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中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）03-069-03

陜北地區地處黃土高原，位于陜西省的北部，包括榆林、延安兩市。受區域自然條件的限制和歷史原因，該區域生態環境脆弱，生態平衡明顯失調，水土流失，土地沙化等生態問題相當嚴重。與此同時，該地區又是能源、資源富集區，被譽為中國的科威特。其中，榆林市每平方公里的土地蘊藏6噸煤、140立方米天然氣、140噸鹽、115公斤油。延安市的煤炭、石油、天然氣、紫砂陶土等資源也很豐富，已探明石油儲量4.30億噸，煤炭地質儲量為71億噸，天然氣33億立方米，紫砂陶土5000余萬噸。目前，以煤炭、石油以及天然氣為主的礦產資源開發及加工已成為陜西省的支柱產業。榆林市更是被列為國家“十二五”能源化工業基地。

隨著國家、省、市企業對陜北地區能源、資源的大規模開采，整個陜北地區的生態環境受到了嚴重影響，造成了諸如地面下陷、地表水斷流和環境污染等新的生態問題，部分礦區甚至出現了生態災民。如何通過法律調控，實現該地區可持續性發展,是礦產資源開發過程中亟需解決的問題。為此，本課題組以支撐利益及法律規制為切入點，對此問題加以研究，以期拋磚引玉之效。

一、支撐利益研究的理論基礎

支撐利益是生態整體主義的集中反映。生態整體主義以現代生態學為理論基石，以生態利益為最高衡量標準。現代生態學認為，生態系統是一個和諧有機的整體。生態系統的每一部分、每一小環境都與周圍生態系統處于動態聯系中。對生態系統某一部分的破壞或改變都可能對整體生態系統產生影響。反之，對生態系統的保護本身有利于構成生態系統的每一要素的生存和發展。以此為基礎，生態整體主義者認為，生態系統是一個獨立的價值單元，沒有它，有機體就不可能生存。由于生態系統本身也具有價值，因而，我們既對那些創造出來作為生態系統中的內在價值之放置點的動物個體和植物個體負有義務，也對這個設計和保護、再造與改革生物共同體中的所有成員的生態系統負有義務。在生態整體主義視野下，土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被和水文等自然資源共同作用下所形成的自然綜合體。依附于土地的礦產資源與其周圍的自然環境之間既相互作用又相互依存，既相互促進又相互制約，構成了一個復雜的支撐與被支撐體系。基于土地的整體性、生態的連鎖性和環境影響的廣泛性，賦存于土地的礦產資源兼具經濟價值和生態價值雙重屬性。因礦產資源開采所造成的生態破壞，不僅會影響到相鄰土地所有權人、使用權人及相關權利人的私人利益，還會影響到社會利益乃至全人類的利益。在法學范式下，我們將蘊藏于礦產資源與其依附的自然環境中的權利和利益統稱為支撐利益。支撐利益的功能在于維持和保護生態系統的和諧、平衡和持續存在，實現經濟增長和社會發展的和諧統一。

基于礦產資源賦存的地質特性和礦產資源開采的技術特性，支撐利益損害具有影響范圍廣、累積性、長期潛伏性以及生態修復難、成本高昂等特點。對支撐利益的保護更應堅持環境優先原則。

基于生態環境的整體性和不可分割性，礦產資源的生態價值是最具有公共性的自然和社會存在。與其他勞動產品不同的是，生態價值不存在作為商品的交換價值，或者即使有交換價值，其交換價值也非常小，近乎于免費使用。生命個體對生態環境的利用具有顯著的共享性和非排他性。這意味著，生態問題的解決需要全面綜合的、從生態學角度出發的方法，把生態問題的各個方面集中成一個完整的形式來解決。這需要兩個基本條件：一是公共利益和要求；二是各機構在分別履行環境責任時要進行有效地協調合作。要做到這樣，必需有一個從公益出發而又強有力的政府。公共信托理論正是構造這樣一個政府的有力工具。

公共信托是出于公共利益的目的設立的信托。信托的公益目的是公共信托的根本屬性和核心要件。從歷史發展的脈絡看，公共信托理論建立在三個相關原則基礎上。其一，某些利益例如空氣與海，對全體國民具有如此重大的意義，以至于將這些利益作為私人所有權的客體是很不明智的。其二，這些利益蒙受自然如此大的恩惠，而不是某個企業的恩惠，以至于這些利益應該提供給全體國民自由使用，不論國民的經濟地位如何。其三，政府的主要目的是增進一般公眾的利益，而不是按照從廣泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。基于此，公共信托理論成為公民環境權和政府管理權的理論基礎。是對支撐利益給予保護的理論基石。

二、陜北地區支撐利益損害的主要表現及成因

陜北地區能源、資源開發始于20世紀80年代。由于缺乏整體規劃和有效監管，整個陜北地區的生態環境受到了嚴重影響。盡管這幾年，國家加大了對陜北地區生態環境的治理和保護，但因歷史欠賬太多，該地區生態狀況仍不容樂觀。

1.陜北地區支撐利益損害的主要表現。（1）地面塌陷問題嚴重。在陜北地區，常見的礦產資源主要有煤、石油、天然氣、鹽等。這些資源一般賦存于地下一定空間之中。對礦產資源的開采本質上是對地下特定空間的一種利用。基于空間物理邊界的對抗性，受礦產資源開采影響的支撐利益不僅存在于土地與土地、地表與地下空間、相鄰地下空間與地上空間之間，也存在于土地分層之間。在礦產資源和其他固體礦石被運出地面后，地下往往形成一個巨大的空間。空間四周的巖層在重力作用下，極易發生陷落。這種陷落不僅影響到地表地貌，也會引發山體崩塌、滑坡及地面沉陷等生態災害。（2）地下水遭到嚴重破壞。陜北地區屬于黃土溝壑地帶，部分溝谷地帶是長時期地質變動形成的生態區域。因此形成了該地區居民依賴的“潛水滲流補給的溝谷網水系”生態。礦產資源開采引起的巖層松動和地貌改變，改變了潛水流場，破壞了補給網，影響了溝谷的水量，最終導致井泉下漏、淤壩干涸、樹林枯死等生態問題。（3）水土流失嚴重。陜北地區位于黃土高原，水土流失一直是這里的生態難題。隨著煤炭資源的開發，這里的水土流失問題更為嚴重。

2．陜北地區支撐利益損害的主要成因。（1）政策導向不利于支撐利益保護。現代政府存在“內部效應”，政府組成人員有自己的利益偏好，有追求部門利益最大化的傾向。（2）監督機制不健全。與其他地區相比，陜北地區屬于西部欠發達地區，為了快速改變貧窮落后的面貌，自20世紀80年代，陜北地區大上五小企業并為此付出了沉重的環境代價。隨著環境保護優先理念的提出，陜北地區開始走上循環經濟的發展道路。但由于缺乏有效管理，陜北地區的生態環境治理和建設速度仍趕不上生態破壞和環境污染的速度，生態環境繼續惡化。導致管理無效的一個主要原因是，部門監管職責既相互交差又存在缺位，部門之間缺乏有效協調，綜合決策機制不健全。（3）礦產資源開發區立法效力層次低。在我國，有關環境立法的權力過于集中于中央和省級國家機關，礦產資源開發區的立法效力過低，制定的相關法律無法起到應有的效果。（4）生態補償機制不健全。生態補償機制是基于“受益者付費和破壞者付費”原則制定的環境經濟政策。我國從20世紀80年代中期開始實施、90年代中期進一步進行改進，對礦產資源開發征收了礦產資源稅，用以調節資源開發中的級差收入，促進資源合理利用。之后又開征了礦產資源補償費，目的是保障和促進礦產資源的勘察、保護和合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益。現在，除了沿用礦山開發押金制度外，有些地方采用征收保證金的辦法，進行礦山治理和生態修復。

在實際操作過程中，包括陜西省在內的許多地方多是按照礦產資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態補償費，用于生態修復和保護。但這一生態補償模式存在嚴重弊端。現行的補償模式偏重對礦區群眾房屋、耕地毀損等嚴重的直接損失進行補償，對于因生態破壞導致的耕地減產、水源減少等輕度的或者間接的損失缺乏足夠重視。對于短期內沒有顯現的損失更是缺乏考慮。另外，生態補償標準采取固定價格模式，采區生態治理和恢復投資在資源生產成本中列支較少。企業大多不愿投入巨額資金進行生態保護。最后，在我國的石油和天然氣主采地區，開采對生態環境的影響沒有評估體系和標準，更無從談賠償問題。

三、支撐利益保護的法律對策

人類一切行為包括經濟行為、政治行為、社會行為等都無一例外地參與生態系統的演變。可以說人類的智慧可以超越環境，但在很長時間內受制于生態環境。在生態文明的語境下，支撐利益既是社會利益和經濟利益得以生成的基礎，又是度量經濟利益和社會利益的準則。產生于工業文明的法律規范的不適性和滯后性，決定了人類必須創設一種全新的法律規則，以求對支撐利益給予充分保護。

1.我國環境與資源法對支撐利益的保護。如前所述，公共信托理論是對支撐利益給予保護的理論基石。依據公共信托理論，支撐利益屬于全體公民的共有財產，公民為了管理他們的共有財產可委托給政府。政府應當為了全體公民及其子孫后代管理好這個財產。由此，政府和公民之間便建立其委托人與受托人的關系。支撐利益公共信托法律構造的核心在于，保證政府盡到善良管理人應盡的責任和義務。國家責任包括立法、司法和物質給付三方面。從已有實踐和公共信托理論看，我們需要從以下方面強化國家責任：首先，修改《環境保護法》和《礦產資源法》，建立完善的生態補償機制。主要包括：（1）建立企業對礦區所在地、資源輸入地對輸出地、國家對地方的三級生態補償機制。（2）完善資源稅和環境稅立法，通過稅收解決生態補償資金不足的問題。當務之急是設立生態補償稅，對資源開發與管理、生態環境建設、資金投入與補償的政策措施進行統一的規定和協調。（3）進一步完善《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將煤炭資源稅的征收辦法，由從量定額計征改為從價計征。其次，修改民事訴訟法，建立健全公益訴訟制度。環境公益訴訟是西方發達國家一項重要的環境法律制度，是指社會成員依據法律的特別規定，針對侵害環境公共利益的行為提起的訴訟。環境公益訴訟，不僅可以達到社會成本和私人成本的均衡發展，還可以較好地監督政府的行為。由于公益訴訟必須經過民事訴訟這樣的方式來進行，這就涉及到訴訟資格，社會公眾與政府關系、行政權與司法權關系等問題。對于這些問題，公共信托理論給出了圓滿的答案。按照公共信托理論，國家是社會公眾生態利益的受托人，由于國家的特殊性質不可能親自出庭參加訴訟，而是將訴權分配給檢察機關或政府相關部門，由這些機關來代表國家行使訴權提訟。如果國家怠于提訟，公民或者社會團體可以自行提訟。在具體制度設計上，可借鑒英美法系的做法。再次，強化行政責任和問責制。囿于“管理型”的立法思路，我國現行《環境保護法》忽視了地方政府、環境資源監管部門的責任，在責任形式上過于依賴行政處罰，缺乏配套的民事、刑事責任。從已經發生的大規模的環境侵權案件看，生態損害都與政府監管不到位有關系。在我國現有法律體系下，強化地方政府的行政責任，建立完善的問責制是一種較為現實的制度設計。最后，考慮到生態損害救濟技術性強，所需成本高，國家有義務在公眾向生態環境破壞者尋求權利救濟的過程中提供技術、資金以及信息的幫助，協調政府與司法機關、行政部門之間的關系，以便于社會公眾環境權的實現。

2.我國物權法對支撐利益的規制。我國物權法上不存在支撐利益這一概念，與支撐利益有關的權益主要是通過相鄰關系、地役權等制度間接予以保護。客觀而言，我國物權法的規定過于寬泛，很難對支撐利益給予有效保護。為此，我們需要采取以下措施：（1）增設空間地上權。我國物權法雖未明確規定空間權，但實際上肯定了空間權利的獨立存在。如物權法第136條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權不得損害已設立的用益物權。在學理上，將這種以地上空間、地下空間為客體的建設用地使用權稱為區分建設用地使用權。與空間地上權相比，區分建設用地使用權的適用范圍較為狹窄：空間地上權可以存在于集體所有的土地，而建設用地使用權僅僅存在于國有土地之上；空間地上權并不區分建筑物的用途，只要是利用他人的土地，就統統由地上權制度解決。但在我國，土地使用權的性質因建筑物的用途不同而存有差異，如果是在他人土地上建造農戶住宅，則由宅基地使用權制度負責。對于煤炭資源開采來說，采礦權人實際使用的土地面積遠遠超過其取得建設用地使用權的土地面積。在超出建設用地使用權范圍的土地上，區分建設用地使用權已無適用之余地。這意味著，與集體土地相關的支撐利益主體受到了法律的不公平待遇。國有土地的空間價值得到了肯定，而集體土地的空間價值則成了免費的午餐，由此，極易發生西方經濟學家所說的“公地悲劇”。采礦權人可以恣意地超越已征收土地的范圍，進入未征收土地的地下從事開采活動。這不僅不利于保護集體土地所有權人的利益，也在一定程度上助長了資源的掠奪式開采。為此，我們有必要在借鑒英美國家支撐權制度的基礎上，增設空間地上權。具體措施是，采礦權人在取得采礦權的同時，自動取得礦區范圍內的空間地上權。但其在從事開采活動時，應該選擇對土地所有人、占有人或者使用人損害最小的方法為之，并支付相應的補償。如果因開采活動導致土地失去原有使用功能，土地所有權人可以請求采礦權人征收該部分土地或者給予合理的補償。如果因開采活動危及土地所有權人或相關權利主體權益時，土地所有權人或相關權利主體有權要求采礦權人消除危險或采取其他有效措施。另外，為了充分保護支撐利益人的利益，空間地上權不得單獨轉讓。采礦權期限屆滿，空間地上權隨之消滅。（2）拓展地役權。根據我國物權法第156條的規定，地役權是指不動產所有人或者使用人為了提高自己不動產利用的效益，而利用他人不動產的用益物權。這些不動產雖然不以土地為限，但我國傳統民法理論認為其限于土地。這里的土地不限于地表，也可以是地上空間或地下空間，后者即所謂的區分地役權。結合我國煤炭資源開采的現實情況，我國物權法中關于地役權的規定對煤炭資源的開采活動具有一定的調控作用，但這種作用是極其有限的。這是因為，根據煤炭資源形成的地質特征，煤炭資源并非獨立存在之物，而是土地的構成部分。煤炭資源與土地的其他構成部分形成合力，共同支撐著地表及其上的建筑物、構筑物乃至整體生態環境。從這個意義看，開發煤炭資源的權利也是環境權的重要部分，屬于一種環境利益。基于環境因素的生物性、地理上的整體性、生態的連鎖性，因煤炭資源的開采而發生的影響范圍遠遠超越了傳統地役權調整的范圍。傳統地役權是為了需役地而存在的物權。但在煤炭資源和其他資源垂直依附于不同地層的情況下，供役地和需役地往往很難確定。在此情況下，強調地役權的目的性限制，實際上是限制了地役權優勢的發揮。對此，可以借鑒其他國家的規定突破需役地利益目的限制這一條件。凡是出于資源的有效開發或環境保護的需要，均可設立地役權。（3）完善土地征收制度。土地征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為。征收往往導致所有權的喪失，給所有權人造成了損害。因此，各國均對土地征收的條件及補償做出了明確規定。根據我國物權法、土地管理辦法等規定，我國土地征收補償一般以地表的使用價值為基礎，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物以及青苗補償費等費用。土地使用權在支付了上述費用后，即擁有了對被征收土地的使用權，其使用范圍可延伸至地下一定的空間。顯然，現有的土地征收制度根本未考慮地下空間的財產價值。在我們承認了空間地上權的同時，土地征收就不應該局限于土地的平面劃割后的某一宗地的征收，應該包括對土地縱向分層后的特定空間范圍的征收。這樣做的好處在于，一方面可以降低煤炭開采的土地成本，減少國家對征收、征用土地的補償；另一方面，對農村集體組織來說，在保留土地所有權和使用權的同時，可以最大限度地實現土地的利用價值，緩解因資源開采造成的各種社會矛盾，實現國家和集體的雙贏。

3.我國侵權責任法對支撐利益的規制。礦產資源的開采本質上屬于挖掘活動。采礦權人因挖掘活動產生的廢水、廢渣、粉塵、地面下陷等危害他人身體健康和財產的侵害，如果超過社會容許限度，則構成環境侵權。受害人可以依據我國《侵權責任法》第73條的規定追求采礦權人的責任。但由于第73條的規定具有一般條款的特性，需要我們結合煤炭資源開采的特性，對諸如歸責原則、賠償原則等問題加以類型化研究。（1）歸責原則。以生態平衡理論觀察之，煤炭資源及其賦存巖石實際上為地表土地的支撐物。對煤炭資源的開采相當于將這種支撐物拆除，包含著潛在的巨大危險。但采礦權人的責任僅僅取決于，由其掌控的危險是否變更了現實，并不涉及采礦權人的作為或不作為是否有過錯以及行為本身是否具有危險性。因此，與其他危險作業一樣，煤炭資源開采損害責任的歸責原則也應當是無過錯責任原則。但由于在煤炭資源開采的過程中，存在著側面支撐與垂直支撐、自然支撐與非自然支撐、足夠支撐與不足支撐等多種支撐關系相互交錯存在的情形，僅僅依靠無過錯責任原則很難在法益保護和行為自由之間實現有效平衡。正如，我國有學者所言，如果適用無過錯責任，就沒有必要區分自然支撐與非自然支撐，整個不動產支撐利益糾紛就變成了結果責任，不利于保護后來土地利用者的權利。基于此，結合美國支撐權制度的相關規定，筆者認為，如果建筑物建設在先，煤炭資源的開采在后，則無論建筑物的重量如何，相鄰采礦權人如果具有下列行為之一，則需要按照過錯責任原則，追究其責任：一是沒有告知建筑物所有人或管理人即將實施開采活動，以便所有人或管理人提前加固建筑物；二是沒有代為加固建筑物。（2）責任構成。煤炭資源開采屬于高度危險作業。進行煤炭資源開采活動的基本安全保障是建立足夠的、必要的地下支撐。如果這種支撐為垂直支撐，只要開采人沒有提供足夠的地下支撐，發生地表塌陷、造成地表土地和地面建筑物損害或人身傷害的，就應當對此損害承擔賠償責任。至于采礦企業的行為是否違法、有無過錯均不予考慮。如果煤炭企業所承擔的支撐義務為側面支撐，其責任構成因土地性質的差異而不同。對于處于非自然狀態的土地，因煤炭開采造成損害的因果關系鏈條常常表現為三個環節：采礦―地面塌陷―房屋倒塌或人身傷害。一般情況下，受害人只要能夠證明房屋的重量和地面塌陷之間沒有必然聯系，采礦企業就應該承擔損害賠償責任。如果受害人不能完成舉證責任，則只有在采礦企業存在過錯時，才承擔賠償責任。如果采礦企業能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，則可以免責。對于處于自然狀態的土地，其因果關系僅有兩個環節：危害行為―危害結果。對此情況，受害人無需承擔舉證責任。只要采礦企業的采礦行為造成支撐利益人的利益受損，采礦企業就應該承擔賠償責任，如果采礦企業能夠證明受害人對損害的發生存有過失，則可相應減輕其責任。（3）責任承擔。在煤炭資源的開采過程中，通常要預留煤柱，以防止地表沉陷。如果煤炭開采者擅自挖掘煤柱或者預留煤柱支撐力不足導致地表沉陷，自然應該承擔損害賠償責任。如果是因第三人的原因造成支撐不足或者支撐被破壞，煤炭開采者無權以此為抗辯事由或者免責事由。這是因為，采礦權人負有不因自己的不作為而使他人人身或財產遭受自己之外的第三人侵害的義務。采礦權人的這一義務是法定的，不能通過約定加以排除。即使土地所有人、土地使用權人與采礦權人達成了放棄支撐權的協議，該協議也是無效的，采礦權人仍應該承擔相應的賠償責任。在開采活動終止并且地下利用結束之后，如果是因原先開采行為導致礦井塌陷，造成他人人身損害或財產損失時，由于損害與開采行為或管理行為具有相當的因果關系，采礦權人或者相關的管理人員也應對此損失承擔連帶賠償責任。（4）救濟方式。根據我國《侵權責任法》第15條的規定，結合煤炭資源開采的實際情況，筆者認為，對于煤炭資源開采中的支撐利益糾紛的救濟方式主要是恢復足夠、平衡的支撐關系，包括消除危險、排除妨害等。如果無法恢復這種支撐關系，則應該給予賠償。如果損害是持久性的、不可恢復的，則采礦企業應該根據市場評估價格給予全部賠償。如果損害是可以修復的，采取差額補償原則。

除此之外，考慮到支撐利益的社會性、代際性和公益性等特點，在對支撐利益的救濟上可以采取社會化救濟措施。這些措施包括建立生態補償基金、生態責任保險等制度。就陜北地區而言，目前較為成熟的制度設計應該是設立生態補償基金。基金所需資金可通過向中、省礦產企業和生態受益區進行征收予以解決。

［基金項目：本文為陜西省教育廳2009年度科學項目課題，〈陜北地區資源開發中的支撐利益及法律規制研究〉研究成果之一，項目批準號(9JK291)］

參考文獻：

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老年人 法律援助 協作機制

進入21世紀后，我國大部分的農村地區進入老齡化行列。據全國第五次人口普查資料顯示：我國農村60歲以上老人超過農村總人口的11%。某網站20__年曾經調查了解，60歲以上農村老年人中有收入但不固定的占50%；沒有收入來源的占10%；有固定收入來源的僅占40%。他們的現有收入不能滿足養老需要，絕大多數人無任何醫療保障措施。從近幾年來，我區農村老年人法律援助案件的類型來看，主要集中在贍養糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛、向子女索要醫療費用以及交通事故索賠糾紛等方面。20__年度我區受理老年人維權案件共9　起，20__年度，我區加大了對《法律援助條例》的宣傳力度，通過多種渠道積極宣傳，到10月底為止，我區已經受理老年人維權案件42起，是去年的4倍多。

一、 農村老年人申請法律援助的主要原因。

一是社會養老機制還不健全。大部分的農村老年人都沒有參加社會保障，醫療、生活費用沒有很好的保障。一旦生病、住院就會導致經濟負擔加重，自己無力支付費用。

二是農村多數老年人一生無儲蓄或儲蓄很少，自力能力差。受傳統的“養兒防老”的思想影響，多數老人把一切投入和積蓄都用到子女身上，因而老年生活更為拮據。

三是養老負擔大部分落在了家庭。隨著農村獨生子女增多，大家庭養老格局解體，家庭小型化和老齡化社會逐步形成，這就對傳統的家庭養老方式提出了新的挑戰，家庭養老矛盾日趨突出。

四是隨著目前就業的嚴峻形勢，許多農村青年沒有一技之長，導致其自身經濟收入不高，又要養家糊口，對于贍養老人的義務有的兄弟之間相互推脫，有的就能拖就拖，結果老年人的養老問題沒有著落。

二、 建立健全農村老年人維權的機制和渠道

近年來，我區法律援助中心在維護老年人權益工作中，堅持以“三個代表”重要思想為指導，以《中華人民共和國老年人權益保障法》為依據，本著“尊老敬老愛老”的中華民族優良傳統，與區老齡委聯手，充分發揮老年人法律援助工作站的作用，同時積極依托各鄉鎮、街道法律援助工作站，大力開展老年人法律援助、特別是農村老年人的法律援助工作。通過老年人法律援助工作站以及各鄉鎮、街道法律援助工作站的設立，大大方便了老年人申請法律援助的渠道和途徑，可以使老年人特別農村老年人能夠多渠道、更加方便便捷地、在家門口享受到法律援助。

三、 不斷加大對農村老年人法律援助的宣傳力度

區法律援助中心十分重視老年人維權的宣傳工作，經常在《司法信息》上刊登老年人維權的典型案例和維權信息，并組織工作人員經常到駐地社區居委會為老年人上法制宣傳課，介紹老年人維權法律知識，解答老年人法律咨詢。在每年的“老人節”、“學雷鋒日”，法援中心還協調政法各部門，開展老年人權益保障專題法律咨詢活動，邀請專職律師參加值班解答，宣傳《中華人民共和國老年人權益保障法》法律援助制度是國家以法律化、制度化的方式為經濟困難或特殊案件的當事人提供無償法律幫助，以保障其合法權益得到實現的一項法律制度，同時也是完善老年人維權機制的重要保障。對于老年人維權，我們首先要讓他們了解有哪些維權途徑。在法律援助維護老年人權益方面，必須要通過多種形式的宣傳活動，擴大法律援助的知曉度。對于一些比較典型的有代表性的援助案例，我們通過報紙或者新聞媒體的作用，廣泛宣傳援助制度。此外，對于一些老年人，特別是農村的老年人，由于他們獲取信息的渠道比較單一，有的人平時既不看報紙又不看電視新聞。針對這一人群的特點，我們還經常組織律師、法律援助工作人員、法律援助志愿者等，多次送法下鄉，用簡單樸實的語言給他們講解《江蘇省法律援助條例》，告訴他們遇到哪些情況，可以向住所地的司法所申請法律援助，可以通過法律的途徑來維護自己的合法權益。

四、 加強農村老年人法律援助的協作機制

老年人是社會的弱勢群體，維護老年人的合法權益是法律援助工

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一、接待咨詢方面：

本中心以方便群眾求助為目標，強化服務功能，本著“貼近群眾、方便群眾、服務群眾”的原則，努力拓展法律援助工作。在局機關底層設置了專門的法律援助接待場所，并設置了明顯標志，設立了殘疾人無障礙通道，還專門印制了彩色宣傳單與便民指南供當事人取閱。為了接受當事人監督，我們建立了包括接待、值班、崗位責任、重大事項報告、責任追究、統計分析在內的一系列工作制度，并積極推行志愿者律師值班制度，保證接待人員具有法律本科以上專業知識。我們要求接待人員佩戴統一上崗標識，做到衣著整齊，儀表大方，用語文明，溫和耐心，推行一次性告知制度，對當時咨詢事項進行統一登記。為了保護有些當事人隱私，我們還在大廳設置了等候區與接待區，對涉及未成年人及個別當事人隱私，我們還專門在四樓設置了接待室，設立了青少年維權崗，以充分保護當事人隱私。同時，我們還充分利用12348法律服務熱線資源，開辟了法律援助接待熱線，向社會公布了咨詢電話，并在大廳公示監督電話等基本監督內容。5月份起，中心承辦當事人法律援助申請還將納入效能辦網上審批系統，接受效能辦的隨時督查。

二、受理、審批、指派方面：

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學生宿舍和公寓是學生生活園區最為重要的組成部分，而高校對學生園區的管理在整個高校教育體系中又有著舉足輕重的地位。但隨著我國招生規模的不斷擴大和高校后勤改革的深入，高校學生園區管理也隨之出現了一些新問題，學生對園區管理的認識發生了變化。住宿似乎變成了一種商業行為，相當多的學生認為自己就是消費者，就是上帝，而相關物業部門提供服務則理所應當。學生對學校的管理，則有較大的抵觸心理，“只要我不毀壞你的設施，你就無權干涉我的生活自由”。學生的這種心態反映了85后、90后學生的顯著特點——傾向于以自我為中心，且權利意識空前高漲。但對于學校而言，如何采取切實有效的措施，逐步加強和改進高校學生園區管理工作，亦是擺在眼前的重大問題。

一、學生生活園區及學生宿舍的法律地位的界定

學生宿舍的性質目前頗具爭論。一種觀點認為是租賃關系，主體是學校與學生。所謂租賃，“主要是指房屋的權利人將其所有的房屋出租給承租人使用，向承租人收取租金的行為。”。這種觀點忽略了學校對內的行政管理職能，抹殺了學校與學生之間存在的管理與被管理的關系。且房屋租賃，“必須要簽訂房屋租賃合同以及登記備案為其生效要件”，0而學生宿舍顯然不具備這種生效要件。因此這種觀點是不夠全面的。另一種觀點認為是公寓性質，主體是學生與后勤服務公司。這與當前“后勤社會化”有關。雖然宿舍趨向于公寓化是一種趨勢，但這并不意味著目前的學生宿舍都已達到公寓標準。而且，即便是公寓標準，也不意味著學生公寓就歸屬于法律上的住宅范疇。

曾有學者撰文指出：“學生向學校支付了與居住價值數量相當的金錢，根據權利與義務對等的原則，學生便獲得了對宿舍(公寓)的居住權。該行為的性質與購房入住在居住權行使上是一致的，學生一旦獲得居住權，公寓便成為供學生居住的場所，這與法律上的住宅’含義是一致的。”。筆者并不同意這樣的觀點。首先，學校對學生公寓的收費和市場價依然有較大的區別，可以說，無論是學生宿舍或是學生公寓，都帶有明顯的國家教育福利性質：其次，學生在學校過的是集體生活，這和普通意義上的個人住宅是不一樣的。對學生而言，他不能像一個普通的居住者那樣任意使用物品，隨意留宿同學，他必須遵守學校的各項規章制度。

所以，筆者認為，學生宿舍(公寓)不能等同于民法意義上的普通住宅，這是一種帶有行政管理性質的特殊住所。學生入住寢室就意味著對學校各項宿舍管理制度的接受，其個人的權利應該被扣減。

二、高校對學生生活園區管理權的法律性質分析

在我國，高校作為一個事業單位，雖然不是正式的國家行政機關，但仍具有一定的行政管理權。因此，有學者曾指出，管委會與學生之間是行政主體和行政相對人間的行政法律關系，高校宿舍管理權是公權力。。筆者認為高校缺乏行政機關的構成要件，但其事業單位的性質決定了高校對于學生園區的管理是一種準行政行為，包含了公權力的因素。

篇（5）

    提出申請的利害關系人，包括商標使用許可合同的被許可人、注冊商標財產權利的合法繼承人。注冊商標使用許可合同被許可人中，獨占使用許可合同的被許可人可以單獨向人民法院提出申請；排他使用許可合同的被許可人在商標注冊人不申請的情況下，可以提出申請。

    第二條、訴前責令停止侵犯注冊商標專用權行為或者保全證據的申請，應當向侵權行為地或者被申請人住所地對商標案件有管轄權的人民法院提出。

    第三條、商標注冊人或者利害關系人向人民法院提出訴前停止侵犯注冊商標專用權行為的申請，應當遞交書面申請狀。申請狀應當載明：（一）當事人及其基本情況；（二）申請的具體內容、范圍；（三）申請的理由，包括有關行為如不及時制止，將會使商標注冊人或者利害關系人的合法權益受到難以彌補的損害的具體說明。

    商標注冊人或者利害關系人向人民法院提出訴前保全證據的申請，應當遞交書面申請狀。申請狀應當載明：（一）當事人及其基本情況；（二）申請保全證據的具體內容、范圍、所在地點；（三）請求保全的證據能夠證明的對象；（四）申請的理由，包括證據可能滅失或者以后難以取得，且當事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集的具體說明。

    第四條、申請人提出訴前停止侵犯注冊商標專用權行為的申請時，應當提交下列證據：

    （一）商標注冊人應當提交商標注冊證，利害關系人應當提交商標使用許可合同、在商標局備案的材料及商標注冊證復印件；排他使用許可合同的被許可人單獨提出申請的，應當提交商標注冊人放棄申請的證據材料；注冊商標財產權利的繼承人應當提交已經繼承或者正在繼承的證據材料。

    （二）證明被申請人正在實施或者即將實施侵犯注冊商標專用權的行為的證據，包括被控侵權商品。

    第五條、人民法院作出訴前停止侵犯注冊商標專用權行為或者保全證據的裁定事項，應當限于商標注冊人或者利害關系人申請的范圍。

    第六條、申請人提出訴前停止侵犯注冊商標專用權行為的申請時應當提供擔保。

    申請人申請訴前保全證據可能涉及被申請人財產損失的，人民法院可以責令申請人提供相應的擔保。

    申請人提供保證、抵押等形式的擔保合理、有效的，人民法院應當準許。

    申請人不提供擔保的，駁回申請。

    人民法院確定擔保的范圍時，應當考慮責令停止有關行為所涉及的商品銷售收益，以及合理的倉儲、保管等費用，停止有關行為可能造成的合理損失等。

    第七條、在執行停止有關行為裁定過程中，被申請人可能因采取該項措施造成更大損失的，人民法院可以責令申請人追加相應的擔保。申請人不追加擔保的，可以解除有關停止措施。

    第八條、停止侵犯注冊商標專用權行為裁定所采取的措施，不因被申請人提供擔保而解除，但申請人同意的除外。

    第九條、人民法院接受商標注冊人或者利害關系人提出責令停止侵犯注冊商標專用權行為的申請后，經審查符合本規定第四條的，應當在四十八小時內作出書面裁定；裁定責令被申請人停止侵犯注冊商標專用權行為的，應當立即開始執行。

    人民法院作出訴前責令停止有關行為的裁定，應當及時通知被申請人，至遲不得超過五日。

    第十條、當事人對訴前責令停止侵犯注冊商標專用權行為裁定不服的，可以在收到裁定之日起十日內申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行。

    第十一條、人民法院對當事人提出的復議申請應當從以下方面進行審查：

    （一）被申請人正在實施或者即將實施的行為是否侵犯注冊商標專用權；

    （二）不采取有關措施，是否會給申請人合法權益造成難以彌補的損害；

    （三）申請人提供擔保的情況；

    （四）責令被申請人停止有關行為是否損害社會公共利益。

    第十二條、商標注冊人或者利害關系人在人民法院采取停止有關行為或者保全證據的措施后十五日內不起訴的，人民法院應當解除裁定采取的措施。

    第十三條、申請人不起訴或者申請錯誤造成被申請人損失的，被申請人可以向有管轄權的人民法院起訴請求申請人賠償，也可以在商標注冊人或者利害關系人提起的侵犯注冊商標專用權的訴訟中提出損害賠償請求，人民法院可以一并處理。

    第十四條、停止侵犯注冊商標專用權行為裁定的效力，一般應維持到終審法律文書生效時止。

    人民法院也可以根據案情，確定停止有關行為的具體期限；期限屆滿時，根據當事人的請求及追加擔保的情況，可以作出繼續停止有關行為的裁定。

篇（6）

doi：10.3969/j.issn.1004-7484（x）.2014.03.498 文章編號：1004-7484（2014）-03-1596-02

高血壓是最常見的心血管疾病，有效控制血壓是降低心血管病病死率及病殘危險的關鍵[1]。厄貝沙坦氫氯噻嗪片是由血管緊張素受體Ⅱ拮抗劑與噻嗪類利尿劑組成的復方制劑。本文選擇原發性高血壓患者96例，分別給予厄貝沙坦氫氯噻嗪片及厄貝沙坦，以觀察厄貝沙坦氫氯噻嗪片的臨床降壓效果。

1 資料與方法

1.1 臨床資料 96例患者均為我院高血壓專科門診于2009年2月至2009年6月間收治的病人。觀察組48例，男性31例，女性17例，年齡在38歲-67歲之間，平均年齡48.1歲，病程在3月――23年之間，平均病程9.5年，臨床分級：1級16例，2級28例，3級4例。對照組48例，男性29例，女性19例，年齡在35歲-71歲之間，平均年齡46.3歲，病程在6月――25年之間，平均病程10.3年，臨床分級：1級19例，2級23例，3級6例。兩組患者在性別、年齡、病程及高血壓分級方面無差異性，具有可比性。

1.2 納入標準 用藥期間未使用其它降壓藥物；原發性高血壓患者；近期情緒穩定者。

1.3 排除標準 繼發性高血壓患者；暴躁易怒患者；多種降壓藥物聯合使用者。

1.4 療效評價標準[2] 顯效：舒張壓下降10mmHg并降至正；有效：舒張壓雖未達到10mmHg但降至正常；無效：未達到上述水平。

1.5 方法

1.5.1 研究方法 采用兩兩對比的方式。

1.5.2 研究內容 兩組患者的收縮壓及舒張壓變化情況。

1.5.3 治療方法 觀察組服用厄貝沙坦氫氯噻嗪片，每日晨起1片，連用4周；對照組服用厄貝沙坦片150mg/d，連續4周，對比兩組患者血壓控制情況。

1.5.4 統計方法 運用SPSS16.0軟件進行統計學處理，運用t檢驗及X2，以P

2 結 果

2.1 兩組患者基本資料比較 見表1。

2.2 兩組患者治療前后血壓控制情況比較 見表2。

2.3 兩組患者臨床療效對比 見表3。

由表2、表3可知，觀察組患者的臨床有效率及臨床控壓效果均明顯優于對照組。

3 討 論

高血壓病是指在靜息狀態下動脈收縮壓和（或）舒張壓增高（≥140/90mmHg），常伴有脂肪和糖代謝紊亂以及心、腦、腎和視網膜等器官功能性或器質性改變[3]。血壓控制良好可以有效的降低其并發癥的發生，降低高血壓的臨床致殘率及死亡率。現代醫學界普遍認為，聯合使用降壓藥物的臨床效果更佳，副作用更少[4]。

高血壓病的發病機制涉及腎素-血管緊張素-醛固酮系統（RAAS），該系統由一系列激素及相應的酶組成，通過控制血容量和外周血管阻力，調節血壓和水電平衡[5]。厄貝沙坦是一種有效的血管緊張素受體Ⅱ阻滯劑，可以有效的阻斷血管緊張素Ⅱ的作用，抑制血管平滑肌的收縮，降低外周阻力，減少醛固酮的分泌，降低血容量進而達到降壓的效果；該藥的不利點在于，醛固酮的分泌減少會導致機體血鉀的升高。氫氯噻嗪是一種有效的噻嗪類利尿劑，主要作用于遠端小管前段及近端小管，能夠減少腎小管對于水及氯化鈉的吸收，促進水液的排除，降低血容量，進而達到降壓的目的。同時，由于血容量降低，機體醛固酮的分泌量會繼發性增加，引起機體內血鉀的流失。厄貝沙坦及氫氯噻嗪合用不僅具有良好的降壓效果，還可以使機體的血鉀水平相對穩定，有利于維持電解質的平衡。

總之，厄貝沙坦氫氯噻嗪片是一種有效的降壓藥物，且能夠維持血鉀的穩定，不良反應減少，值得臨床應用。

參考文獻

[1] 鐘勇輝.厄貝沙坦氫氯噻嗪治療原發性高血壓的療效觀察[J].實用心腦肺血管病雜志，2010，18（8）：1073-1074.

[2] 王慧予.厄貝沙坦氫氯噻嗪片治療高血壓的療效觀察[J].中國實用神經疾病雜志，2011，14（7）：90-91.

篇（7）

（二）進一步強化監督合力。“兩官”履職評議工作量大、面廣，必須充分調動各方面的力量。一是充分發揮社會輿論監督的作用。注重提高社會公眾的參與度，通過報紙、網站、微博等傳統和新興媒體，全方位地公開“兩官”履職評議工作，公示被評議對象名單，公布監督電話和網上信箱，邀請社會各界、廣大群眾通過來電、來信等形式反映被評議對象的履職情況。二是充分發揮常委會委員、人大代表的作用。不斷擴大他們在評議活動中的參與度，積極組織他們參加法院和檢察院的公眾開放日，參加被評議對象的案件庭審旁聽，進一步了解被評議對象所處單位的工作環境及辦案情況。

篇（8）

代表主題實踐活動貫穿代表一屆履職，區人大常委會認真探索創新工作舉措，不斷激發代表履職熱情，努力發揮常委會作為代表機關、權力機關的作用，充分發揮代表推動發展的主體作用。

在新制訂和修改的有關“代表向選民報告履行代表職務情況”、“保障人大代表執行代表職務”、“閉會期間代表和代表小組開展活動履行職責的規定和辦法”等相關制度中，常委會細化了代表履職規范，強化了對代表的服務保障和監督，為代表履職提供了制度保障。常委會注重讓代表全面了解青浦經濟社會發展情況、政府重點工作情況，組織全體人大代表分組進行知政性視察，視察內容覆蓋了本區醫療衛生設施建設、食品安全監管、農業與農村工作、宗教場所管理、消防安全以及綜合經濟發展和二、三產業發展情況；另外，每季度組織一次代表聽取政府分管領導有關重點工作情況通報，為代表執行職務、發揮作用作好了鋪墊。區人大常委會還重視提高代表督辦書面建議的能力，組織人大代表對今年四屆人大三次會議和閉會期間149件代表書面建議中的重點建議辦理情況進行檢查，對不滿意件的重新辦理工作進行檢查，對書面建議承辦大戶單位進行檢查、對歸類解決采納的書面建議落實情況進行檢查。

此外，區人大常委會還及時指導鎮、街在村、居建立人大代表工作站，為代表接待選民建立平臺，密切代表與選民的聯系；組織代表旁聽法院對新類型案件的審理、調研社區檢察室成立情況，組織代表參與人大常委會對政府專項工作的調研，使代表深入了解“一府兩院”工作情況；另外，還請代表參與進行6項專題調研課題，提升代表履職能力。

區鎮人大上下聯動 代表活動蓬勃開展

篇（9）

王立堂訴稱：2006年4月，原告在《保定晚報》上看到郭德綱所做的“藏秘排油百草減肥茶”廣告，出于對名人的信任，便先后在保定購買了兩盒北京澳特舒爾保健品開發有限公司生產的“藏秘排油百草減肥茶”，但服用后沒有效果。隨后，原告發現該廣告多處違法，同時在2006年4月份《廣告監測報告》中，被告早已確定該廣告冒用其它產品的相關批號和審批范圍，屬違法廣告。2006年11月9日，原告發現當日的《京華時報》第A17版又刊登了《藏秘排油百草減肥茶簡介》及《排油20斤可靠嗎？郭德綱開口給證實！》的違法廣告。于是，同年11月18日，原告依據《廣告法》第六條的規定向被告發出《履責申請》，要求被告對《京華時報》、郭德綱及該廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并要求被告將查處結果告知原告。但被告一直對原告的履責申請未給予任何答復，而《京華時報》、郭德綱及廣告人的違法行為依舊在持續。為此，原告訴請法院判令被告履行如上所請法定職責。

二、逆向審查不作為案件的基本規程

為了有針對性地分析北京工商被訴不作為案的庭審，我們先將“逆向行政審判方式”逆向審查行政不作為案件的基本規程予以公示。行政不作為案件的逆向審查主要分為申請結果審查、法律依據審查和事實證據審查等三大步驟。隨著三大步驟的逆向漸進，被訴行政機關的不作為是否存在、現狀如何和應否予以支持勢必水落石出。

（一）審查申請結果。

原告向被告業已提出履職申請是審查被告行政不作為是否存在的前提與是否合法的基礎。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（三）項規定：提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第二十七條第（二）項規定：在起訴被告不作為的案件中，證明提出申請的事實之舉證責任由原告承擔。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款規定：在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有下列情形的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。因此，進入法庭審查階段，審查原告是否向被告提出了履職申請，由原告舉證證明特殊情況外其提出申請的事實便首當其沖。原告提出的申請事實表現為系列申請結果，法庭應當要求原告舉證證明如下申請結果：1、原告何時向被告提出了履行法定職責申請，2、被告何時收到原告所提出的履行法定職責申請，3、原告請求被告履行哪些具體的“法定職責”，4、原告請求被告履行法定職責的事實與理由。然后轉由被告質證。經審查，除上述特殊情況外，如果原告舉證不能，而被告不予認可，那么法庭應當認定原告起訴被告不作為沒有事實根據，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（二）項和《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第三十二條第二款的規定裁定駁回起訴。

（二）審查法律依據。

如果原告向被告提出履職申請的事實得以認定，那么法庭應當進一步審查，即對應原告提出的申請結果，審查被告不作為的法律依據。其一，審查行政主體法律依據。先由被告出示原告請求被告履行的“法定職責”不屬于被告法定職責的行政主體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納履行原告請求被告履行的“法定職責”的行政主體合法構成要件。其二，審查行政程序法律依據。法庭要求被告出示履行原告請求履行的“法定職責”的行政程序法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納被告履行原告請求履行的“法定職責”的行政程序合法構成要件。其三，審查行政實體法律依據。法庭要求被告出示履行原告請求履行的“法定職責”的行政實體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。經審查，法庭歸納被告履行原告請求履行的“法定職責”的行政實體合法構成要件。

（三）審查事實證據。

第一，審查行政主體事實證據。先由被告出示本單位不符合履行原告請求履行的“法定職責”的行政主體合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定原告請求履行的“法定職責”是否屬于被告的法定職責。如果不屬于被告的法定職責，那么原告起訴被告不作為理由不成立，依據最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回原告的訴訟請求。

第二，審查行政程序事實證據。如果原告請求被告履行的“法定職責”屬于被告的法定職責，那么法庭要求被告出示本單位根據原告履職申請已經履行行政程序符合履行原告請求履行的法定職責的行政程序合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定被告是否在法定期限內履行法定程序，履行法定程序到了哪個環節，各環節具體情況如何。如果被告在法定期限內沒有履行應當履行的法定程序，或者只是部分履行了法定程序，那么法庭應當認定被告沒有履行或者拖延履行法定職責，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定，判決被告在一定的期限內履行。

第三，審查行政實體事實證據。如果被告完全履行了法定程序，那么法庭要求被告出示本單位履行法定職責符合履行原告請求履行的法定職責的行政實體合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據。經審查，法庭認定被告是否在法定期限內正確履行法定職責。如果被告在法定期限內正確履行了法定職責，那么法庭應當認定原告起訴被告不作為理由不成立，依據最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回原告的訴訟請求。如果被告在法定期限內沒有正確履行法定職責，那么法庭應當認定被告沒有履行或者拖延履行法定職責，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定，判決被告在一定的期限內履行。

三、海淀法院審理不作為案件的不足

海淀法院審理王立堂訴北京工商行政不作為案用的是傳統行政審判方式，首先由當事人當庭陳述，其次法庭歸納爭議焦點，然后組織雙方質證質辯，再就是法庭詢問，緊接著進行法庭辯論，終而由當事人最后陳述。從傳統行政審判方式的視角觀察，整個庭審有條不紊，合議庭控制得當，審判長駕馭有方。遺憾的是由于傳統行政審判方式的先天缺陷，隨著庭審的推進，被訴行政不作為是否存在、是否合法、是否應該予以支持，不但沒有清晰地呈現在旁聽觀眾的面前，而且連合議庭自己一時也難以定奪，以至于當事人最后陳述后，庭審嘎然而止，沒有出現那種即時合議、審落判出、一槌定音的審判效果。那么，如此審判僵局，問題到底出在哪里呢？下面我們試著以逆向審查不作為案件的基本規程透視一番。

（一）申請結果審查不夠到位。

王立堂訴北京工商行政不作為案進入法庭審查階段后，法庭組織的當事人當庭陳述及此后諸階段已經漫無邊際自覺不自覺地審查到了原告申請被告履行法定職責的申請結果。但是，由于審查缺乏針對性、深入性和全面性，因此原告的申請結果雖歷經審查，但仍呈朦朧狀態：1、原告向被告提出履行法定職責申請的時間是2006年11月18日，還是2006年11月20日，抑或是其它時間；2、被告收到原告所提出的履行法定職責申請的時間是2006年4月，還是2006年12月1日，還是其它時間；3、被告到底認不認可原告請求被告履行法定職責的具體請求及“事實與理由”。鑒于證明提出申請的舉證責任在原告，同時庭審中被告認可原告履職申請交郵時間，并最后認可本單位收到履職申請的時間是2006年12月1日，因此庭審觀摩者乃至法庭只能朦朧而不敢十分肯定地得出如下申請結果的情形：2006年11月18日或20日或履職申請交郵時間（如果信封郵戳或郵寄回執日期可以辨認的話），原告以《京華時報》刊登“藏秘排油百草減肥茶”違法廣告為由，依據廣告法第六條的規定，通過郵局向被告寄交了履職申請，請求被告對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告，被告于2006年12月1日收到原告郵寄的履職申請。

（二）法律依據審查不夠到位。

在王立堂訴北京工商行政不作為案不作為行政糾紛中，原告請求被告對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告。雖然王立堂自認為是虛假廣告的受害者，但其并未就個體受害而申請被告履行保護本人財產權的法定職責，因此從本質上講，原告的“申請履職”行為是一種維護公益式群眾舉報行為。假設上述申請結果的情形得以成立，那么對應原告提出的履職申請請求，我們可以看到法庭對于被告不作為的法律依據審查尚未到位。

其一，行政主體法律依據審查尚未到位。考慮到王立堂訴北京工商行政不作為案系原告提起的被告不履行法定職責之訴，因此對于行政主體法律依據以反過來審查為宜，即先由被告出示原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”不屬于被告法定職責的法律依據的具體條款。然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據。由于王立堂訴北京工商行政不作為案審理使用的是傳統行政審判方式，當事人因不清楚逆向審查規程和逆向訴辯技巧而沒有做這方面的應對準備，因此法庭也就無從歸納履行原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的“法定職責”的行政主體合法構成要件，從而導致進一步審查缺乏基礎。

其二，行政程序法律依據審查尚未到位。對于公益舉報行為是否屬于行政訴訟法第十一條第一款第（五）項規定的情形另當別論，為了分析的完整，我們權當原告因被告對其公益舉報未予作為而提起訴訟符合不作為之訴的受案范圍。在這一前提下，針對原告的公益舉報請求，法庭如果要求被告出示收到原告的舉報后本部門根據舉報反映的事實和請求履職的性質應當履行的法定程序法律依據的具體條款，然后由原告質辯，那么，經審查，法庭即可歸納出被告履行原告為公益而舉報請求履行的法定職責的行政程序合法構成要件。遺憾的是，王立堂訴北京工商行政不作為案的審理其實不然，從而導致就“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的原告請求，被告應該履行什么樣相應的法定程序模糊不清，界定不明，定論難下。

其三，行政實體法律依據審查尚未到位。如果原告的履職申請終而得以實現，那么對于違法者，被告應當給予的是行政處罰；一旦給予違法者以行政處罰，那么被告應當依據哪些實體法律、法規或規章等具體條款呢？這就是行政實體法律依據審查環節應當解決的問題。在這一環節，只要被告出示了履行原告請求履行的給予違法者行政處罰的法定職責的行政實體法律依據的具體條款，然后由原告質辯，并可以提出相應的反駁依據，法庭經審查即可歸納出被告履行原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并將查處結果告知原告”的法定職責的行政實體合法構成要件，從而明確得出被告是否不履行法定職責的行政實體法律準繩。按照傳統行政審判方式觀念，對于不作為之訴，行政實體法律依據的審查是不可想象的，因此，王立堂訴北京工商行政不作為案庭審當中自然而然也就不可能出現對行政實體法律依據進行審查的情形。如此一來，被告是否不履行法定職責也就失去了法定標準。

（三）事實證據審查不夠到位。

從王立堂訴北京工商行政不作為案的庭審現狀來看，法庭對行政主體事實證據沒有審查到位。庭審中，被告已經述及原告所請求的查處虛假廣告違法行為屬于違法所在地朝陽工商分局管轄，也就是說對虛假廣告雖然屬于縣級以上工商行政管理部門監督，但按照違法行為地管轄原則，對原告所請求的查處虛假廣告，本單位不具有行政主體資格。如果被告在行政主體法律依據審查環節出示了《行政處罰法》第二十條之類的行政主體法律依據作為大前提，那么只要進一步要求并審查被告出示原告舉報的違法其所在地屬于朝陽工商分局管轄范圍的事實證據，那么法庭立馬即可認定原告所請求的對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登“虛假廣告”的違法行為給予查處是否屬于被告的法定職責。但是法庭在審理過程當中沒有要求或提示被告出示行政主體方面的事實證據，更沒有組織對行政主體事實證據進行質證，所做的只是一味詢問或聽取被告陳述，因而原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處”到底屬不屬于被告的法定職責，庭審過后仍然無法定奪。

如果原告所請求的“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向原告書面告知查處結果”屬于被告的法定職責，那么只要進一步要求被告出示本單位“對《京華時報》、郭德綱及廣告人刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向原告書面告知查處結果”符合對刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向相對人書面告知查處結果的行政程序合法構成要件的證據，然后由原告質證，并可以提供相應的反駁證據，法庭即可認定被告是否在法定期限內履行“對刊登虛假廣告的違法行為給予查處，并向相對人書面告知查處結果”的法定程序，履行這些法定程序到了哪個環節，各個環節的具體情況又是如何。然而，在審理王立堂訴北京工商行政不作為案的過程中，法庭并未如此對應予以審查，因此無法當即認定被告是否履行或者拖延履行法定職責，也無法當即斷定可否依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定判決被告在一定的期限內履行。

篇（10）

扶貧攻堅事關決勝全面小康社會，市人大常委會對此高度重視。2016年11月下旬到12月上旬，常委會組織五級人大代表，對全市脫貧攻堅工作開展情況進行集中視察。代表們深入扶貧項目專業合作社了解運行情況，實地查看扶貧點小聚居建設情況，走進貧困戶家中開展走訪調查。在集中視察的基礎上，常委會聽取審議了市政府關于扶貧開發工作情況的報告，提出要在鞏固成果的前提下，整合資源、精準施策，狠抓產業扶貧，壯大脫貧增收支柱，完善脫貧政策體系，匯聚脫貧強大合力。

凝聚發展共識，回應社會關切。常委會以問題為導向，深入一線開展調研。圍繞扶貧攻堅、落實民族政策、促進城市核心區民辦幼兒教育發展和全市校園足球發展等一系列民生問題，常委會主動強化監督，惠及民生。圍繞加快推進供給側結構性改革、推動全市文化旅游業發展、完善科技創新體系、建設煤化工科技創新示范基地等一系列問題，常委會主動聚焦中心工作，加快推動地區經濟結構轉型升級。圍繞推進司法公平正義，常委會組織對全市貫徹落實《食品安全法》等一批法律法規實施情況進行執法檢查。聽取審議市中級人民法院關于行政審判工作情況的報告和市人民檢察院關于提起公益訴訟點工作情況的報告，為地區經濟社會發展提供更加有力的法治保障。

完善監督方式 跟蹤督辦推動問題解決

連續跟蹤問效，維護監督剛性。常委會連續聽取和審議審計工作報告和審計查出問題整改情況的報告，指出政府及有關部門要認真落實常委會審議意見，對存在問題加大問責力度，全面整改落實，切實維護人大監督和審計監督的嚴肅性。

督促整改落實，筑牢生態屏障。常委會結合貫徹落實新《環保法》，通過跟蹤督查，推動市政府制定出臺《鄂爾多斯市黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產責任審計試點工作方案》，編制《全市環境保護總體規劃》《全市環境承載力規劃》，出臺“四個一律不批”政策規定。對林業和草原生態保護與建設情況報告的審議意見的整改落實情況進行跟蹤督查，促進了審議意見的落實。

督辦工作中，常委會緊盯問題落實，要求政府相關部門及時書面報告落實情況，要求承擔監督任務的常委會各工作委員會常過問、常督促、常查看，及時了解辦理情況。對辦理中存在的實際難題，多方協調，幫助解決，促進審議意見更好地落實。通過跟蹤督辦，常委會基本上實現用“監督―落實―再監督―再落實”的方式解決問題，體現了人大監督剛性，凸顯了人大監督權威。

結合全面深化改革 實現監督工作有力更有效

聚焦財政預算監督，管緊政府錢袋子。常委會先后制定了市本級財政預算審查監督暫行辦法、審計查出問題整改落實情況監督暫行辦法、預算審查前聽取人大代表和社會各界建議暫行辦法、國有資產管理監督暫行辦法。常委會在預算審查前廣泛吸收代表和社會各界意見，注重預算監督的超前性，預算審查中完善預算監督制度，增強預算監督的規范性，預算審查后加大預算執行監督力度，強化預算執行監督的約束力。

加強任后監督，推進依法行政。常委會審議通過政府組成部門主要負責人向市人大常委會報告履職情況的實施辦法，對履職報告對象的確定、履職報告的主要內容、方式、具體程序、組織實施等作了明確具體的規定。履職報告后，常委會組成人員按照“滿意”“基本滿意”“不滿意”三個檔次進行滿意度測評，對總體評價為“不滿意”的要求限期整改，整改仍為“不滿意”的，將其列為下一年度重新報告履職情況的對象，并再次進行滿意度測評。黨委組織部門要把人大常委會對干部履職監督情況作為干部考核和使用的重要依據之一。辦法明確規定，經第二次測評仍為“不滿意”的，市人大常委會可以向市委建議調整該部門主要負責人的工作崗位。制定這一辦法，有利于加大干部任后監督力度，使“由人大任命、對人大負責、受人大監督”的理念更加牢固，增強了依法履職、恪盡職守、銳意進取、清正廉潔的意識。

篇（11）

北京市東城區第十六屆人大常委會

第六十九次主任會議紀要

 

北京市東城區第十六屆人大常委會第六十九次主任會議于2021年3月23日召開。會議由區人大常委會主任吳松元主持，共進行了七項議程：

一、研究并通過東城區人大常委會2021年監督工作計劃（草案）

會議研究并通過了東城區人大常委會2021年監督工作計劃。

會議要求常委會有關工作機構按監督計劃要求，做好各項議題的準備工作。

二、研究并通過2021年東城區人大常委會主任會議成員接待

人大代表工作方案（草案）

會議研究并通過了2021年東城區人大常委會主任會議成員接待人大代表工作方案。

會議要求代表聯絡室牽頭做好組織落實工作。

三、研究并通過2021年東城區人大常委會關于組織開展“助力

東城區經濟高質量發展，人大代表在行動”代表主題活動方案（草案）

會議研究并通過了2021年東城區人大常委會關于組織開展“助

力東城區經濟高質量發展，人大代表在行動”代表主題活動方案。

會議要求代表聯絡室牽頭，協同相關部門抓好方案落實。

四、研究并通過東城區人大常委會聽取和審議區政府關于持續優化營商環境，加快產業融合創新，推動經濟高質量發展議案辦理情況報告的工作方案（草案）

會議研究并通過了東城區人大常委會聽取和審議區政府關于持續優化營商環境，加快產業融合創新，推動經濟高質量發展議案辦理情況報告的工作方案。

會議要求財政經濟辦公室組織落實，按計劃完成各階段工作任務。

    五、研究并通過北京市東城區人大常委會2021年開展任命人員報告履職情況工作實施方案（草案）

會議研究并通過了北京市東城區人大常委會2021年開展任命人員報告履職情況工作實施方案。

會議認為，開展任命人員報告履職情況是貫徹落實監督法和區委五次人大工作會議精神的重要舉措，是加強對人大任命人員任后監督的探索創新，是任命人員增強法治意識的重要途徑。

會議要求辦公室牽頭，加強與相關部門的協調配合與有序銜接，確保報告履職情況工作的順利開展。

六、研究并通過東城區人大常委會關于配合北京市人大常委會檢查《北京市突發公共衛生事件應急條例》貫徹實施情況工作方案（草案）

會議研究并通過了東城區人大常委會關于配合北京市人大常委會檢查《北京市突發公共衛生事件應急條例》貫徹實施情況工作方案。

    會議要求社會建設辦公室牽頭，常委會相關工作機構協作配合，按計劃開展執法檢查工作。

七、聽取區人大各專門委員會2021年工作要點的匯報

會議聽取了區人大各專門委員會2021年工作要點的匯報。

會議要求區人大各專委會充分考慮下半年代表換屆工作因素，把握時間節點，妥善安排好工作計劃安排，認真組織好各專門委員會工作要點的落實工作，推動東城區各項事業持續健康發展。

 

 

 

出席：吳松元  于  靜   王中華  許  匯  高麗萍  呂德成

      缺席：王兆康  張樹華

列席：邱宏慶  韓  瑩  毛惠華  周秋來  付  葵  趙明杰

 許金玉  尹秉欣  孫  彤  王  梅  王志丹  張伯男 

趙俊生  譚樹剛  范文華  韓  建  吳  娛 

   

 

抄送：市人大常委會辦公廳、區委、區政府、區政協、區監察委、區法院、區檢察院。