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在中國分稅制財稅體制下，中央和地方在事權和財權的分配上出現了事權的重心下移和財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，與此同時，中國轉移支付制度也不完善。因此，在中國城市化加快發展的階段，地方基礎設施建設投入較大，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進行投資，地方政府繞過了法律法規的框架建立的各種融資平臺也帶來了一些問題，如巨大的地方財政赤字帶來的財政風險等。而相關實證研究表明，中國的地方政府投資并不是逆經濟周期的，而是蕭條時投資擴張，高漲時投資也擴張，容易引發通貨膨脹危險。因此，規范地方政府投融資行為至關重要。目前對地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創新上，而沒有將融資放在整個投融資體制的框架下來加以考慮。本文按照財政分權的“一級政府、一級財政”基本思想，通過地方公共產品將地方政府融資（財權）與地方政府投資支出（事權）結合起來，克服地方政府“缺位”、“越位”現象，破解地方政府融資難題。

1.地方政府投資支出的界定

1.1地方政府投資理論

政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調控的決策者和主要執行者，地方政府并不是投資宏觀調控主體，只是進行財政投資和改善投資環境。而財政投資扮演什么角色呢？在現代市場經濟條件下，政府財政屬于公共財政，政府財政投資主要投資于公共投資領域，而且財政資金是公共投資資金的最主要來源。因此，公共品理論是公共財政的基礎理論。

根據公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過購買私人部門生產的產品來提供公共品，也可以自己投資生產公共品。這里就要區分公共投資和財政投資。事實上，在市場經濟中，公共投資是各種經濟主體以公共品為對象的投資，而財政投資的主體則是政府，財政投資與公共投資不應完全等同。與理論上界定公共投資領域相比，實際中把政府財政投資限定在公共投資領域存在不小的難度，它會遇到多方面阻力。解決問題的根本出路在于建立公共財政制度，而公共財政制度是以政府預算制度為依托，隨著政府預算制度的形成而形成的。沒有符合市場經濟要求的政府預算制度就沒有公共財政制度，把財政投資限定在公共投資領域也就無從談起。但是在中國由于尚未真正建成公共財政制度，財政投資不能限定在公共投資領域，是投資領域政府作用出現“越位”、“缺位”和“錯位”現象的根源之一。

1.2地方政府投資的范圍

從上述分析可得知目前中國的公共財政制度商不完善，中國的地方政府投資范圍也有別于其他國家的情況。那么如何對其進行界定呢？按照現有財政分權的基本思路，地方政府財權與事權相統一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權，而事權的相關規定分散見于《憲法》和其他相關法律中。總的來看，與政府投資相關的事權涉及本區域內的公用設施項目和基礎設施的投資，現有的法律框架規定了地方政府投資范圍公共領域。但是現實的情況是否如此呢？

自1998年以來，我國政府就明確提出建立公共財政體制框架。按照要求，對地方政府投資范圍和模式進行相應的調整，將財政投資區分為公共投資和國有資本投資兩大類，當前的財政投資主要是公共領域投資。但是從現實情況來看，財政投資占全社會固定資產投資的比重進一步降低，財政投資變成次要地位，非財政投資成為社會固定資產投資的主力軍。僅僅依靠財政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財政投資和非財政投資。

2.地方政府的融資方式

隨著經濟的快速發展，人民群眾對公共品需求日益增長，地方政府通過財政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴大非財政投資也即廣泛吸收民間投資通過市場化方式提供公共品。與此相對應的地方政府融資方式也要作出重大調整，以適應新形勢的需要。

2.1地方政府融資方式

是一撥款、債務性融資、資資方式的事權。共投資領域也就無從談起。政從目前國內外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財政撥款。財政撥款是政府無償撥付給企業的資金,通常在撥款時明確規定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財政收入，用于教育、衛生公共事業；二是債務性融資。債務性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補建設資金缺口的另一個重要來源。三是資產(資源)性融資。資產(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產和公共資源籌措的資金，包括有形資產(資源)融資(如項目融資與土地融資)和無形資產(資源)融資(如特許經營權融資)。四是權益性融資。權益性融資是政府性投資公司在資本市場上發行股票進行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權融資。

2.2各種融資方式評述

上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來，目前主要的融資方式有：

首先，債務性融資中的銀行貸款是當前地方政府融資的重要方式之一。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業務后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。

其次，資產(資源)性融資中的項目融資是當前融資機制市場化的主要方式。就有形資產(資源)融資而言，項目融資如BT（建設—轉讓）、BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）是目前大型基礎設施建設融資方式的創新，是未來準經營性項目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。

第三，權益性融資中的股權上市融資目前在國內比較常見，一些以水務、交通等為基礎的交通投資公司、城司都通過股票上市進行融資，如上海城投控股就是以城市水務和污水處理基礎設施建設融資的典型。而非上市股權融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領域。

3.對建立在公共品供給基礎上的地方政府投融資模式的建議

地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結合起來分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財政投資融資，還要為非財政投資融資。另外，針對不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。

3.1財政融資

財政融資來源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級人民政府事權范圍內的政權建設、公益性和公共基礎設施，這些投資因無收費機制、完全按市場資源配置機制無法實現有效供給，必須采用直接投資的方式，通過撥款投入加以解決，如基礎教育、公共醫療衛生、人行道等。

3.2非財政融資

3.2.1債務性融資

在地方政府不享有舉債權的前提下，地方政府不得不“沒有正門、走旁門”，變通違規操作，或者把債務分散在各部門或下屬公司，或者以為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性。但對于債務融資也要區別對待：對于沒有經營收入的公益性項目要嚴格控制通過銀行貸款方式融資，適當放寬地方政府通過發行地方債券進行融資，但必須要有嚴格的控制：一是事先經過同級人大投票通過；二是要將年度債務融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內。

3.2.2資產(資源)性融資

目前項目融資主要是為那些造價高昂的基礎設施提供融資手段，因為這些項目具有潛在利潤，但無法短期收回投資成本，需要通過公共—私人合作方式來提供資金，如道路、橋梁、關口等。私人部門提供新的資金來源，可以減少地方政府當前債務并提高舉債能力，從而將更多的資金用來解決民生問題。對于利用土地等資源進行融資是著力要解決事關全體民眾的項目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場的方式來進行。

3.2.3權益性融資

權益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權，實現了投資主體的多元化。國內也有很多城市在基礎設施領域已開始了這種運作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎設施項目的融資問題。

4.總結

“十二五”時期是我國改革開放的關鍵階段，也是我國轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要時期。在這個重要的歷史時期，政府的作用責無旁貸，而政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，對于國民經濟的意義毋庸置疑。因此，規范政府投融資模式，降低風險，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對解決此類問題提供相關參考。

參考文獻：

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［4］張雷寶.地方政府公共投資效率研究［M］.北京:中國財政經濟出版社,2005:1.

［5］安秀梅.中央與地方政府間的責任劃分與支出分配研究［M］.北京:中國財政經濟出版社,2007:70.

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中圖分類號：F812．7文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05

一、問題的提出

縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發揮了重要的作用，在宏觀上為相關體制的轉換、制度政策的順利實施以及實現國家的宏觀調控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區內提供公共產品與公共服務直接影響絕大多數人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：

1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質

新制度經濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調整：二是財政制度的調整。財政政策上的調整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調整屬于基礎性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結構發生變化。國內外歷史經驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續的財政壓力最終導致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。

2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]

從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經濟，尤其是農業經濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經濟的快速發展，經濟體制轉軌的沖擊、長期持續的需求和供給的矛盾、分稅制引發的財政收支矛盾、轉移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關重要。

3．縣域財政關系到大多數人口的福祉

有研究表明，目前我國縣和鄉（鎮）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%―60%的醫療衛生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據公共福利經濟理論，社會總效用函數是社會成員個體福利效用之和，而公共產品理論表明，個人的效用函數為他所消費的私人產品與公共產品的函數，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi為社會成員i的效用函數；Xi為i所消費的所有私人產品；G為i所消費的公共產品（含公共服務），因其消費的非排他性特征，i所處社區中的公共產品數量是固定的；i=1，2，3……n。結合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據統計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產品與公共服務（G）主要的供給責任，其所提供的產品與服務的數量與質量便成為其轄區內居民個人消費效用函數的重要變量。再結合我國的特殊國情，目前我國縣轄區多為農業地區，所轄人口的絕大多數也是農民。而當前我國農村地區公共產品供給不足已成為制約“三農”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數，由此可得知下列影響關系：縣域財政GFi社會總福利函數。顯然，縣域財政通過影響絕大多數人口的效用水平而影響國民的總福利水平。

縣域財政地位的實現體現在其公共服務能力極大提高上，較高的財政公共服務能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務能力界定后，指出影響縣域財政公共服務能力的指標，進而提出具體的提升路徑。

二、縣域財政公共服務能力及影響指標分析

財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現，是政府財政能力的實踐環節。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務能力。縣域財政公共服務能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協調基礎上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務政策目標實現的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權力、行為的綜合實踐。

影響縣域財政公共服務能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：

1．縣域財政對公共政策的把握能力

公共政策實質上是指以民眾對公共利益選擇為依據，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內容及精神實質的認知、理解、接受是對公共政策執行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區所出現的新情況、新問題，發現公共政策執行中發生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關的資料信息、并提出新的政策設想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現公共服務預期效果的成功率就會越大。

2．縣域財政支出可用資金總量

縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產力發展水平。縣域生產力發展水平決定了縣域內綜合的經濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產力水平的高低很大程度上取決于縣域內農業、工業等產業的勞動生產率的高低，能帶來高附加值的優質生產技術的的運用程度等等。二是財政體制的分權及完善程度。分權涉及到層級政府間轄區內享有的自治權的劃分，層級政府間轄區內享有的經濟決策權的劃分，層級政府間支出責任、稅收權力、債券權力的劃分等等，分權程度及其完善程度決定著縣域經濟權利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數額。三是縣域的產業結構特征。均衡合理的第一產業、第二產業、第三產業布局能充分地保障縣域財政收入的穩定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。

3．縣域財政可用資金的支出結構

縣域財政可用資金的支出結構決定著縣域財政運用財政資金質量的高低，可用財政資金的支出結構越優化，說明縣域財政公共服務能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結構的因素有：一是縣域生產力發展水平。生產力發展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結構，來影響縣域財政支出結構的構成。隨著經濟的發展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎設施和基礎服務公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產業的結構。縣域內農村人口和城市人口的比重，第一、二、三產業的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農業、農村、農民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉變程度。中國政府職能轉變的根本在于退出競爭性、經營性領域，承擔起公共領域的事務，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經營性領域投入的比重會大一些，教育、醫療衛生、公共基礎設施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經濟政策的擺動而變化，國家政策發展重心會影響到縣域財政支出結構比重。

4．縣域政府的公共服務程度

縣域財政的公共服務程度是衡量縣域政府財政服務優劣的指標，縣域政府公共服務程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務程度就越高。科學化的縣域政府職能內涵包括：服務性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規則負責，同時也要對自己的財政行為及產生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構。政府體制是指政府機關為推行其政務所建立的責權體系、組織結構體系、運行體系、法規制度及其相互關系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務程度的制度基礎。有效的政府管理來自有效的政府體制架構。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉化的載體。政府組織首先把物質資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務程度產生至關重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權責體系，并且依據精簡、統一、效能的原則努力構建行政高效、運轉協調、行為規范的政府結構體系，這對縣域政府公共服務程度的提升是有實質性意義的。三是縣域政府的創新能力。縣域政府的創新能力也影響著縣域公共服務程度。縣域政府的創新能力表現在三個方面：首先表現在知識的占有、知識的應用和知識的創新上，核心是對人才的重視。其次表現在縣域地方政府的體制創新能力上，核心是政府規模、分工、功能的設計上。最后還體現在縣域政府其自身的制度創新能力上。縣域政府的制度創新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內調整現有的制度安排，以適合先進生產力發展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現出來的能力。

三、縣域財政公共服務能力的提升路徑

針對影響縣域財政公共服務能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務能力的幾點建議：

1．提升縣域財政的自給能力

縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數來衡量：

縣域財政自給能力系數=縣域財政的公共預算收入縣域財政的公共預算支出

通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復論證的事權與財權的劃分問題，劃分的結果在縣域這里往往表現為分母大，而分子小，導致計算的結果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內經濟、產業結構、人口結構都有關系，縣域綜合生產力水平不高，根本上導致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經濟結構調整，培育壯大縣域支柱產業，加大對農業等經濟社會發展薄弱環節的支持力度，從而消除經濟發展中的薄弱環節。同時，努力促進縣域內產業科技的創新、縣域經濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉變，提高縣域經濟運行質量，并且促進縣域經濟的可持續發展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。

筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結構和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農村城市二元經濟模式、財政管理模式是一個時期內國家不斷調整各種經濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態，是一種制度結構的供給完全適應需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態并不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的制度制約確定和創立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發生。而這種制度變遷我們不期望短時間內發生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。

2．提升縣域財政對公共政策的把握能力

（1）提高縣域財政執行人員公共政策的理論水平、知識結構、社會實踐程度，從而加強財政執行人員對公共政策在政治、經濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執行下去；（2）加強縣域財政執行人員的財政職業素質教育，規范其行為，做到在執行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執行所要達到的目標，并在公共政策的執行過程中不斷調整自己的執行行為。比如在中央整頓亂收費政策執行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執行過程的責任意識，對執行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎上，對出現重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規章化的公共政策的執行程序。這樣才能使公共政策執行時有依據作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯系，主動把自己對公共政策的理解、執行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。

3．提升縣域政府的公共服務程度

（1）轉變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規律，正確處理政府與市場的關系，隨著經濟的發展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優化財政支出結構，加大對基礎教育、公共衛生、環境保護、社會保障服務、福利、公共安全網、公共信息、農村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產投資型的縣域財政轉變為公共服務型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權劃分，形成合理的行政權力結構，使各種行政權力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權的重復交叉問題，另一方面也提高了行政權運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務的實現方式和手段。在縣域政府公共服務實現過程中，注重經濟、行政、社會等各種實現方式的綜合運用，大力倡導信息化、網絡化、電子化等先進的電子政務工具在公共服務中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務的創新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務實現方式的創新、公共服務提供手段的創新，等等。如在公共服務實現方式上，對一些規模經濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構。

4．科學界定財政轉移支付目標，實現縣域公共服務享受程度的均等化

公共服務能力不僅是指對公共服務量的滿足，而且也表現在公共服務均等化的實現程度，由于縣管轄區域內大量農村人口的存在，城鄉在公共服務享受上表現出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現縣域公共服務水平的均衡發展，這有賴于縣域財政轉移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導行動，最終實現縣域公共服務享受程度的均等化，提升縣域公共服務能力在“質”上的飛躍。[7]

從縣域的實際情況出發，縣域財政轉移支付制度的目標應分四個層次：第一層次是保證縣鄉村轄區內的行政、公檢法、教育、醫療衛生、公共服務提供機構等社會秩序保障機構能夠順利運轉，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養，縣鄉貧富差距過大，優先解決農村、農業、農民問題。第三個層次是努力實現轄區內各政府間公共服務能力的均等化，區域的公共服務水準得以切實保障，居民都享有同等的就業、求學、交通等方面機會與服務，資源得到優化配置，實現轄區內經濟、社會全面協調發展。第四個層次是通過縣轄區之間的轉移支付，充分發揮本地區的各自比較優勢和縣域經濟、政治、文化內在共同點，彼此扶持，構建出全國互聯性縣域政府間財政轉移支付體系，共同實現轄區內外的公共服務均等化的目標。

參考文獻：

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篇（3）

中國審計已走過了31個春秋，傳統的財政財務收支審計已逐漸走向成熟，政府績效審計是政府審計的高級階段，新形勢下中國政府績效審計應是國家審計發展的主流方向。目前政府績效審計的目標是促進政府組織做出正確的決策、提高服務的效能，這恰好與我國建立高效、廉潔政府的要求相契合。

一、政府績效審計的概念

績效審計（Performance Audit）的概念近年來已逐步引起人們的關注和重視，績效審計的提出突破了傳統財務審計的框架，豐富了政府審計的內涵，然而各國對其稱謂和定義尚無統一的界定。

在國外文獻方面，國際最高審計機構組織（INTOSAI）1986年選擇以“績效審計”作為統一的術語，并將它定義為“對一個組織利用資源的經濟性、效率性和效果性的審計”。之后，西方相關國家及其學者紛紛從不同角度對績效審計作進一步的界定。

在國內文獻方面，《深圳經濟特區審計監督條例》根據《審計法》的相關規定，提出了績效審計的概念，“是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其在履行職務時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。”

二、我國政府績效審計的現狀

國家審計機關高層在中國目前條件下，對如何實施績效審計，缺乏宏觀性的戰略思考和科學性的發展規劃，微觀方面更是缺乏一個系統實用的實踐指導計劃。此外，人民的民主參政意識及社會對政府的監督意識不強，更使得我國政府績效審計陷入困境。

（一）審計體制滯后

我國對審計的獨立性作了明確規定，“無論政體如何，在審計中保持獨立性和客觀性至關重要。立法機關和行政機關的充分獨立性對實施審計和審計成果的可靠性是絕對必要的。”然而在實際操作過程中，由于領導體制和審計經費不獨立，審計主體的獨立性常常被弱化，因而政府績效審計工作的獨立性很難得到有效保證。

我國現行的國家審計體制是在國務院總理領導下，由國務院設立審計署主持管理全國的審計工作，并以地方各級審計機關以本級人民政府和上一級審計機關領導為主。從審計的三方關系來看，委托方、受托方和審計主體都具有同一隸屬關系和共同利益，這使得審計機關具有濃厚的“內部監督”色彩，嚴重制約了政府績效審計“外部監督”的職能。

（二）法律體制不健全

我國的《審計法》中僅規定了審計機關要對被審計單位的經濟活動及財政財務收支的合法性、真實性和效益性進行監督評價，而目前我國還沒有形成一套完整法規體系適用于績效審計，已出臺的法律法規中涉及到績效審計的內容也較少。

（三）審計主體的多方制約

我國審計機關特別是基層審計人力資源狀況堪憂，突出問題是非審計業務人員多，從事審計業務人員少。作為績效審計對象的政府管理活動廣泛復雜，即便使用多種審計方法和技術，收集的資料也總有限度的，而不取得充分可靠的證據，就難以保證審計結論的客觀公正。

（四）技術方法落后

目前我國計算機審計還不普及，在計算機技術管理審計項目以及信息利用和運用方面還比較落后，甚至不少地方還沒有開展計算機審計，導致現階段我國的政府績效審計抽樣更多的還是根據審計人員的經驗而取的判斷抽樣，而非更加科學、準確的統計抽樣。

三、我國政府績效審計的展望

在眾多的績效審計模式中選擇適合于我國的政府績效審計模式主要決定于兩個方面的因素，一是要有強有力的理論支撐，二是應密切契合于我國的國情。

隨著我國公共財政制度的建立和市場經濟的發展，國家審計必須適應社會和經濟發展的需要。對于政府績效審計而言，應該發揮法律賦予其的職能作用，提高公共支出的經濟性、效率性和效果性，為政府管理經濟提供可靠的信息和提出加強管理的建議。

（一）政府績效審計環境的逐步好轉

隨著我國公共財政制度的建立和市場經濟的發展，政府績效審計將在我國的政府審計中發揮越來越重要的角色，隨著社會經濟的進一步發展，績效審計還將進一步擴大其影響力，必將成為政府審計的主流。政府績效審計要想真正發揮出其應有的職能和作用，更好地推動政府體制改革、促進經濟建設，首先要盡快建立立法型審計模式，其次要保證政府績效審計的獨立性。

將來的政府績效審計法規建設將分為三個層面，分別為制定《政府績效審計法》、《政府績效審計準則》、《政府績效審計執業規則》。同時我國的政府績效審計評價標準在借鑒國外政府績效審計評價標準先進經驗的基礎上，又充分考慮現階段我國政府績效審計發展的實際狀況，再結合具體的審計項目，構建適應于我國社會經濟體制要求的，具有中國特色的政府績效審計評價標準體系。

（二）政府績效審計的自我完善

在審計主體上，逐步建立以國家審計為主，其他審計為輔的格局，逐步形成強有力的政府績效審計監督網絡體系；在審計客體上，政府績效審計將從由財務審計延伸的效益審計逐步向獨立型的績效審計發展，對審計項目將由簡單的業務活動和財務收支經濟活動審查擴展到對其所有的業務活動和經濟活動的全面審查；在審計范圍上，人力資源審計作為影響公共部門機構的經濟性、效率性和效果性的關鍵因素，必將成為我國政府績效審計的重要組成部分；在審計的技術方法上，既要重視審計方法的創新，又要注重審計手段的更新，還要注意審計方式的轉變。

（三）政府績效審計監督制度的逐步完善

要想強化政府績效審計的監督制度，就需要完善法律監督制度、組織監督、社會監督和財務監督。首先，應當強化審計機關、新聞媒體、公眾等社會輿論力量對政府機構和項目的監督；其次，審計機關在監督審計客體的同時，其自身也應該受到外界的監督。

（四）政府績效審計結果的公開及對其價值發掘與應用的重視

真正完整、公開的審計公告制度有利于增加工作的透明度，樹立政府績效審計的公正形象，強化社會公眾對審計執法行為的監督，贏得社會公眾的廣泛支持，也有利于我國的政府績效審計工作與國際先進水平的盡快接軌。

更加重視政府績效審計結果的價值發掘與應用政府績效審計既要關注審計的質量，既要將政府績效審計結果與財政預算安排相結合，又要將政府績效審計結果與行政問責制相結合，還要將政府績效審計結果與加強政府自身建設相結合。

結束語

隨著政治和社會環境的積極改善，在中國審計者的共同躬行下，中國績效審計一定會逐漸走入社會，審計機關要通過實踐促學習，普及績效審計意識，爭取廣泛的信任和支持，更好地發揮其在轉變和優化政府職能、提高資源使用效益、服務社會大眾等方面的積極作用，走入民眾，融入世界審計主流，并創造出中國審計的新輝煌。（作者單位：東北財經大學）

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[3] 李鳳雛、王永海、趙劉中，績效審計在推動完善國家治理中的作用分析，審計研究，2012；

篇（4）

改革開放以來，中國的經濟社會高速發展，極大地增強了綜合國力，人民群眾的生活水平有了根本的改變。并且，隨著經濟的發展，人們物質生活水平的提高，人民群眾對教育、醫療、公共衛生、社會保障等基本公共服務的需求也越來越高，深層次的矛盾越來越突出，推進基本公共服務快速發展，實現基本公共服務的均等化供給，就顯得尤為重要。

1. 城鄉基本公共服務非均等化的表現

1.1基礎教育服務

基礎教育作為最基本的教育階段是培養人才的基礎和保障，是不可忽視的環節。盡管我國在普及義務教育方面取得顯著成就，城鄉義務教育在入學率上的差距已大大縮小，但城鄉義務教育經費支出、辦學條件和教師水平仍存在較大差距，即便農村學生與城市學生接受同等層次的義務教育，受條件所限，農村的教育質量仍不及城市。以遼寧省為例，農村基礎教育在發展水平上與城市相比存在較大差距，主要表現在以下幾個方面：一是城鄉教育資源分配不公平。各級政府在教育經費、師資等方面優先考慮城市，而農村教育資源有限，無法滿足需求。二是城鄉義務教育環境存在較大差距。從硬件來看，農村學校教學和辦公環境、教學儀器、實驗設備等都不如城市。三是農村師資力量薄弱，難以滿足義務教育的需要。由于農村教師待遇差，生活條件艱苦，一般大學生都不愿意到農村教書，更不用說優秀教師了。師資的短缺致使一個老師往往教授多門課程。農村教師數量的短缺加上教師素質的低下導致農村教學質量遠遠落后于城市。

1.2基本醫療衛生服務

在基本醫療衛生服務方面，農民獲得基本醫療衛生服務的能力遠低于城鎮居民，政府財政更多的是投入到城市，造成城鄉醫療水平差距較大。城市擁有最優質的醫療資源，農村缺醫少藥的情況沒有得到根本改觀，農民因病致貧，因病返貧的情況仍較為普遍。以遼寧省為例，在醫療衛生資源方面，約40%的城鎮人口就占有近70%的醫療資源，而60%的農村人口卻僅占有僅30%的醫療資源。在醫務人員業務水平方面，農村醫務人員業務水平較低。由于經濟和環境等因素，高學歷和高水平的醫務人員都涌向城市。農村的醫務人員在學歷和職稱水平上都低于城市。在醫療設施方面，城市醫院規模大、數量多、設備先進，而農村只有衛生所、醫務室，而且數量少，設備陳舊。從每千人口醫療衛生人員服務配備情況來看，差距更為明顯，城市每千人擁有衛生技術人員8.26人，農村僅為3.24人，城市每千人擁有執業（助理）醫師3.27人，農村僅為1.5人，城市每千人擁有注冊護士3.53人，農村僅為0.95人

1.3基本社會保障服務

基本社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。基本社會保障的本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展①。一般而言，基本社會保障由社會保險、社會救濟、優撫安置等組成。目前，我國城鎮居民的社會保障體系是比較健全的，在城市目前已基本形成統一的、覆蓋率較高，適應社會主義市場經濟發展需要的社會保障體系。城市社會保障制度的基本框架已大致建成，進入完善發展階段，城市社會保障范圍涵蓋就業、再就業、最低生活保障、最低工資、社會保險、優撫救濟、救助等多項內容，然而，在農村雖然也有獨立的農村社會保障制度，但是和城市相比差異很大，農村僅有五保制度、最低生活保障、社會救助、優撫救濟等，并且保障水平普遍較低。以遼寧省為例，到2011年，遼寧省城市的低保標準為310.6元，農村的低保標準僅為160.52元，前者是后者的1.93倍，從城鄉低保覆蓋面來看，2010年遼寧省城市享受低保人數為125.95萬人，低保覆蓋面為5.87%，農村享受低保人數為92.9萬人，低保覆蓋面為4.4%，農村比城市低1.47個比分點。農村社會養老保險、醫療保險及失地農民、農民工的社會保障體系建設也遠落后于城市。城鄉間社會保障水平和質量存在較大的差距，且在不斷擴大，城鄉間社會保障存在嚴重的非平衡性和非均等性。

1.4基礎設施及公共環境

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統②。城鄉基礎設施的不均等是導致城鄉基本公共服務差距的主要原因，我國城鄉基礎設施的不均等是顯而易見的，在城市，供水供電設施完善，道路寬闊平坦，交通便利。城市社區基本都有活動中心、健身中心、公園等等。而在農村，供水供電設施不完善。廣大農村地區還存在飲水安全問題；農村電網薄弱，特別是在用電高峰期，經常會因電壓太低而停電。農村道路狹窄，坑坑洼洼，很多農村道路都沒有安裝路燈，由于夜間沒有路燈照明而導致交通事故的情況經常發生。農村交通不便，大部分農村至今沒有通公交或公交線路單一，限制了農民的出行和與外界的聯系。財政對城鄉基礎設施建設的投入也是存在差異的。以遼寧省為例， 2010年，遼寧省在城鎮的固定資產投資為15106.33億元，而在農村的固定資產投資只有936.70億元，城鄉之間固定資產投資差距巨大。從公共環境的角度來看，政府在城市投入大量的資金和精力治理污染、保護環境，對農村的環境保護卻很少關注。農村的環境保護及污染治理主要依靠農民的自發意識，其保護范圍、環境污染治理效果可想而知。

2. 原因分析

2.1城鄉二元結構的長期存在

城鄉二元結構和地區間梯次發展戰略疊加所導致的后果是城鎮與鄉村、東部與西部之間的發展差異巨大，而這種差異不是短期內政策調整所能彌補的，必將是個較為漫長的過程。而業已存在的地區間發展差異是基本公共服務均等化改革所不能繞過去的“鴻溝”。受城鄉二元經濟結構和城鄉長期分割政策影響，我國地方財政提供的公共產品支出存在城鄉間嚴重不均現象。養老保障、基礎教育、公共設施與基礎設施等隱性公共服務與產品都存在著明顯的城鄉差異。

2.2地方政府的財權與事權不匹配

各級政府間由于基本公共服務供給的職責界定不清楚，導致地方政府的財權和事權不匹配，出現了財權上移、事權下放的現象，即在財政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對較小，但是在財政支出上，尤其是那些和民生密切相關領域的支出，地方政府要承擔較大的責任。事權長期層層下移，財權又過于集中在上級政府部門，使各級政府部門的事權、財權不對等，從而影響基本公共服務有效而穩定地供給。比如對教育、醫療、社會保障的支出，主要還是要依靠地方政府的財力支持。雖然中央政府占有較大財政收入比重符合發展趨勢，但是如果由地方政府承擔過多事權，會使得地方政府承擔較大財政壓力，影響地方政府的積極性。

2.3社會組織發展緩慢

目前我國仍處在市場經濟初級階段，由于諸多因素的制約，市民社會發育程度還很不成熟，各種社會組織的發育不健全，社會的治理程度還比較低。政府在基本公共服務生產和供給中居于絕對主導地位，社會組織不僅處于參與程度十分有限的從屬地位，而且難以對政府生產和供給的基本公共服務進行有效的評估、監督和制衡。相對于國外基本公共服務多元參與的格局，我國依然是基本公共服務政府一元主導的格局，而且受路徑依賴性的影響，預計在相當長的時間內，難以形成多元參與生產和供給基本公共服務的格局。另外目前我國社會組織管理的法律、法規還不夠健全，缺乏完善的法律體系保護是社會組織發展緩慢的另一大原因，也是許多社會組織主動依附政府機構的重要原因。

3. 促進城鄉基本公共服務均等化的對策

3.1完善公共財政的支出結構

科學、合理地轉移支付是實現基本公共服務均等化的直接而又容易見效的手段。正因為如此，許多專家認為“基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。③”然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏背景下，部門間利益競爭導致轉移支付的資金沒有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生；公共服務部門內部未能把資金用于最需要的群體或地區，使真正需要援助的對象沒能得到服務，導致嚴重的不公等。其實，完善公共財政政策不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，而且要解決財政供給不均問題。地方對轉移支付資金必須公平分配，以實現基本公共服務的財政供給均等化。為此，增加部門經費開支透明度，提高受服務對象的知情權、參與權，是預防公共財政轉移支付分配不均的有效辦法。在對公共服務支出進行績效審計時，應特別考慮公共服務支出的公平性問題。

3.2提高農村基本公共服務的質量

長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的工業偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，而農村公共產品和公共服務的供給主要不是靠公共財政，而是靠農民自己。因此，農村要想得到高質量的基本公共服務，除了政府加大對農村投入外，還應該考慮集中利用農村現有的有限基本公共服務資源。事實上這是可取的，也符合我國農村實際。相對來說，農村地廣人稀，且近幾年的計劃生育使人口數量減少；同時，大量農民工涌入城市，農村的基本公共服務資源尤其是人力資源、設備、設施等利用率低。這種現實，要求政府應該考慮農村現有基本公共服務資源的集中利用。可考慮在公共財政投入數量不變前提下，根據各地具體情況適當合并農村學校、農村衛生院、農村基礎設施，集中利用資金、人力資源、設備、設施，以提高公共服務質量，縮小與城市的差距。從長遠來看，除了集中利用農村基本公共服務資源外，還可考慮加速城鎮化。因為，基本公共服務均等化的程度高低，與城鎮化、工業化的程度高低相關。城鎮化、工業化的程度越高，基本公共服務資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務就越均等。

3.3健全政府公共服務績效管理和評估體系

政府的公共服務績效管理和評估體系對基本公共服務均等化改革起到“羅盤式”的校正和指引作用。只有健全政府公共服務績效管理和評估體系，才能使公共財政支出結構變化具備足夠的制度動力，才能逐步實現公共財政支出由以經濟建設為中心向以基本公共服務為中心轉變。公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止，政府自身的績效評估相對比較完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。將基本公共服務均等化納入政績考核體系，建立以基本公共服務為導向的政府績效考核體系。強化政府提供基本公共服務的職能，以提供基本公共服務數量和質量以及人民群眾滿意度來考核各級政府，保證不偏離人民受益、人民滿意的原則，以提高基本公共服務均等化的實施效果。特別是，要建立以基本公共服務為導向的干部績效考核制度。包括：一是增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。如圍繞基本公共服務領域的發展狀況，可將入學率、社會保障覆蓋率、城鎮登記失業率、農村合作醫療覆蓋率、及城鄉居民滿意度、幸福感等衡量居民生活質量的重要指標納入政府績效考核范圍。二是將群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素，使廣大民眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。這樣也會倒逼政府轉變職能，加快向公共服務型政府轉變。

3.4轉變政府職能，建立公共服務型政府

公共服務型政府以提供公共服務為導向，或者說公共服務型政府的主要職責在于為社會公眾提供公共服務。實現基本公共服務均等化是公共財政與公共服務型政府的共同職能。雖然公共財政的職能與政府職能不盡相同，但是對于基本公共服務均等化的任務來說，政府需要通過公共財政手段來實現，而公共財政政策則需要圍繞公共服務型政府的宗旨來設置。從滿足公民的基本權利要求而言，實現基本公共服務的均等化，要求政府能夠提供某種制度或機制，使公民在享用基本公共服務時能夠實現機會公平、規則公平和結果公平。基于我國城鄉有別、區域發展差異較大的國情，基本公共服務的均等化不等于基本公共服務的平均化，均等化實質上體現的是一種公平的思想，因此，公共服務型政府的首要職能是保證公民在享用政府提供的基本公共服務上具有公平的機會，即在基本公共服務提供的決策機制、融資機制和監督機制上都要盡可能地消除歧視性動機，保證處于不同境遇的公民均能在自己的可及范圍內盡可能公平地享用基本公共服務；其次是公共服務型政府在基本公共服務的提供與分配上要制定公平的規則，消除社會矛盾，減少不穩定因素；第三是發揮政府宏觀調控的優勢，合理調劑公共財政資源，努力實現全體公民在基本公共服務上的均等化。

注釋：

①吳建華，查麗艷.我國城鄉基本公共服務非均等化研究[J].商業研究，2011，（08），157-158.

②baidu詞條.基礎設施建設[EB/OL].http：///view/277705.htm.

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一、 引論

2006年3月中央提 出“逐步實現基本公共服務均等化”，引發了學術界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對基本公共服務做了一些頗有價值的研究。

從概念上說，基本公共服務是公共服務中國化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務”，即政府應平等地服務于每一個公民。結合上述學者的研究，本文如此定義基本公共服務：根據我國所處的發展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。

上述定義是本文的立論基礎，它界定了我國基本公共服務的主導力量、受益對象和覆蓋范 圍。本文試圖對我國的基本公共服務狀況做一簡單評估，并在此基礎上，探討促進基本公共服務所必須的制度安排。

西方的發展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執政，在“普遍公共服務”應由政府供給這一問題上達成了共識。我國作為發展中的人口大國，欲實現基本公共服務均等化 ，將經歷循序漸進的過程。筆者認為 ，推進基本公共服務，既可以緩沖和分散快速發展過程中所集聚的各種矛盾和風險，又有利于經濟社會協調、可持續發展，并藉此彰顯社會公平正義，促進社會和諧。

二、基本公共服務狀況：一個簡單評估

在經濟高速增長的同時，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識，也恰恰說明多年來對基本公共服務的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務的發展歷程。 有助于從整體上把握我國基本公共服務所面臨的形勢，為深化改革奠定可靠的基礎。本文以1976—2008年為區間來研究基本公共服務問題。

(一)財政支出結構與基本公共服務

由1976～2008年的財政支出數據 ，可以分析30多年來基本公共服務在財政支出結構 中的變化狀況，歸納如下：

1．前30年(從“五五計劃”到“十五計劃”)經濟性支出在財政支出結構中穩居第一 ，表明經濟建設是政府職能的重中之重。2006年，經濟性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項支出繼續低于基本公共服務支出。

2．“五五”計劃基本公共服務支出為761億元 ，“十五”計劃達到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計劃開始，基本公共服務支出的增長越來越滯后于財政支出的增長(見圖1)。

3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財力，而弱化了提供基本公共服務的積極性。

再從經濟性支出占財政支出的比重來看，該 比重從“五五”計劃的59．89％逐期下降到“十五”計劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務支 出占財政支 出的比重，由“五五”計劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。

總之，1976 2008年，我國基本公共服務支出規模確實出現了快速增長。然而在前3O年間，經濟性支出在總量和占財政支出的比重上，均強于基本公共服務支出。這種局面到2006年實現了歷史性突破 ，基本公共服務的上述二項指標首度超過經濟性支出，并在隨后的兩年繼續提高，向公共服務型政府轉變有了重大進展。若進行國際比較，我國基本公共服務支出占財政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。

需要強調的是，國際上關于基本公共服務的支出水平存在爭議。我國不必拘泥于西方 國家 ，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數值指標，而要緊密結合所處的經濟發展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現實問題。

(二 )基本公共服務支出結構的變化

1．教育支出。教育支出額從“五五”計劃到“十五”計劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財政支出的比重，“五五”計劃為7．95％，“十五”計劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發展中國家對 比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。

考察教育支出，首先有必要關注教育費用在政府與家庭間的分布。2O世紀9O年代以來，學雜費占教育費用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔的部分在擴大，客上產生了政府轉嫁支出責任的結果。中央政府從2006年起，加大對義務教育的財政支出力度，首先在西部農村地區實行義務教育免交學雜費，2007年 “兩免一補”政策向中東部推廣，2008年在試點城市全面鋪開，并把中央與地方政府對義務教育經費的分擔比例調整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護者而非旁觀者的角色，同時急需改善財政支出效率。其次，因為 “科教興國”戰略的實施以及“2l1”和“985”工程建設，高等教育支出快速增加，基礎教育支出相對減少，教育支出的層級結構趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結構出現了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費化改革 ，強化了教育資源在城鄉和區域間以及它們內部分配極不平衡的格局 ，引發了人群之間接受 的教育機會和教育質量差距太大，嚴重損害了作為社會公平重要基礎的教育公平。盡管政府已經意識到自身提供基本公共服務均等化的責任，但要徹底扭轉仍需很長一段時間。

2．社會福利支出。社會福利是社會保障的重要組成部分 ，我國財政性社會福利支 出的絕對額增長較快 (見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計劃為O．56％，為前30年間的最高點，而后逐漸下降，“九五”計劃時最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對保障和改善民生的回應，2007～2008年 ，社會福利支出遠遠高于歷年。但是，從社會福利支出內部結構看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩 ，在25％上下移動 ；救災支出比重長期偏高，五年峰值達49．88％(“五五”計劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災害和“汶川大地震”，救災支出成倍擴增；救濟支出先降后升，說明市場改革一方面帶來了經濟繁榮 ，絕對貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發了收入分配差距加速擴大，相對貧困人口猛增，救濟支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養老保障體系的不穩定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養老金支付風險。

十分關鍵的是，現行的社會保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉居民受益。尤其是占勞動力絕大多數的農民、農民工和鄉鎮企業工人 ，他們是工業化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會保障體系之外，這從根本上降低了社會保障支出的效率。經濟發展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會群體。直到2005年以后 ，才陸續有東部發達省份的某些市縣提高了養老保障標準，并全面覆蓋到城鄉居民，而當前的重大改革任務則是省級統籌的平衡。

3．衛生支出。政府衛生支出包含兩重含義：一是對人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。

我國衛生財政支出規模逐期遞增，“十五”計劃衛生支出超過了之前五個 “五年計劃”的總和。2006年以來 ，政府衛生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計劃”)，最低是3．94％(“十五計劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛生財政支出與衛生總費用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續了這種趨勢。如果置于國際背景中比較 ，我國衛生總費用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉型國家俄羅斯(6％)和發展中國家巴西(8．8％)，更遠低于發達 國家美國(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛生費用的構成而言，我國政府衛生支出比例連年下降，個人衛生支出比例飛速攀升。政府與個人之間的分攤比例，1978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個代表性國家中，衛生支出的個人負擔部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國都高。而且我國醫療衛生資源在城鄉間的配置極不對稱，約80％的醫療衛生人員及設施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農村居民只能排隊享用20％的醫療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題 ，政府不僅要增加衛生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵公眾廣泛參與，盡早健全以“預防為先”的醫療衛生服務與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會公平與公共財政效率雙雙受損的狀態。

綜上所述，我國基本公共服務的狀況可概括為：第一基本公共服務支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經濟快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配；第二，基本公共服務在政府層級間的支出責任模糊，導致了人群之間、城鄉之間和區域之間享有基本公共服務的差距過大；第三，財政支出不夠透明，公眾參與和監督缺乏 致使財政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對政府及其主要官員的考核評價，更強調在GDP國際性和地區性競賽中的表現，而漠視了社會發展。2006年以來 ，我國在提供基本公共服務方面獲得了巨大進步，但是和國家中長期發展目標及完善基本公共服務體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經濟發展規律在起作用，即我國所處的發展階段決定了基本公共服務的支出水平，雖然來自國際比較的數據并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經濟建設中心論 ”賦予了經濟增長以壓倒性地位，社會發展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經濟增長的成果稀釋了隨之而來的社會矛盾 ，提供基本公共服務的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對基本公共服務的財政支出，缺乏健全的制度安排。

三、推進基本公共服務：制度安排

基本公共服務不但是一個理論問題，更是一個關乎民生冷暖和國家長治久安的現實問題。結合我國實際和其他國家的經驗與教訓，建立如下制度安排，將被證明是有效的。

1．基本公共服務分工制度。通過充分的公共討論達成一致，確認現階段基本公共服務的具體范圍，如擬定為五項，即基礎教育與就業培訓、公共衛生與基本醫療、社會保障、住房保障和環境保護等，并將五個項目明細化，依據一定標準分為中央項目，地方項目和中央與地方共擔項目，界定好各自的側重性分工和法律責任。同時為了激發地方的主動性和創新性，允許其根據實際情況設定五個項目的優先序列。

2．公共財政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財政需求的滿足為前提的。構筑公共財政制度主要指向如下幾點：(1)改善預算支出結構。有計劃地增加基本公共服務支出，相對調整經濟性支出，嚴格壓縮行政管理支出，協調三類支出與可支配財政收入的對比關系；(2)改進轉移支付。由于城鄉之間、東 中西部之間的非均衡發展 ，因此 ，轉移支付既要有效緩解地方的財力緊張，以提供法定的基本公共服務項目，又不能因此拉大發展差距，產生新的不平等；(3)改革中央與地方關于財政權 的配置。必須以“一級政權、一級財權、一級稅基、一級預算”為 目標 ，理順 中央與地方政府的財政權配置關系，確保地方的財政支付能力。

3．信息公開制度。信息公開對現代政府而言，是不可回避的義務，對公民而言，是享有信息 自由的權利起點 ，也是后者知情權、參與權、表達權和監督權得 以實現的先決條件。鑒于我國已實施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務支出信息充分公開，及時公開，并逐步規范化，以此提高財政支出的效率和公信力，避免產生“政府買單 ，百姓不賣賬”的消極局面。

4．政府績效評估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎，在全球化時代，它更是國家競爭力的有機構成。我國政府績效評估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉其惡性膨脹趨勢；二是采用開放性評估 ，委托相對獨立的第三方(也可聘境外專門機構)主持評估 ，以突破“自說 自話 ，自評 自夸”的窠臼；三是關注公民滿意度 ，把來 自公 民評價的壓力轉化為政府追求績效的動力；四是將政府績效評估制度與領導干部政績考核制度對接起來，突出基本公共服務類指標的權重，引導政府及其主要官員關注經濟社會的協調發展。

參考文獻：

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[3]劉尚希．實現基本公共服務均等化的政策路徑與方案選擇[J]．經濟研究參考，2007，(60)：12．

[4]經濟增長與宏觀穩定課題組．增長失衡與政府責任[J]．經濟研究，2008，(10)：8．

篇（6）

教學手段和教學模式問題。目前，我國許多高校在教學手段方面仍然很落后，依然是教師課堂上講，學生認真地做筆記，記概念，整個教學過程當中師生存在著教學“梯級差”，幾乎沒有太多互動，課堂氣氛也比較沉悶。有些院校以為實現了教學多媒體化，教學效果就可以成倍大增了。事實上，在多媒體授課方式下，只不過是將手工板書的知識灌輸變為計算機頁面展示，教學的模式并未有多大改進，甚至因為課件播放速度過快，學生來不及記憶和消化課堂內容，效果比以前更差。成績考核和評定也是以期末考試“一考定終身”，沒有平時的課堂內外考核指標。這樣的教學手段和模式，學生平時聽課也會感覺枯燥不已，缺乏對財政實踐的感性認識學完之后對財政學理論知識也理解不深刻，只有靠到考試前猛背狂背，考完試也就丟得一干二凈，這種教學手段和模式很不利于培養學生理解問題、思考問題和解決問題的能力。

財政學課程教學的優化與創新路徑

(一)針對不同專業選用差異化教學內容和課時安排。不同的專業需要在統一的大教材體系下選擇差異化的教學重點內容，以滿足各專業未來知識和實務的需求。如財政專業的《財政學》課程應在強化基礎理論的前提下，注意學生的專業技能培養;金融專業應增加國債部分內容的課時量;國際貿易專業應增加關稅政策、國際稅收等內容的介紹。對于不開設稅收課程的財務管理專業、市場營銷專業，應增加稅種知識的課時比例，而對公共事業管理專業應增加社會保險、社會保障以及公共福利方面的內容。在教學內容上，應該以公共財政學理論體系為主，主要包括政府經濟職能、公共選擇、公共支出、公共收入及政府分權等內容，其制度基礎是市場經濟制度和民主政治制度。在課程設置上，應該在經濟學原理、宏觀經濟學和微觀經濟學結課后，會計、稅收、財務管理等專業課開課之前開設，使課程在安排上能夠前后銜接，使知識的傳授具有連續性、邏輯性和科學性。

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中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2013）21003602

1農村養老保障的現狀研究

1.1關于農村社會養老保障模式選擇的研究

大部分的研究者主要從兩個方面論述由于土地保障和家庭養老功能的弱化使得傳統的養老方式越來越不能滿足農村老年人的養老需求，其一是政策的約束如城鄉二元經濟結構、戶籍制度、土地產權制度等，另一方面是外在因素的阻礙如城市化、工業化等。所以農村家庭的養老模式必然要向社會養老模式轉變。楊翠迎認為，我國尚不具備建立全國性的農村社會養老保險的條件，現階段的農村養老需要家庭養老、社會養老保險、社區養老等養老方式的通力合作。陽義南認為我國應該建立家庭養老、自我養老、社區養老和社會養老四種方式相結合的模式。從當前的研究來看學者們大都認為農村的傳統養老模式已經不適應當今社會的養老需求，需要依據我國經濟的發展實際需要尋求多樣化的養老模式。

1.2關于農村不同人群社會養老保障方式的研究

這個關于農村不同人群的研究重點主要是計劃生育家庭的養老問題和“空巢”老人的養老問題。在計劃生育家庭方面，研究者認為政府應當為農村計劃生育夫婦養老做出制度性的長期安排，使他們在老年時期獲得更高的生活水準；對于農村“空巢”老人大多數學者提出了農村養老保險和社區照顧相結合的保障機制，使“空巢”老人得到更好的照顧；但是這些研究仍停留在“補缺型福利”觀的層次上。我們應該建立的是覆蓋全體農民的養老保障制度，在全覆蓋的基礎上再針對不同人群制定不同的標準，使農村特殊人群如計劃生育家庭和“空巢”老人也能老有所養。

2農村養老保險制度建立過程的研究

無論從國家政策還是學術研究上都認為應該建立覆蓋全體農村居民的社會養老保險制度，這是建立健全農村社會保障制度的基礎。我國農村社會養老保險制度的發展歷程分為四個階段：試點、推廣、整頓和創新發展階段，習慣上將試點、推廣和整頓成為舊農保時期，創新發展階段至今成為新農保時期，相應的學術研究領域也分為兩個階段。

2.1關于我國農村“舊農保”時期的研究

20世紀80年代中期開始，經濟比較發達的農村地區開始探索創建社會養老保障制度。1991年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案確定了農村養老保險制度的一些基本原則，根據此方案各地從1991年開始逐步開展了農村社會養老保險制度建設工作，到1998年全國已有2123個縣（市）和65%的鄉鎮開展了農村社會養老保險工作，參加農村社會養老保險的農村人口達到8025萬，農村養老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當期結余26億元，期末滾存結余166.2億元。但是由于政府機構改革，農村社會養老保險的管理由民政部移交給勞動和社會保障部，之后由于多種因素的影響農村社會養老保險工作開始出現停滯狀態，1999年國務院決定對已有的業務施行清理整頓，停止接受新的業務。這一時期學術界的研究主體主要有三個，即：農村社會養老保險的可行性爭論、對農保方案設計的研究、農保基金籌集機制及運行機制的討論。

（1）關于農村社會養老保險可行性的爭論。

關于農村社會養老保險的可行性爭論分為“可行”論和“不可行”論。“可行”論代表有盧元海、韓漢博等，他們通過對農保制度建立的條件，如宏觀經濟、農民的繳費能力及政府的財政承受力等經濟指標的角度來分析研究，認為當前建立農保制度是可行的；“不可行”論代表有梁鴻等，他們從中國農村社會保障制度的特殊性出發認為現階段城市依然是中國經濟改革的中心，政府應當向城市的發展傾斜，同時由于農村地區經濟發展嚴重不平衡，這些因素阻礙了農保制度在全國范圍的建立，所以全國范圍內建立統一的農村社會養老保險是不可行的，建議有條件的農村地區優先發展。

（2）關于農村社會養老保險方案的研究。

以陳少暉為代表的研究者認為農保方案設計的缺陷在于缺乏社會保險應有的社會性，即農保方案在設計中出現了政府責任的嚴重缺失，農保方案實際上是讓農民自愿儲蓄，政府不提供經費或是提供的經費遠遠低于農民自己所繳納的費用，不僅起不到社會互濟的作用而且還嚴重打擊了農民參保的積極性，這也是舊農保失敗的重要原因。

（3）關于農村社會養老保險基金籌集機制與運行機制的討論。

農保基金籌資機制問題的焦點主要有公共財政在農保籌資中的缺位以及籌資標準低、保障能力差。針對以上兩方面盧元海認為農村社會保障的創新之路是實物換保障即將農產品、土地等食物轉換為保險費；劉萬則通過農村社會養老保險的財政可行性研究指出財政補貼農保在經濟上是完全可行的。關于農保基金的運行機制，學者一致認為農保基金面臨監管不力、投資渠道單一、保值增值能力差等方面的挑戰，并且由于農民投資有限、收益率低下導致農保基金陷入停頓的風險。

學術界關于“舊農保”時期的研究已經很全面但是大多局限于對舊農保制度本身進行分析，其中政府的責任和公共財政是分析的重點，而忽視了對制度環境的分析，所以提出的政策趨向同化而缺乏針對性。同時研究還將農民自身邊緣化，農民沒有進入研究者的視野，事實上農保作為一項社會政策在實施中是政府與農民之間互動的過程，但是大多數研究并沒有將農民納入研究框架。

2.2關于我國農村“新農保”時期的研究

“新農保”時期即我國農村社會養老保險的創新發展階段，這一階段起始于2002年11月十六大，在十六大報告中提出：“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，這一提案啟動了新型農村社會養老保險的試點工作，農村社會養老保險工作進入新的發展階段。這一階段的研究主要圍繞農村社會養老保險的新模式展開，主要研究有：

（1）關于試點地區新農保制度的模式比較與總結。

學者們研究表明新的農村社會養老保險制度主要有三種模式：第一種是個人賬戶模式，這種模式在經濟比較落后的地區實行的較多，代表性的有“呂梁模式”等；第二種是仿城保模式，代表性的有“無錫模式”；第三種是個人賬戶和政府提供的基礎養老金相結合的模式，代表性的有“北京模式”，后兩種模式在經濟較發達的地區實行的較多，這幾種模式都強調政府的責任、公共財政的支持以及農民參保的自愿性。

（2）關于新型農村社會養老保險基金籌資機制的研究。

由于國家已經在籌資主體上確定了大方向，因此這一階段相比較于上一階段更加注重操作化的細節。一是探索農民繳費的自愿性與強制性相結合的可行性和具體方法，比如“寶雞模式”中家庭成員參保后老年人免費享受養老補貼的激勵機制。二是在農民個人繳費方式上主張靈活性和多樣性相結合，比如嘗試“糧食換保障”的“霍邱模式”就是籌集資金的重大創新。

（3）關于新型農村社會養老保險制度中公共財政的作用研究。

圍繞公共財政的研究，主要有以下兩個方面：一是關于公共財政的支持模式與方式的研究，史錦華等強調從改革財政體制和加大中央財政對新農保支持力度兩個方面形成公共財政支持模式，在試點過程中已經形成繳費補貼、基金貼息、老人直補、待遇調整等四種財政投入方式；二是公共財政框架問題，賈海珍、李紅等提出在公共財政框架下看待新農保建設，公共財政不僅要為新農保提供基本的制度支持和物質支持，國家各級財政還要根據不同對象給予一定程度的支持，形成多層次的農村社會養老保險制度。

以上針對新農保的研究主要是針對新農保試點工作中出現的問題提出指導性意見，其中試點模式的總結和公共財政是研究的核心。但至少存在以下兩點問題：首先，任何一種制度的創新都適應了該地區特殊的發展需要，因此模式的總結并不是研究的重點，重點該試點為什么會發展出這樣的新農保制度以及其背后的動力機制，否則單一地區的經驗創新很難上升為國家政策制定的依據；其次，現階段的重點不是討論各級財政分擔比重，而是將公共財政投入的方式、方法及水平與不同的地區新農保的基本模式相結合，考慮如何與當地農民的養老客觀需求相結合。

3結論

中國農村社會養老保險是一個十分復雜的理論難題，目前正處于艱辛的探索階段。盡管當下在農村社會養老保險的研究中還存在這樣那樣的問題，但我們相信這項研究工作不會停滯不前。在未來的研究成果中一定會為我國農保制度的推廣和實施提供更加科學的理論指導。相信，在不久的將來我國農民也會擺脫老年時生存的困境安享晚年。

參考文獻

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[2]楊翠迎.中國農村養老保障何去何從？―農村養老保障現狀與問題的思考[J].商業研究，2005，（8）.

[3]鄭成功.中國農村社會養老保障政策研究――將農村居民社會保障與計劃生育有機結合的政策選擇[J].人口與計劃生育，2008，（3）.

[4]盧元海.中國農村社會養老保險制度建立條件分析[J].經濟學家，2003，（5）.

[5]韓漢博.建立我國農村社會養老保險制度的可行性分析[J].社會科學家，2008，（10）.

篇（8）

當前，我國縣域基層存在農村社會發展緩慢滯后、農民增收困難等問題，這些都與我國縣域財政管理中存在的諸多問題有著不可分割的聯系。

 

優化財政管理，以更好地服務縣域經濟和社會發展，是縣域政府的重要職能，也是服務縣域經濟社會發展所不可或缺的重要手段。

 

對此，作者從以下五方面提出優化縣域財政管理的措施，以促進縣域財政更好地為縣域經濟社會發展服務。

 

一、理順縣域財政管理體制

 

縣域要積極總結省管縣的改革經驗，進一步完善與縣域財力相適應的省管縣財政管理體制，深化對縣域財政管理方式改革，繼續理順省、縣的財力分配關系，適當調整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對縣域的稅收分成比重。同時， 適當下放縣域管理資金事權，優化轉移支付結構。

 

一是將適合市縣管理的專項資金逐步下放，如主要用于城鄉發展規劃編制、高端人才引進、職業教育、縣鄉特色產業、旅游規劃建設、特色園區基礎設施建設等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權，發揮縣域管理的優勢，自治區加強監督，確保管理使用合法合規科學高效。

 

二是提高一般性轉移支付比重，完善縣域基本財力保障制度，結合考慮縣域財政的負擔水平和承受能力，均衡各縣間財力分布，切實減輕縣域財政負擔。同時進一步優化轉移支付結構，通過存量調整和增量傾斜，將清理壓減的專項資金，調整用于增加一般性轉移支付。

 

二、加強財源建設，加快增強財政實力

 

縣域財政管理部門要樹立持續開展項目建設的理念，不斷開辟新興特色財源。縣域財政部門要發揮職能作用，會同相關部門，認真研究國家政策導向，根據國家產業政策的變化，不斷整合優勢資源，持續推出與國家產業政策相對接的大項目，爭取資金的支持，加快項目建設，按期竣工投產發揮效益，確保縣域財政收入穩定增長。同時，堅持財源建設主體與優化結構兼顧。

 

一是加大工業扶優扶強力度，設立相應的發展基金，運用貸款貼息、墊息等方法對有發展前途和市場競爭力的縣鄉工業企業進行重點扶持，擴大生產經營規模; 積極發揮龍頭企業引領作用，扶持配套中小企業，推進產業縱向延伸和橫向配套，形成產業集群。

 

二是大力推動第三產業發展，重點推動現代服務業、交通物流、旅游業、城鎮化等的發展，從整體上推動資源優勢和產業優勢轉化為財源優勢。三是穩固農業基礎財源，加快農業產業發展和農村基礎設施建設，促進就業增收，擴大農村居民消費。

 

三、優化縣域財政支出結構

 

一是實施“一保三控”，保證行政事業單位職工工資性支出、國家機關正常運轉經費等基本支出，嚴格控制行政事業性經費增長、人員編制及機構增長、財政供養范圍，財政供養人員控制在國家和自治區規定的標準之內;

 

二是在結構上補齊“短板”。加大財政對以公共安全、醫療衛生、文化體育與傳媒、社會保障和就業、節能環保、住房保障等各項社會事業的投入，打造安居樂業，促進社會和諧發展;

 

三是在政策上放開搞活。該由社會辦的事交給社會辦，制定相關制度，明確政府向社會力量購買服務的具體措施和指導目錄，通過推動政府向社會力量購買服務，為人民群眾提供更好的公共服務。

 

四、加大財政資金監管體系建設力度

 

加大對縣域財政資金監管體系的建設和力度。一是繼續完善并擴大國庫集中支付，加強動態監管建設，完善資金撥付審批環節的管理，實現全過程、各環節中的審查、稽查與監督檢查，加強單位財務管理，健全單位內部控制制度。二是加強政府采購管理。嚴格執行政府采購法和政府采購法實施條例，執行縣域以上政府制定的集中采購目錄和采購限額標準，完善政府采購“三庫”建設，提高政府采購的效率和質量; 強化物資采購與資產存量聯結機制，加強采購預算約束力，無預算不采購; 規范政府采購方式和程序，陽光采購，確保政府采購公平、公正、公開。

 

三是完善縣域財政監督機制，繼續發揮審計部門的審計監督作用，加強縣域財政管理監督，建立財政收支與財政監督相連接的網絡系統。

 

同時，加大力度整頓財經秩序，嚴懲違法違紀行為，為推進財政支出改革、構建公共財政框架消除阻力和障礙。

 

四是完善縣域財政績效評價機制。制定完善縣域財政績效考評管理辦法，健全縣域財政績效評價機構，建立與公共財政相適應的公共收支績效評價體系。同時，建立預算資金使用的問責機制，將預算資金的管理、使用和績效考評情況納入對部門、單位領導的經濟責任考核范圍。

 

五、提高縣域財政管理透明度

 

最后，要提高縣域財政管理的透明度。一是明確公開渠道與方式，采取在政府信息網信息公開平臺和財政信息網。二是明確公開的內容，公開的內容包括財政制度、預算編制信息、預算執行信息、決算信息、績效評價結果、財政監督結論等，內容繁雜，需要分門別類和分別考慮公開的策略。

 

三是提高公開內容的質量與效率。主要是預算編制、預算執行、績效評價、財政監督、財政政策、財政項目、補貼發放，公開內容要經得起審計和監督以及社會公眾參與質疑。預算執行與安排情況報告在縣域人大通過后的法定時間內公布，縣域決算、部門決算應在縣域人大常委會審批后的法定時間內公布。

 

四是建設縣域財政電子信息平臺。通過互聯網公開財政政務信息，提高財政透明度，促進財政管理提高質量、推動政府高效廉潔運作。

 

篇（9）

在現代國家體制下，國家為了行使政府職能需要一定的物質基礎，公共財政便應運而生，這也形成了政府與社會公眾直接的委托和受托關系。在這樣的關系背景下，為了增強對受托方的監督，需要通過政府會計來向社會公眾提供相關信息。隨著我國政府職能的轉變，服務型政府、高效政府等一系列改革方向的確定，要求完善現有的政府會計制度以適應改革需要。

文獻綜述

（一）國內研究現狀本文由收集整理

對于權責發生制的改革，我國國內學者是從財政部1993年底正式啟動的預算會計改革才開始關注該領域。蔣崗（1994）“關于制定我國預算會計準則的探討”、張為國、趙建勇（1994）“制定《事業會計準則》中若干主要問題的探討”、荊新（1995）的博士論文“非營利組織會計準則理論框架研究”，均是從準則制定的角度進行的研究。李建發（2001）指出，我國政府會計最好先采用修正的現金制，在條件成熟時再逐步向修正的權責發生制過渡。

（二）國外研究現狀

國外對于權責發生制的改革研究已經有很多年的歷史，已經形成了較為成熟的觀點。安德魯·里齊爾曼（anderw likierman）1998年指出：在政府會計中引入權責發生制將使政府提供更多的機會來關注投入和產出、強化現有體制。湯姆·艾倫（tom allen）2002年認為，在政府財務會計報表中使用權責發生制，對于政府會計信息使用者評估政府財務責任來說十分必要；同時也認為收付實現制和修正的收付實現制下的預算會計和報告仍然能夠提供有用的政府運營信息。世界銀行高級經濟學家hana polackova brixi（2003）指出：公共財政制度只有同時涵蓋了直接和或有財政風險，才會促使政府審慎地采用財政政策；權責發生制的預算體系和會計標準可以使或有負債的隱性財政成本透明化。

新公共管理理論下政府會計改革的必要性

傳統公共行政的理論基礎是以威爾遜、古德諾德政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚組織理論，新公共管理理論是對傳統公共行政的否定。它源自兩大理論基礎，即經濟學理論和私人管理方法。二十世紀八十年代，布坎南、繆勒提出的公共選擇理論為公共行政改革指明了道路。公共選擇理論認為，活動于經濟市場和政治市場的人均是理性的“經濟人”，因此應當擴大市場的力量，將政府的力量和影響降到最低。

新公共管理理論的另一理論基礎是私人管理方法。盡管在公、私部門之間有著基本差異，但是公共部門管理與私人企業管理還是存在相同之處的，而且這種相同之處還比較多。私營部門為了適應不斷變化的環境，使得新的管理理論、技術和模式層出不窮，最終合理地改革了組織結構，以一種更具靈活性的管理化模式取代了死板的官僚制模式。公共部門在私營部門取得成功的影響下，開始引進在私營部門中卓有成效的管理方式，如重視結果、戰略計劃與管理、以顧客為導向的管理理念。

綜上所述，學術界一致認為，新公共管理相對舊的公共行政學具有巨大優點，其以市場、以結果和效率為導向的方式，能使政府做出更有效的公共選擇。結合我國政府改革和社會經濟發展現狀，進行政府會計改革較為緊迫，體現在以下幾個方面：

（一）政府職能轉變和公共服務的社會化需要政府會計改革

由于我國政府管理著龐大的國有資產，為了更好滿足社會公眾對國有資產監督的要求，以及保證公共服務的社會化和均衡化，需要改革現行的政府會計制度。

（二）政府會計改革是政務公開的需要

隨著政務公開，特別是三公消費的公開推行，社會公眾對政府會計信息的質量提出了更高的要求。不僅要求政府會計信息能反映政府財政收支的基本情況，還要能反映固定資產和遠期收支的相關信息。

（三）提升政府績效需要政府會計的支撐

政府績效提升是政府機構改革的目的，而對政府績效的衡量則需要政府會計來進行。當前的收付實現制為基礎政府會計體系很難準確評價政府績效。因此，建立支撐政府績效考核的政府會計體系十分重要。

我國政府會計制度現存問題

（一）缺乏統一的會計體系

我國政府現行會計制度包括三個部分：財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計三個部分。由于這三個會計制度在核算方法、會計主體上都存在著較大差異，因此無法形成一個系統的會計制度體系。

（二）現行會計核算制度提供的會計信息不能滿足公共財政新要求

從新公共管理的視角來看，政府是社會公共資金的受托方，理應向社會公眾及時而充分地公開資金的使用情況。但是由于我國政府當前是按照首付實現制來進行核算，因此許多資產類和負債類的科目不必進行核算，這便使得政府的財務報告提供的信息不準確。同時，我國進行財政改革之后，實施了政府采購制度、國庫集中支付制度、收支兩條線等，現有的會計核算制度，無法適應公共財政的新要求。

（三）現行的財務報告系統存在明顯缺陷

主要表現為：沒有統一的報表；披露的信息過于單一；報表結構也不盡合理。

（四）現行政府會計制度的根本性弊端——收付實現制

政府會計實行收付實現制度的不足是顯而易見的，主要體現在：首先，由于收付實現制無法區分財政性支出和資本性支出，無法完整記錄政府隱性負債，從而使得無法對經濟活動進行科學核算，極其容易造成不同會計期間收支的大幅波動；其次，收付實現制極易為實際控制人操縱信息和突擊花錢提供窗口，更有甚者將債務轉嫁到未來，從而使得對政府績效的考核喪失公平和公正。

國外經驗借鑒與我國政府會計改革路徑

新西蘭政府通過全面實行權責發生制，對政府會計制度實行最全面徹底的改革，通過改革收到了良好效果。不僅降低了財政負擔，還解決了政府機構過于龐大臃腫的問題，從而提高了財政預算透明度。其改革成效被其他國家紛紛借鑒。

轉貼于

美國的聯邦政府、州政府及地方政府經過歷時70年的改革后，統一了會計制度，均采用權責發生制。具體來說，在財務報告中都強調受托責任，強調利益相關方對財務信息的使用，注重三大財務報表的質量。

資源會計師是英國政府會計改革的主線，其核心理念仍然是堅持采用權責發生制。同時，在財務報告中還強調投入產出比，加強了對政府運行績效的管理，從而提高政府提供公共服務和公共產品的效率。

由此可見，國外政府的會計制度改革都經歷了從收付實現制度到權責發生制度轉變的過程，并在新公共管理理論的引導下，不斷加強對政府績效考核，逐步增強政府運轉的透明度。結合其相關經驗，筆者對我國本文由收集整理政府會計改革提出以下建議：

（一）完善政府會計體系

筆者認為，完整的政府體系需要有明確的政府會計目標、清晰的會計主體和科學而規范的會計準則。而當前我國現行的政府會計系統仍有不足之處：

首先，在充分考慮我國政府會計環境以及會計信息使用者的實際需要的基礎上，確立明確的政府會計目標。就現階段而言，我國政府會計信息的使用者基本上是政府內部人員，特別是為了滿足領導干部決策。但是從新公共管理的視角來看，需要擴大政府會計信息使用者范圍，特別是需要將社會公眾、新聞媒體、債權人、資本市場等納入其中，其根本目的是要監督政府更好完成委托人的委托任務。所以，從新公共管理的視角出發，我國政府會計應以“提供政府接受委托人委托范圍內的科學全面地滿足各類信息使用者需要，以確定政府的責任和義務，讓使用者根據信息能夠評估政府各種狀況以做出合理決策”為目標。

其次，明確會計主體。針對當前我國政府會計的主體不明確、不清晰的現狀，建議將會計主體分為記賬主體和報告主體。在操作層面上，報告主體主要是對外部信息使用者而言，而記賬主體主要是供內部使用者和外部使用者共同使用。因此，在明確會計主體時，需要考慮報告的使用者，當單一層級使用報告時，記賬主體和報告主體是一致的；當提供匯總報告和合并報表時，記賬主體和報告主體并不完全重合。

最后，制定政府會計準則。制定符合我國國情的政府會計準則是一項十分復雜的系統性工程。需要立足于政府改革的方向和當前政治經濟環境，因此，需要從新公共管理的視角出發，在考慮公共財政改革、建立服務型政府、民主政治建設、政府參與經濟建設等多方面因素的基礎上，制定有中國特色的政府會計準則。由于我國國情復雜，因此在制定過程中從保持穩定性和政策過渡性出發，筆者建議先局部試點，然后確立法律法規，再從整體上對政府會計體系作出規劃，在此基礎上制定出一套從我國實際國情出發的政府會計準則。

（二）引入權責發生制的思路

篇（10）

“財政”概念常常被人們在不同的上下文中使用,因而被賦予多種意義。首先,財政可以是指一種行為,即國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的活動,包括財政收入、財政管理和財政支出等;其次,財政可以是指一種制度,即財政活動據以運行的機構和規則體系。它既可能是法律規定的顯性制度,也可能是財政活動中自發形成的、有待法律確認的隱性制度;最后,財政還可以指一種社會關系,它既可能是指從過程來看的國家機關之間以及它們與財政行政相對人之間,在財政活動過程中發生的相互制約的或管理性質的社會關系,即財政行政關系,也可能是指從財政分配結果來看的各種主體之間的經濟利益分配關系,即財政經濟關系,還可能兩者兼而有之。

從形式層面看,財政法就是調整財政關系之法。按傳統的部門法劃分標準,這種界定方式因為凸現了財政法獨特的調整對象,所以可以使財政法與其他部門法相區分。由于這種定義方式頗具中性色彩,既不涉及到意識形態之爭,也不涉及到法律的價值追求,因此它可以適應各個歷史階段不同國家的所有情況。無論是奴隸社會時期,還是封建社會時期;無論是資本主義時期,還是社會主義時期,財政法的形式共性都可以從其調整財政關系這一點找到。也正是基于這個共性,財政法學才可能將自己的研究視角延伸到各個歷史時期的不同政治經濟背景的國家,從而形成財政法制史或比較財政法等研究分支。

然而,概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當事物的共性被作為唯一的追求對象時,其諸多的特性就不得不被舍棄。對于身處特定歷史階段特定國家的個人或團體來說,抽象的共性固然重要,但各種與自身發展密切關系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上,正是事物的特殊性在決定其發展方向方面發揮著重要的作用。

眾所周知,自從國家產生、法律創制以來,人類共經歷了奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會等四種不同的歷史類型,不同歷史時期財政法的職能定位和價值追求也是不一樣的。一般情況下,奴隸社會和封建社會時期的財政法都是建立在君主專制的基礎上,君王或皇帝是國家權力的源泉和中心,財政權力只是君權的一個組成部分。在理論上財政權力并非來自于人民,相反,它們是壓制人民權利的武器。在這種情況下,財政法僅僅是利用法律形式推行財政政策的一個工具而已,缺乏獨立的與民眾利益聲氣相求的價值取向。財政法的主要功能在于保障財政收入的征收和管理,而財政支出方面則僅僅停留在技術性層面,滿足于統治階級內部從上到下的管理和監督。

封建社會末期,新興資產階級與君權的矛盾集中體現在財政問題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產階級和普通民眾的強烈不滿,市民革命由此爆發。如英國的歷次革命均因國王濫施稅負而起,最終為人民通過議會爭得“課稅同意權”;美國的革命則發端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅,最終了英國的殖民統治,建立了獨立的新國家。資產階級國家建立之后,至少在形式上開始確認國家權力來源于人民,并在此基礎上進行各項制度的設計和建設。基于這個前提,財政法的宗旨和原則都較以前發生了質的變化。首先,財政被定義為一種服務于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財政權力不再是一種單純用于統治的工具和手段,它來源于人民的授權,同時也在此范圍內受人民的監督;再次,財政的民主基礎備受重視,人民通過議會行使對財政的決定和控制權成為財政法的基本原則;最后,財政法的功能開始轉向保障財政的民主統制,財政權力的失范成為關注的重點,人民的基本權利開始凸現。因此,這一歷史時期的財政法明顯不同于君主專制時期的財政法,盡管它們都符合在調整對象方面的共性。

社會主義革命在部分國家勝利后,盡管消滅了私有制,在最根本的程度上為人民奠定了基礎,但是,由于傳統和認識方面的原因,公有制的實施并沒有為人民如何授權、如何規范和監督的權利提供太多的機會。受意識形態的影響,建立在公有制基礎上的國家被定性為人民的利益當然代表。由于缺乏民主和法治,權力在造福于人民的同時,也曾因為不受限制和監督而釀成大錯。財政法雖然理論上代表著人民的意志,但在現實生活中仍舊會變成保障國家行使權力的工具。具體的表現是,大量的財政法規由政府執法部門制定,財政的民主統制被視為毫無必要的妄談;財政法的核心主要不在于規范財政權力,而更多地在于推行國家政策;人民不僅難以實現對財政的決定和控制,在具體的財政執法中也難以得到程序的保障。這種理論和實踐的背離使得財政法未能走出權力的陰影,其先進性自然受到了很大的限制。

所以,就財政法而言,揭示出其調整財政關系的形式共性當然必要,因為這有助于界定與其他法律部門的關系,同時通過對調整對象的解構,可以構建財政法的活動范圍與內部體系,但是,對于二十一世紀的財政法學來說,僅僅滿足于此是十分不夠的,因為它無法揭示出財政法更深層次的內涵,對我國目前的財政法治建設也沒有太大的現實意義。故此,財政法的概念還有待于從時代特性方面進行深入挖掘。

從實質的層面出發,我們認為,現代財政法是建立在民主基礎上、以增進全民福利和社會發展為目標、調整財政關系的法律規范的總稱。其具體內涵包括:

(1)民主是財政法的制度基礎。財政法的民主性體現為,財政權力來源于人民,人民可以通過選舉組成代議制機構,也可以直接通過全民公決行使財政權力,決定和監督重大財政事項。財政法與的關系表現為,財政法涉及到公權力的分配,因此必須在憲法的框架下運行。憲法所規定的國家結構形式、政權組織形式、公民的基本權利等都是財政法有效施行的前提。由于財政法與憲法的關系如此密切,因此,各國憲法大都花費較多的篇幅規定基本財政事項。就此而言,財政法其實就是憲法在財政領域的具體化。

(2)財政法的目標在于增進全民福利,促進社會發展。盡管廣義的財政法包括稅法、費用征收法等可能導致公民向國家讓渡財產的領域,但從整體上看,財政法應該是以維護和保障基本人權,促進人權保護水平不斷提高為基本宗旨的。無論是財政收入法還是財政管理或運營法,其除了保證行政過程的公開、公正、公平,防范行政權力侵犯人民基本權利外,最主要的目的還是在于通過規范管理,提高財政資金使用的效益,增進全民福利,促進經濟發展。即便是財政收入法,其合法性依據除了相關法律規定外,還在于通過調整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財政支出等職能消除社會發展過程中的不公平現象,并最大可能地促進經濟總量的增長。因此,財政法的目標不僅在于體現憲法基本權利的質的規定性,同時也在于從量上擴大權利的覆蓋范圍及實現程度。

(3)財政法以財政關系為調整對象。財政關系其實只是一種學理上的擬制,它指的是財政行為未經法律調整以前所引發的經濟關系。通過對財政關系的分析,可以劃定財政法的內部體系框架,理清財政法與其他相關部門法的關系,從而確定財政法在法律體系中的地位。

二、財政法的調整對象

通常情況下,財政法的調整對象既可以表述為一種財政行為,也可以表述為一種財政制度,還可以表述為一種財政關系。財政行為著眼于財政主體的動態過程,財政制度著眼于財政運轉的外在環境,財政關系則著眼于財政現象的內在聯系。動態過程受制于外在環境,但也是外在環境的創造力量,而內在聯系則是對動態過程和外在環境更高層次的概括,其內容更為豐富和兼容,因此,在表述財政法的調整對象時以財政關系為最優。

在歷史上,由于人們對財政職能的理解不同,財政關系的范圍也隨著變化。自然經濟條件下財政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴張以及皇室開支的經費。自由競爭資本主義時期的財政也僅限于籌集收入滿足國家日常經費開支的需要,很少通過再分配的形式調節社會收入不公平,也不需要干預資源配置。 轉貼于 中國論文下載中心 省略

進入壟斷資本主義時期以后,因為市場失靈所帶來的種種惡果集中爆發。為了應對危機,財政的職能開始不斷擴展。首先,財政應當在市場和國家之間有效配置資源,然后保證財政內部資源的合理分配。如界定財政活動范圍,優化財政支出結構,安排財政投融資的規模、結構,并通過稅收、補貼等方式,引導社會投資方向等。其次,財政開始通過自身活動進行社會范圍內的收入再分配,以緩和兩極分化現象,實現社會分配的相對公平。如個人所得稅累進征收,開征遺產稅、贈與稅,實施社會保障等。最后,為解決市場自發運行中所產生的經濟周期問題,“反周期”的財政政策開始實施,如在經濟過熱中提高財政收入水平、壓縮財政支出,而在經濟蕭條時則通過減稅等方式培育消費和投資能力,同時加大財政支出以增加社會需求,以此刺激經濟的發展。

在社會主義計劃經濟體制下,財政的主要職能是進行以國家為主體的、對包括生產資料和生活資料在內的一切社會資源的分配。由于生產和生活都通過財政進行控制,不會出現收入分配不公或生產周期波動,因此財政資源配置職能也就將收入分配和經濟調節完全包容在內。另外,由于財政活動無所不包的稟性,財政與企業財務、財政與金融都呈現難舍難分的關系。如,國家從全民所有制企業和集體所有制企業中不僅可以取走企業擴大再生產所需的積累,而且還包括折舊基金等維持簡單再生產的物質資料,企業職工的工資標準和工資款的撥付也都是通過財政直接進行的。這樣,企業財務的獨立性就會完全喪失,從而依附于國家財政。又如,銀行不能自主從事貸款業務,卻必須按照財政的意圖為相關項目提供建設資金,銀行存款成為財政建設資金的重要來源,銀行也被稱為“第二財政”。

跟計劃經濟時期相比,中國在改革開放以后對財政職能的探索已經出現了顯著的進步。第一,國有企業和集體企業都被視為獨立經營的商業主體,其財務關系與財政關系完全分開,財政只是在投資和利潤分配時才與企業發生聯系。第二,財政與金融的關系也已經理順,財政可以通過經濟杠桿引導銀行發放貸款,但是不能進行強迫。財政關系的范圍至少將商業性貨幣資金關系排除在外。第三,在向市場經濟推進的過程中,由于收入分配兩極分化的現象日益明顯,財政的收入分配調節職能開始顯現,開征個人所得稅、實施社會保障等都是其中之例。第四,受市場失靈的影響,我國經濟發展也開始出現周期性波動。為保持經濟的穩定性,財政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經濟疲軟,我國近幾年一直實施積極的財政政策,其核心內容就在于通過擴大財政支出規模,刺激消費,擴大內需,從而促進經濟的發展。

篇（11）

［中圖分類號］G78 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2010）52-0188-02

農民工外出務工,為城市創造了財富,為農村增加了收入；為統籌城鄉發展注入了新的活力,也為新農村建設作出了重要貢獻。在這些外出到城市打工的農民工身后,是數千萬留守農村的未成年的子女――留守兒童,他們已經構成一個日漸增多的特殊群體和一種比較普遍的社會現象。我國留守兒童的規模已達2290萬,而農村集中了留守兒童總量的86.5%。考慮到我國這幾年城市化進程的加速,留守兒童的規模將進一步擴大,如此大規模的留守兒童群體成為社會各界十分關注的一個相當嚴峻的話題。

由于農村社會經濟發展及教育條件相對落后,留守兒童的教育存在許多問題,嚴重制約了教育的和諧發展,成為和諧社會構建中的一個“不和諧音符”。解決好農村留守兒童教育問題,對加快社會主義新農村建設,促進農村社會、經濟及教育等各項事業的健康、穩定發展,推動社會主義和諧社會的構建意義重大。

1 當前我國農村留守兒童教育存在的問題

在工業化和現代化的進程中,農民工的貢獻是不容忽視的,但無論從哪方面來說,他們都屬于弱勢群體,他們子女的受教育狀況不容樂觀,當前,我國農村留守兒童教育存在以下主要問題。

（1）早期教育缺位,入學率偏低。根據國務院婦女兒童工作委員會辦公室抽樣調查顯示：“流動兒童中在學者占全部流動兒童的90.7％,一直未入學者占6.85％,失學者占2.45％。”調查結果還表明：在流動兒童中,達到上學年齡卻不能適齡入學的問題表現十分突出。在農村,55%的0~5歲留守兒童不能和父母生活在一起,缺少父母親情呵護與親子交流,認知、情感以及社會性發展都會受到持久而深刻的影響。對于他們而言,接受學前教育的機會很少,在家庭教育上的不足得不到正規學前教育的補償,早期發展受到局限。

（2）生活上缺少照顧。父母外出打工后,農村留守兒童的生活水平進一步下降。主要表現在兩方面：一是吃的花樣單一,只求填飽肚子,不講營養搭配。二是部分留守兒童更加省吃儉用、節衣縮食。農村留守兒童的監護人由于監護能力不足導致監護質量下降,往往嚴少“慣”多,管少哄多,“理”少錢多,管吃管住不管教,使孩子放任自流,難以養成良好的行為習慣。

（3）學習上缺少輔導。對文盲率高達30%的祖輩來說,引導和幫助留守兒童學習往往是心有余而力不足。監護人一般只對留守兒童的吃住和安全負責,關注學習情況的甚少,留守兒童在課后缺乏督促輔導,學習上出現的問題得不到及時有效的解決,導致成績下降。研究發現,父母外出打工的學生成績明顯偏差。

（4）存在心理問題。心理學諸多研究表明：未成年人人格的形成與發展和父母及家庭生活有著極為密切的關系。農村留守兒童長期或暫時處于“親子離散”狀態,加之伴隨外出務工出現的父母離異狀況,常常導致他們產生孤獨感、社會焦慮、缺乏安全感和社會認同感,這一系列感受往往造成留守兒童自信缺失、自尊受挫,人格發展走向畸形。測試結果顯示,有30.3%的留守子女存在各種明顯的心理健康問題,他們的心理問題明顯多于非留守兒童。因此,如何促進農村留守兒童的人格健康發展成為學校面臨的重大任務。教育是使人成人的事業,學校是使人成人的地方。

2 目前教育給農村留守兒童帶來的影響

在一些農村勞動力輸出大省,“留守兒童”在當地兒童總數中所占比例高達 18％~22％。父母雙方都外出流動,兒童不能與父母在一起生活的情況在全部留守兒童中超過了半數,比例高達 56.17％。因為家庭、監護人、學校及社會教育的不到位,給目前的農村留守兒童造成一定的影響。

（1）過早的自理自立壓力,體現不成熟的心理障礙。長期和父母的分離和缺乏聯系,對孩子的性格形成和人格的成長非常不利。不少留守兒童感覺孤單,甚至有的孩子心理壓力過大,表現出內心封閉,情感冷漠,行為孤僻,缺乏愛心和交流的主動性,對集體漠不關心,已形成一定的人格障礙。

（2）過快的求學求錢速度,顯現不明確的學習目標。留守兒童由于家庭教育的缺失,一般難以養成良好的行為習慣和道德品質。特別是由于委托監管的不到位,父母的物質補償心理,更易使孩子們形成重物質、講享樂、不節儉等不健康的人生觀和價值觀。

（3）過窄的生活生存空間,呈現不和諧的人格。近幾年,一些打工回鄉的人通過種種言行舉止將一些不正確的價值觀潛移默化傳遞給孩子們,這些錯誤思想混淆了孩子們的是非標準,影響他們價值觀、人生觀的正確確立。家長外出打工,可以改善孩子生活和受教育的條件,但部分家長容易忽視對子女的倫理道德教育和法制教育,使得一些留守孩子擁有過多零花錢,極易形成功利主義價值觀、享樂主義人生觀和好逸惡勞、奢侈浪費的陋習,甚至導致“讀書無用論”、“拜金主義”等錯誤思想抬頭。

（4）缺乏安全感。留守兒童的父母在外,臨時監護人重養輕教,教育的責任就落到了學校,而學校教育是需要家長配合、社會支持的。在調查中發現,學校對留守兒童的教育常常得不到監護人的配合。如家長會無人參加,學生違紀或者受到侵害后無監護人配合處理。留守兒童是弱勢群體,缺乏自我保護的意識和能力,沒有父母的直接監護,容易成為不法分子侵害的對象。

（5）留守兒童道德滑坡,犯罪率逐漸上升。農村環境對留守兒童的不利影響。賭博、游手好閑等社會環境往往深刻影響留守兒童,使他們放棄學業,整天在外游蕩,甚至參與賭博、盜竊等不良社會活動,走上違法犯罪的道路。資料顯示,上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例：2000年為6∶4；2005年猛增至3∶7。這七成少年犯大部分是農民工子女,且這個群體已占未成年犯罪的50％以上。

3 農村留守兒童教育問題的對策思考

以 “留守兒童”問題為切入點,按照建設社會主義新農村和構建和諧社會的基本要求,對農村教育的改革與發展做出整體思考,是解決 “留守兒童”問題的一個基本立足點。解決農村留守兒童的教育問題需要家庭、學校和社會等廣泛力量的密切配合。

（1）要發揮政府社會管理職能,進一步推行公共財政制度,完善經費保障體系。政府加大投入力度,進行政策傾斜。加大農村教育的財政投入力度,提高農村學校和薄弱學校教師的收入水平,提高現有農村師資隊伍的專業化水平,改善農村教育環境。加大農村公共教育資源投入,改善學校硬件設施,完善體育、文化娛樂設施；建立健全農村寄宿制校舍治理體制,實施并完善素質教育理念；普及信息化教育模式,鼓勵學校積極開拓教學新方法和育人新理念。把留守兒童教育工作納入國家和各地區新農村建設、農民工工作等經濟社會發展規劃和各部門工作規劃,置于社會治理和公共服務體系之中。把農村留守流動兒童工作與各級政府實施兒童發展綱要結合起來,將農村留守流動兒童的各項權益保護列入綱要實施的監測評估體系。

（2）家庭和學校密切配合,高度重視留守兒童教育問題。重視對留守兒童的家庭教育。如前所述,家庭對子女的教育起著至關重要的作用。對于常年在外打工的父母來說,家庭教育的內容不能僅僅停留在對孩子學習成績的關心上,而更應該從情感的角度去關心和愛護他們,多和他們進行感情上的交流,發展良好的、親密的親子關系。另外,還應經常與子女的任課教師、班主任聯系,了解他們各方面的表現。再者,還應十分重視孩子監護人的選定問題,應盡可能把子女寄放在有一定學習環境,比較有文化的,并且有一定責任感,能更好地監督和指導自己孩子的親朋好友處。必須注重的是,家長對孩子的關心是至關重要的一環,缺少了這一點,其他任何措施都無助于兒童教育問題的解決。重視對留守子女的學校教育。作為對留守子女的教育實施單位,農村學校應該在自己力所能及的職權和職能范圍內,加強對留守子女的關心呵護。針對留守孩子的品德行為偏差和心理障礙問題,學校應該加以正確的引導,開展思想教育和情感教育,營造健康活潑的教學氛圍。同時,要積極同留守孩子的監護人進行交流,對其做必要的培訓,讓其充分了解到自己的責任和義務,同時努力提高自身素質,改變單一的教學形式,充分激勵留守兒童的主體性和積極性是作為教師應有的責任。

（3）整合社會資源,關注農村留守兒童教育問題。招募組建關愛留守學生志愿者隊伍,推行“結對接力志愿服務”模式。采取“一對一”、“一對多”、“多對一”等多種形式的結對方式,組織志愿者隊伍或志愿者與留守學生簽訂結對卡,針對學習輔導、生活幫助、心理撫慰和應急救助等需求,開展有針對性和實效性的志愿服務活動。整合各方力量,推動留守學生關愛行動社會化發展。開展各種形式的關愛留守學生工作和主題活動的宣傳活動,開展愛心募捐、義務家教、藝術培訓、心理咨詢等關愛活動,更大程度地動員社會各界支持關愛行動,動員更多的社會公眾參與關愛留守學生志愿服務活動。

參考文獻:

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