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我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟，要求建立和完善政府的宏觀調控體系。而財政正是重要的宏觀調控手段。在建立市場經濟的過程中，隨著政府職能的轉換及公共財政管理體制的建立，過去不太被重視的財政支出結構將進一步得到調整，財政支出的比重將會不斷提高，數額不斷擴大。而建立政府采購制度，規范政府采購行為，加強對財政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調控體系的重要內容。

一、政府采購制度的基本特征

政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。

政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現在所說的政府采購制度，從根本上說是現代市場經濟發展的產物。在現代市場經濟階段，市場經濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經濟手段和法律手段干預國民經濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件。由于政府采購規模的迅速擴大及對社會經濟產生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費。（2）政府采購的目的主要是實現政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和社會團體、公共事業等，（4）政府采購為非商業性采購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。（5）采購范圍廣，規模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。

二、政府采購制度的國際比較

（一）美國的政府采購制度

美國政府采購制度是美國國家預算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預算管理中發揮重要作用，同時也保證了政府公共預算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

1.政府采購的基本制度比較規范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預算，而預算過程既涉及美國政府的行政機構，又涉及美國政府的立法機構。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規范和比較切合實際的操作方式。

2.政府采購制度建立在法制基礎上，有明確的法律規定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯邦采購法》，而與政府采購相關的法律法規還有4000多個。從本質上說，法制程序體現的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現其社會和經濟目的。

3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經協商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”采購方式，還是政府與報價方進行協商，并就價格，技術能力及其他質量問題進行談判的“協商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務。

4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎上的。根據承諾，所有商家均有權根據政府的需求說明進行報價，有權要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關的干擾，根據其提議的優劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發生的決策性失誤所造成的損失。

（二）英國的政府采購制度

英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構提出的，同時也要求政府采購職責范圍內的其他機構加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務都必須在財政部授權支出的范圍之內；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，采購的每個部門都有一名會計官員，主要負責公共財政秩序和法規，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預算控制、個人責任和議會監控前提下進行的。其基本內容由以下幾方面組成：

1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構采購商品和服務都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所采購的物品總成本和質量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現的。根據有關法律規定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務，公平競爭是政府采購的一條核心原則。

2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應商，要求他們以各自的生產產量、產品規格和生產執行情況進行競爭性投標；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標方式；（3）對較復雜的合同，采取協商和競爭招標相結合的方式；（4）對于極少數極為復雜的合同，采取競爭性的協商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標方式等。

3.政府采購的法律法規。英國的政府采購是建立在相應的法律法規基礎上的。其內容大致包括：（1）一般合同與商業法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內商品和服務自由流動的歐共體條約及規定；（5）世貿組織政府采購協議和其他國際協定等。這些法律法規為英國政府采購活動的規范化運行奠定了法律基礎。

三、我國的政府采購制度

政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現在：一是由于政府采購的有關法規還未出臺，各地的政府采購活動不甚規范，操作無序，政府采購的規章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規章制度。二是采購范圍窄、規模小。現行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現行的事業，行政會計制度和財務管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節約資金在預算上體現不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發達國家政府采購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發展和完善我國的政府采購制度，以促進我國科學規范的政府采購制度的建立。

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隨著各國政治經濟體制改革的逐步深入和公共財政改革趨勢的不斷增強，政府采購制度越來越受到各國政府的關注和重視。在政府采購快速發展過程中，有一個明顯的趨勢不容忽視，就是政府采購日益重視環境保護和生態平衡，不斷朝著與環境、人類更友好、更和諧的方向發展。政府綠色采購就是指政府在依法采購規定的產品時，高度重視環境保護和生態平衡，將環境標準、評估方法和實施程序納入并貫穿于整個政府采購體系之中，優先選擇符合國家綠色認證標準的貨物、工程和服務，確保采購到環境友好型產品，以推動社會與人類的可持續及和諧發展。

由于環境問題所具有的社會共同特征，決定了其必將成為人類購買活動所涉及與影響的一個重要領域，合理利用政府采購行為可以有效地調節環境保護，促進資源節約型和環境友好型社會形成。2002年南非約翰內斯堡世界可持續發展峰會明確提出“有關國家和地方政府應推動政府采購政策改革，積極開發、采用環境友好型產品和服務”。2004年，在日本舉行的第一次世界性國際綠色采購會議簽署了《Sendai綠色采購宣言》，強調了利用采購的影響力為低污染產品和供應商創建市場的重要性，鼓勵各國政府機構積極實施綠色采購計劃，提出要建設國際綠色采購網絡，以便加強國際交流。目前已有50多個國家在積極推行政府綠色采購，聯合國、世界銀行等一些國際組織也相繼成立了綠色采購聯合會，一些著名的非政府組織和國際大公司也自愿實施綠色采購活動。政府綠色采購在當前全球環境問題日益突出和政府采購規模不斷擴大的形勢下，已開始成為世界性趨勢。

1.政府綠色采購的必要性分析

政府采購目標是政府采購制度的重要內容，可分為財政性目標、政治性目標、市場性目標和政策性目標。其中政策性目標主要包括保護民族產業、促進就業、保護環境、穩定物價、扶持落后地區發展等。1969年美國行政會議指出，政府采購是政府調節經濟和社會的基本手段，是政府解決貧困、種族歧視、浪費資源、環境破壞、經濟危機等一系列社會問題的重要方法。政府綠色采購在深刻詮釋了政府采購社會政策性目標的同時，也充分體現了政府采購經濟、環境和社會效益的“三位一體”。

1.1政府綠色采購可以有效調控宏觀經濟——經濟效益

現階段各國政府采購規模不斷增長，對社會經濟領域產生的影響日益加深。據統計，歐盟各國政府每年采購額約1萬億歐元，占其國內生產總值的14%左右；日本中央政府每年采購額已達到14萬億日元[①]。我國自實施《政府采購法》以來，平均每年以近500億的采購規模遞增。政府采購制度作為國家管理直接支出的基本手段和公共財政體系的重要內容，其采購產品的數量、品種、頻率等指標，可以有效地反映出公共財政政策的變化趨勢，影響整個社會經濟生活領域，從而在宏觀上達到調節國民經濟的目的。政府綠色采購的內涵非常豐富，范圍幾乎覆蓋了政府辦公的所有領域。政府招標文件中已明確規定某些產品必須達到最低環保和節能標準，而對某些產品的標準規定則只體現了政府鼓勵的傾向性意圖。政府根據環保產業政策和經濟技術政策，認為需要給予一定扶持的新興產業或項目，在政府采購招標方案中會傾向多考慮它們的產品，這樣既可注入財力，又可在社會上產生示范效應，鼓勵、刺激環保企業發展，而且通過制定適應政府需求的彈性采購計劃，可以調節部分商品的供給和需求，合理調整產業結構。可見，政府綠色采購具有明顯的政策導向性和宏觀調控的作用，其采購行為既會影響消費者乃至全社會的消費取向，也會影響商品生產企業和銷售行業的發展取向。政府只要將環境準則納入其采購模式，增加綠色產品的購買力度，必然會對市場中資源節約型和環境友好型產品的供給產生重大影響，這也正是許多國家將政府綠色采購作為調控宏觀經濟發展重要手段的原因。

1.2政府綠色采購可以積極發揮環境保護的導向作用——環境效益

環境保護和可持續發展已成為當今世界發展的趨勢和要求，世界各國也都非常重視環境問題，制定了大量的法律法規，以期保護人類賴以生存的生態環境，其中就包括政府采購領域。政府采購一項重要的政策性目標就是保護環境，政府可以利用采購的規模優勢和采購結構的調整，充分發揮綠色消費的導向作用，落實政府保護環境的政策意圖，積極引導改變大量消耗資源、能源、污染環境的傳統發展模式，推行以生態環境為中心的綠色增長模式，合理配置、利用環境資源，維護生態平衡。首先，政府綠色采購可以積極影響供應商，供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，肯定會采取積極措施增強其產品的綠色度，提高企業的綠色管理和技術創新水平，盡可能地節約資源能源和減少污染物排放，提高產品質量和降低對環境和人體的負面影響。其次，政府綠色采購因其量大面廣，可以培養扶植一大批綠色產品和綠色產業，有效地促進綠色產業和清潔技術的發展，進而形成國民經濟的可持續生產體系。再次，政府綠色采購對普通消費者有著強烈的示范作用，可以引導人們改變不合理的消費行為和習慣，倡導合理的消費模式和適度的消費規模，減少因不合理消費對環境造成的壓力，進而有效地促進綠色消費市場的形成。據聯合國統計署調查，84%的荷蘭人、89%的美國人、90%的德國人在購物時會考慮選擇環境友好型產品[②]。盡管這些國家的公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結果，但政府綠色采購在其中無疑發揮了重要的表率和引領作用。最后，政府綠色采購可以積極推廣應用現代化政府采購程序，如運用電子技術，包括電子郵件、電子信息交換等，采購信息并在網上完成部分或整個采購過程。這樣不但解決了傳統采購方式中難以克服的時間和空間問題，使得采購活動更加靈活、高效，更為重要的是大幅度降低了采購成本，盡量減少了資源浪費。

1.3政府綠色采購可以充分體現社會公共利益——社會效益

政府采購具有非盈利性，不以盈利為目的，而是通過政府采購行為以實現其政府職能或為了公共利益的需要提供某種使用或服務。同時，社會公共利益原則是政府采購合同訂立和履行的特殊原則之一，政府采購活動必須服從國家的根本利益和社會公共利益，體現社會經濟發展政策，保護環境、維護生態平衡就是其重要體現。首先，采購人應當在某些產品的招標信息時，明確提出自己對環境保護的目標要求。其次，采購人應對供應商的業績、信譽、技術等多方面情況進行資格審查，選擇滿足其確定條件的供應商參加政府采購活動，審查的一項重要內容就是供應商的活動必須有利于環境保護，不能造成環境的破壞和資源的不必要浪費。再次，決標評審委員會有權按照招標文件的要求，把破壞環境資源、不利于環境資源保護的供應商淘汰出局，有權在同等條件下，優先選擇有利于環境資源保護、履行社會責任和尊重社會政策的企業作為中標人。最后，采購人有權在與中標企業簽訂的采購合同中，要求中標企業承擔保護環境資源的社會責任，并且當客觀條件發生變化，采購合同有違社會公共利益時，政府采購雙方當事人應當變更、中止或者終止政府采購合同，有過錯的一方應當承擔相應法律責任。此外，環境保護還是保護民族工業冠冕堂皇的理由之一。目前世界上許多國家尤其是一些發達國家，都以保護本國環境資源為由，積極設置綠色采購非關稅壁壘，禁止或限制外國供應商進入本國政府采購市場。為了更好地體現政府采購的公平性、公正性和規范性，1994年達成的WTO《政府采購協議》（GPA）明確界定了一個關于政府采購法律、規則、程序和措施方面的權利與義務多邊框架，希望締約方能夠實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善并協調世界貿易再造的環境，同時希望隨著政府采購競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經濟性和高效率。

2.構建我國政府綠色采購制度

我國《政府采購法》第9條規定，政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境等。2002年頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》第16條規定，各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。以上兩條是我國政府綠色采購最直接、最明確的法律依據。此外，一些地方政府的采購管理辦法也有相關規定。如《上海市政府采購管理辦法》第18條規定，政府采購應當符合環境保護的要求。采購中心和采購人應當優先采購低耗能、低污染的貨物和工程。2004年，財政部與國家發改委出臺了《節能環保政府采購實施意見》，制定了我國首份政府節能采購清單，并列舉了汽車、電腦等8類100多種政府優先采購的節能產品，成為我國第一個政府采購促進節能與環保的具體政策規定。可見，我國一些法律法規和政策已經涉及到政府綠色采購的有關內容，但只是散見于若干規定中，與一些發達國家相比，還未形成完整的框架體系和政策計劃，也就是說在目前我國政府采購制度的法律體系中還缺少對綠色采購的明確規定，導致了在綠色采購執行過程中缺乏強制力和可操作性，造成了很大的隨意性和不規范性。為進一步適應我國貫徹落實科學發展觀，積極構建資源節約型和環境友好型社會的客觀需要，本文認為，我國已具備了建立政府綠色采購制度的條件，應在借鑒國外政府綠色采購先進經驗和做法的基礎上，積極構建自己的政府綠色采購制度。2.1我國建立政府綠色采購制度的條件

第一，落實科學發展觀，大力發展循環經濟，推行可持續消費模式，為建立政府綠色采購提供了重要的戰略機遇。環境資源問題已成為制約我國經濟發展和全面建設小康社會的重要瓶頸，如果繼續沿用傳統的增長方式和消費模式，我國經濟和社會發展將面臨巨大的挑戰。鑒于以上形勢，國家提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，以實現人與自然的和諧發展，這要求必須改變原有的社會經濟發展模式及其技術方式，走循環經濟的發展道路。我國正處于消費升級轉型的關鍵階段，消費結構和消費需求正在發生著深刻的變化，人們越來越關注商品和服務對環境和自身健康的影響。而可持續消費既是循環經濟發展的基本內容，也是循環經濟發展的內在動力。從國內外的實踐和發展趨勢看，政府綠色采購是我國建立可持續消費體系的四個切入點之一，是我國發展循環經濟，構筑綠色消費模式，促進綠色消費的重要措施和突破口。

第二，我國部分法律法規對政府綠色采購已有規定，政府采購實施細則和制度也在逐步完善中，為完善綠色采購法律體系創造了有利時機。我國《政府采購法》第9條明確規定了政府采購的環境保護目標，一些單行法和地方性法規已涉及到政府綠色采購的內容，實際運作也積累了一些好的經驗和作法。再有，我國《政府采購法》已實施四年多，有關實施細則和制度正在醞釀完善過程中，這對我國建立政府綠色采購制度是個難得的機遇，可以此為契機，抓緊制定政府綠色采購實施條例，或者從長遠講，制定《政府綠色采購法》，為政府綠色采購制度提供強有力的法律支持和保障。

第三，環境標志產品認證制度的廣泛實施，綠色采購產品規模的不斷擴大，為推行政府綠色采購培育了良好的市場條件。1993年，為響應聯合國環境與發展大會提出的可持續發展思想和全球“生態標志”運動，我國開始實施環境標志計劃和認證制度。環境標志計劃較好地配合與支持了環境保護事業，在產品綠色標準制定和環境標志產品認證方面緊跟國際同類標準發展趨勢，積極完成與國際標準接軌，確保了我國環境標志標準技術逐漸成熟。我國環境標志產品認證制度包括了環境保護國際履約類、可再生回收利用類、改善區域環境質量類、改善居室環境質量類、保護人體健康類和節約能源資源等六大類，基本涵蓋了政府采購的產品內容，既培育了綠色消費市場，促進了綠色技術和清潔技術發展，又擴大了綠色采購產品的市場規模。迄今，我國已批準頒布環境標志標準56項，1000多家企業，18000多種產品獲得了環境標志認證，形成了700億產值的環境標志產品群體[③]。

2.2構建我國政府綠色采購制度的幾點建議

2.2.1建立政府綠色采購法律制度，明確政府采購環境政策目標

美國《聯邦政府采購法》對政府綠色采購做了詳細規定，還以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎；加拿大《環境責任采購法案》要求政府使用環境標志產品；日本和韓國則分別制定了《綠色采購法》和《鼓勵采購環境友好產品法》；德國、奧地利等國家也都在有關法律中對政府綠色采購作了明確規定。可見，通過立法強制推行或鼓勵政府綠色采購是國際上的通行做法，可為實施綠色采購提供強有力的法律支持和制度保障。此外，各國確定政府采購保護環境資源的政策目標的方式有所不同，有的是在政府采購法中，有的是在環境保護法中，還有的是通過專門的行政法規進行明確；有些國家的環境政策目標是強制性的，有些國家只是指導或鼓勵性的；有些國家對實現環境政策目標已經確立了具體的實施機制，有些國家仍停留在倡議階段。目前我國部分法律法規對政府綠色采購的規定只是原則性的，且這些規定僅反映了政府采購的環境政策目標，沒有具體的實質內容，作為支持政府綠色采購制度的法律依據遠遠不夠。因此，現階段可考慮在已有的政府采購大框架下，制定適合我國國情的政府綠色采購實施條例或辦法，進一步明確綠色采購的環境政策目標，完善和細化目前的政府采購法。當然，從長遠來講，還是要制定專門的《政府綠色采購法》，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單的制定和等做出明確規定，為推行政府綠色采購提供強有力的法律保障。

2.2.2制定綠色采購標準和清單，公開綠色采購的環境信息

制定綠色采購標準、綠色采購清單是實施政府綠色采購的核心。而環境標志產品認證制度則是制定綠色采購產品標準和清單的重要基礎。許多國家為了方便核查和審計，將環境標志產品作為制定綠色采購產品標準和指南的基礎依據，要求選擇政府采購涉及的優先領域，分行業、分產品制定并綠色采購標準和清單，如德國“藍色天使標志”、日本“生態標志”等。環境信息是制定政府綠色采購指南、產品清單的重要依據，公開綠色采購信息可以增加政府綠色采購的透明度，便于相關部門監督和管理。日本綠色采購產品的環境信息公開制度較為完善，其綠色采購的基本原則之一就是注重環境信息的獲取、利用和，即積極獲取有關產品生產和出售企業的環境信息，并按照一定的規范。我國可根據已實施的環境標志產品認證制度，合理選擇政府采購所涉及的優先領域，制定合理、完善的綠色采購標準和清單，便于采購者科學、有效采購。同時，可建立綠色采購產品的環境信息系統網絡和公開制度，及時公布政府綠色采購的實際執行情況，方便采購人和供應商了解和掌握相關綠色信息，進一步拓寬和暢通綠色采購的信息渠道。

2.2.3完善政府綠色采購配套制度，健全綠色采購評估和監督機制

政府綠色采購必須有完善的配套制度和監督機制，才能實現政府采購和環境保護的雙重目標。經濟合作與發展組織（OECD）在其《關于改善公共采購的環境表現的議會倡議》中建議各國政府：①以符合成員國的競爭和其他相關國內政策，以及他們的國際義務和承諾的方式確定自己的綠色公共采購政策。②采取具體步驟以確保將環境準則納入到產品和服務的公共采購當中：③提供合適的政策框架將環境要求和價格、性能等要求以其納入產品和服務的公共采購中；④引入財政、預算和審計等手段來確保公共采購的政策和實踐考慮產品和服務的環境成本；⑤為參與公共采購和使用的政府人員，包括那些指定產品和服務質量標準的人員、負責采購的人員以及使用產品和服務的人員提供信息、培訓和技術支持；⑥提供相關的信息和工具，以幫助各級政府可以實行綠色公共采購；⑦傳播相關的信息，以促進和鼓勵綠色公共采購的決定以及由此產生的結果和利益；⑧建立相應的程序來確認符合綠色公共采購要求的產品和服務；⑨鼓勵建立測量和追蹤綠色公共采購進展和結果的指引；⑩評估綠色公共采購政策，以確定它們具有經濟效益和環境效果。可見，在政府綠色采購制度體系中，除了強有力的法律保障、采購信息的獲取和公開制度外，合適的政策框架、產品和服務的環境成本評估、環保產品的界定等也非常重要。比如，為了實現政府綠色采購，采購人在做出采購決定前，必須考慮產品、服務或工程生命周期的各個階段的環境影響，比較不同產品、服務或工程在環保性能上的不同，評估產品、服務或工程的環境成本等環境因素等。我國《政府采購法》目前就缺乏對產品、服務或工程的環境性能和環境影響進行鑒定及評價的制度，更未建立起產品和服務周期的環境影響的檔案和資料庫。因此，完善我國政府綠色采購配套制度的重點應該放在產品和服務的環境成本評估、環保產品的界定以及綠色采購的監督、報告和追蹤系統上，并探索建立對政府綠色采購的績效考評制度，通過制訂強化購買政策來推動綠色采購發展，進一步明確各自的法律責任和評價政府綠色采購制度的進展和效果。

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注釋：

①③陳燕平.建立政府綠色采購制度引領可持續消費促進循環經濟發展,2005年循環經濟與綠色營銷戰略研討會材料.

②趙英民.建立政府采購制度,促進循環經濟發展[J].環境保護,2005.8.

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[3]王小能.政府采購法律制度初探[J].法學研究,2000,(1):80-94.

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2．有利于增強鄉鎮企業的競爭力，促進縣域經濟發展。政府采購是一個大的消費市場，不容忽視。政府通過公開、公正、公平的原則來采購價格低、質量高的產品，鄉鎮企業為了進入政府采購市場，就必然會在降低產品成本、規范經營管理、提高產品質量以及完善服務上下功夫，這一過程就增強了企業的競爭實力。通過政府采購有意識地引導他們經受市場的考驗，并通過調整政府采購規模來直接或間接地促進縣域經濟戰略調整，提升產業結構，增加就業機會，激發縣域經濟的活躍程度，推動縣域經濟良性發展。

3．可以抑制腐敗，促進縣級政府建立反腐倡廉機制。采購過程中沒有有力的監督措施，容易出現有意采購價格高的商品，拿提成回扣的腐敗現象,使本來就有限的財力更加困難。政府采購作為“陽光采購”，它以公開投標為主要形式，并依托法制來提高采購過程的嚴密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個人說了算帶來的尋租行為。通過制定規范來約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識和高效廉潔的運作機制。

二、縣級政府采購中存在的問題

1．思想認識上有偏差，推行政府采購工作困難。一是有些人認為縣鄉實行政府采購沒有必要。政府采購就是財政拿出資金來購買產品，縣級財政大部分處于“吃飯財政”的局面，只能暫保人頭費，而不能保證公用經費的支出。既然政府拿不出錢來，各單位購買的物品，大都是本單位自己的錢，也就用不著政府采購了。二是認為縣級開展政府采購不大可能。因為縣級政府采購規模不大，價格就難以下降，不但達不到節約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來供養采購機構的人員，增加了成本，失去政府采購的意義。正是這些認識上的偏差，導致縣級政府采購工作難以深入開展。

2．市場發育不規范，具體操作規則滯后。《政府采購法》的實施促進了我國政府采購工作規范化的進程，但政府采購是市場經濟的產物，它依賴于市場經濟的發展程度。地方經濟條件發達，市場發育相對健全，政府采購工作就可以順利推行，反之，地方經濟欠發達，市場發育相對滯后，政府采購工作就難以開展。對于供應商來說，由于縣級采購規模比較小，又零星分散，再加上政府采購本身要求價格較低，除去成本無利可圖。所以縣級政府采購市場很難吸引較多供應商，尤其是資質好、業務大的企業，某些項目的采購供應商還達不到法定的三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運作規范的政府采購機制。另外由于政府采購實施細則程序滯后，政府采購法對縣級沒有明確的規定，縣級采購還沒有可遵循的規范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購工作的深入開展。

3．機構設置不明、工作職責不清。根據《政府采購法》的要求，縣級財政應設立政府采購辦公室，行使監督管理職能，政府采購中心可根據各地的實際情況而定，有條件的可脫離于財政部門，單獨設立，無條件的可委托上一級采購中心執行采購業務。但是，實際上，大部分縣采購辦是掛靠在財政局某個科室，而成立采購中心來實際履行集中采購任務，并規范、制定各種制度，建立信息庫、專家庫，負責采購的監督管理職責；有的縣采購中心和采購辦一套人馬兩塊牌子，既當運動員又當裁判員。因為機構設置不合法、不規范，也就失去了開展政府采購的意義，不能體現政府采購的目的和優勢，采購單位不理解，采購人不接受，從而制約了采購工作的深入開展。

4．采購方式單一，采購程序不規范。受財力和采購規模的限制，縣級政府采購主要以詢價采購和邀請招標采購為主，公開招標采購因要采購信息，增加費用且時間較長而采用不多。這雖然節約了時間和費用，但不能形成規范效益，也有悖于《政府采購法》中“以公開招標為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購操作中，也是由采購單位向采購中心報采購計劃，由采購中心來確定采購方式，并具體實施采購行為。由于沒有形成規范的運行機制，采購沒有計劃，形成采購中心坐等采購單位報來臨時采購計劃的現象，造成了采購活動的盲目性和無序性。

5．發展不平衡，工作人員素質不高。由于政府采購是新生事物，政策性強，涉及面廣，不僅涉及到財政、財務管理知識，還涉及到商品質量鑒定，招、投標等知識，專業性很強，特別對于科技含量高、技術要求強的采購項目，更是陌生。縣級采購中心一般只設3－5人，且都是從財政內部其它科室抽調去的，對于市場知識、法制知識以及政府采購知識懂得不多，對于一些本應納入政府采購目錄的采購因為缺乏相應的知識而未納入政府采購，例如：一些專用醫療設備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購的范圍，也為采購單位不進行集中采購找到了借口，不利于財政部門加強管理。

6．監督力量不足，監督力度不夠。縣級財政由于編制不足，采購辦單獨設立的很少，采購中心既要組織采購活動，完善手續、程序，又要抽出力量配合監督科室對各采購單位政府采購執行情況檢查，力量明顯不足。由于財政部門內部對政府采購的職能設置不明確，手續程序不夠規范，對違紀問題的查處力度明顯不夠。例如，對應該納入集中采購的，由于年初沒有采購預算，也沒有有效的運行機制，預算科或國庫科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購賬戶，單位自行采購后，在報銷票據或檢查時作為問題提出時，單位振振有詞，認為財政將資金撥入集中支付賬戶，單位認為就可以自行采購，致使采購工作始終處于被動，缺乏有效的、全方位的監督機制。

三、推進縣級政府采購工作的對策

針對縣級政府采購制度實施中存在的問題，要結合縣級的實際情況和特點，從基礎工作入手，建立科學規范的縣級政府采購制度，使《政府采購法》真正落到實處。

1．全面推行綜合預算，為縣級政府采購營造有利的外部環境。縣級的采購資金十分有限，不能只在預算內資金上做文章，更需要加強對預算外資金的管理，將政府采購工作與實行預算外資金管理結合起來。現在的預算外資金管理還停滯在簡單粗糙的將資金入財政籠子，在支出時各單位認為是自己的錢，財政無權干涉，正因為財政對他們的支出沒有進行深入管理及有效的控制，造成政府采購時沒有足夠的資金，而預算外資金成了部門資金，改變了資金的性質，使推行政府采購沒有了基礎，也導致了人們認識上的偏差。

2．制定實施細則規范管理，推動縣級政府采購工作。針對縣級政府采購資金量少、規模小的特點，上級主管部門要盡快制定出切合縣級實際的政府采購實施細則，來規范和推動縣級政府采購工作。制定政府采購目錄要結合各縣的經濟狀況，認真篩選政府采購商品的范圍，既不能項目過于瑣細而難以操作，也要防止項目過于簡單而使采購單位有空子可鉆。實際操作中可以選擇幾個比較容易的項目進行采購，取得經驗，待時機成熟后，以點帶面，全面鋪開。

3．明確機構設置，建立有效的運行機制。縣級政府采購機構設置可根據各地的實際情況，因地制宜。既要保證縣級政府采購活動規范運作，又要考慮政府采購規模的大小及采購成本、機構人員編制等客觀因素。筆者認為縣級政府采購設立采購辦是非常必要的，主要負責履行監督管理職能，即編制、審批政府采購預算，制定政府采購計劃，制定政府采購制度、程序、手續，確定政府采購方式，批準采購資金的支付，保存備案的采購文件，履行對供應商和采購中心以及采購單位的監督檢查，受理投訴和質疑。縣級是否設置采購中心，應以當地的政府采購規模作為重要的判斷標準，并采取多樣化的形式。對于一些集中采購程度高、規模大任務重的縣可設置獨立的集中采購機構；其它一些采購規模較小的地方，不必縣縣建機構，這些縣區的一般性采購項目可在政府采購管理部門的監督下，實行部門采購或區域聯合采購，對于一些大型或比較復雜的采購項目，可以委托上一級集中采購機構和其它機構采購。但縣級政府采購的機構無論是設還是不設，都要在管理與執行上形成制約機制，也要在管理機制和程序上與執行的運作機制和程序上形成制約機制。因此研究制定縣級政府采購管理機構內部制約機制是當務之急。

篇（4）

政府采購制度是公共財政體系管理中的一項重要內容，是市場經濟國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購（GovernmentProcurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常或為公眾提供服務的需要，在財政監管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內外市場上購買商品、工程和服務①的消費行為。

政府采購制度形成于18世紀西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標為原則，從決策到監督體現了廣泛的公平性、公正性和規范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。

一、WTO政府采購協議的主要內容

WTO《政府采購協議》1994年4月經締約方簽字通過后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個“復邊貿易協議”（PlurilateralTradeAgreement）之一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。

《政府采購協議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個條款，第二部分為《政府采購協議》的附錄②。其主要內容可以歸納以下幾方面：

（一）目標和原則

《政府采購協議》的基本目標是：

1、通過建立一個有效的關于政府采購的法律、規則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架，實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善并協調世界貿易現行的環境。

2、通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經濟性和高效率。

《政府采購協議》對締約方政府采購強調了以下原則：

1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或實施政府采購的法律、規則、程序和做法來保護國內產品或供應商而歧視外國產品或供應商。

2、公開性原則。各締約方有關政府采購的法律、規則、程序和做法都應公開。

3、對發展中國家的優惠待遇原則。考慮到發展中國家的經濟和社會發展目標、國際收支狀況等，要求有關締約方應向發展中國家，尤其是最不發達國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發展、財政和貿易的需求。

（二）適用范圍

《政府采購協議》的適用范圍包括：

1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構本身，而且包括其他實體，如政府機構；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府采購實體。各締約方在加入《政府采購協議》時應提供一份采購實體清單，列入《政府采購協議》附件。只有被列入清單的采購實體才受《政府采購協議》的約束。

2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設工程特許合同除外）和服務的采購。其中中央一級采購實體在貨物采購方面受協議管轄的最低限價為13億特別提款權，而中央一級采購實體在服務方面、地方一級采購實體在貨物和服務方面受協議管轄的最低限價由各成員方協商確定，并列入《政府采購協議》附件③。工程采購項目，以聯合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關的連帶采購；以及涉及到維護公共道德、公共秩

序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產權、保護殘疾人組織、慈善機構或勞改產

品等方面的采購，不適用《政府采購協議》。

（三）采購方式

《政府采購協議》規定比較靈活。主要有三種方式：

1、公開招標采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內外合格供應商參加招標的采購程序。

2、選擇性招標采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內外合格供應商參加投標的采購方式。

3、限制性招標采購，即《政府采購協議》第15條規定的采取公開招標或者選擇性招標

后，有下列情形發生時可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應商參加投標或者無

格標；（2）對于藝術作品或者因保護專利和版權、技術原因等，供應商獨此一家，無其他替代選擇；（3）出現了無法預見的極為緊急的情況；（4）如更換供應商將不能滿足要求而必須向原供應商采購替換零備件；（5）因研究開發需要或者特定合同需要而續購的產品和服務：（6）追加的工程采購必須由原供應商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產品；（8）只有短時間內出現的對政府機構及其下屬機構極為有利的向非經常供應商的采購；（9）與設計比賽獲勝者簽定的采購合同。

4、談判式采購，是指一締約方在嚴格的限制條件下，在授予合同程序同投標人進行談判。這些條件包括：（1）采購方在發出招標邀請時已表達這種意圖；（2）通過評估，沒有一個投標明顯優于其他投標；（3）談判應主要用來堅定各個投標的優劣；（4）在談判中采購人在不同的供應商中實行差別待遇。

（四）質疑程序

《政府采購協議》第20條規定，當一供應商對某項采購違反《政府采購協議》的情形提出質疑時，每一締約方應鼓勵該供應商通過與采購實體進行磋商來解決質疑；有關供應商應在知道或應當知道該項質疑之日起10天內開始質疑程序，并通知采購實體；各項質疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理；為糾正違反《政府采購協議》的行為，確保商業機會，質疑程序中可以采取暫時的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時，應考慮可能對有關利益包括公共利益產生的重大不利后果。同時，為維護商業和其他有關方面的利益，質疑程序一般應及時結束。

二、我國現行政府采購制度與WTO《政府采購協議》相比存在的問題

我國政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了《政府采購條例（草案）》、《中央機關政府采購條例（草案）》，1994年4月依據《中華人民共和國預算法》立法原則，制定頒布了《政府采購管理暫行辦法》。同年6月又頒布了兩個配套辦法，即《政府采購合同監督暫行辦法》和《政府采購招標投標管理暫行辦法》。目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場準入辦法也正在草擬醞釀階段。

在地方立法方面，上海市于1995年制定了我國第一個政府采購試行辦法，幾經修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采購管理辦法》和配套措施等6個辦法。目前，全國已有近30個地區制發了政府采購規章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳經濟特區政府采購條例》是我國第一個政府采購的地方性法規。1999年5月24日，國家發行了政府令對中央和地方政府實行政府采購下達了明文規定，從而標志著我國政府采購開始走向規范化、普遍化和制度化。

《政府采購協議》雖然屬于WTO成員方選擇參加的協議，只是對簽字國有效，但隨著世界經濟全球化和市場一體化的趨勢，以及我國進入世貿組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場應是歷史的必然。但是，在我國現階段政府采購工作仍屬全新領域，相關立法起步較晚，政策法規尚不健全，與WTO《政府采購協議》的要求相比仍存在較大的差距。主要表現在：

1、法律保障方面

我國推行政府采購制度工作起步較晚，近兩年全國各地都在陸續試點推行，但到目前為止，許多省、市、自治區雖然根據自己的實際情況，制定了相應的辦法和措施，但我國還未制定出《政府采購法》或完整的政府采購制度管理條例，尚未形成統一的政府采購體系。而各地在政府采購實際操作時存在較大的隨意性和不規范性，有些問題無法可依，無章可循，只有靠一些規范性及領導的支持運作，缺乏法律的保障。

2、政府采購最低限額的規定方面

《政府采購協議》規定各締約方的中央政府機構采購合同的限額為13萬特別提款權④，而地方政府機構和政府下屬機構由各締約方自行規定。依據國際慣例，地方政府的采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。我國目前尚無統一的采購限額規定，而各地實際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購目錄》規定：單項采購金額超過5萬元或以一級預算單位匯兌統計年批量采購超過100萬元的貨物；合同金額超過100萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項金額超過50萬元的服務。這意味著一旦我國加入WTO《政府采購協議》，上述所列超過5萬元、50萬元、100萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規定對保護本國企業而言顯然是很不利的，也與國際上通常做法相。

3、政府采購機構的確認方面

目前，各地政府采購大多數由地方政府協調有關部門參加組成政府采購委員會，在財政部門設立政府采購中心。這兩個機構在實踐中既可以審查采購主體資格，又可以在供貨合同由采購單位和供應商商定的情況下，以監督方身份承擔見證職責。這實際上就等于承負可能出現的經濟糾紛的責任，因而這兩個機構實質上既是政府采購組織者，又是政府采購管理者，在市場經濟中既扮演采購員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，必然導致職責上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責如何衡量，都是需進一步解決的問題。

4、預算管理形式方面

目前，全國各省、市的政府采購工作大多是經地方政府批準，由財政部門組建采購中心進行日常操作。采購中心一般為全額撥款的事業單位，但也有部門地區確定為自收自支的（或定額補助）事業單位，還有的地方采取在財政局相關處室基礎上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機構組織形式和經費來源的不同，必然在相關程度上決定著政府采購中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經費上的自助自支方式可能使采購中心因關注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購活動。

5、采購方式方面

我國《投標招標法》規定的招標方式包括公開招標和邀請招標，而WTO《政府采購協議》規定的招標方式包括公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購和談判式招標采購四種。從范圍上看，我國招標方式更為狹小，選擇余地小，對開放后的中國市場不利。

6、質疑程序方面

我國大部分地方立法只規定了一旦發生糾紛可以向政府采購管理辦公室投訴，但沒有規定投訴的程序，投訴的期限、質疑受理機構及采購過程中斷等問題也未作明確規定。

三、創新我國政府采購制度的基本構想

（一）、建立政府采購制度的目標原則

實行政府采購的根本目標就是要節約財政支出，實現貨幣價值的最大化，同時，促進資源的優化配置。為此，政府采購制度必須遵循以下總原則：

1、公開、公平、公正原則。其基本要求是：政府采購過程必須向社會公開，不得對供應商采取歧視政策和地區封鎖，采購人與供應人在采購過程中處于平等地位，必須嚴格依照法律規定程序進行采購。

2、效益原則。政府采購的客觀效果是節省政府開支，在從事采購活動中講求經濟和社會效益，要求政府采購應當競爭的方式，通過競爭使財政性資金的使用效益最大化。

3、維護社會公眾利益原則。財政性資金屬公共資財，其使用必須符合社會公眾的利益。首先，財政性資金在使用方向上要把社會公眾的利益放在首位，要加大對公眾事業的投入；其次，政府在采購日常用品時應當有利于增進公共福利，注意社會效益。

4、適應市場經濟發展需要原則。建立政府采購制度是強化財政智能、加強財政宏觀調控的需要。建立社會主義市場經濟體制，需要建立健全相應的宏觀調控體系，財政作為一種重要的財政手段也要實現面向市場的轉變，并不段健全和完善。而建立政府采購制度是健全規范財政支出政策的中心內容，尤其是我國財權分散、財政智能枝解、弱化的情況下，就顯得更為迫切。

5、競爭擇優原則。營造一個公平競爭環境，實現真正靠實力和信用競爭。

接受社會監督原則。政府采購計劃、采購過程和采購結構必須對社會公開，任何組織和個人有權對政府采購中的違法行為進行檢舉和控告。

（二）、建立我國政府采購制度的基本框架

1、界定政府采購制度的適用范圍。

從采購主體看，我國政府采購制度的適用范圍應當確定為使用政府性資金的各類行政事業單位，主要是指政府機關及全額預算撥款的社會團體和黨政組織，事業單位和國有企業是否應納入政府采購范圍，應具體分析。事業單位的物品或服務可以分為兩類：一類是有政府組織供給的純公共品，這屬于政府采購范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財政的支持下，通過授予特許權由民間組織供給，這些物品由于要對成本回收自擔風險，必然走上企業化經營道路，依市場規律辦事，其采購行為就不應當受政府行政控制，不應納入政府采購范圍。國有企業也有兩類：一類是非盈利性的公共性企業，企業的發展靠國家財政支持，所提供的物品和服務是為了滿足社會公共需要，這類企業應納入政府采購制度規范內；一類是以盈利為目的的經營性企業，只有依市場規律辦事，以追求盈利最大化為目標，依市場信號配置資源方能健康發展，為此就必須實行政企分開，消除政府直接行政干預，因此不能納入政府采購范圍。

從采購資金的性質看，所有用政府性資金安排并達到規定金額的采購項目，除涉及國家安全和另有規定外，均應納入政府采購的范圍。政府采購資金包括：各級財政預算安排的資金，需要購買商品或者接受服務的單位預算外資金、自有資金和其他收入，國內外貸款、捐贈款，各級政府規定的其他資金。

2、選擇政府采購模式

從我國的實際情況來看，推行政府采購制度，其采購模式的選擇宜采用集中和分散并以集中為主的模式。

3、明確政府采購的方式

政府采購方式可分為兩大類：招標性采購與非招標性采購。從我國推行政府采購制度的角度看，應選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式相配合。

4、設置政府采購機構

（1）、在財政部下設政府采購管理機構——政府采購管理委員會（或政府采購管理辦公室）。根據國務院1998年批準的財政部“三定”方案，明確授予財政部“擬定和執行政府采購政策”的職責，因此，財政部作為政府采購主管部門肩負著協調管理和政策指導的重任。政府采購管理委員會主要負責是：制定、修改和監督執行政府采購法規、政策；下達政府采購計劃；編制和審查政府采購預算方案；批準和撥付政府采購款；分析和評估采購統計；協調有關部門的關系等。

（2）、各級政府設置政府采購事務機構——政府采購中心。其性質屬于非盈利性事業法人，隸屬于各級政府，接受財政部門的業務指導與監督。其主要職責是組織各級政府交辦的大中型工程、貨物和服務的采購事務；統一組織管理行政事業單位能夠集中采購的貨物、工程和服務；承擔由政府采購委員會委托的被取消獨立采購資格的采購機關的其他各項采購；對被授權進行分散采購的部門或單位采購活動進行備案管理和監督。

政府采購中心與政府采購管理機構的關系是一級委托關系，也可以直接受理各個部門或單位的委托進行直接采購活動。由于受到具體采購商品（勞務）和工程技術因素的限制，該中心還可以進行二級委托，如委托專業中介機構從事具體的采購事宜。

5、建立政府采購制度的配套改革

（1）、改革財政專項預算資金的撥付管理制度，建立與政府采購制度相配套的財政專項預算資金管理方式。將現行財政支出中的一部分專門用于單位或部門的設備購置、會務、房屋修繕、車輛購置和維護等專項資金，按價值管理和實物管理相結合的辦法在總預算中單獨編制，不再搞條塊分割，而應政府采購專業戶由政府采購中心按財政批準的政府采購計劃統一運作。

（2）、改革現行總預算會計制度，使之與政府采購制度相適應。現行預算按主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位至少三個級次層層下撥經費，這不僅影響了財政部門有效貫徹政府采購制度，而且無法對采購行為（如招投標程序、方法等）不夠規范進行有力的監督，不適應政府采購制度資金的直接支付要求。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按預算撥付經費，應當允許按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供應商撥付貨款（支出），或在總預算中將采購資金劃撥政府采購中心支出，減少資金流動環節。由于這部分支出采取直接付款形式，支出的決策也不需要層層上報，財政總會計根據支出數額直接辦理決算。

（3）、改革現行國家金庫制度。實行政府采購制度后，國家金庫的有關辦法中應明確允許財政辦理直接撥款的方式，建立一種單一的國庫帳戶管理方式，并制定相應的操作辦法。

6、建立政府采購的監督機制

（1）、直接監督：現行的政府采購方式主要是公開招標，招標公告后，整個采購過程全部處于供應商的監督之下，供應商為了保護自己的正當利益，自覺地進行相互監督，對違反“三公”原則的人和事，供應商可以向招標人提出質疑。

（2）、行政監督：供應商對采購過程中出現的問題，在對質疑效果不滿意的情況下，可按規定向政府采購管理部門投訴。

（3）、司法監督：供應商在受到不公平待遇時，如對政府采購管理部門的處理決定不服，可按現行的司法程序，向法院提請訴訟，也可向仲裁機構申請仲裁。

（4）、社會監督：各部門或地區在采購活動中，應經常邀請紀檢、法院、公證和新聞機構的代表參加開標和評標監督。

7、建立科學的招標管理辦法和程序，加強對招標機制的管理。招標和投標是政府采購的核心內容。科學的招標管理辦法是政府采購制度完備與否的重要標志。在實踐中，由于招投標技術性強，財政部門及支出單位目前缺乏專門人才，因此，需借助招標機構作中介，財政部門應建立相應的辦法規范中介機構的智能和業務范圍，充分使中介機構的獨立性、公正性得以發揮。

8、加強政府采購隊伍建設，努力提高業務人員素質。政府采購制度已成為雙邊、多邊以及地區貿易談判的重要內容。我國加入WTO以后，就必須適度開放本國政府采購市場。而政府采購是一項專業性很強的工作，采購商品物種繁多，加上我國政府采購起步較晚，政府絕大部分工作人員不熟悉現代采購業務和技巧，對市場上廠商的信譽和商品質量把握不準，不善于收集、分析和運用市場信息，構成人才資源的障礙，所以現在應抓緊時機培訓政府采購專業人員。

參考文獻資料：

1、《政府采購》樓繼偉著，經濟科學出版社，1998年版；

2、《WTO與地方行政管理制度研究》唐民皓主編，上海人民出版社，2000年版；

3、《政府采購管理與國際規范與實務》曹富國、何景成著，企業管理出版社，1998年版；

4、《關于我國〈政府采購法〉的立法探討》李劍著，《華東政法學院報》，99年；

5、《政府采購：市場經濟條件下加強財政支出管理的中心環節》劉尚希、楊鐵山著，《財政研究》1998年第4期；

6、《政府采購，宏觀經濟政策的興奮點》戴靜、韋玲著，《企業經濟》1998年第8期；

7、《世界貿易體制的政治經濟學》伯納曼·霍克曼、邁克爾·考斯泰基著，劉平、洪曉東、許明德等譯，法律出版社1999年版。

①此處的商品是指各種各樣的物品，包括原料、產品、設備、器具等；工程是指新建、擴建、改建、修建拆除、修繕或翻新構造物及其附屬設備以及建造房屋、新建水利、修建交通設施、鋪設下水道等；服務是指除貨物和工程外的任何采購，包括專業服務、技術服務和培訓等。

篇（5）

政府采購是政府影響國民經濟的一種強有力的宏觀調控手段。建立規范的政府采購制度是規范政府采購行為，保障我國經濟健康發展的需要。我國在建立市場經濟體制的過程中，要從自身實際出發，借鑒國外經驗，并根據國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。

一、政府采購法律制度亟待建立

政府采購是當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構，為了開展日常財務活動或為公眾提供服務的需要，在財政的監督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務和工程的行為。由于我國正處于市場經濟發展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內、國際市場上都具有相當規模的我國政府采購，缺乏完善、統一的法律制度規范。

在我國不同地區和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內容、管理政府采購的機構等都規定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導致了管理上的混亂和采購上的不規范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統一規范政府采購行為。

由于缺乏統一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環節多，單價高，采購方式不規范、不透明，導致盲目采購、重復采購等浪費現象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關規定，但由于其效力低，內容差異大，也難以發揮其應有的效果。

二、政府采購法律制度的基本原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則．因為政府采購合同是采購機關使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此。要求政府采購依據的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監督機構進行審查、監督。

效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經濟效率和管理效率兩個方面，經濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節約開支，強化預算約束。有效提高資金使用效率，實現市場機制與財政政策的最佳結合。

三、政府采購法律制度的功效

政府采購是政府與供應商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執行嚴密、透明的“優勝劣汰”機制。所有這些都會調動供應商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應商不斷提高產品質量、降低生產成本或者改善售后服務。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以．供應商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內市場經濟的繁榮昌盛。

四、政府采購法律制度的作用

1．提高供應商的競爭能力

政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應商、承包商或勞務供應者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優質的產品或服務。因此。各供應商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應商中嶄露頭角，被政府“相中”。

2．給整個市場經濟注入活力

政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應商的利益．極大地調動供應商的參與熱情，為社會主義市場經濟注入新的活力，并帶動整個市場經濟的繁榮。

首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性．即允許所有有興趣的供應商均可參加投標；二是競爭規則的公平性，即資格預審和評標的標準要一致；三是供應商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應商都應平等地從政府那里獲得完全信息。

其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規來體現的。由于政府采購的批量大，對經濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預測性，使投標供應商可以計算出他們參加采購活動的代價和風險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。

再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統一”。該原則要求采購部門給予所有的供應商相同的待遇。而不應該存在歧視性。它是提高供應商廣泛參與政府采購活動的有效保證。

3．有助于我國產品打入國際市場

這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內政府采購市場的不斷完善，調動了國內供應商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優惠待遇參與國際競爭．使供應商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會．提高國際競爭實力。

從長遠看，經濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關采購商品或服務的領域也早已延伸到國外。

4．有效防治腐敗

首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統一賬戶．受到財政部門全方位監督。它的主要實現形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業，都有機會參與競爭。

其次．統一的政府采購，特別是公共招標方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴密性，減少產生“權錢交易”等腐敗行徑的土壤。

篇（6）

2.財務治理結構概念的界定與財務治理結構相近的詞有公司治理、公司治理結構、法人治理結構、公司治理機制和公司機關制度等等。之所以有不同的稱謂,是因為研究人員研究問題的角度不同和對CorporateGovernance翻譯的不同。從現代企業制度來看,股份有限公司是在所有權與經營權相分離,法人財產權與終極財產權相分離的基礎之上形成的;所有者將財務資源委托給具有專長的經營者經營管理,是一種財權的委托和受托關系,其本質是一種財務活動。但是,如何確保經營者按照所有者的利益目標去做,如何將財產的控制權與剩余索取權在所有者與經營者之間進行科學分配,就產生了基于財權分配的企業制度安排框架。這一框架的主要內容即財務治理結構。根據現代財務分層理論[1],將財務治理結構分為所有者財務治理結構和經營者財務治理結構兩個層面進行研究。

3.國有資本人格化行為假設國有資本的產權特征表現為公有制,以生產資料的集體所有為其基本特征。集體所有權是由每個人所擁有的產權份額構成的,作為產權所有者必須采取集體統一行動才能行使其產權權能;作為產權集體所有者中的單個人既沒有特殊的權力決定生產資料的使用和處置,也不能單獨索取剩余收入中的相應份額。所以,產權集體所有者必須通過法律或其它合約的方式授權某個組織行使其產權權能,即國有資本的人格化[2]。國有資本人格化的主體有哪些特征呢?和私人資本的產權主體有哪些不同?按照西方經濟學的假設前提,私人資本的產權主體特征表現為“經濟人”,即人是自私的,以追求自身效用最大化為目標。如果研究國有資本人格化特征以經濟人假設為前提,集體產權必須分割成不同的份額并轉讓給個人,即私有化,否則理論推演的結果只能是相互矛盾。為此,提出“集體經濟人”概念以區別“經濟人”概念。集體經濟人作為國有資本人格化的代表,其行使集體產權權能時,首先要充分代表個人的經濟價值取向。個人資本是逐利的,國有資本同樣是逐利的。但是,當由于市場失靈造成某種產品或服務不足從而使整個社會福利下降時,國有資本又必須從改善整個社會福利出發,服務于集體。有的經濟學者認為,社會福利應當由政府來解決,而不是企業。我們認為政府和企業只不過是由于社會分工不同而造成的不同制度安排的結果,如果企業這種制度安排對解決社會福利問題更有效,更能增加集體中每個人的效用,就應當由企業承擔,否則,應由政府承擔。作為市場競爭中的主體,國有控股上市公司在提供社會福利產品或服務時,應當享受政府的優惠政策以彌補其經濟損失。所以,集體經濟人假設與經濟人假設不同,但是并不違背經濟人假設。

二、國有控股公司財務治理結構的制度缺陷

1.所有者財務治理結構的制度缺陷

國有股股東有雙重身份:既是國有資本的產權代表,又是國有資本運營管理的人。作為產權代表其本身沒有控制權和剩余追索權,也就沒有動力行使股東的權利。作為人,國有資本運營的成敗對其個人的經營業績有一定程度的影響,所以,他有動力行使股東權利,以期未來控股上市公司業績的提高能夠給自己帶來更大的人力資本回報。但是作為國有資本的人和國有控股上市公司的高層管理人員存在一定的競爭,因為國有股股票和法人股股票的非流動性,國有股股東無法獲得資本利得,投資收益的來源只有微薄的股息,甚至股息都得不到。而且控股上市公司業績只能按照控股比例記在控股公司的賬面上。所以,作為國有股大股東的代表有將控股上市公司的利益轉移到母公司的行為動機。事實上,我國有不少上市公司已經成為控股母公司的“自動取款機”了,即控股母公司憑借其對上市公司的控制,將上市公司的資金、利潤等轉移到控股公司或下屬企業中去。大股東的這種行為嚴重損害了中小股東、職工和債權人的利益,造成國有控股上市公司財務治理結構的“癱瘓”。大股東的這種行為動機也是導致會計信息失真的制度性原因之一,控股上市公司資金的不斷“抽血”,和無效地收購控股公司旗下的資產,造成上市公司對資金需求的不斷增加。為了籌集到更多的資金,上市公司只好鋌而走險,虛擬會計利潤,從股市上籌集更多的資金。中小股東控制權和剩余索取權較小,決定了他們行使股東權利的消極性。中小股東成了股東群體中的弱者,在上市公司少分甚至不分股息的情況下,他們的投資收益主要來源于風險極高的資本利得。在嚴重“套牢”的情況下,他們只能把希望寄托在“救世主”(指政府或集團公司等)的身上。之所以會出現以上情況,主要因為所有者財務治理結構中,大股東和中小股東在利益目標取向、風險偏好、信息優勢和產權權能行使成本上有明顯的差異,造成股東內部利益的沖突。利益目標取向不同。大股東作為集體經濟人,不僅要追求國有資本的保值增值,表現出經濟人的一面,而且要追求社會福利的改善,承擔一定的社會責任。如國有控股自來水上市公司就不能依靠自身自然資源壟斷的優勢依據水的供需按照市場原則調整水的價格。而中小股東作為經濟人,投入的是私人資本,追求的目標是資本的保值和增值,沒有改善社會福利的責任。因為在整個社會福利下降時,中小股東已經承擔了一部分損失,如果再讓他們投入資本來改善整個社會的福利,等于又受到了一部分損失。中小股東之所以投入私人資本,是因為他們認為政府能夠給國有控股上市公司承擔社會責任帶來的損失給以政策上的彌補,這是有風險的。風險偏好不同。國家股股東的資本雄厚,投資范圍較分散,抵御風險的能力較強。而且國家股的產權代表也只是人的角色,其對風險的偏好是中性的。而中小股東的資本相對較小,投資比較集中,抵御風險的能力較弱。作為終極產權所有者,是風險厭惡者。信息優勢不同。大股東作為絕對控股股東在信息擁有上比中小股東有優勢。大股東對公司重大的財務決策、高層管理人員的任免、經理人員的錄用有充分的權力。高層管理人員對大股東代表具有一定的依賴性,否則,他們有被撤職的危險。這就造成大股東有和控股上市公司高層管理人員合謀操縱上市公司的可能。另外,大股東作為產權人,行使產權權能的成本由終極所有者承擔,他們獲得信息的成本是可以不計較的。而中小股東由于持股比例較低,參加股東大會的成本較高,獲得上市公司信息的途徑只能是傳播媒體、大眾傳言,而且還要受到“噪聲”的干擾。行使產權權能的成本不同。國有股股東和法人股股東的持股比例較高,參加股東大會的邊際成本較低,而且國有股股東或國有法人股股東代表行使產權權能的成本由派出單位(公司或政府)承擔。而中小股東的持股比例較小,行使產權權能的邊際成本較高,而且發生的成本由自己承擔。所以,在國有股股票和法人股股票不能流通的情況之下,國有股股東和法人股股東的代表具有用手投票的積極性,而中小股東只能選擇用腳投票的消極方式。除此之外,作為大股東的產權代表,由于其本身對控股上市公司的持股量較少,國有控股上市公司的所有者財務治理結構實質上由非產權所有者的“外部人控制”,如果內、外控制人合謀,將造成國有資本的大量

流失和中小股東、職工、債權人等利益的受損。

2.經營者財務治理結構的制度缺陷

國有控股上市公司提供的產品或服務是一種半公共產品。因為半公共產品的價格可能受到政府的管制,經理人員業績的評價十分困難,經營者為了增加自身效用的最大化,不惜一切找借口,使激勵機制效用失常。作為人,經營者和國有股大股東的代表之間雖然是委托關系,但二者同時又都是受人之托。所以,經營者可以在增加國有股東代表利益的同時,實現自身利益的最大化。這種所有者人與經營者人之間利益的趨同,使所有者人失去了對經營者人的監督動力。因此,國有控股公司的財權實質上控制在管理層手中,公司財務治理結構失去了相互約束、相互控制的機能。國有控股上市公司涉及特殊性領域時,如軍工企業、自然壟斷領域等,政府必然采取一定程度的管制。如我國政府不準個人持有槍械,但是,軍工企業的高層管理人員就享有一定的特權,這種特權的存在,就容易引發一定的尋租行為,造成社會福利的下降。監事會的組成人員多是面臨退休或已經退休的政府官員、公司元老,他們代表國有股或國有法人股股東的利益,但是,由于自身素質所限和利益動力不夠,他們不能有效行使監督權。監事會成員缺乏有利益動力監督的終極產權代表、債權人代表和內部股東代表、職工代表。監事會成了法律規定的虛設品。我國國有控股上市公司財務治理結構除了內在的制度原因之外,還存在外在的制度缺陷。長期以來,企業上市指標是政府管制下的配額制,上市公司的殼資源十分稀缺,市場供應與需求嚴重失衡。上市指標的爭奪成了當地政府解決國企困境的有效途徑。指標拿到之后,首先在原國有企業的基礎之上,經過資產剝離、整合,實現優質資產的上市,形成當地的上市公司群。然后,上市公司再通過多次發行股票、債券的方式向社會籌集資金,再用籌集到的資金兼并重組當地的困難企業,實現國企脫困的目標。政府利益的膨脹使上市公司籌集到的資金沒有很好地用到規定的項目上,而是像撒胡椒面一樣分散投資于兼并重組困難企業。政企不分、政資不分的現象仍較嚴重。資產剝離的結果是,上市公司和控股公司成了一套人馬兩張牌子的企業,“形散而神不散”。上市公司財務治理結構缺乏獨立性,法人財產權不獨立。控股公司與上市公司之間的關聯交易頻繁,利益轉移現象增多。資本市場、經理市場發展的相對滯后和國有股、法人股股票的非流動性,使外部控制機制不能起到應有的約束作用。

三、國有控股公司財務治理結構的完善

我國國有控股上市公司財務治理結構的完善與模式選擇,應結合我國的具體國情,做到“古為今用、洋為中用”。應在揚棄的基礎之上,構建我國國有控股上市公司財務治理結構的創新模式。美國的職工持股計劃、德國的聯合決策模式、德國和日本的主銀行制度都反映了公司治理的導向:如何將股東的利益與經營者、職工、債權人的利益協調起來。[3,4]隨著知識經濟的發展,企業協同作用的發揮對于一個企業的發展至關重要,企業與企業之間的利益依存關系將更加密切,作為協同伙伴(或客戶)的意見也是影響企業決策的因素之一,協同企業也有參與決策的趨勢。中國是一個具有悠久文化歷史的國家,古代儒家的理財觀念對于今天的社會主義市場經濟建設,財務治理框架的構建仍然有一定的現實意義。比如孔子提倡的“義主利從、以義生利”的觀念[5],說明誠信、守約是利的根本,言而無信,損人利己必然導致利的枯竭。企業作為各種生產要素的合同集,各個利益主體應充分考慮到企業整體的利益,不能以自己的優勢損害其它利益主體的利益。守“義”要以完善的法律法規、道德規范、行為準則等一套社會制度為前提,生“利”才能有實現的基礎。所以,我國國有控股上市公司財務治理結構的完善首先是制度的重新調整。只講“義”字還不夠,對于“不義”要有相機治理的對策。因此,本文提出了國有控股上市公司多邊治理與相機治理相結合的財務治理結構目標模式。相機治理是指公司的各利益主體為了維護自己的利益,根據法律、法規或公司章程、合同等,對有損于自己利益的公司行為實施制止或索賠。如債權人可按合同規定終止貸款合同,根據破產法向法院申請公司破產;股東可根據法律規定對上市公司的違法行為造成的損失要求賠償;職工可根據工會法或通過工會組織維護自身的權利。相機治理主要是法律法規等外部控制機制的完善和內部相關利益主體在“疑人”的基礎上簽訂相對完全的合同。多邊治理是指公司股東、經營者、職工、債權人等相關利益主體共同參與國有控股上市公司財務治理結構的制度安排。如果是國有控股上市公司長期的合作伙伴或有證據表明公司目前處于財務困難或危機狀態,債權人可以選擇進入董事會或監事會參與財務治理,否則,不應參與公司的財務治理。正常情況下,應由股東、經營者和職工三方共同治理公司財務。

1.公司所有者財務治理結構的完善

隨著我國加入WTO、政府職能的轉變、國有資本營運主體的培育與組建,國有控股上市公司國有股東產權主體必須實現類似于日本公司的法人之間的交叉持股,通過國有投資公司之間股權的互換實現產權主體的多元化。國家股由“一股”變“多股”,相同國家股,不同利益主體代表之間就可以相互約束、相互制衡。另外,上市公司可以通過設置普通股和限制表決權的優先股使國家股以普通股股東和優先股股東兩種身份出現,不僅可以控制上市公司,而且還可以實現有表決權的股權結構的優化。除了拆分國家股之外,上市公司還可以通過引入戰略投資者,以加強與國家股股東在控制上市公司上的競爭。例如首鋼、寶鋼、中石化、中石油、中國電信等大型國有企業都通過引入戰略投資者而成功上市,這對于股權結構的優化,企業間的相互協作都是很好的嘗試。國家股股東與法人股股東并非終極所有者代表,容易產生廉價投票權和監督動力不足的缺陷,這種缺陷的彌補除了上述措施之外,還可以通過中小股東表決權信托制度,提高公司內部股東持股比例,強化終極產權所有者對非終極產權所有者以及公司管理層的約束力。

(1)建立中小股東表決權信托、制度。中小股東投票權行使成本制約了其參與治理的積極性。中小股東可以委托資產管理公司、證券公司、信托投資公司等中介機構行使表決權。這種可以是長期的信托關系,也可以是一次性的委托關系。這種制度也可以和職工持股制度結合起來,通過職工持股會行使中小股東的表決權。因為金融機構的成本比職工持股會的成本要高,而且職工持股會的利益與中小股東的利益取向是一致的,如果金融機構不是(即便是)上市公司的股東和中小股東的利益取向不完全相同。

(2)推行內部職工持股制度。內部職工既是公司的職工,又是公司的股東,對公司的生產、技術、財務、管理等信息占有比外部股東有優勢。內部股東的利益與企業的利益更為密切,他們更為關心公司的發展,他們參與公司治理的地理條件決定了其行使產權權能的成本很低。在我國,職工持股有其現實基礎。我國長期以來實行的是生產資料公有制為主的經濟體制,國有資本的積累與形成一方面來源于對封建地主階級、官僚資本的沒收和贖買;另一方面來源于廣大工人、農民、知識分子的勞動創造,讓農民有其地,工人、知識分子有其股是有客觀依據的,也是我國長期奉行的富民思想的體現。在我國現代企業制度的實踐中,80年代已經有所嘗試,但不規范。90年代,國家體改委、部分地方政府已經出

臺了相關的制度對內部職工股進行規范。如上海、深圳、江蘇、陜西等地較早實行了企業職工持股制度的試點。職工持股制度的推行可以與國有資本的有進有退、國有股減持等政策結合起來。國家應出臺相應的政策允許企業用長期積累下來的職工獎勵基金、職工福利基金或公益金等回購國有股份,或企業以職工持股會的名義代表職工籌集一部分資金回購部分國家股。回購來的國家股作為職工持股會的預留股份,再根據職工的工齡、職位、技術職稱等計算職工對企業所做貢獻的大小,依次作為核定職工持有的股份份額和認購的股款。在推行的過程中,普通職工、技術研究開發人員、部門經理人員和高層管理者可以以現金、專利、專業技能資本等方式認購相應的股份。同時,確立人力資本的產權地位。高層管理者作為管理者,又是國有資本的產權人,必須同時以現金、人力資本兩種方式認足國家規定的股份數。為此,國家應出臺相應法規明確企業職工的范圍、認購股份的方式、資金籌措方式、組織形式、股票流通轉讓的條件等,實現職工持股制度的規范化發展。

2.公司經營者財務治理結構的完善

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針對上述情況，由經濟日報社發起，在中央直屬機關政府采購中心、中央國家機關政府采購中心、總后勤部采購管理局、財政部科研所、國際關系學院、中央財經大學財政與公共管理學院的大力支持下，于2005年3月正式成立全國政府采購論文大賽組委會和評審專家委員會，并啟動征文活動。

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一.引言

物資采購供應作為電力企業生產經營的重要環節，在生產運行中占有重要地位，電力企業傳統的物資管理模式采用分散采購的方式，造成采購重復、供應環節復雜，物資質量難以控制，庫存儲備過多，且缺乏專業化、集中化管理等諸多弊端，致使資金成本偏高，不利于發揮企業整體資源優勢；隨著近年來電力企業改革的不斷深入，其原有的物資供應管理模式已不能適應新形式下物資管理的要求，物資供應公司作為電力企業的物資采購供應部門，主要承擔物資專業化管理與供應服務工作，這就需要對物資供應進行理念創新、管理創新，結合電力企業的特點，全面推行物資集中采購和配送供應，整合和優化物流資源網絡，同時加強供應商管理，做到適時、適質、適量、適價的提供生產運營所需物資，減少庫存資金占用，提高企業經濟效益。

二.電力企業物資采購管理的現狀分析

1.運作機制。目前，電力企業的物資采購部門對產品供應商的管理和監督普遍比較薄弱，對供應商實行分類分級的管理方法有待提高，后勤財務部主要職責就是監督物資管理的采購，但無法承擔價格供方的相應的管理職能，所以很難實現對物資采購的真正有效的監督管理。

2.管理體制。電力企業物資管理的采購從咨詢價格到初步確定物資供應商和物資價格都放在采購部門的內部進行。在詢價單對外發出的過程中，向哪些產品供應商發出詢價則是由采購部門最終決定，在整個詢價過程中，缺乏外部的監督與管理。現在部分電力企業物資管理部門并沒有對物資的采購制定一系列的價格標準體制，部分企業的采購計劃，都有類似的情況。

三.電力企業物資集中采購管理的重要性

電力企業是國民經濟的基礎性支柱型產業，只有電力先行，國家經濟才能健康發展。由于電力企業所提供的產品具有不能被儲存的特殊性，發電、供電和用電必須隨時保持平衡。同時，由于電力企業對電力生產自動化水平有限高的要求，電力系統發電機組一旦發生相關事故，就會對電網穩定產生威脅，大面積停電就會發生，不僅給用戶造成損失，同時也對電力企業的社會效益造成了嚴重影響。從這個意義來講，保持發電、供電、用電系統環節的連續性和穩定性，是電力企業的頭等大事。電力企業的裝備水平往往決定其產業技術含量，無論是電力生產，還是企業建設過程中的主要環節，其基本的運營和管理都要依靠設備、材料等物資實現，因此電力企業物資的集中采購和管理工作的質量，往往決定了電力生產成本、電力建設工程造價乃至電力企業的整體經濟效益的實現。在現代企業制度普遍建立的背景下，電力企業要實行商業化運營、規范化運作和法制化管理，并確保日常生產運營和相關工程建設的物資材料需要，必須提高企業物資集中采購和管理的水平。所謂“巧婦難為無米之炊”，電力企業物資的集中采購管理對于提升企業的運營管理水平和競爭力尤為重要。

四.當前電力企業物資集中采購管理的現狀

1.供應商管理不到位，采購成本和風險增長。供應商是企業物資的源頭，居于產業鏈的初始位置，因此供應商管理對于電力企業的物資采購管理至關重要。電力資源為國家統配資源，供應商由于受到嚴格的體制限定而缺乏應有的穩定的管理聯動模式，即電力資源供需不穩定。具體表現為，物資采購管理電力企業與供應商之間往往是一種松散的、短暫的、競爭式的關系，雙方都僅重視短期優勢，由于缺乏彼此的信任而難以形成長期的合作。而偽劣物資供應商進入企業采購市場卻不能被識別和制止，使采購工作的風險大大增加，電力企業采購部門不得不頻繁更換供應商，使成本增高，客觀上增加了雙方的庫存。更為嚴重的是，當采購方強迫供應商接受不合理的價格時，很容易造成合格的供應商離開，而不合格的供應商都留了下來。當市場狀況好轉時，原來勉強達成協議的供應商必定會向企業采購方討回成本和收益，憑空增加了采購方的成本。

2.采購需求計劃分析模糊，采購評估體系、機制設計不完善。采購部門很少對采購單進行分析。由于填報物資采購需求計劃不是生產部門的專職工作，而且填制的表格也不是為他們自己所用，因而填表人填表不認真、不負責，胡亂填上一些項目，數字未經認真審核計算，造成采購需求計劃不準確。生產物資需求計劃是生產部門按月上報，生產部門本職工作繁忙時，容易忽視物資需求計劃上報，只要有一個單位的采購需求計劃沒到齊，采購部就不能進行需求的整理統計。同時，電力企業還沒有建立和完善供應商采購評估體系，不能對供應商做出全面、具體、客觀的評價，對供應商的管理有時候只能是主觀臆測。對采購人員、供應商等相關人員的激勵約束機制不健全，而對重要物資的采購活動缺乏采購評價過程。

五.對策

1.完善制度加強創新管理。當前，部分企業內部管理不嚴，紀律松弛，浪費嚴重現象時有存在，缺乏自我監督和自我約束機制，表現在物資采購上是沒有集中物資采購權和明確職責分工，沒有對物資采購進行科學管理，導致程序不規范，招投標推行力度不夠，造成物資庫存積壓，周轉緩慢或假冒偽劣產品流進企業，造成浪費和損失。因此，抓好企業物資采購規章制度的建立與完善，采取措施，不斷提高物資采購管理水平。

2.建立健全物資管理制度，加強設備、材料招標管理辦法。電力企業要進一步強化物資管理基礎，搞好物資定額、計劃及物資分類、采購分工工作，不斷完善物資采購管理崗位規范與工作標準，用制度規范職工行為，堵塞管理漏洞，實行物資采購管理全過程各環節的制度化。

3.實施物資采購管理現代化。電力企業要廣泛推廣先進技術與先進管理手段在企業物資采購管理的運用，建立精干高效的物資采購管理機構，建立物資采購管理信息系統，履蓋物資管理各環節，對物資定額、計劃、合同管理、庫存管理、帳目管理、統計報表以及設備材料的產、供、配送、采購、加工渠道、價格體系等物資管理的各個方面進行資料貯存與檢索，不斷提高物資采購管理水平。

六.結束語

隨著電力企業管理體制改革，企業以追求最大經濟效益為最終目標，降低經營成木是企業提高經濟效益的有效途徑，這就使創新物資管理理念成為電力企業發展的一種需要。電力企業資金雄厚，多年來在市場中形成了良好的企業形象和較高的資信度，大量供應商爭相進入電力物資市場，這就給我們改變物資采購管理理念和管理模式提供了契機。縱觀電力企業所面臨的內、外部環境，電力企業抓住機遇，創新一物資采購模式和管理理念己是必然。總之，企業制度的不斷完善，才能更好實現電力企業物資管理的制度化、規范化，使電力企業物資管理工作向更好的未來發展。

參考文獻

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[4]李連友. 電力企業物資集中采購管理探析.[期刊論文]《管理觀察》 -2012年19期

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工程項目實施過程中通常強調四大控制：質量控制、安全控制、工期控制、成本控制。免費論文，成本管理。其中成本管理與控制是工程項目實施過程中的一個重要環節，它的效果如何，不僅關系到工程項目能否順利完成，而且還直接影響工程項目的質量、安全、工期、投資總額能否達到預定要求，所以采取有效的措施和控制制度，對管好、用好建設資金有十分重要的意義。

一、加強項目資金使用環節的管理

1、現金預算控制

根據項目進度，按項目總投資按月編制項目現金預算，對日常現金流量進行動態控制，實施項目預算資金的審批制度。本公司電石渣制水泥項目就是根據建設進度的要求在月初編制項目現金預算，報上級建設部門和主管項目的資金部審定，以便及時改進和確保工程款的支付，月底統計項目實際用款，及時發現和控制預算差異。免費論文，成本管理。

2、在項目部業務部門之間對資金使用應建立嚴格的控制制度

搞好項目資金控制和按規定用途使用資金，是提高項目效益的前提，控制資金成本支出是在資金使用環節中管理的重要因素，財務部對資金使用過程中的管理控制尤其重要。本公司財務部加強對資金使用環節的控制，加強財務管理，提高資金使用率，降低資金成本。對已經各級部門主管領導審批的工程項目付款單，嚴格審核，按合同要求付款，盡可能多使用票據，項目承兌匯票使用率累計達到80％以上，降低了資金成本。

3、嚴格工程物資采購制度

工程物資采購是項目資金使用的重點，它占項目資金的比重較大。免費論文，成本管理。因此，要實行采購公開招標，杜絕跑、冒、滴、漏管理混亂現象的發生，材料采購要“貨比三家”，盡力采購物優價廉的材料，這樣才能有效的降低了采購成本。

二、加強項目施工各環節的成本控制

1、項目管理必須建立必要的內控制度

（1）不相容職務相分離制度。要求合理設置財務會計及相關工作崗位，明確職責權限，形成相互制衡機制。（2）授權批準控制制度。要求明確規定涉及財務及相關工作的授權批準的范圍、權限、程序、責任等內容，單位內部的各級經辦人員，包括管理層，必須在授權范圍內行使職權和承擔責任。好多企業在實施項目管理時，往往缺乏對內控制度的重視，項目經理部為了節省人力成本，一般要求一人身兼多職，這時項目經理在整個項目管理中就忽視了內控制度建設，項目經理或材料主管在使用工程物資詢價、合同簽訂、物料采購、材料會計等工作人員時會使用自己的直系親屬或者與自己關系密切的人員，這就會造成項目成本費用增加。

2、施工技術管理。

工程技術是體現優化施工、設計和優化生產要素計劃配置的重要體現，搞好施工技術也是逐步實施施工現代化的前提。項目經理，技術管理人員在施工中要嚴格工程進度，保證工程質量，推廣新技術、新工藝、新材料、新設備的技術控制，嚴抓工序循環的協調配置，以避免工程施工中增加成本費用開支。未完工程對項目資金同樣也存在著影響，一個項目建設相互配套的工序，需要相互配套的進度。免費論文，成本管理。如果配套進度不能達到一種統籌安排，個體進度互相影響則會影響整個項目的進度，使項目施工效率不高而造成成本增大，因此，抓管好、調節好未完工程是項目資金管理中極為重要的一環。

3、必須加強工程項目質量成本的管理和控制

在項目管理中，有些管理人員一味的強調工程質量而忽視了對工程成本的重視，造成了工程質量大大提高的代價是工程成本的增加。免費論文，成本管理。但如果片面地追求項目效益而忽視質量的管理，這會對企業的信譽造成不良的影響，給企業長期的經營埋下隱患。免費論文，成本管理。質量和成本之間有辯證統一的關系。作為一個企業來說，我們對質量的要求只要能達到合同要求的質量標準即可，在施工過程中必須施工一次過關，有必要的投入質量的預防費用和檢驗費用，而要避免由于工程質量造成的返工、停工而引起成本的增加。也沒有必要增加成本而達到質量高于合同要求標準而付出的額外質量成本。

4.應加強安全成本的控制和管理

安全與質量一樣，也是一個施工企業項目管理的重點。必要的工程項目保險是安全施工的保證，也同時是預防項目成本增加的保證。必要的安全預防費用投入是保障安全施工的關鍵，如果發生了安全事故，引起賠償，停工等一系列的直接或間接成本的增加勢必會影響到整個項目成本的管理和控制。

5.項目管理人員整體成本意識和成本相互配合協作管理意識增強也是項目成本管理的一個重點

由于在項目管理中，普遍存在各業務人員自管自己業務領域內的事項，缺乏項目整體成本管理和控制的意識，缺乏相互配合協作的成本控制理念。這也是當前項目管理中普遍存在的問題，負責工程現場管理的只管理施工現場，負責技術工程的只管技術，負責質量管理的只管質量，管材料供應的只管材料供應，但是許多相互配套的工作卻是項目成本管理的重點，整個項目的管理應該以項目施工計劃為出發點，來組織整個施工的進度，配套的技術和質量管理，不間斷的材料供應，而不是大量材料的堆積造成的材料前期管理成本的增加，不配套的工作會造成直接費用、間接費用的增加，大量的耗費人力、物力而造成成本增加。

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中圖分類號：F810.45　文獻標識碼：A　文章編號：1004-0544(2012)05-0119-05

電子化政府采購是在私營部門電子采購快速發展的背景下提出的，其主要優勢在于突破傳統采購受時間和空間制約的局限，規范了公共部門采購程序和管理機制，為政府采購公共產品或服務提供了高績效產出的可能。這些優勢吸引了大多數國家的關注和投入，聯合國相關組織也積極地推廣電子化政府采購的發展經驗。隨著我國政府采購法律制度的建立健全和各級電子政務發展，電子化政府采購獲得了實踐應用的空間，以公開采購為主的電子化政府采購行為也注入了事半功倍的新動力。實踐應用的快速發展也帶動了學術研究的進行，論文的數量和質量都呈現出快速增長的態勢。同國際電子化政府采購研究相比，國內相關科研論文始終依循我國政府采購的發展趨勢展開，但在研究思路和研究內容方面遇到了一定的問題。論文從厘清電子化政府采購內涵出發，結合制度理論的研究思路和分析框架，對照國際電子化政府采購的研究熱點和發展趨勢，試圖提高我國理論指導實踐的水平，豐富電子政府采購研究的多樣性，拓展該領域的研究空間。

一、不同視角的電子化政府采購內涵

電子化政府采購既不是傳統政府采購行為使用信息通信技術，也不是電子政務技術顛覆政府采購行為。從技術視角和組織視角的相關研究涌現出技術接受論、技術執行論學派。世界貿易組織、聯合國有關機構也認為，受電子化政府采購內涵理解不同，發達國家和發展中國家電子化政府采購也呈現出不同的發展趨勢。為了促進不同國家的共同發展，聯合國、世界銀行等機構積極倡導全球化政府采購的發展優勢，但受制于各國理解和形勢影響。電子化政府采購卻未能如企業電子采購一般推廣迅速。Ⅲ

1.技術決定論視角的電子化政府采購

從技術接受論視角出發，多數研究認為私營部門的電子采購可以為公共部門的電子采購提供可借鑒之處。電子化政府采購學習電子化商務采購的過程，可以視為向政府新公共管理運動導入市場化運作和采購競爭的新理念。達維拉等學者認為，無論企業或是政府在使用電子采購技術的過程中，都遇到一些相似的技術問題，而化解問題的方法就是發展電子采購軟件、網上拍賣系統、網上交易系統、組建供應商聯盟等。以此為基礎，卡利安南等學者認為，新系統必然會面臨學習新技術的挑戰，甚至要重新設計采購流程，這些共同構成了電子化政府采購的核心問題域；蘭金、陳、卡里斯蒂安等學者認為，電子化商務采購就是企業通過電子采購技術獲取和銷售產品和服務的工具，這種以技術為核心的研究視角也影響到了電子化政府采購研究。面對私營部門采購技術創新的發展，用戶、公民、企業等群體也將關注的目光投向政府采購領域，電子商務和企業采購平臺的迅速發展構成了電子化政府采購發展的創新動力。私營部門電子采購的成功經驗，為電子采購技術和政府采購行為相結合的研究提供了發展契機。電子化政府采購提升技術創新能力的相關研究也獲得了新公共管理運動的強有力支撐，以政府為代表的公共部門電子采購逐步借鑒私營部門領域的成功經驗。

2.社會建構論視角的電子化政府采購

政府采購在政府組織管理過程中發揮著重要作用。隨著組織視角的電子化政府采購研究脫穎而出，關于政府采購的技術管理、業務流程再造、制度安排等問題構成了國際電子化政府采購研究的主要內容。在研究初期，部分學者引用詞典中的采購釋義，即采購理解為“購買、物流管理、收貨查驗、庫存管理及流程運作等多項功能。”采購的內涵既包括購買行為，也包括政府履行應盡之責，維護社會公共利益最大化，電子化政府采購也成為降低政府采購市場交易成本的“革命，”口’或屬于鞏固公共采購改革的工具。我國學者也認識到，電子化政府采購不只是修訂法律制度，還要包括政府采購流程再造的重要內容。重新設計采購流程實現了整體性、自動化的工作方式，整個過程實現了從每張訂單簽訂一直延伸到供貨商。部分學者“。認為，政府采購不僅完成購買公共物品和服務的職責，還要通過政府政策措施、行政能力和采購市場影響力，實現經濟增長和社會發展的多元目標。對于大多數國家而言，政府采購公共產品和服務屬于一項戰略性活動，一是政府采購將會拉動經濟增長，二是將會提升政府公共服務品質，三是將會增強國家綜合競爭力和公民福利。社會建構論視角的電子化政府采購以政府采購職能為核心，電子采購技術構成政府組織整合內部力量和協調外部資源的前提基礎。當然，電子采購技術也為再造政府采購業務流程提供了可能性，也試圖影響政府采購法律制度設置等。

3.對電子化政府采購的再理解

無論是技術決定論視角的研究進展，或是社會建構論視角的研究進展，都不能完整描述電子化政府采購的內涵。例如，弗朗西斯科和皮埃特羅等學者就曾認為，無論技術決定論或社會建構論，都在不約而同地揭示著電子化政府采購的特質。第一，電子采購技術是電子化政府采購過程中的必要條件，微觀層面的電子采購技術采納形成了電子化政府采購的核心內容；第二，雖然對電子化政府采購的理解各有不同，但降低行政成本、提高采購效率的研究假設是完全相同的；第三，通過網絡平臺進行采購和支付功能既是電子化商務采購的核心內容，也是電子化政府采購的核心內容。從電子采購技術出發，技術嵌入組織的過程包括技術研發、用戶采納等內容；從政府部門出發，電子化政府采購實現了簡化政府采購程序、降低行政成本、優化行政效率等功能：從制度安排出發，政府采購行動者的“行動邏輯嵌入到操作規則、項目績效、國家政治、標準、文化信仰和社會網絡的情境之中。”由此看來，電子化政府采購既要包括“信息通信技術、公務員、行政程序、行政部門、財政資金等因素”等問題，也要包括多元任務關系和多元行動者合作關系的影響。從研究現狀來看，電子化政府采購研究尚需要介于橋接微觀闡釋和宏大敘事的中觀研究路徑，以此彌合技術采納、組織觀范、制度安排間的溝壑。部分學者已積極嘗試構廷電子化政府采購研究的中觀分析框架，但是跨情境的司銷釋能力及可解釋范圍仍相對有限。這項研究將為電子化政府采購研究奠定了較為開闊的研究空間。

二、國內外電子化政府采購研究比較

我國電子化政府采購研究起步較晚，以實踐應用導向的理論研究既為國家電子化政府采購發揮了應有之作用，也在發展過程中遇到了一些問題，這表現為研究成果尚缺乏系統性的資源整合，m理論和實踐之間的互動

關系仍然有限，這些都成為_一個階段電子化政府采購研究的重要課題。受到《政府采購協議》的規制作用，國際電子化政府采購研究在技術研發和法律法規等領域已經形成了共識，主要研究嗣繞著政府內外部的網絡關系展開。

1.電子化政府采購研究的分析框架

為了清楚比較國內外電子化政府采購研究，論文依據電子化政府采購內涵的理解，結合前人研究成果劃分了技術層面、組織層面、制度層面的研究空間。從技術層面看，技術研發是電子化政府采購實現的基礎，它包括信息基礎設施建設、中間件設計、頂層架構等內容，技術研發的低成本、網站的親和力、模型的整體性、系統的智能化、項目實施的高績效構成了電予化政府采購的前提基礎；用戶采納是技術研發和政府采購行為相結合的中間環節，用戶通過技術研發、知識積累、技能培訓等方式，將技術研發轉化為組織執行的電子采購技術。從組織層面看，政府內外部行動者共同構成了電子化政府采購的推動者；技術既改變了組織內部和外部的行動者的能力及范圍，又重構了采購流程中的工作角色關系；跨部門的互動，強化了供應鏈管理、回應顧客要求和保證承諾完成等多項內容，也促進了政府內外部協同共享。從制度層面看，制度安排形塑了電子采購技術、政府內部互動、府際間互動的網絡關系，制度應包括法律法規、政策規定等正式制度，也包括信任關系、道德準則、倫理規范等非正式制度。

2.國內外相關研究的比較分析

國外電子化政府采購研究起步較早且研究內容豐富，多學科背景的學者為豐富理論研究內容做出了重要努力，研究中心投入到大量的電子化政府采購比較研究和實踐案例研究中。從我國電子化政府采購研究的情境出發，國外相關研究的可操作性和借鑒價值雖然有限。但是卻可以通過研究內容的比較，探尋我國電子化政府采購研究的發展思路。

三、中國電子化政府采購研究進路

從國內外學術研究的比較分析看，電子化政府采購研究受到了多學科領域研究人員的廣泛關注，不同學科背景的研究主題在同一分析框架中呈現出一定的相似性和關聯性。受到規制性因素、規范性因素及文化認知性因素等影響，中國電子化政府采購研究尚無法和國際電子化政府采購研究相融合，但是隨著中國獲得《政府采購協議》締約國身份后，技術層面、組織層面、制度層面的研究對接卻又勢在必行的。

1.電子化政府采購研究的空間

電子化政府采購以其自身特色吸引了多學科領域學者的研究興趣，如何將研究興趣轉化為規范性研究也就成為未來的發展空間。作為交叉學科研究中的公共管理研究問題。我國現有政府采購研究尚不能構成相對穩定的子學科或潛學科，其研究范圍和深度也受到主觀判斷、政策宣導、國家戰略等實踐應用的影響和制約。在“自上而下”的電子化政府采購研究初級階段，以解決實踐問題為導向的科學研究占據了電子化政府采購研究的大部分空間。然而，隨著采購系統和法律制度的不斷完善，可持續發展的科學研究必將關注到實踐應用的可持續發展，有效抑制權力尋租行為，合力應對突發性事件等。如何將技術層面和制度層面的科學研究導向更加開闊的研究空間，如何將現有或潛在的組織層面研究內容呈現于理論界和實踐界面前，如何構建適合我國電子化政府采購發展的理論分析框架等問題都成為電子化政府采購嶄新研究空間中的研究主題。

2.強化政府采購的網絡關系研究

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對外承包工程業務是指我國企業在國（境）外開展對外承包工程、對外勞務合作、對外設計咨詢、資源開發等業務。目前我國商務部跟世界上100多個國家和地區建立了雙邊經貿混委會的機制，簽訂了127個雙邊投資貿易協定。國家對外政策支持和《對外承包工程管理條例》為我國建筑公司拓展海外業務提供了強力支持。2009年我國對外工程承包完成營業額777億美元，同比增長37%；新簽合同額1262億美元，同比增長21%，延續了近10年來迅猛發展的勢頭。業務規模與2000年相比，完成營業額增長了8.3倍，年增長率為28%；新簽合同額增長了9.8倍，年增長率為30%。

對外承包工程所用物資質量的好壞，不僅影響整個工程的進度和驗收結果，更直接影響我國與受援國的政治、經濟關系和國家聲譽。為保證我國對外承包工程所用物資的質量，提高我國產品的聲譽，維護國家形象，國家都明確規定了相關要求。2008年9月1日起施行的國務院令《對外承包工程管理條例》第三十條明確規定“對外承包工程涉及的貨物進出口、技術進出口、人員出入境、海關以及稅收、外匯等事項，依照有關法律、行政法規和國家有關規定辦理”。論文參考。國家質檢總局的國質檢通函〔2002〕第80號文件《關于對外承包工程項目下出口設備材料檢驗檢疫有關問題的通知》明確“檢驗檢疫機構對開展對外承包工程業務所需出境的施工器械（含配件）和人員自用的辦公生活物資等免于檢驗檢疫；對項目完工后屬從國內運出返回的物資（不得含有食品）免于檢驗；免檢項目不收取費用。對施工材料（包括安裝設備）按有關規定實施檢驗檢疫。”以上文件的出臺，按理說對外承包所需貨物出口報檢的規定已十分清晰。論文參考。然而，部分對外承包工程所用施工材料報檢卻并未按相關規定執行。日前，針對轄區內部分企業申報對外承包工程出口貨物，檢驗人員在審核報檢材料和現場檢驗中發現存在諸多問題：

1、企業申報的施工材料存在隨意市場采購行為

某燈具企業擬申報出口一批對外承包工程用燈具,申報資料填寫出口產品為工礦燈、路燈、熒光燈,但經實際查驗，發現該企業不是發貨人的情況下，上述貨物中僅工礦燈和路燈系該企業自行生產，熒光燈系該企業從其他廠家采購。

2、企業申報的施工材料存在隨意夾帶現象

某燈具企業在申報資料中列明出口產品為燈具，經現場檢驗，發現出口貨物中還夾帶有電器柜和部分從燈具市場直接采購的插頭、開關等。

3、企業申報的施工材料違反許可管理規定

某企業（發貨人）擬申報對外承包工程用貨物，部分貨物為市場采購，經實際查驗，該公司采購的屬強制性認證目錄內的產品均無“CCC”標志。

4、部分出口產品安全項目不符合進口國技術規范或國家強制性標準規定

某企業申報的燈具產品已經總承包方驗收合格并出具驗收證明，但現場檢驗時卻發現部分產品不符合安全標準規定，如部分燈具產品未按照安全標準規定接保護接地線和加貼接地符號。

檢驗檢疫機構為保證對外承包工程所用出口物資，特別是市場采購出口商品的質量安全，制定了一套極其嚴格報檢及實施檢驗檢疫的規定。出口貨物報檢時應遵守產地檢驗、口岸查驗的基本原則，同時檢驗檢疫機構為方便出口企業，對部分小批量、品種繁雜的采購物質，也出臺相關規定，允許發貨人按規定申報采購物資，但同時也規定“市場采購實施質量許可（注冊登記）制度管理的出口商品，須憑證報檢”、“市場采購的出口商品必須在采購地檢驗檢疫機構報檢，未經檢驗或檢驗不合格的，不準出口（國質檢通〔2008〕67號）；“市場采購出口商品的檢驗必須按進口國技術法規的強制性要求進行。”基本質量要求包括“標識：注冊商標須授權，產品應有商標銘牌、廠名廠址、說明書、合格證、認證標志、警示標記等相關內容；產品、產品包裝及說明書上不得有產品功能、產品參數的虛假表述；產品功能：符合有關使用要求及可靠性要求；安全項目：按IEC標準抽測部分基本項目,如絕緣電阻、介電強度、泄漏電流、接地電阻、溫升、電源線、IP等級等項目，必要時送實驗室進行全項目檢測等”（質檢檢函〔2006〕82號）。然而少數對外承包企業或出口企業為追逐最大商業利益，將一些安全、質量沒有保證，甚至部分明顯不符合進口國標準的采購物資出口至國外，往往采用不如實申報、夾帶等方式，以逃避檢驗檢疫機構對法定檢驗出口貨物的檢驗監管。

對外承包工程所用物資的質量水平直接影響項目的最終驗收和正常運作，同時關系到我國政府與發包方國家的政治、經濟關系和我國在世界范圍內的國家聲譽。為提高我國對外承包工程的質量，維護國家聲譽和形象，筆者認為對外承包工程中采購物資應實施嚴格規范和管理。

一、明確對外承包工程中市場采購物資的主體。只有出口經營單位或其人（具報檢資質），即總承包方具有市場采購資質。分包企業不能進行市場采購，只能出口其自產產品。

二、加強對外承包工程中市場采購供貨商的監管。對出口商品供貨商鋪實行備案管理，建立臺賬和索證索票制度，實現市場采購出口商品可追溯。

三、對于對外承包工程中以市場采購出口的需實施許可管理的商品，應嚴格加強監管。論文參考。嚴格限定市場采購出口商品的種類。出口食品、農產品一律不得從市場采購，市場采購實施質量許可（注冊登記）制度管理的出口商品，須憑證報檢。

四、加強對外承包工程中市場采購商品的質量監控，按照各類出口商品基本質量要求，特別對安全、衛生、健康、環保等敏感要求嚴格進行檢驗，堅決杜絕不合格商品發往國外。