助政策的低保戶每月多領取的低保金平均僅為30.96元。接受調查的低保戶中，83%認為獲得“分類施保”救助項目使家庭的生活狀況有所好轉；但其中只有17%的人認為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。

我們在針對社區低保干事的問卷中將低保對象劃分為七類人群，并設計了一個問題：當前的低保標準是否能滿足這些低保對象的實際需求？調查結果如下表所示：

表5：針對不同對象的救助標準是否能夠滿足實際需要

有勞動能力的低保對象

“三無”

人員

享受城市低保待遇的老歸僑

享受低保待遇的因公致殘知青

享受城市低保待遇的70歲以上老人

享受低保的16歲以下兒童、中小學生(含16歲以上在讀)

享受城市低保待遇的重殘人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合適

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

說不準

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合計

291(100%)

282(100%)

從上表可以看出，認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。

第三，貧困邊緣群體難以被現行制度覆蓋。由于各地低保標準一般都規定得比較低，因而能夠享受低保補助的人員比較有限。這樣，盡管一些個人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標準，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個人或家庭的實際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區榮市街道的一位社區低保員給我們舉了一個案例：當地某企業有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經不發工資了，每月只給了440元的工傷補助。哈爾濱市的低保標準是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫療救助；而這440元連他每月的醫藥費都難以擔負，更別提溫飽了。當地還有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個家庭還是很困難的。此類個案不勝枚舉。

第四，與再就業機制缺乏有效銜接。主要表現在其一，對低保對象再就業的鼓勵和支持的政策力度不足。對低保對象再就業的鼓勵和支持政策包括對低保對象的就業培訓和對再就業低保人員的優惠政策。但根據我們的調查，二者的政策力度都明顯不足。從就業培訓來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業培訓，但是只有34%認為這些就業培訓有用。從對再就業低保人員的優惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規定的時間太短，一般不超過三個月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優惠、醫療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業成本，與低保金就相差無幾了。而相應地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會拒絕就業、享受低保。由于各種原因造成的不少社區對隱性就業的監管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業的工作變得更加復雜。

第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統一劃撥。而低保資金則一般由國家財政、省財政的轉移支付，市財政撥付和區財政配套四部分構成，其中，以市、區兩級財政為主。但即使同在一個市，不同區之間的經濟發展水平是有差異的，因此各區財政能力也有所不同。而目前大部分地區的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向，即市財政給各區的撥付比例固定，各區所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發了一個問題：財政困難的區在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進展。

第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進。分類救助政策的實施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經濟狀況的調查需要更加仔細，對申請家庭成員個人情況的核實需要更加嚴格，與相關部門的配合需要更加密切。然而，調查發現、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現為：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權威的依據而難以采用。相關法規只確定了制度準人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財產低于某一固定值；但是卻沒有明確規定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權威執法機構，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實際工作中，工作人員只能依靠人戶調查、定期公示、群眾舉報等原始的、經驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財產或收入狀況就比較容易。調查顯示，社區低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項)。另一方面，就政策執行者而言，由于缺乏權威依據，一些違規行為也可能滋生，如辦理“人情低保”現象。

其二，各部門、各地區(市區、街道、社區等)等

相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會部門配合：低保家庭中有在讀子女時，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時，需要醫療部門出具證明；低保對象有無勞動能力需要勞動與社會保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實情況不符，因此就需要工作人員核實。但社區低保員前去調查時，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內部，各街道、社區間的低保審核與監督工作各自為陣，缺乏有效的合作。

完善分類救助模型的政策選擇

(一)適當提高低保的補助標準，擴大分類救助的覆蓋面。

分類救助采取差異性的救助方式(標準)，以不同的系數替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結果來看，低保補助的標準仍然偏低，制約了分類救助標準的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據自己的實際情況，在科學測定的基礎上適當提高低保的補助標準。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴大低保制度的覆蓋面也應該從制度的設計上進行回應。現行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會安全網的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因實際生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標準適當提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關于應對何種處于貧困邊緣的群體實施分類救助以及應以何種方式實現對這一群體的救助，各個省市可以根據自身情況采取不同的辦法與形式。

(二)在完善分類辦法的基礎上建立更加科學、合理的分類救助標準體系

我國分類救助政策的出臺和發展還僅僅只有幾年的時間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發揮。

在訪談中，不少低保工作人員對此問題發表了意見。例如，沈陽市大東區長安街道的一位社區低保員就指出：“低保實施標準整體而言是比較合適的。但從細處說，還需要考慮各年齡群體的消費水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費水平是不一樣的，政策制定時應該多考慮這些方面的問題。”還有低保工作人員認為分類施保辦法還應該考慮家庭人口數的多少，因為共同生活的人越多，人均必需品的消費就越低。

如前所述，基層低保工作者認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。當然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實際需求顯然不同。因此，對大家公認的重點照顧對象，也有必要做更細致的分類，以確定救助的關鍵人群。建議政府部門根據對低保對象的更為科學、合理、細致的分類，更進一步考慮和歸納不同人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。

(三)強化分類救助促進再就業的功能。

對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進有勞動能力低保對象再就業，我們建議可以從以下幾個方面著手：其一，在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應積極配合勞動部門加強對低保對象再就業的培訓，同時要注意改進培訓方式與培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現

金支付。各社區可以積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業崗位，將救助金轉化為推動其工作的勞動津貼。

(四)通過立法手段規范分類救助的實施程序。

篇（3）

1．2流式細胞術檢測細胞凋亡和細胞周期每組收集1×106個細胞，用冰浴預冷的PBS洗3次，再用冰浴預冷的70％乙醇固定，4℃過夜。2000r•min－1離心3～5min，沉淀細胞。每管細胞樣品中加入0．5mL碘化丙啶染色液，緩慢并充分重懸細胞沉淀，37℃避光溫浴30min，經流式細胞儀檢測，平行實驗重復3次。實驗結果以細胞凋亡百分率和細胞周期各時相百分率表示。

1．3熒光定量PCR檢測采用Trizol法提取各組細胞總RNA，利用紫外分光光度計測定RNA的濃度和純度，以A260／A280＝1．8～2．0為宜。以經反轉錄獲得的cDNA作為模板，采用SYBRGreen熒光染料，按照試劑盒說明進行定量PCR。定量PCR反應條件為：變性，95℃、30s；PCR反應，95℃、5s，60℃、20s，共40個循環；95℃、5s，60℃、1min。然后按照每15s上升0．3℃至95℃后，保持15s。分別收集熒光信號，進行熔解曲線分析。經定量PCR后，分別獲得各組細胞中GAPDH的Ct值和目的基因的Ct值，Ct是熱循環儀檢測到反應體系中熒光信號的強度值，采用相對定量PCR2－ΔΔCt值法計算各目的基因相對于GAPDH基因的表達量。ΔΔCt＝（實驗組目的基因Ct－實驗組管家基因Ct）－（對照組目的基因Ct－對照組管家基因Ct）。平行實驗重復3次。

1．4免疫印跡分析收集各組細胞，用蛋白裂解液裂解細胞以獲取各組細胞總蛋白，并用蛋白濃度測定試劑盒測定各組總蛋白濃度，以保證上樣時各組蛋白水平一致。蛋白變性后經SDS－PAGE分離，再轉移至PVDF膜上，用脫脂奶粉封閉，加兔抗人Notch1（1∶1000）和Hes－1（1∶1000）以及GAPDH（1∶1000），4℃過夜。加入HRP標記的羊抗兔二抗，室溫搖動1h。用ECL顯色，X線曝光顯影。平行實驗重復3次。采用Image軟件分析免疫印跡結果中各條帶的灰度，將各組GAPDH條帶灰度值標準化，并以DMSO對照組為1進行標準化，分析各目的蛋白的表達變化。1．8統計學分析應用SPSS10．0統計軟件對數據進行分析處理。各組細胞增殖抑制率、細胞凋亡率、細胞周期百分率和基因相對表達水平均以x±s表示，多組間樣本均數比較采用單因素方差分析。

2結果

2．1各組Tca8113細胞增殖抑制率與DMSO對照組比較，125μmol•L－1橙皮素處理組24、48和72hTca8113細胞增殖抑制率明顯升高（7．88％±1．90％、26．28％±2．20％和47．05％±1．90％）（P＜0．05）；在橙皮素處理72h后，25、50、75、100和125μmol•L－1橙皮素處理組細胞增殖抑制率分別為（6．14±1．20）％、（28．69±2．10）％、（28．33±2．60）％、（45．26±3．00）％和（47．05±1．90）％，橙皮素對Tca8113細胞的增殖抑制作用呈現時間劑量依賴性。且在同一監測點（24、48和72h），50和75μmol•L－1橙皮素處理組細胞增殖抑制率［（4．89±1．40）％vs（5．77±1．80）％、（17．91±2．60）％vs（19．27±2．30）％、（28．69±2．10）％vs（28．33±2．60）％］組間比較差異無統計學意義（P＞0．05），100和125μmol•L－1橙皮素處理組細胞增殖抑制率［（6．96±2．00）％vs（7．88±1．90）％、（24．21±2．70）％vs（26．28±2．20）％、（45．26±3．00）％vs（47．05±1．90）％］比較差異亦無統計學意義（P＞0．05），故選擇50和100μmol•L－12個濃度進行后續實驗。

2．2各組細胞凋亡率和細胞周期百分率48和72h細胞凋亡檢測結果顯示：50和100μmol•L－1橙皮素處理組的細胞凋亡百分率分別為（15．9±1．8）％、（23．4±1．7％）和（27．4±1．6）％、（35．1±1．9）％，均高于同監測點DMSO對照組（1．4％±0．3％，2．9％±0．5％），差異有統計學意義（P＜0．05）；且100μmol•L－1橙皮素處理組細胞凋亡百分率高于同監測點50μmol•L－1橙皮素處理組（P＜0．05）。見圖1。細胞周期結果顯示：橙皮素作用于Tca8113細胞后，G0／G1期細胞百分率明顯升高，S期細胞百分率明顯下降（P＜0．05）。見表1。

2．3橙皮素作用下Notch1和Hes－1mRNA表達水平熒光定量PCR結果顯示：與DMSO對照組比較，100μmol•L－1橙皮素處理組細胞中Notch1（2．06±0．11）和Hes－1（2．61±0．11）的mRNA相對表達水平均升高（P＜0．05）。見表2。2．4橙皮素作用下Notch1和Hes－1蛋白表達免疫印跡檢測結果顯示：與DMSO對照組比較，100μmol•L－1橙皮素處理組細胞中Notch1蛋白及其活化形式Hes－1蛋白表達均上調。見圖2。

篇（4）

工程材料的質量好壞，直接影響著整個建筑物質量等級、結構安全、外部造型和建成后的使用功能等。因此，工程材料的質量監理無論在建筑、安裝還是交通行業均是項目監理工作中一個至關重要的內容。本文結合自己的監理實踐，談談工程材料的監理與質量控制。

一、建立健全質量保證體系，加強合同管理

由于工程材料的質量低劣造成的工程質量事故和損失往往是非常嚴重并難以彌補和修復的，因此，工程中必須盡力避免發生此類問題，防患于未然。在材料的質量監理中，首先要求施工單位建立健全質量保證體系，使施工企業在人員配備、組織管理、檢測程序、方法、手段等各個環節上加強管理，同時在施工承包合同和監理委托合同中要明確對材料的質量要求和技術標準，并明確監理方在材料監理方面的責任、權限以及建設單位的要求。在我們的監理委托合同中有關材料監理的內容是相似的，即：監理方有權對材料進行必要的抽檢，施工單位要在監理方的監督下，同時取樣和試(化)驗工作，監理方負責提供準確、可靠的檢驗結果，當監理方的檢驗結果如與施工單位的試驗結果不相一致時，以監理方所提供的檢驗結果作為標準。在項目實施過程中，嚴格按合同辦事，加強合同管理，以合同為依據，始終堅持施工單位自檢和監理方獨立抽、復檢相結合，以施工單位自檢為主，以監理方的復檢作為評定自檢結果的標準，同時還堅持目測和檢測相結合，抽檢和監測相結合，直接控制和間接控制相結合。改變過去只有施工單位自檢為準，而沒有第三方監督管理的狀況。這樣可以防止不合格的材料用于工程，保證了工程建設質量。

二、明確材料監理程序，制定材料監理細則

作為國際慣例的建設監理制度引入我國，尚未形成規范的管理模式，因此要在工程項目實施監理的過程中使參建各方明確監理工作的性質、方法以及監理工作程序。具體做法就是針對每個工程實際情況，制定詳細的材料監理規劃和細則，明確材料監理程序。在材料監理細則中，明確材料監理工程師的職責、工作方法、步驟、手段以及對材料的質量要求和保證質量應采取的措施等。在材料監理過程中，監理工程師則嚴格按材料監理規劃、細則開展工作，使材料監理工作逐步走向正規化的軌道。

三、審核施工單位材料計劃

材料監理工程師進場后，首先了解施工單位的材料總體計劃，并審核其是否滿足施工總進度的要求，對發現的問題提出改進建議，使材料總體計劃與施工進度相干致。在此基礎上，每月25日前，施工單位應向監理方提交下月的材料進場計劃，包括進貨品種、數量、生產廠家等，材料監理工程師根據工程月進度計劃予以審核，使材料進場計劃符合工程進度要求。

四、材料采購的質量監理

由于最近建筑材料市場呈現供不應求趨勢，鋼材、水泥兩大材料尤為嚴重，因此，凡是對計劃進場的材料，監理方都要會同施工單位對其生產廠家資質及質量保證措施予以審核，并對訂購的產品樣品要求其提供質保書，根據質保書所列項目對其樣品質量進行再檢驗。樣品不符合規范、標準的，不能訂購其產品。

五、進場材料的質量監理

在材料監理實施細則中，明確提出要加強現場原材料的試(化)驗工作。例如：對工程中使用的鋼筋、水泥要求有出廠質保書，砂石、磚等要具有材質試驗單，施工用水要有水質化驗報告等，以掌握其技術參數資料。同時在監理委托合同中明確規定：為提高試(化)驗數據的可靠性、準確性，確保工程質量，甲方同意監理方獨立對國家建設部頒發的《建筑安裝工程質量檢驗評定標準》中明確規定的質量保證內容進行必要的檢查檢驗，施工單位的檢驗工作可在監理方指定的具有省一級實驗資質的試驗室中進行（主管部門有更高要求的，按主管部門要求），也可在監理方監督下由施工方在有臨時資質的現場試驗室中進行，監理方負責審核，以確認施工單位提供的試(化)驗報告。

監理方應與施工單位同步進行材料的取樣和試(化)驗工作，監理方負責提供準確、可靠的檢驗結果，當監理方提供的檢驗結果與施工單位的試驗結果不相一致時，以監理方所提供的檢驗結果作為標準。監理方在對現場材料的質量監理中，應嚴格按照材料質量監控流程，嚴格按照國家規范、標準、設計文件。合同及材料監理細則辦事。

下面介紹幾種主要材料的質量監理：

1．鋼筋、水泥

鑒于目前鋼材市場貨源緊張，施工單位難以做到大批量進貨，針對來料的多源頭、多渠道，對進場的每批鋼筋、水泥，要求施工單位分批、分品種堆放、貯存，并及時提供出廠合格證。在此基礎上，對每批鋼筋均要求做機械性能試驗，特殊部位所用鋼筋或進口鋼筋要另做化學成分分析試驗。水泥要求做強度、安定性等試驗，并進行現場監督取樣。未經檢驗的材料，不允許用于工程；質量達不到要求的材料，及時清退場外。

2．鋼筋焊接制品

絕大多數進場鋼筋均要進行現場加工后方可用于工程。如鋼筋焊接、成型、張拉等。下面僅以鋼筋對焊為例談談焊接制品的質量監理。鋼筋驗收合格后，監理方可通知施工單位進行加工。在施工之前，要求施工單位提供其內部質量保證體系、技術措施交底、質量監控程序等，監理方進行審核，并要求施焊人員必須具有焊工上崗證，杜絕無證人員上崗施焊。對待有焊接操作上崗證的人員，要求對不同品種、不同焊接工藝的鋼筋接頭，先做焊接試件，試件經檢驗合格，方可施焊。

對焊接成品的質量檢查是監理工作的重點，除施焊前對試件進行合格試驗之外，對成品的質量監理要按監理方確認的監控程序進行。具體做法是：目測和檢測相結合，首先從外觀上，對如軸線位移、彎折角度、裂紋凹坑、燒傷等進行檢查，隨后作隨機油樣，堅持每200根接頭取一組樣品進行試驗，并且始終堅持抽測時間與材料加工進度基本吻合，發現不合格焊接頭，退回施工單位，并分析原因，改進技術措施，然后重新焊接，使之全部達到規范、標準的要求，并嚴格按《建筑安裝工程質量檢驗評定標準》進行驗收。

3．混凝土

混凝土是工程中使用最為普遍的加工材料，它的質量不僅涉及到各種原材料的質量，而且影響建筑物的工程質量。影響混凝土的因素很多，諸如，各種組成材料的計量、配合比、攪拌、運輸、振搗、養護等一系列環節，均是影響混凝土質量的重要因素，因此，材料監理的一大內容便是對混凝土的質量監理。在混凝土的質量監理中，必須要在水泥、砂、石、水、外加劑等均滿足質量要求的前提下，首先審核混凝士的配合比是否正確，用于計量的各種表具、量具等是否俱全，攪拌時間是否適中，運輸中是否發生離析，振搗、養護、試塊留置等各環節均有施工人員專管，對于大體積混凝土、重要結構必須采用自動計量設備或采用商品混凝土。并嚴格按照監理方提出的質量監控圖進行。哪一道工序不符合規范、標準要求，立即通知施工單位質檢人員組織整改，加強管理。如杭州大廈二期工程的澆筑底板混凝土項目，監理人員在連續澆筑132小時的過程中跟班蹲點，對后臺上料、攪拌、出料質量、振搗以及混凝土試塊留置等均有專人管理，實行旁站監理，層層把關。根據現場配合比和砂、石的含水率，隨時調整攪拌用水量，并隨時檢測計量設備的計量準確度，發現偏差，立即通知施工單位加以整改。超級秘書網

六、試驗室資質檢查

以上曾提到，材料的試(化)驗可在監理方監督下由施工單位在現場(若現場有試驗室)進行，也可以在監理方監督下現場取樣，由乙方和監理方同時進行試驗。監理方所進行的檢驗．一方面用于平時的隨機抽檢．另一方面也可以驗證施工單位試數據的準確可靠。無論采用哪一種方法，重要的是保證實驗室的資質水平和實驗數據的準確可靠。

篇（5）

每個刊物的字數都是不一樣的，要是發省級刊物的話一般字數在2000字到3000字之間不等，一般多數在2500字左右

關于教師的職稱論文

教師教育與音樂教師專業發展

[摘要]在師范教育向教師教育轉型的今天，音樂教師專業發展也將面臨新的沖擊和挑戰。本文通過對目前音樂教師專業發展存在問題的分析，以及教師教育對音樂教師專業發展的要求，重新審視音樂教師專業發展問題，思考音樂教師專業發展的策略，并進一步探討其研究的意義與價值。

[關鍵詞]教師教育　音樂教師　專業發展

[中圖分類號]G645

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2012)06-0154-02

一、背景和現狀思考

2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》第一次在政府文件中以“教師教育”替代了長期使用的“師范教育”概念。所謂的“教師教育”是對教師培養和教師培訓的統稱，是師范教育與教師繼續教育相互聯系、相互促進、統一組織的現代體制，是實現教師終身學習和終身發展的歷史要求。教師教育逐漸取代師范教育，是教師教育自身的特點及其優勢決定的，也是適應終身教育內在需求的必然選擇。因此走向專業發展的教師教育，就成為世界教師教育改革的趨勢。處于這個轉型時期，提高我國音樂教師的專業化水平勢在必行。在國家基礎教育新課程改革的大環境下，新的音樂教育理念和音樂課程體系的逐步建立與形成，給音樂師資隊伍所帶來的沖擊與挑戰更是前所未有的，面對現代教師教育和藝術教育的新要求，重新審視音樂教師專業發展，在原先的基礎上，尋求適應現代教師教育要求的教師專業發展具有積極的意義。

隨著社會經濟的不斷發展，我國各階段學校的辦學規模、質量和水平也在不斷地提升，這就要求音樂教師不僅要有較高的專業能力(即教育教學能力)、過硬的專業技術水準，還要有較深的專業理論體系和豐富的教學經驗，具有一定的教育科學研究能力。盡管我國音樂教師的教育教學活動已經在一定程度上達到了專業化標準的要求，但也存在著不少尚待調整和完善的問題。

1　忽視對音樂教師教育科學研究能力的培養。教育科學研究是教育行業特有的軟科學研究，與學校的教學質量和辦學效益有著十分密切的聯系，更是提高教師業務水平、增強教育研究的科學性，使專業獲得發展的重要手段。但在我國，由于大部分音樂教師自身的學歷起點偏低，加上步入工作崗位后，音樂課作為小科教學在學校長期得不到重視，學校領導缺乏對音樂教育功能的認識，導致音樂教師提高教育科學研究能力的氛圍和環境不理想、音樂教師教育科學研究能力得不到進一步的強化和提升。

2　音樂師范教育的弊端影響了音樂教師的專業發展。在大學音樂教學中。音樂教育專業一般進行三年的課程學習，第四年的大部分時間主要用于教學實習。而多數情況下，學生的音樂經驗主要是通過教學實習環節獲得的。由于學生直到臨近畢業的最后一年才有實際教學的體驗，在此以前，他們無法肯定自己是否能對教學環境做出良好的反映。教師在進行教學之前也沒有機會在課堂上判斷自己的教學水平，也不能為學生提供有關做好成功教師的有效案例。由于剛畢業的大學生缺乏教學經驗，因而他們往往不能很好地勝任音樂教育教學的工作。同時，由于師范音樂教育過高地追求學生專業技能的訓練和提升，忽視人文科學的學習，這樣的學習和評價導向，培養出來的學生只能是高技能、低學識的音樂教師，這種人文素養和知識結構嚴重失衡的狀況，是與現代教師教育對音樂教師教學素質全面化的要求相悖的。

3　音樂教師專業成長環境使其缺乏職前培養和職后培訓。近些年，由于行政領導的不重視，使得音樂教師的成長環境受到了影響，導致音樂教師的知識結構、專業素質不能及時地得到更新、提升和深造，音樂教育資源得不到合理的配置，影響了他們專業發展所需要的知識、技能的課程體系的構建。

二、教師教育對音樂教師專業發展的要求

1　教師教育研究能力的培養成為音樂教師專業發展的重中之重。教師教育的發展要求專業教師能對自己的教育教學理論、實踐和經驗進行探索、研究、反思、改進和創新，通過提升自己的教育理念不斷促進業務的提高。音樂教師科研能力和水平的提高、科研成果的取得，都將有利于推動音樂教育和教學質量的提高。而這種教育教學研究能力，是區分專業教師和非專業教師的根本標志，是對音樂教師專業自主發展的強化。

2　音樂教師專業發展有賴于職前教師教育的改革。要深化教師對教育改革發展形勢的認識，促進專業發展，提高專業化水平，就必須加強音樂師范教育的課程建設，構建音樂教師教育合理的專業理論體系和經驗系統。要加強和改革音樂師范教育的德育工作，促進音樂教師教育的專業理想、專業情操、專業取向和專業自我意識的發展。要強化實踐環節，規范實踐教學管理，打造實踐教學平臺，加強實踐教學基地建設，切實加強音樂教師專業技能培養。要逐步建立和完善有利于終身學習的教育制度，實現音樂教師職前教育和職后教育的銜接與溝通，保持音樂教師教育發展的一體化、終身化。要推進體制創新，優化配置教育資源，推進音樂教師教育多元化。要創新音樂教師教育的新模式。提高音樂教育的質量，提升他們專業訓練與發展的水平。

3　音樂教師教育機構和課程實施的認定制度為音樂教師專業化發展提供了保障。音樂教師專業化依賴于教師教育，教師教育認可制度、教師教育機構和課程的認定化，以及教師教育的專業化，應為音樂教師專業化提供有力的支撐和保障。音樂教育是素質教育的一項重要內容，是對學生進行藝術熏陶的重要學科。作為一名大學音樂教師，僅掌握學科知識是不夠的，還需要接受音樂教育的專業訓練，獲得音樂教師的從業資格，遵循音樂教育的職業規范。

4　音樂教師專業自身成熟度要求音樂教師要有職業角色意識。在具體的教育教學活動中，首先要明確自己既是一名社會成員，同時也是學校成員，是學生社會化和自身社會化的承擔者。其次要有課程意識，要了解課程改革的理念與目標，倡導以學生的發展為本，倡導課程結構的均衡性、綜合性和選擇性，倡導課程內容的現代化，倡導學習方式的變革，以及課程發展性評價及課程的民主化。第三要有學生意識，把學生當作是學習活動的主體，是教育教學研究的對象，每一個學生都有他們各自的獨立性、選擇性、需要性和創造性，有自己的愛好和內在需要，要尊重并關懷學生的成長與發展。第四要有服務意識，體現以學生發展為本的理念，關注學生的學習興趣和經驗，滿足學生的需要。第五要有發展意識，要堅持不斷地學習，充實新思想、新知識，樹立終身學習的思想。

三、教師教育下的音樂教師專業發展策略

1　教師培養專業化。要推進音樂教師教育內容創新，改革師范音樂教育課程結構過于強調學科本位、科目過多和缺乏整合的現狀，完善人才培養模式，改革教學方法、內容和手段。要結合音樂教育專業的職業、技術及崗位的特點開展教育實踐活動，不斷強化和改造音樂教師的實踐性知識，使音樂教師能把專業知識技能迅速轉化到音樂教學實際中，加強知識技能與實用領域的溝通，形成較強的音樂教育實踐能力，奠定適應現代音樂教育發展的堅實音樂專業能力基礎。

2　實施校本課程，音樂專業應體現多元化。當代教師教育注重教育的基本要求的統一性與人才培養的多樣性的結合。校本課程能從師范院校的辦學特色和教師的特點出發，注重建設重點突出、特色鮮明、布局合理、結構優化。的多元化音樂專業體系。校本課程針對性強，有助于培養學生的特長、擴大音樂教師的服務范圍、增強其社會競爭力，亦有助于音樂教師綜合素質的提高。

3　合理定位音樂專業人才培養目標。音樂教育專業的培養對象是未來的中小學音樂教師，它擔負對學生進行音樂學科知識的傳授、音樂技巧的訓練和音樂素養熏陶的任務。這就要求音樂專業人才不僅要熟練地掌握音樂的基本知識和基本技能，還要掌握教育學、心理學的專業理論知識，而后者對一個人專業的發展和提高有著十分重要的作用。隨著國家教師教育轉化到“大學+教育學院”的軌道上來。需要進一步提高音樂教師教育的專業化程度，培養高層次的音樂教師。

4　提高藝術類文化課錄取分數線，以提高生源質量。高師音樂教育專業應著眼長遠，根據自身的實際條件和能力，逐步擴大招生規模，提高生源質量。文化水平能確立一個人的學習能力和對知識的接受能力。學生的文化水平提高了，學習能力、學習自覺性、學習習慣，以及接受知識的能力等方面就會加強。要培養高素質的音樂教育人才，首先要具備這些能力。貧乏的文化知識，必定會扼制學生藝術教育才能的發展。

5　加強現代信息技術能力的培養。在音樂教育領域，數字化音樂教學手段正越來越多地被運用于音樂課教學中，多媒體信息技術的應用，能夠豐富音樂教學的媒體資源、促進音樂教學效率的提高。作為21世紀的音樂教師，掌握音樂教育必備的計算機信息技術、課件制作以及多媒體技術的理論和技能，是對傳統音樂教育的突破，更是適應現代音樂教育的基本要求。為此要加強對教師現代信息技術能力的培養，特別要加強現代信息技術同音樂教學的聯系，為音樂教育現代化打下基礎。

6　促進音樂專業制度的不斷完善。專業制度的建立是確保專業化水平不斷提高的重要保證。根據世界教師專業化的基本經驗，教師專業制度主要是教師資格制度，該制度通常包括教師入職資格制度、教師再認證制度和教師資格等級制度。我國目前的教師資格制度主要是入職資格制度。為了保證音樂教師的終身發展，要建立音樂教師資格再認證制度，建立明確的音樂教師培訓制度，學校和教育部門要為音樂教師進修提供必要的時間、經費、編制等保障以及相應的考核制度。與教師入職資格制度相對應，要求建立相應的專業標準，比如音樂教師標準、音樂教師教育質量標準、音樂教師教育課程標準和音樂教師教育機構水平評估標準等。

看了“高級職稱論文字數”的人還看：

1.副高級職稱論文字數要求

2.高級教師職稱論文字數要求

篇（6）

關鍵詞：勘察設計單位；建設指揮部；技術調度；組織協調

為應對國際金融危機對我國經濟社會發展的影響，我國以空前的力度擴大內需，加大基礎設施項目建設，各項基建工程建設的時效和質量被提升至政治高度，工程勘察設計單位責任重大。為適應新形勢，圓滿優質高效地完成基建項目勘察設計施工任務，各勘察設計單位陸續組建和充實重點工程建設指揮部，全面負責協調同建設方、施工方的關系，了解、收集甲方建設意向，及時向施工方提供設計圖紙，全面闡釋設計思路，實時解決施工中遇到的技術難題，想建設方之所想，急施工方之所急，確保工程建設項目如期交付使用。建設指揮部作用發揮如何，直接影響到工程項目的進度與質量。因此，只有職責清晰，工作有可為之處，成效才能明顯。

1了解客戶需求，做建設方技術參謀者

建設方最關心的就是能用相對較少的資金建設出標準高、運行良好的產品。工程建設，設計是靈魂，一個好的設計，不僅可以為建設方節約資金，同時也可以為建設方打造出質量精品。作為現場建設指揮部，工程前期，必須了解客戶的所求，并將收集到的意見及時反饋到設計總體組成員，要把建設方的設計意圖和建設藍圖融合到未來的設計之中，要讓設計產品從技術層面處處體現建設方的要求、意圖、靈感。工程建設期間，要善于傾聽建設方意見，從技術層面多給建設方建議。同時要多換位思考，要從建設高質量的精品出發不斷優化設計方案，努力滿足變化的客戶需求。想客戶之說想，急客戶之所急，用實實在在的數據說話，用科學合理的技術解釋疏導，做建設方的技術參謀者，必定贏得建設方的贊同。

2滿足施工要求，做施工方現場指導者

一首動聽的樂曲，離不開曲作者，更離不開彈奏者。作曲精美，彈奏嫻熟，樂曲自然旋律優美、悅耳動聽。如果說設計圖紙是廣大技術人員嘔心瀝血譜就的一曲動聽樂譜，施工方則是那嫻熟的彈奏者，先進的機器設備則是那必須的悠揚樂器。樂曲要動聽，工程要上乘，譜曲者——設計方的造詣是前提，彈奏者——施工方的技術是關鍵。二者配合默契、通力合作方能打造精品。配合施工是設計不可分割的重要部分，是工程建設的實際需要。設計方有義務、有責任向施工方提供良好的設計圖紙、完善的后續服務。作為重點工程建設指揮部，必須在設計人員和施工方搭建起溝通的橋梁，做施工方的指導者，及時闡釋設計意圖，實時跟蹤建設進度。對于施工方在建設過程中遇到的技術難題，多一點耐心和細心，及時給予指導。對于現場發現的新問題，要本著“治病救人，懲前毖后”的原則，實時優化工程技術方案。確需變更設計的，要在尊重事實的情況下，盡可能地為施工方創造優良的施工環境和投資環境。

3維護單位權益，做企業對外形象的代言者

重點工程建設指揮部是企業管理機構重要的一部分。指揮部分布在祖國各地，是企業的窗口，其一言一行無不代表著企業的整體形象。維護企業集體權益、大力宣揚企業文化、提高企業社會美譽度、擴大企業社會影響力是各指揮部義不容辭的責任和義務。對外交往是一門藝術，其工作人員必須堅守自己的底線，絕不能做損害企業利益的事情。“人無信則無立”，每一位成員都要誠信待人，廣交朋友。要牢固樹立客戶意識和服務意識，積極主動，周到細致。要常懷律己之心，常思貪欲之害，不以惡小而為之，要處處體現高風亮節的優良品質，增強大局觀念和協作意識，不推諉、不扯皮，積極倡導、培育扎實高效的工作作風。

4洞察市場信息，做對外市場經營的開拓者

在瞬息萬變的市場經濟中，企業繁榮與衰敗、制勝與出局，最根本的決定因素是企業對市場的把握度和其產品在市場上的占有率。企業求生存、謀發展必須做好市場經營這篇文章，要把經營市場，開拓市場作為企業發展的第一要務。“手中有糧，心中不慌”，為保證企業長期繁榮發展，打造“百年基業”，必須占領市場的高地，獲取較高的市場份額。常言道：知己知彼，方能百戰百勝。在經濟活動中，信息的獲取是重中之重。只有了解甲方的投資動機和建設意向，才能有目的培育市場、開拓市場、經營市場。重點工程建設指揮部作為企業的前沿陣地，和政府機關各投資方、建設方打交道最多，亦最容易了解到他們未來的投資動向。因此，要有敏銳的市場意識，當得知工程建設信息后，一方面要堅持先入為主的原則，積極介紹企業的資質與能力，要讓甲方充分認可企業的能力與服務；另一方面，及時向企業內部整理反饋市場信息，與單位內部相關業務部門形成合力。建設指揮部似崗哨，各業務生產部門似陣地，哨兵敏銳，陣地火力威猛，企業定能出奇制勝，始終占領市場的高地。

5關心職工生活，做派遣配合施工人員的關照者

建設指揮部設在工程施工一線，遠離企業本部。指揮部人員、設計總體組全體成員和廣大配合施工人員常年駐守在外，風餐露宿，沐雨櫛風，條件相對艱苦，隔山隔水，缺少的是家人的體貼與關懷，增加的是對家庭的牽掛和愧疚，做好這些人員的心理工作，是各指揮部領導的首要任務。各指揮部領導要善于做思想工作，對這些人員的一言一行要明察秋毫，把握其思想動態，有針對性地做好解釋疏導工作。同時，要力所能及地幫助他們解決家庭、婚姻等各個方面的現實困難，切實消除他們的后顧之憂。穩地住其心，方能鼓舞其勁。配合施工人員來自五湖四海，生活方式、飲食習慣各不相同，建設指揮部要充分克服條件的制約，盡可能地讓每位人員都吃得上一口好菜，健康有保證，工作才有干勁。由于條件所限，娛樂設施配置相對欠缺，工作之余，文化生活單一枯燥，指揮部要因地制宜的多活動，當好文體活動的策劃者和組織者，豐富他們的業余文化生活，增進彼此間的感情與友誼，努力營造和諧溫馨的野外業余生活。

篇（7）

社會養老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養老保險制度選擇，應該與其經濟發展水平、收入分配結構、要素市場發育程度、稅費征管體制、人口結構等現實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發展狀況來制定養老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。

近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而，現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工；主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇，由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。

到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力，養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合（簡稱“統賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現收現付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①

概括起來，改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面：一是從企業統籌走向社會統籌；二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式；三是擴大了養老保險的覆蓋面，將非國有企業納入養老保險體系；四是適當調整了繳費率和養老金的替代率，糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環境；解決養老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰，削減養老保險制度的代際再分配功能；等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規模巨大，部分積累制名存實亡

由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任，還要為自己積累養老金，由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變，他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付；對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]

現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中，由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標，統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現行養老保險體系仍然是現收現付制。

2.繳費率相當高，企業和工薪階層負擔沉重

我國養老保險繳費率（平均養老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]

盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本，并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下，企業職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。

3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業共欠繳養老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養老金發放金額的20％。而且，擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底，養老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業職工參加了養老保險，而城鎮集體企業職工的參與率為53.8％，其他所有制企業只有32.0％，事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。

在現實中，企業逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。

從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。

地方政府（縣或地、市級政府）在統一養老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者，且在大部分地區至今仍然是實際的管理者，養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養老基金控制權的時候，它們有積極性向企業收取養老保險費；而在它們喪失對養老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統籌的運作中，省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多，如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底，真正實現省級統籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下撥，8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統籌難以實施，則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機；而企業拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養老保險費的順利征收，并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大，從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。

當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理，主要表現在以下四個方面。

第一，過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實，政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。

第二，養老金的替代率偏高。現行制度設計中養老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發達國家的水平（見表4）；部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省（自治區）的養老金替代率均超過了100％，甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發達國家的差距仍十分巨大，現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現代化科技的應用，繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現減員的目的，地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業職工提前退休，過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。

第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。

由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因。現行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬，一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的。總的來看，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析，表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。

在對現收現付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上，到目前為止，現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下，退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的。可見，經濟增長和充分就業才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會，而現收現付制則由政府承擔起責任而已。

實際上，現收現付制和基金制在實踐中各有利弊。現收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費，養老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。

在有關養老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現實情況是明顯不符的。在現實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中，學者們為了論證自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態下，兩者應該是一致的；而從我國的統計數據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇；而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度，隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述，在養老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為，政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養老積極儲蓄）。相比較而言，現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發展仍處在相當低的水平上，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養老保險費的收取；而養老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看，公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。

第一，降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。

第二，建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定（如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數）。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養老金待遇的剛性，可以保持其原來的養老金發放水平不變；但如將來出現通貨膨脹，則不對養老金待遇進行調整，直到與其設定的養老金發放水平相當為止。

第三，取消提前退休領取養老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。

第四，在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上，鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此，必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如，企業購買企業年金可在稅前列支，個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

————————

注釋：

①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養老金所需交納的費用率只需10％~12％。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％。“新人新辦法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右。“中人中辦法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金，以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金，過渡養老金=指數化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。

④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

————————

參考文獻：

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.

[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper，2000.

[3]何平，等.中國養老保險基金測算與管理[R].勞動和社會保障部報告，2001.

[4]孫祁祥.空賬和轉型成本——中國養老保險改革的效應分析[J].經濟研究，2001，（5）.

[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.

[6]趙耀輝，徐建國.我國城鎮養老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學（季刊），2003，1（1）.

[7]劉啟棟，肖平.養老保險制度的國際比較與經驗借鑒[J].社會福利，2003，（5）.

[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.

[9]袁志剛，宋錚.人口年齡結構、養老保險制度與最優儲蓄率[J].經濟研究，2000，（11）.

[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.

[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.

篇（8）

1.1園林設計模式單一，病蟲害頻發

在園林設計中，普遍存在著模式單一化的問題，這嚴重影響了園林設計的效果，部分園林設計植被整齊劃一，但是植物的種類較少，植物年齡、層次等趨于一致，極易出現水土流失現象，造成了地表土壤肥力損失，增大火災和病蟲害發生概率。例如在某些園林中種植了大量的冷季型禾本類草坪，從而造成了蝗蟲等害蟲的頻發，而部分地區種植的金絲柳，如果在某一區域種植了大量同類型的植物，植物極易發生腐爛病等，甚至會出現大批死亡的現象。

1.2盲目引進新物種，造成了樹苗的水土不服

近些年來，我國的園林建設加快，部分城市在園林設計過程中，過度的追求標新立異，引進了很多外國的植物物種，雖然在短期時間內，可以取得良好的景觀效果，但是對于生態環境的影響不容忽視。部分引進的物種由于不適應當地的溫度和氣候，從而造成了新植物的死亡，甚至有些植物會收到嚴重的病蟲害侵擾，造成了極大的經濟損失。此外外來物種的引進還會影響當地的生態平衡，影響了當地動物群落和鳥類群落的正常生存。

1.3園林樹種配置不合理

由于在城市園林設計中，缺乏專業的生物規劃，造成了設計方面缺陷，甚至存在了植物生物學特性和各種植物之間的相克現象，降低了植被之間的相互保護作用。園林樹種配置的不合理，還會造成白粉病、黃化病、根腐病、蚜蟲等病蟲害的發生，且大部分病蟲害由于環境及周圍條件限制，很難得到有效控制，部分園林植物病蟲害常年發生和流行。

2城市園林設計中園林植物保護采取的措施

2.1提高園林植物的自我保護能力

提高園林植物的自我保護能力，就需要進行合理的植物設計，尤其是注重園林植物的多樣性，通過植物之間的相互作用，提高群落之間的相互保護作用，提高植物的免疫力。在提高植物的多樣性的同時，應當加強對于各種植物屬性的研究，形成一個有序、穩定的植物群落，要結合不同環境和不同樹種之間的生態學特征，選擇最佳的物種組合，實現園林植物的多樣化。例如在園林設計中，應當注重植被植物、草木植物、灌木、喬木等的層次分配，保證生態鏈的完整性，提高園林植物的自我修復功能，并減少園林植物的病蟲害發生。

2.2植物栽種密度適宜

適宜的植物栽種密度可以有效地降低病蟲害的發生，這是園林設計中需要重點考慮的因素之一。調查顯示在部分城市園林的設計中，為了追求綠化面積和藝術造型，忽視了植物栽種密度，不僅浪費了樹苗資源，也造成了植物群落的生長空間擁擠，出現了爭水爭肥的現象，甚至造成了植物死亡。因此在植物設計的初期可以進行適當的密植，以保證景觀的效果，經過幾年的生長期后，要及時的進行空間結構的規劃，保持植物合理的生長空間，增強樹體抗病蟲害的能力。

2.3注重病蟲害防治，提高植被的免疫力

園林植物在維持綠化面積，提高城市居住舒適度方面發揮了極大的作用，但是由于對植物的保護不力，從而造成了植被病蟲害災害頻發，因此注重病蟲害的防治工作至關重要。這就需要建立病蟲害防治部門，根據園林內部植物的生態屬性，建立全面的病蟲害防治方案，及時的監控植物變化，確定發病的機理和規律，提高病蟲害防治的效率。

篇（9）

一是“頂層設計”原則。2010年10月18日，十七屆五中全會通過的《十二五規劃建議》中提出要“更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務”。本文認為，頂層設計的內涵有兩個:一是在時間上既向前看也往后看，改革方案要前瞻性和歷史性并重;二是在空間上改革方案要有綜合性、科學性，不僅考慮制度內變量，還要考慮外生變量，注意制度間的關系、影響。具體到個人賬戶出路上，既要注意個人賬戶改革與城鎮居民醫療保險制度的關聯性，又要考慮勞保醫療留下的制度遺產(如家屬免費參保)，更要把握醫療保險制度城鄉統籌發展的總體戰略。二是“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”原則。《社會保險法》提出，“社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應”。目前，城鎮醫療保險仍未實現廣覆蓋，居民醫療保險的保障水平較低，且資金主要來源于財政補貼，可持續性和穩定性基礎不牢。因此，討論個人賬戶出路關鍵是要通過改革個人賬戶，提高城鎮醫療保障制度的運行效率，實現不同制度的融合，縮小制度間差距，促進制度可持續發展，鞏固城鎮醫療保險的覆蓋面。

(二)已有個人賬戶改革思路

關于個人賬戶的出路問題，有學者提出改良個人賬戶的多種措施，如提高個人賬戶互濟性，擴大支付范圍;建立家庭賬戶;實行名義賬戶制;提高個人賬戶積累等。但上述措施并不能從根本上解決個人賬戶存在的問題。為此，不少學者提出應取消個人賬戶，主要有三種思路:一是將劃撥入個人賬戶的資金直接轉化為工資，發給個人現金。二是把個人賬戶資金留給單位或個人去購買補充醫療保險。三是將個人賬戶并入社會統籌，實現“三步走”戰略瑏瑠。取消個人賬戶發給個人現金的思路，僅能夠提高健康參保者(主要是年輕職工)及其家庭的消費效用，提高職工醫療保險的運行效率。第二種思路，購買商業保險能夠提高購買者的保障水平，但商業保險存在嚴重的逆向選擇，老年退休者很容易被排除在外。并且，社會醫療保險的目標是“保基本”，購買商業保險應屬個人自愿行為，如果強制購買則超出了政府干預的邊界。在醫療保險城鄉統籌的大背景下，當前主流是實施“三步走”戰略:第一步，合并公費醫療與職工醫療保險形成職工基本醫療保險，取消個人賬戶并入社會統籌，合并城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療形成居民基本醫療保險;第二步，將職工基本醫療保險與居民基本醫療保險合并，形成區域性的國民健康保險;第三步，由區域性國民健康保險形成全國性國民健康保險。“三步走”戰略將個人賬戶并入統籌基金，能夠降低退休參保者、慢性病參保者的就醫負擔，且不需要設置過渡期即可實現調整。但這種方式的問題是:

(1)合并后的城鄉居民基本醫療保險仍主要依賴于政府補貼，保障水平不會很高，難以實現“保基本”。

(2)合并后的城鄉居民基本醫療保險長期的籌資瓶頸未能解決，財務可持續性面臨困境。

(3)政府仍需不斷增加對城鎮居民(及農村居民)的補貼，財政負擔將日漸增加。

(4)職工和職工家屬“一家兩制”(乃至一家人參加多個制度)問題仍然存在，未能解決城鎮內部醫療保障制度的碎片化，且醫療保險待遇差距將進一步擴大，不利于未來進行制度融合。

(5)由于收入、疾病風險、醫療資源分布的城鄉差距巨大，難以確定合并后的城鄉居民基本醫療保險制度的繳費水平、報銷比例、定點醫院等以誰為標準。把兩個收入水平不同、消費水平不同、醫療服務需求不同和醫療費用效用不同的人群捆綁在一個制度內，在籌資水平和保障水平上就高就低都不妥當。

(6)試點地區的情況表明，由于城鎮居民對醫療服務需求的數量和質量高于農村居民，在統籌的制度內，存在農村居民補貼城鎮居民的現象，這是一種逆向再分配，對農村和農民是不公平的瑏瑡。總的來說，已有文獻局限于就事論事，對個人賬戶出路的討論僅限于解決個人賬戶本身的問題，而缺乏全民醫保的整體觀，無法有效改善當前城鎮醫療保障制度的運作效率。同時，上述方案，僅指出了改革的可能方向，缺少對方案本身的優勢劣勢、可行性、面臨的挑戰及應對措施的論證。

(三)“三網合一”改革思路及其必要性

基于本文前述的改革原則，我們提出城鎮醫療保障的“三網合一”思路瑏瑢，其路徑是:第一，保留企業職工基本醫療保險中社會統籌部分的所有制度安排，并修改“企業職工基本醫療保險”為“中國城鎮基本醫療保險”;第二，取消公費醫療制度，其受益人參加城鎮基本醫療保險(目前這一步已基本完成);第三，取消企業職工基本醫療保險中的個人賬戶制度，將這部分保費用于其被撫養人口，就業人口為主動參保人，被撫養人口為被動參保人，因為“一老一小”參加了城鎮基本醫療保險，即可取消城鎮居民醫療保險。《社會保險法》規定，“享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府給予補貼。”隨著城鎮化進程，農村居民數量減少，收入提高，新型農村合作醫療籌資水平提高，城鄉差別逐漸縮小。當城市化率達到75%左右時，討論城鄉醫療保險制度是否合并的條件就成熟了。取消個人賬戶，用個人賬戶資金將職工家屬納入職工醫療保險的方式的特點在于:

(1)提高制度運行效率。將職工家屬納入職工醫療保險制度屬于強制參保，強制參保效率上優于自愿參保。職工醫療保險與居民醫療保險分立，而前者繳費遠高于后者，將誘導靈活就業人員加入居民醫療保險。將家屬納入職工醫療保險制度，可以極大降低這種扭曲效應導致的低效率。

(2)提高城鎮居民醫療保障水平，實現“保基本”，縮小制度間待遇差距。2011年，城鎮職工醫療保險人均支出1592．8元，而居民醫療保險人均支出186．8元，相差近8．5倍。將家屬納入職工醫療保險，即使保障水平與勞保醫療時一樣為職工的一半，仍將大幅提高居民醫療保障水平，有利于實現“保基本”目標，縮小制度間待遇差距。

(3)鞏固城鎮醫療保險覆蓋面。2011年，職工醫療保險和居民醫療保險參保總數4．73億人，占城鎮總人數6．91億人的68．5%。其中，居民醫療保險實行自愿參保，而自愿參保無法解決逆向選擇問題，難以鞏固覆蓋面。將家屬納入職工醫療保險制度，由自愿參保轉為強制參保，能夠確保覆蓋面不下降。由于家屬可以免費參保，也有利于刺激中小企業員工和靈活就業人員積極參加職工醫療保險，從而間接擴大覆蓋面。

(4)降低政府財政負擔，保障居民醫療保險制度可持續運行。根據歷年中央和地方預算執行情況與中央和地方預算草案的報告，2008－2011年，中央財政收入增長率分別為17．5%、9．8%、18．3%與20．8%，中央財政用于教育、醫療衛生、社會保障和就業等方面的民生支出的增長率分別為29．2%、31．8%、19．9%和30．3%，民生支出增長率遠高于財政收入增長率，不可能長期持續。居民醫療保險收入主要來自政府補貼。2011年，居民醫療保險總收入594．2億元。根據《醫藥衛生體制五項重點改革2011年度主要工作安排》，2011年，政府對居民醫療保險補貼標準最低為人均200元，實際補貼額超過442億元(2．21億人乘以200元/人)，超過總收入的74%。

(5)未來，隨著政府民生支出快速增加，財政壓力日增，居民醫療保險長期運行面臨籌資瓶頸。而2011年，個人賬戶當年結余就高達431．0億元。將家屬納入職工醫療保險，化解了個人賬戶結余資金的貶值風險，政府也無需再為居民醫療保險提供巨額補貼。

(6)實現職工醫療保險和居民醫療保險制度自然融合。世界上大部分國家的醫療保障制度均實行家屬聯保制度，即就業者參保，家屬免費享受醫療待遇。也有少數國家和地區，如法國和我國臺灣地區實行家屬繳費參保。可見，取消個人賬戶，用個人賬戶資金將家屬納入職工醫療保險，能夠促進廣覆蓋、保基本和可持續目標的實現，能有效利用個人賬戶資金，既促進效率，又體現公平，同時可自然地解決城鎮內部一家多制問題，縮小職工和家屬之間的醫療待遇差距，并且不會增加政府、企業和個人負擔。

二、可行性分析及面臨的挑戰

(一)可行性分析

(1)制度基礎取消個人賬戶，將職工家屬納入職工醫療保險有三方面的制度基礎:一是，個人賬戶本屬于個人，取消之后用之于家庭成員，理屬當然。對職工而言，個人賬戶資金只能用于個人醫療消費，效用低下。取消個人賬戶，將家屬納入職工醫療保險制度中，將大幅提高職工家屬醫療保障水平，且不需額外繳費，職工反對的意愿較低。二是，過去勞保醫療的制度基礎，人們對家屬免費參保的觀念尚未完全消失，有一定的心理基礎。三是，職工醫療保險和居民醫療保險同屬于一個部門管理，容易實現制度融合。

(2)籌資問題個人賬戶的資金能否保障職工家屬享受半費待遇?我們首先區分城鎮的三種家庭:有就業者家庭、失業者家庭和三無家庭。在上述制度設計下，根據《勞動合同法》和《社會保險法》規定，凡就業者必須參加“中國城鎮基本醫療保險”，其家屬免費參保。根據《社會保險法》規定，“失業人員在領取失業保險金期間，參加職工基本醫療保險，享受基本醫療保險待遇。失業人員應當繳納的基本醫療保險費從失業保險基金中支付，個人不繳納基本醫療保險費。”“享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府給予補貼。”這樣，失業人員由失業保險基金為其支付醫療保險費，三無家庭(含無收入或低收入家庭)由醫療救助制度幫助其參保。我們先考察有就業者家庭和失業者家庭的職工家屬免費參保所需財力。根據現行規定，職工醫療保險繳費率為8%，其中，4．2%劃入社會統籌基金，占醫療保險基金收入的52．5%，3．8%劃入個人賬戶，占47．5%。2011年，4．2%的社會統籌基金(每年均有大量結余)保障人群為在職職工與退休職工，人數為2．52億人。假定家屬保障水平與職工相同，3．8%的繳費率能夠保障的家屬總人數為2．28億人;如果家屬保障水平為職工的一半，3．8%的繳費率能夠保障的家屬總人數為4．56億人。而2011年，居民醫療保險參保人數為2．21億人。因此，職工和居民醫療保險合并，從總體上資金是充足的。根據賈洪波的測算，2007－2050年，如果居民與職工醫療保障水平相同，居民醫療保險繳費率在1．92%－2．33%之間，遠小于3．8%。由于福利剛性，建議家屬(診療目錄與職工完全相同)保障水平為職工的一半。就每個家庭而言，我們可以從就業者負擔人數角度來看。近10年來，參保在職職工與退休職工之比保持在3:1。據調查，退休職工與在職職工人均社會統籌基金的支出之比，遠大于3:1。這表明，4．2%的繳費率下，1個就業者能夠負擔起2人的醫療費用。而2000－2011年，我國城鎮居民家庭每一就業者負擔人數(指平均每戶家庭人口/平均每戶就業人口)均低于2．0。因此，3．8%的繳費率只需要保障不到1．0個職工家屬，完全負擔得起。因此，只要家庭中有就業者或失業者，家屬均免費參保，在財力上不存在問題。最后，考察三無家庭及低收入家庭的參保繳費問題，即醫療救助所需代繳的資金。根據民政部《2011年社會服務發展統計報告》，2011年底，全國共有城市低保對象2276．8萬人。根據國務院《深化醫藥衛生體制改革2012年主要工作安排》，2012年，“政府對新農合和城鎮居民醫療保險補助標準提高到每人每年240元”。按照這一標準，在本文的制度設計下，政府需要補助的參保費用為54．6億元，相當于對居民醫療保險的補貼額的10%。即使未來補助標準提高，也完全在政府承受范圍之內。2011年，職工醫療保險社會統籌基金收入為2596．1億元(4945．0乘以52．5%)，而2010－2011年，社會統籌基金年度結余為511．0億元(3518．2減去3007．2)，則2011年社會統籌基金支出為2085．1億元(2596．1減去511．0)。2011年，職工醫療保險參保人數為25227．1萬人，人均社會統籌基金支出為826．5元。按照家屬待遇為職工一半，家屬待遇為413．3元。2011年，居民醫療保險參保人數為22116．1萬人，需資金量為914．0億元，遠高于2011年居民醫療保險實際總支出(413．1億元)，遠低于2011年個人賬戶收入(2348．9億元)。取消個人賬戶用于提高職工家屬保障水平后，個人賬戶仍能結余1434．9億元。

(二)挑戰及其應對

將家屬納入職工醫療保險制度也存在一些挑戰:

(1)取消個人賬戶后，由于不再向老年人、慢性病患者劃撥資金，他們的醫療負擔可能加重。為解決這一問題，取消個人賬戶之前可以先著手修訂“三個目錄”，推行門診統籌，向這類人群傾斜，保證其待遇不下降，并做好宣傳教育工作。

(2)2011年，城鎮就業總人數為35914萬人，職工醫療保險參保職工18948萬人，參保率為52．8%，如果包含退休人員6279萬人，參保率則為70．2%，參保率有待提高。因此，即使當下把已參保者的家屬全部納入進來，仍有相當部分的城鎮人口不能納入，仍需要為他們提供保護。不過，城鎮就業人員統計中包含了農民工，而農民工參保率很低。2011年，全國外出農民工15863萬人，年末參加職工醫療保險的農民工為4641萬人，占外出農民工的29．2%。無論如何，有城鎮戶籍的就業人員參保率目前可能低于100%。這樣，在我們的制度設計下，就有部分城鎮就業人員及其家屬沒有參保。但這并非是制度設計的問題，而是《勞動合同法》和《社會保險法》執行的問題。因此，未來必須逐步規范、嚴格執行《勞動合同法》和《社會保險法》，盡早實現職工應保盡保，并按照職工實際工資繳費。

(3)不論哪種取消個人賬戶的思路下，當前個人賬戶資金大量閑置的人群，也即健康人群受損都最大。對這部分人群，一方面要允許個人賬戶已積累資金全部歸己，但仍限于醫療消費支出;另一方面，要通過宣傳教育，使其理解其直系親屬可免費參保所獲得的利益。但仍有小部分(單身或已婚的)沒有被撫養的子女或父母的健康參保者受損。應該指出，尚無解決這一問題的對策。為提高新制度的接受度，政府應繼續保持對職工家屬的財政補貼，但將人均補貼標準固定下來，之后不再提高。隨著職工家屬參保人數逐漸穩定，政府財政補貼占財政支出的比重將不斷下降。

篇（10）

2繼電保護裝置維護的必要性分析

2.1繼電保護裝置維護的原因

繼電保護裝置廣泛用在變電站、發電廠內，主要工作內容是用來檢測電網運行、記錄故障以及控制斷路器工作，進而保證電網正常、可靠地運行。計算機技術、電子技術以及通訊技術的快速發展，電力系統的不斷發展、規模的不斷擴大和電壓等級的不斷提高對繼電保護提出許多新的要求。正是由于繼電保護對電力系統的重要性，因此，繼電保護裝置可能存在的故障，就直接關系到了繼電保護裝置的維護好壞對于電力系統正常運轉方面產生的作用。繼電保護裝置可能存在的故障有：一是繼電器觸點松動、開裂或是觸點尺寸位置出現偏差，影響到了繼電器接觸的可靠性，觸點就是繼電器完成切換負荷的電接觸元件；二是繼電器玻璃絕緣子出現損傷問題，繼電器的絕緣子是由金屬插腳以及玻璃經過燒結而成，在日常的繼電器保護裝置的維護方面，由于調整、運輸等產生的插腳彎曲，而產生玻璃絕緣子開裂，造成繼電器保護裝置無法可靠通斷；三是由于繼電器自身的參數設置不當，造成電磁繼電器的鉚裝處松動或結合強度差。四是繼電器保護裝置的線圈故障問題，由于繼電器所使用的線圈種類繁多，當線圈多個交叉放在一起時，就容易產生碰撞交連，一旦將其分開，就容易產生斷線。綜上所述，由于繼電氣保護裝置中所存在的問題，在對其進行維護時，應基于以下幾個要求，積極地對其進行維護，以保障電力系統安全運行。

2.2電力系統繼電保護裝置維護的要求

依據繼電保護裝置在整個電力系統中所承擔的任務，對于繼電保護裝置的維護應基于選擇性、快速性、靈敏性、可靠性這“四性”的基本要求上。選擇性是指在對電網影響最小的地方實現斷路器的控制與操作，即斷開距離事故點最近的開關設備，從而保證供電系統的其他部分能正常運行。選擇性除了決定于繼電保護裝置自身的性能外，還應從滿足電源預算開始，愈靠近產生故障的點，對于繼電保護裝置產生的故障啟動值愈小，產生操作所需要的時間就會越短。快速性是指一旦電路系統產生短路，繼電器保護裝置能夠在最短的時間內將故障所影響的范圍控制在最小的范圍內，以提升系統的穩定性。繼電器保護裝置的維護能夠減輕故障元件的損壞程度，提高線路故障后自動重合閘的成功率，并特別有利于故障后的電力系統同步運行的穩定性。靈敏性是指是指繼電保護對設計規定要求動作的故障和異常狀態能夠可靠動作的能力。當影響電力系統正常運行的故障產生時，繼電保護裝置能夠靈敏的感受并進行靈敏的操作，以保證保護裝置的靈敏性系數的衡量。繼電保護裝置的維護能夠在實際的運行中對繼電保護裝置的靈敏性給與具體的指標，并在一般的繼電保護設計與運行規程中進行具體的操作。可靠性是指保障繼電保護裝置自身在保障電力系統正常運行的可靠性，因而可以分為信賴性以及安全性兩大方面。對其進行維護是要促使其能夠準確的完成原本設計中所要求的一系列動作，以及在非設計要求動作的情況下，能夠保證其可靠地不動作。

3電力系統繼電保護裝置進行維護的措施

3.1檢驗繼電保護裝置

在對繼電保護裝置進行檢驗的過程中，對于以下幾方面內容應給予及時的關注：首先，整組實驗以及電流回路升流實驗放在試驗檢測的最后實施；二是上述兩項工作的完成，就嚴禁再次拔出插件、改變定值區以及改變二次回路等工作；三是在定期檢驗中，在檢驗完成后設備投入運行，但是缺少負荷的情況下，不能測量負荷向量和打印負荷采樣值。

3.2保證定值區的正確性

篇（11）

一、國家的有關規定

為了加強對工程建設的管理，控制工程質量、工期、造價，提高經濟效益，國家自八十年代中期起，先后出臺了一系列針對大中型水利工程質量管理的改革措施，已顯示出較強的優越性和生命力，其核心內容可歸納為：

1、工程建設質量分工負責。工程建設質量管理由項目法人(建設單位)負責、監理單位控制、施工單位保證和政府部門監督。項目法人對工程質量負全面責任，監理、設計、施工單位按照合同及有關規定對各自承擔的工作負責，質量監督機構履行政府部門監督職能。

2、注重科技進步和質量管理。有關工程建設的單位都要推行全面質量管理，采用先進的質量管理模式和管理手段，推廣先進的科學技術和施工工藝，依靠科技進步和加強管理，努力創建優質工程。

3、工程建設實行招授標制。大中型水利工程以及配套和附屬工程，要按水利部“水利工程建設項目施工招標投標管理規定”進行公開招投標；地方小型工程，由省水行政主管部門制定具體管理辦法。

二、基層水利常見的問冠

基層水利部門是實施小型水利工程的主體，肩負的任務既虛又實，常見存在的問題有：

1、技術力量單薄業務水平偏低。設計或監理工作多由縣(區)級以上相應單位負責，基層水利人員從思想上有了靠山并產生了惰性，致使整體技術水平徘徊不前，有的還出現下降趨勢。另一方面，基層水利技術人員從事上傳下達等事物性工作較多，沒有或很少有時間進行深造，技術水平提高的速度慢，更缺乏深層次的實踐經驗，難于承擔有一定深度的工作。

2、技來資質不具備多種職能融一身。設計單位按其資質等級及業務范圍承擔勘測設計任務，監理單位依照核定的業務范圍承擔相應的監理任務。基層水利部門管理范圍窄、級別低、直接面向農村，其職能不單純是行政管理，技術服務也是一項很重要的內容，兼有設計、監理、施工、政府監督等多種職能，但一般不具備相應資質。

3、設計施工不規范因陋就簡意識濃。小型水利工程立項很少組織可行性論證。工程建設常常不合理或不規范。國家或水利部已經出臺了一系列法律法規、技術標準和規范，但很多水利基層單位和個人并沒有掌握并付諸實施。小型水利工程多以民辦公助為主，建設資金較為緊張，存在能省則省、因陋就簡的意識。

基層水利技術人員由于缺乏足夠的建筑學知識和藝術訓練，往往只注重功能的需求而甚少涉及藝術和美觀的需要，使得大部分水利建筑給人們的印象是粗老笨重。

4、監控措施不完善檢測手段太落后。多數基層水利部門沒有建立起完善的質量保證體系，也沒有行之有效的質量監控措施，有的甚至從思想意識上就根本沒有這根弦，出現工程質量問題也就在所難免了。對小型工程施工質量的監控多停留在目測上，憑直觀印象下結論，很少有先進的監測設備、儀器，更缺乏監測人才，在實施質量監控活動時沒有強有力的說服力。

三、幾點建議

鑒于基層水利部門的現狀，短期內在縣內成立具有法人資格的水利設計、水利監理單位也有難度，但實行全面質量管理是大勢所趨，不能含糊，小型水利工程也要參照國家有關規定做好全程質量監控工作。

1、開發人力資源培養行家里手。高度重視基層水利行業整體人力資源的開發。要有計劃、按步驟地選拔人才去深造，以適應崗位需要和市場需求；鼓勵職工在職學習，不斷提高整體素質，使基層水利人力資源切實得到保值和增值。

對縣或鄉鎮現有水利技術人員進行適當分工，明確每個人的業務主攻方向，盡早造就農田水利、水土保持、水資源管理、地質及地下水、水行政執法、財務管理等方面的行家里手，并能統攬全局，承擔起相應的工作。同時，加強對鄉鎮水利技術人員的培訓，并向其做好技術交底工作，使他們也能獨當一面。

2、加強質量教育建立保證體系。“百年大計，質量第一”。要加強對全體水利職工質量意識和質量管理知識的培訓，建立和完善質量管理的激勵機制，積極開展群眾性質量管理和合理化建議活動。國家興建大中型水利工程前要組織專家審查論證，我們在小型工程立項時也應組織專家進行技術方案討論，及時彌補設計中的不足；將隱患消滅在萌芽之中。俗話說“麻雀雖小，五臟俱全”，質量管理決不能困小而不為。如果因陋就簡，雖然一次投入較少，但將來的運行費用高，使用壽命短，結果并不節省投資，反而有可能勞民傷財。

縣級水利部門需要綜合監督、設計、監理、施工等多種職能，參照國家的有關規定，建立自己的質量保證體系。工程設計要符合國家及水利行業有關工程建設法規、工程勘測設計規程、技術標準的要求，加強設計過程質量控制，健全設計文件的審核、會簽、批準制度。在工程施工時，做好“三控制”、“兩管理”、“一協調”工作，用經濟手段制約建設各方，確保工程質量達到優質的目的。

3、改進監控方法提高檢測水平。為了提高質量檢測水平，需購置必要的檢驗、測試儀器和設備，對工程所用材料和施工質量進行全面檢查或抽樣檢查。通過實測、實量、實敲、實彈等手段，獲得準確、客觀、公正的監控數據。該好就好，該孬就孬，增加質量監控的說服力和威懾力，減少或避免工程質量評價中的錯誤、糾紛和矛盾，減少“人情工程”、“關系工程”的弊端。首先，嚴把材料、設備的進貨關。批量購置的材料、設備等，要根據國家、部頒技術標準先檢測后使用，不合格的不使用。其次，加強施工質量監測。對重點工序和部位，設置質量監控重點；對關鍵工序實施旁站監理，嚴格監控施工質量；技術人員在施工現場要做到“腿勤、手勤、眼勤、嘴勤”。

4、注重美學研究營造景觀工程。水利工程與其它建筑工程一樣，要注重美學研究與景觀設計，這將會取得良好的社會效益和環境效益。人類已經從原始水利階段、工程經濟水利階段進入生態經濟水利階段，水工建筑物的建設必須與維護生態和保護環境相協調。在物質文明和精神文明飛速發展的現代社會中，各種建筑越來越多地開始注意視角效果，水利建筑也不應該例外，其外表形態應成為人類美學的載體。