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篇（1）

《土地管理法實施條例》第二十六條規定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。

安置補助費，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

《土地管理法實施條例》第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。村集體經濟組織在收到土地補償費后，應當按照《村民委員會組織法》第十七條的規定召開村民會議，在所有具有本集體經濟組織成員內部平均分配此款。如不分配給村民，則侵犯了村民的合法權益，具有本集體經濟組織成員資格的人員，可單獨或共同集體經濟組織或村委會，要求支付相應份額。

二、征地補償款的征收依據

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置a助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

三、征地補償款的計算方法

國家建設依法征用集體土地時付給被征地者補償所喪失的土地權利的費用。其計算方法是：

1.征用耕地的補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍；征用其他土地的補償費標準由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償費標準，結合當地實際情況具體規定。屬于有收益的非耕地的土地補償費，可按該土地征用前3年平均年產值的3～6倍計算，征用無收益的耕地不予補償。征用柴山、灘涂、水塘、葦塘、經濟林地、草場、牧場等有收益的非耕地的土地，補償標準為該土地被征用前3年平均年產值的6～10倍。

2.征用人工魚塘、養殖場、宅基地、果園及其他多年生經濟作物的土地，按鄰近耕地補償標準計算。

3.被征用土地的青苗補償費標準，由省、自治區、直轄市規定。

篇（2）

鶴城區國土資源執法監察的現狀及

存在的問題

執法環境不佳。鶴城區社會經濟加速發展的同時，城市化進程日益加快，對土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績觀，一些領導干部不能正確處理依法辦事與發展經濟的關系，一味地追求經濟的快速發展，不注重國土資源的依法和合理利用，甚至個別領導還要求國土等職能部門轉變管理觀念，強化服務，在資源保障上無原則地開“綠燈”；在形成國土資源違法事實后，還往往給國土資源部門的正常執法工作設置障礙，替違法違紀者開脫。這樣一來，在群眾中造成不良影響，并帶動了法制觀念不強的群眾違法用地。

村民違法占地建房現象愈演愈烈。現行的《土地管理法》對非農建設占用耕地的審批權力高度集中，農民建房受地形、經濟、區位等條件限制，確實需要占用耕地的，不論數量多少都必須報市級以上人民政府審批。由于受規劃、用地指標等因素影響，村民申報的個人建房用地不一定能得到批準。報批程序繁鎖，報批時間過長，往往不能在短時間內得到批復，客觀上為農民違法占用耕地設置了法律障礙。另一方面，現行的征地體制中，對被征地農民的補償過低，無法保障失地農民的長遠生活，《土地管理法實施條例》規定，在征地過程中對補償標準有爭議的， 由縣級人民政府協調； 協調不成的， 由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。可見， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補償標準的批準者， 更是爭議的協調者， 集運動員、裁判員于一身， 法律賦予如此權力， 本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服， 相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權。

法律保障欠缺，執法效能低下。國土資源執法監察部門受法律限制影響，客觀上難以提高執法效能。根據《土地管理法》第八十三條規定，國土資源執法部門對土地違法行為只有制止權，沒有強制執行權；要對違法建筑拆除或對違法用地恢復，只能找法院執行。一般情況，法院會以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請和法院執行過程中，一般的土地違法案件查處起來至少要三個月，多則半年甚至一年。如此一來，違法建筑基本已建成，結果往往是收了罰款結案了事，在一定程度上使土地違法行為人產生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續的錯誤觀念，國土執法效能長期處于低下狀態。

執法力量不足，人員素質有待提高。目前鶴城國土資源執法監察大隊共有在職執法人員18人，人均需承擔土地執法面積約40平方公里，無法滿足國土資源管理對國土執法監察工作的需求；且經費短缺、裝備落后，真正具有從事行政執法應具備的法律知識、業務素質精湛的執法人員不多；再加上一年一度的土地礦產衛片執法檢查工作沒有充足的專業性人才做技術保障，致使執法監察工作長期處于被動和疲于應付的局面，執法人員不能嚴格落實土地動態巡查制度，對土地違法行為不能及時發現、及時制止。

強化國土資源執法監察的對策及建議

建立聯合查處機制、強化聯合執法、落實轄區責任制是搞好國土執法監察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國土資源執法監察部門一家單兵作戰很難執法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門分工參與的聯合查處機制，建立和完善國土資源管理部門與上級執法監察部門以及公、檢、法、紀檢、監察、司法機關聯合辦案的協調機制，強化聯合執法，充分發揮屬地管理的作用，落實轄區責任制，在當地政府的統一調度和指揮下，根據各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時、全面、有效地查處執行到位。

嚴執法、強素質、抓隊伍是搞好國土執法監察工作的保障。國土資源執法監察工作需要人去落實和執行，人的各方面素質高低決定著執法的水平高低。執法監察人員除了要熟悉國土資源管理有關的法律、法規知識外，還要掌握與之相關的其他法律、法規與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應的理論知識之外，還應具備執法監察的各項業務技能，具有較高的語言表達能力、寫作能力和電腦操作技能，具有獨立解決問題以及與相關部門協同工作的能力。

抓好年度土地礦產衛片執法檢查工作是國土執法監察工作的重點。自2009年度土地礦產衛片執法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區土地礦產衛片執法檢查工作在各鄉鎮和有關部門的努力和配合下，連續三年順利通過國土資源部和省國土資源廳的驗收，實現了“零約談”、“零通報”、“零問責”的目標。但同時，鶴城區違法占用耕地現象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問責的風險也很大；加之土地衛片 “6.30”補辦用地手續和拆除復墾的整改政策被取消，國土資源“一張圖”管理手段的不斷細化和完善，致使衛片執法檢查工作的挑戰和壓力越來越明顯，形勢越來越嚴峻。

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【關鍵詞】

土地征收；征收補償和安置；問題；對策

引言

2013~2015年，福建省順昌縣征地事務所簽訂了45個項目的征地協議，共征收集體土地6580畝，發放征地補償費24067萬元。目前，我縣經濟正處在快速發展，城鎮化、工業化建設速度加快的時期，土地征收出現了新的。這些土地的征收滿足了我縣城鎮化、工業化和經濟建設對土地的需求，但由于各種原因所引發的征地矛盾也日益突出。因此，進一步完善土地征收補償安置的政策也迫在眉睫。本文以順昌縣為例，對當前征地補償安置工作中存在的問題和對策，進行初步的探討。

1征地補償安置的主要做法

1.1嚴格執行征地程序，加大征地政策宣傳力度我縣嚴格按照《土地管理法》和《福建省實施中華人民共和國土地管理法辦法》征收土地，在征地前做好征地的宣傳工作，對征收的集體土地，認真審查其是否符合土地利用總體規劃，認真做好被征地的面積、地類、權屬調查，做到調查表、實物、補償登記三對照、三符合，告知被征地單位（農戶）聽證權利，經過協商簽訂《征地協議書》，并將征地補償費依法足額及時撥付到位，征地經批準后嚴格實行征地“兩公告一登記”步驟。

1.2逐步改善被征地農民補償、安置及社會保障的做法在補償方面，根據《福建省人民政府關于調整年產值和征地補償標準的通知》（閩政[2011]5號）精神，我縣從2013年起將耕地年產值提高到1500元/畝。在安置方面，對被征地農民生產、生活安置問題，除貨幣補償、養老保險外，目前我縣在余坊組團項目中創新留地安置、自愿入股等安置途徑，在保證被征地農民原有生活水平不降低的基礎上，不斷創新安置途徑。在社會保障方面，近幾年我縣在征地項目中，對涉及耕地且符合社保對象的，建立了《被征地農民基本信息表》、《被征地農民參加養老保障申請表》、《用地項目涉及失地農民社保情況登記表》等臺賬。截止2016年6月，共計失地農民保險對象4000余人，已保障2481人，目前正在協調社保金的發放。

1.3確保征地補償費足額到位，維護被征地農民的利益近年來，我縣項目建設征收土地補償費用均足額及時到位，不存在拖欠、截留征地補償款現象。在征地申請時，要求建設單位先將不低于50%的征地補償費存入縣征地資金專戶，待征地批準后統一由縣國土資源部門根據農民集體經濟組織提出的被征地農民名單和征地補償費的分配方案，把應該補償給被征地農民的部分，直接發放到位。從2013年起，縣征地事務所已直接發放10158.82萬元補償款到被征地農民個人賬戶。

2存在的問題及成因

2.1土地征收程序滯后，補償標準難統一現行的征地程序設置“征地告知、調查確認、聽證”等環節，強調將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑及社會保障等內容以書面形式告知被征地單位和農戶，但在實際工作中實際效果并不理想，如在聽證環節，當聽證雙方難以達成一致意見時，缺乏有效的辦法加以解決。因此，雖然有聽證設計，但被征地戶往往有異議，不少是以上訪的形式要求解決。在現行設計中，將征地補償安置方案公告、征地公告設在土地征收經省政府審批之后，這時集體土地經審批其性質已轉為國有土地；另一方面，如果被征地單位（或農戶）對征地補償安置方案不同意，被征地戶不愿交出土地。如果采取行政手段，必然造成不穩定因素。被征地農民對征地補償安置方案有異議，最重要的就是對補償標準不滿意。由于現行的標準在工作難以執行，被征地農戶在補償上便“討價還價”，以至在我縣城區及近郊等村的耕地補償價都在10萬元/畝以上。因此，將征地補償安置公告置于征地審批之后的流程是不符合實際的。

2.2土地分類在相關部門中存在不一致，缺乏協調性國土部門通常將土地分為建設用地、農用地和未利用地。集體土地征收所涉及的地類一般都在農用地、未利用地的范圍，少部分涉及到建設用地。如，在國土部門的土地分類中，歸類為未利用地或其他土地的地塊，在林業部門的圖斑上有可能是林地。這樣在征地上報審批的圖件中，就會出現地類不一致、面積不相符的情況，其結果造成被退回重辦，甚至還因該地類為林地導致無法審批。其主要原因是兩部門在有關地類的劃分上缺乏溝通協調，造成不一致。

2.3失地農民的社會保障現狀有待改善

2.3.1失地農民社保金偏低根據《福建省人民政府辦公廳關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》（閩政辦[2008]28號）規定，失地農民養老保障的個人賬戶資金的籌資規模應不低于18000元，政府補助比例不低于70%。即政府投入的資金為12600元/人。就目前我縣符合失地社保條件的有4000余人，而社保金的籌措只有近2200多萬元。如果對符合條件的對象都設立社保賬戶，社保金的短缺就顯而易見。自失地農民社保工作開展以來，多數農民不愿意自己再掏錢提高比例，因此其賬戶只能是政府投入的12600元。按計算滿60周歲后，他們領取的養老補助只能在90元/月左右。從保障的長遠角度來看，這點收入難以保障其生計。

2.3.2失地農民社會保障金籌措標準偏低根據《順昌縣人民政府關于被征地農民就業培訓和社會保障實施意見（暫行）的通知》（順政綜[2012]92號）規定，被征地農民養老保障專項資金的籌措標準為1.22萬元/畝。按此標準征收耕地只按項目中耕地的地類繳交社保金，這時就會出現征收耕地的畝數多，但達到社保條件的對象少，如神農菇業項目，征收耕地90多畝，符合社保條件的不超過10人。征收耕地的畝數少，但符合社保條件的對象多，如洋口精尚自動化項目，征收耕地170多畝，達到社保條件的580多人。我縣雙溪街道的城東村、余坊村，洋口鎮的沙墩村，其人均耕地大多數在0.5~0.4畝/人之間。即使只是征收少量耕地，甚至未征收，其人均耕地就有可能少于全縣農業人口人均耕地30%以下（0.444畝/人）。就目前情況看，全縣達到失地農民社保條件的人數已有4000多人，但籌措的專項資金只有2200多萬元，缺口仍有2840多萬元，其中還不含免費為失地農民就業培訓的費用。因此，以耕地1.22萬元/畝的標準來籌資，其標準確實偏低了。

3對策和建議

3.1改革征地程序，提高征地工作效率省級國土資源主管部門應加強調研全省各地在征地報批程序方面的可行做法，重新制定集體土地征收流程，將征地補償安置方案公告前置，然后再申請辦理征地報批及其他手續，提高征地工作效率，更好的服務于城鎮化、工業化和經濟建設的發展。

3.2建立健全土地征收的補償安置機制

3.2.1適當擴大土地征收補償范圍目前，土地征收補償范圍為土地補償費、安置補助費和青苗及地面附作物補償費。從征地工作實踐看，應適當擴大補償范圍。擬將土地承包經營權、農民因征地行為造成的間接損失、失地農民的社會保障納入補償范圍。

3.2.2逐步提高現行土地征收補償標準根據所征地塊的現狀，有區別地適當調整年產值的基數。貫徹執行《南平市政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》（南政綜[2011]122號）精神，根據我縣情況、土地區位條件、耕地質量、以及用地趨勢和現行征地補償價格差異情況，制定《順昌縣政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》。補償標準應和土地區位條件、耕地質量、土地征收后的用途（經營性與公益性相區分）相掛鉤，對公益性用地如交通、國防、水利、城市基礎設施等，征地補償標準可以在“區片綜合地價”的高低限之間平衡。

3.2.3改革、探索土地征收補償安置方式在土地征收工作中，除貨幣補償外，應進一步探索分期貨幣補償方式、入股分紅安置方式、土地交換方式、留地安置方式、社會保險方式等，引入司法機制，豐富農民維權救濟渠道。

3.2.4完善和健全農村土地產權，逐步提高失地農民社保金在農村集體土地確權發證的基礎上，加快推進農民承包地的確權發證工作，切實維護農民的土地財產權益。貫徹執行《福建省人民政府辦公廳關于做好被征地農民就業培訓和社會保障的補充通知》（閩政辦[2011]12號）和南平市勞動與社會保障局的要求，將失地農民社保金的籌資標準分為省重點和一般項目兩類。屬省重點項目的，其失地社保金籌資標準為1.8萬元/畝；屬一般項目的，其籌資標準為3萬元/畝。適當提高標準，即有利保證失地農民社保金的足額到位和逐步提高，也有利于抑制企業浪費土地的現象發生，通過經濟杠桿保護耕地。

3.3土地分類應建立相關部門協作的長效機制為了提高工作效率，加快征收土地的報批進度，服務地方經濟，促進社會發展，國土部門在核實被征土地地類時，應先到林業部門核對；林地部門在確定地類時，也應會同國土部門核對。把這種工作關系作為核實地類的前置條件，沒有經過雙方相互核實的地塊，不能進行地類變更。

3.4加強對征地補償款發放的監督，切實維護被征地農民的合法權益《土地管理法》和《福建省實施中華人民共和國土地管理法辦法》明確了征地補償費的標準和發放對象；省政府《關于加強征地補償管理切實保護被征地農民的合法權益的通知》（閩政[2004]2號），進一步明確了市、縣國土管理部門應加強征地補償費（土地補償費、安置補助費、青功及地上附著物補償費）的發放的監管，提出土地補償費可由國土部門直接發放給被征地農戶。縣級國土部門應根據被征地單位（村委會）提供的被征地村民的身份證明，將征地補償費及時足額地直接發放到農民手中。

4結束語

農村征地涉及農民切身利益，要以人為本，一切從農民的利益出發，在征地補償安置上最大限度的保障農民的合法權益，確保被征地農民當前生活質量不降低，長遠生活有保障，讓農民切實分享到經濟建設發展、城鎮化、工業化建設的成果。

參考文獻

[1]劉浩.對南京市征地補償及安置辦法的思考[J].廣東土地科學，2007（01）.

[2]張明.淮安經濟開發區被征地農民利益補償政策研究[J].安徽工業大學學報（社會科學版），2007（04）.

篇（4）

2土地征收部門征地流程

農村集體土地征收往往牽扯到國土部門（即機構改革后的自然資源部門）、建設部門、委托征地單位、農村集體經濟組織及村民個人。以青海省為例，征地工作的開展流程如下。（1）按照《中華人民共和國土地管理法》《土地管理法實施細則》和《青海省人民政府關于公布調整更新后的青海省征地統一年產值標準和征地區片綜合地價的通知》文件進行集體土地征收。（2）進行“兩公告一登記”工作，使征收土地公告內容和征地補償、安置方案內容等接受群眾監督，確保征地過程公開透明。（3）在征地過程中聘請有資質的評估公司進行地面附著物評估工作，確保數據真實有效，并在評估后對評估公司出具的評估結果進行4方（評估公司、被拆遷單位或個人、村委會、自然資源部門）簽字確認后方可生效，后將評估結果在征地范圍內進行公開公示，確保數據結果公開透明。（4）征地過程中按照“一張圖”要求，做好征地面積量算圖，按量算圖簽訂征地協議。因此，村民土地上的附著物由自然資源部門與村民個人進行商榷后依法補償給村民個人，村集體土地由自然資源部門與村集體經濟組織對接，按照相關文件要求將土地補償款發放至村集體經濟組織賬戶，由村集體經濟組織再依規定向村民發放。

3維權救助途徑探究

土地征收補償費分配的實質是集體成員資格的確定問題，因城鎮發展、人口流動等多方面因素，土地征收補償過程中衍生出的財產權益，使征地中集體成員資格的確定尤為重要。部分農村婦女選擇通過法律途徑來滿足訴求，但此類農村集體經濟組織收益分配糾紛案件能否作為民事案件受理，在不同地區根據當地的實際政策情況，做法各不相同。3.1土地補償款發放規定。根據相關土地法律，依法征收土地主體為村民委員會，而非個人，集體所有權的主體為集體成員所有。同時，依據我國農村土地集體所有制性質決定，國家征收農民集體土地的土地補償款歸屬于被征收土地的農村集體經濟組織。征地單位在征收集體土地時會將土地補償款一律發放至村集體賬戶，村民個人無法直接從征地單位取得土地補償金。3.2探索方向。河北、寧夏、廣東等地都在實踐中出臺了一系列法規政策辦法，對農村婦女土地權益取得了一些新的探索和嘗試，對各地立法和司法機關提供了有益借鑒。土地權益是村民最為重要的一項權益，解決這一過程中產生的顯性和隱性矛盾需要在實踐中尋求因地制宜的可行性方法。政策宣講要求深度、廣度，要有針對性地通過多種載體和途徑，在農村集體中倡導男女平等的觀念，需進一步深入解讀黨和國家的政策法規，要能夠引導村集體經濟組織在處理爭議事件時“德法相依”。司法救助倡導因地制宜，立法部門、司法機關要進一步探索建立可行的法律救濟措施，積極回應農村婦女在土地權益糾紛方面的合理訴求。村規民俗講求與法相依，監督部門要在法律規定的權限內，做好村集體經濟組織在制定村規民俗方面的監督，確保與現行法律法規相一致。

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【引言】目前土地使用權轉讓稅收問題，存在不公平、不合理現象，這主要是由于在不同程度商對轉讓的法律依據不明，對轉讓的規范程序不清、對轉讓標的土地使用權內涵范圍和內涵價值不透造成的。在此，筆者對這些情形結果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應的稅負合法與公平。

一、土地使用權轉讓概念內涵及程序

1.1土地使用權轉讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權已經形成較為規范的法律體系，其法律法規主要有《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《房地產轉讓管理規定》，據此，土地使用權轉讓法律概念是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈送等方式，轉讓是按法定的程序和條件進行的。這個概念中，土地使用權，性質是國有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權轉讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國有出讓土地使用權的轉讓。不能把其他類型或性質的土地使用權與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉讓。對此，國家專業機構也許對此比較清楚些，但是被管理對象也許含混些。

1.2土地使用權轉讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權轉讓的實質。劃撥土地使用權轉讓是國有出讓土地使用權轉讓的例外，實質是補辦出讓等有償使用手續或補辦其他體現國有土地使用權的手續，與此同時劃撥土地使用權本身的價值也在市場主體之間發生轉移。轉讓所涉及的當事人有三個，包括國家、原劃撥土地所有權轉讓者、土地使用權和所附著不動產的受讓者。在此，從劃撥土地使用權概念和轉讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權法律概念。根據《房地產管理法》，土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。這里說的無償取得是相對的，相對于國家這一主體而言的，肯定是無償的，而相對于國家之外的其他權利主體，不一定是無償的。

1.2.3劃撥土地使用權轉讓程序。根據《房地產管理法》，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權轉讓實質是國家是對受讓方直接或間接實現所有權。先行對不動產轉讓方實施出讓行為，然后再行轉讓，就屬于國家對不動產受讓方間接實現土地所有權；此外，國家可以對不動產轉讓方直接實施出讓行為而實施土地所有權。按照法律法規規定可以使用劃撥土地使用權的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國家行使所有權，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權的轉讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權的內在涵義。根據《中華人民共和國土地管理法》，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。集體有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。在此，使用集體土地的單位和個人享受的集體土地使用權，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權。

1.3.2集體劃撥使用權轉讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實施情況下，先將集體土地征收為國家所有，再按照國有土地出讓和轉讓的法律程序進行轉讓，從而間接實現集體劃撥使用權轉讓。這里的轉讓實質含義只能是前一主體讓出土地使用權，后一主體得到使用權，但前者讓出的土地使用權與后者得到的使用權在性質和類型上迥乎不同，有時還可能附帶性出現用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉讓前置程序的例外，就是當時受讓方是符合使用集體土地使用權的主體時，實質上就成了純粹地面上建筑物、構筑外等的轉讓，集體使用權的被所有者重新予以了相應的配置，只須轉讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請時，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權征為國有的方式。集體土地所有權征為國有，主要有強制性和非強制性兩種方式。征收是屬于強制性的方式，根據《中華人民共和國物權法》，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。同時根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行，以及如此等有關條款，可以認定征收土地具有強制性；征購屬于非強制方式，但法律對征購的概念與實際應用鮮有提及，筆者認為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關系行為。

二、對應土地使用權轉讓程序的計稅依據

2.1國有出讓土地使用權轉讓中的計稅依據。

根據《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實施細則》及財政部、國家稅務總局《關于契稅征收中幾個問題的批復》[財稅[1998]96號]規定，土地使用權出讓、土地使用權出售、房屋買賣的計稅依據是成交價格，即土地、房屋權屬轉移合同確定的價格，包括承受者應交付的貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益。因此，合同確定的成交價格中包含的所有價款都屬于計稅依據范圍。土地使用權出讓、土地使用權轉讓、房屋買賣的成交價格中所包含的行政事業性收費，屬于成交價格的組成部分，不應從中剔除，納稅人應按合同確定的成交價格全額加行政事業性收費計算繳納契稅。所以國有出讓土地使用權轉讓時，稅收機關和作為協助執行機關的國土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價值構成依據時，主要應當包括出讓金收據、轉讓前的納稅收據以及其他一切行政事業性收據。在轉讓時，沒有成交價格或成交價格明顯偏低，則應根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】的要求，征收機關可依次按下列兩種方式確定：1、評估價格：由政府批準設立的房地產評估機構根據相同地段、同類房地產進行綜合評定，并經當地稅務機關確認的價格。2、土地基準地價：由縣以上人民政府公示的土地基準地價。當然第二種情況需要稅政機關專業人員熟練完成基準地價在具體宗地條件下的價值轉換工作，否則，會因忽視容積率、時點、宗地個別條件等引起的價值差異而導致稅負的不公平。

2.2劃撥土地使用權轉讓中的計稅依據。

根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】，出讓國有土地使用權的，其契稅計稅價格為承受人為取得該土地使用權而支付的全部經濟利益。先以劃撥方式取得土地使用權，后經批準改為出讓方式取得該土地使用權的，應依法繳納契稅，其計稅依據為應補繳的土地出讓金和其他出讓費用。已購公有住房經補繳土地出讓金和其他出讓費用成為完全產權住房的，免征土地權屬轉移的契稅。

所以國有劃撥土地使用權的轉讓，其劃撥價格在轉讓方、受讓方之間轉移，其交易價格是計稅的價值依據；但同時出讓手續時發生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。因此在直接出讓土地使用權給受讓方的情況下，受讓實際納稅的計稅依據依然是全部土地價值。如果直接出讓給轉讓方，此時，還沒發生劃撥土地使用權價格的交易，轉讓的納稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。直接補辦出讓手續給轉讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權轉讓中的計稅依據。

集體土地使用權轉讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序實現轉讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉讓程序計算計稅依據，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權依法另行配置的程序，實現“轉讓、受讓”行為，這個程序中，因為是非交易行為，依法不屬于征稅范疇，交易者所以繳納的只是房屋建筑物、構筑物、附著物等的契約稅。

三、結論。

在現行土地產權制度下，涉及土地使用權轉讓的法律、法規、規章眾多，法律體系復雜，形成了不同土地使用權權性質、類型，其轉讓所以適用的法律、法規和程序比較專業化，國土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協助稅政機關正確征稅；稅政機關只有根據國土資源管理方面的法律、法規并結合稅收的方面法律、法規、規章、以及規范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權流程的環節、弄清交易過程環節的計稅依據所包含的價值內涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據客觀，體現土地使用權轉讓稅負上的社會公平。

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一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規所管理。

作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變為城市土地的惟一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經濟像中國這樣維持著城市與農村在土地權利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農村經濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規劃方法和程度不一的規制和經濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國這種區別對待的做法越來越受到質疑。這些關注可以被分成幾個基本方面：

1．對農村土地使用者的不公正對待。現行做法對農村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產生的不公平，已經日益成為社會緊張的來源。

2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用（這一做法又經由現行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產和其他商業開發的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現存的廉價農村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設計和實施保護農地的措施很難成功。

3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴。現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。

至于受到廣為關注的預算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉讓給城市使用者時——它們常常被用作商業或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉移支付和那個在缺乏財產稅制下的十分不發達的地稅體制。

政府征用的大多數土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎設施建設，或者以人為的低價供應給工業使用者，在地區之間激烈競爭的環境下，這種方式被地方作為吸引工業投資者的主要手段。國務院第28號文件（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標準，并要對此進行檢查。

4．為腐敗創造了機會。現存體制助長了腐敗行為的發展——特別是，由于支付給農民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規劃和估價）缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現大量腐敗就是不可避免的。

簡言之，城市與農村土地權利的截然分割，以及政府在控制土地農轉非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產生了多重影響，并與之相互交織。

二、強制征地與補償措施的不公平

中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：

（一）目的

在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。相比之下，在大多數成熟市場經濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權力設置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標準和解釋。在大多數情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權力。我們也沒有發現有哪一部法律允許政府視強制性征地權為一種獲得土地的常規方式，來達到明確為純商業或工業的目的。

中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應者和分割的城市和農村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補償標準

對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農村土地所有者的數額與土地一旦被轉為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。人們已經認識到，土地強制征用后所產生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農民所分享。

補償問題的背后是城市與農村土地在權利擁有及它們在市場上的實現能力方面的差異，這一差異是農村和城市土地價值差異巨大的基礎。盡管現在農民在農村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應該是補償的目標，但它沒有考慮到土地管理法所設置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權利的“價值”是否能為任何情形下的補償標準提供公正的指導，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關。相反，補償的標準是與過去三年農業年均產值的倍數相聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。土地管理法所規定的目標是要確保維持被征地農民的現有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。

（三）補償在集體和農民之間的分配

補償及其多少為適當的問題由以下事實而變得復雜，即在農村土地層面，有三個層次的當事人介入：政府、集體和單個農戶。即便補償的數額在理論上是適當的，也還有一個這些資金是否能到達農戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農民提供了可選擇的就業機會。

作為對現行做法所派生出的困難的回應，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償的狀況。它旨在尋求將土地補償集中于農戶手上。它提出，有關的政府應當制定土地補償在農村集體經濟組織內部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農戶。”

28號文還規定，補償應該足額到維持被征地農民的原有生活水準不下降，同時還要能支付無地農民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區、直轄市人民政府應當準允增加對被征地農民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農民得以維持其原有的生活水準的話，當地人民政府可以動用土地有償使用費來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應，而另一些地方政府卻可能會不予理會。

（四）補償因土地的用途或類型而異

與變化相關的另一個受關注的問題是：補償的數額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設置了補償的最高限，但允許在這一限額內有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農村社區與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當在一些地區已經發生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償的水平與土地的最終使用相聯系。例如，當土地被行政劃撥用于基礎設施項目時，將導致補償水平相對較低，而當同樣的土地被用做商業使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。

盡管有關補償的爭論大多集中于農地上，還有其他一些重要領域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區，早在有土地管理機構之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當擁有土地使用權的城市土地被征用于公共福利時，其補償的標準如何；法律只是簡單地表明使用者應該得到“合理”補償；有些集體農地被農村集體組織拿走，且已變成了集體建設用地，在這種情形下，農民獲得的補償一般不超過轉為城市建設用地；有些類型的農村土地被明確地排除在土地管理法的標準之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務院設置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標準之外。

（五）征地過程

為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設置透明的程序，以允許相關當事人有機會參與征地事務的談判，并讓他們得到相關的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農民的評議。然而，值得注意的是，它只是發生于征地已經被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農民的建議以及給予他們對建議作出反應的機會。

2004年，國土資源部了關于國土資源聽證的新規定，它要求當基本農田被轉為非農使用時，必須舉行聽證，以及在發生其他征地情形時，相關當事人必須被告知：他們有權在補償標準和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當事人發出通知后的5天內舉行。28號文將這一規定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準之前，其征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，對即將被征土地的現況調查結果也應得到農村集體和農戶的確認。

簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農民方面都已經邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關規定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關當事人——土地所有者和農戶進行能力建設，以使他們切實利用這些程序來保護自己。

三、農民對土地的權利一直處于相對弱勢，致使他們容易遭受不公平的對待，由此也制約了他們參與經濟增長的能力

集體管理者和農民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農民土地權利的繼續相對弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡是，使農民的土地權利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農戶對土地權利的穩定是糧食安全和農業增長的關鍵條件。農村土地承包法的起草及其相關政策的制定就是在這一原則指導下達成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現。農民的權利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權利實施的困難也有對權利本身的重大限制。我們已經在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農村土地承包法中對土地再調整的規定。保護農民免受集體對土地的再調整所產生的不穩定，是新法的一個核心目標——也就是說，再調整的做法是與新法賦予農民的土地權利不一致的。法律在阻止在大多數情形下集體對土地進行再調整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權利保護方面還是設置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區，集體已經將“部分集體土地被拿走”作為進行再調整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內所有農戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續被當作農村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩定性產生損害效應。

在關注農民土地權利的性質這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農民與集體之間的關系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責的治理結構，在集體管理者作出影響農民土地權利的決策時，承包土地的農民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權力和腐敗的可能性。

研究表明，有關土地管理法和農村土地承包法下的農民權利，農民對這些權利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農民可以對任何侵犯他們權利的行為進行抵制，或是以此來挑戰集體土地所有者的行動。總體而言，在農村土地承包法下發展詳盡的實施規定的進展非常緩慢。

四、地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴

政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農地，造成城市以不合理的方式增長。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產。另一部分來自于地方政府的預算外收入，其中很大一部分與土地及房地產活動相關。

對土地和不動產的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復雜。它們或者只對交易環節征收，或者是設立的固定稅，且常常以成本為基礎進行評估，與當前的資產市場價值無關。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產為基礎的財產稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎的財產稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入。

國家壟斷土地供應，地方政府過度依賴開發土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設置的土地儲備和開發機構是按土地的“市場價值”評估所發生的巨額借貸。駕馭財產市場的規則受到地方政府的激勵而發生極大扭曲，無論從機構層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農村/集體土地盡可能地轉化為城市/國有土地。

地方政府收入來自于這一領域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發生重大變化所帶來的這一收入的可持續性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關注的領域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預算資金和預算外資金要受到檢查與監督，但預算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風險就是可以理解的了。

五、減低農田流失率的困難

城市的快速擴張日益加深了對中國農田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現糧食安全而進一步加深。

為了回應這一趨勢，中央政府對農地的轉用已采取了一系列限制措施。1995年設立“基本農田”作為需要專門進行保護的農田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區，基本農田已占到農地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調了基本農田對于中國糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對所有農田提供保護，而設立了控制轉用的法律規定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規模和質量的土地來替代它。不允許有農田的凈損失，且只有在符合規劃指標時農田才能轉換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務院的批準（第45條）：（1）占用基本農田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農田轉用的計劃指標是于1997年設定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標由省級及省內各級設定。但是，在有些省，農田轉用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標。超過指標的面積要么從其他地區通過指標的交易來補足（允許在省內異地平衡但不允許在省之間進行指標的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產的鄉鎮企業、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現，其辦法是，權利持有者在3年內未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現。

上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴格實施（“嚴重的要進行調查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準權予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規劃的更有效利用，通過嚴格預審來阻止那些沒有合適計劃指標的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標將被延遲。

政府對農田轉換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現階段城市快速擴張的經濟激勵結構，就很難抑制各地采取各種規避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權可以依法轉讓，因此確認了土地使用權可以從土地所有權中分離出來。

對于農村土地，國家強調的是，通過增強農民對其所耕種土地的承包權的穩定性，來刺激生產率的提高、增加投資和促進社會穩定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農戶提供了30年的承包權，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權利予以確認。這一改革經由2002年的《農村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質上將農戶的土地承包權上升到物權的地位，按照這一法律，向農民提供的這些權利至少應該在30年內保持不變，而且它實質上還取消了集體對土地進行調整的權力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權市場的法律基礎已經正式確立。新近起草的物權法草案考慮到要整合迄今已經取得的法律進展并將之予以擴展。現在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產權以支持經濟成長和社會穩定的重要一步。

除了界定和強化土地的產權外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導致農地大量流失給予了特別關注。政府設置了許多限制土地轉用的措施，包括設定“基本農田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設置了各種控制措施來確保農地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設定農田轉用的計劃指標。

與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰，而且要應對這些挑戰還受到一些因素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領域缺乏由明確、適當的規則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農村土地承包法》下，關于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設用地的現行做法實質上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關的要關注的一點是，目前缺乏規制土地收益權質押貸款的政策和法律。

2．權利、責任和權力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構在功能上的不明確和不一致，導致不同機構的當事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。

篇（7）

完善城市土地儲備運行模式

一方面，我國政府應當充分發揮置換、征用以及收回等手段將城市土地使用控制在政府能夠供應的總量范圍內，使城市土地在轉變為熟地之后再進入到土地交易市場中。應當徹底擯棄傳統的那種由原土地使用者直接參與市場交易的模式，這樣一來，就能夠使城市土地的附加值在交易過程中得到極大的提高，同時也能夠有效提升國家機關進行城市土地管理的效率。

另外，城市土地儲備的操作流程、運營主體等方面都必須要嚴格依照市場經濟體制的規律與要求來執行。

探索土地儲備彈性機制

建議在政府儲備機構中專門成立負責市場調查的部門，進一步增強城市土地儲備與出讓的統籌協調職能。一方面，應該調查了解近期土地市場與房地產市場供求平衡點，在兩者的差額之間通過實物形式進行儲備，從而為城市土地儲備提供強有力的剛性保證；另一方面，應該充分考慮房地產市場的周期性與波動性給城市土地儲備業務產生的影響而制定土地儲備彈性機制，進一步增強城市土地儲備過程中的靈活機動性，從而有效降低城市土地儲備業務的相關風險。

建立以政府為主導的管理體系

我國最新修訂的土地管理法草案中確立了政府在我國土地儲備管理體系中的主導地位。應當納入城市土地儲備管理范圍的土地主要包括以下幾個方面：第一是依法收回的土地。第二是依規劃或申請收購的土地（含企業改制用地）。第三是行使優先購買權取得的土地。第四是已辦理完畢農用地轉用、土地征收批準手續的土地（尤其是經營性用地）。第五是其他應當儲備的土地。對于單位或個人進行土地使用權轉讓及納入年度儲備計劃或城市改造計劃范圍內的房屋所有權轉讓前，應先行征詢土地儲備中心收購儲備意見。

積極開展多渠道融資

要想改變土地儲備的被動局面，資金的長期注入是保證，為此必須開源節流，在合理規劃的基礎上，開通更多融資渠道。

一是由市縣人民政府建立土地儲備專項資金。城市財政按照國有土地使用權出讓總價的5%提取土地儲備專項資金。土地儲備專項資金實行專戶儲存、獨立核算，專項用于土地儲備。二是繼續加大融資力度，增強融資的主動性、統籌性，減少資金風險。履行土地儲備的貸款主體資格，結合大型項目建設，科學編制融資規劃與計劃，確定年度土地收購儲備資金收支預算和貸款融資規模保持時間的連貫性和融資環節的順暢性，保持土地收儲政府融資平臺的良好信譽。

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中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農民集體所有的土地轉變為國家所有的一種制度安排。我國現行的農地征用補償制度產生于計劃經濟時期，在當時的歷史條件下，對于保障國家經濟建設，加快工業化和城市化，起了巨大的作用，農民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農業產值的倍數加以補償，不能適應市場經濟的發展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的相關內容，它肯定了土地對農民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農民的土地財產權，確保土地補償費主要用于被征地的農戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農業生產、重新擇業、入股分紅等三種農民安置方式。這對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農民之間的關系，具有非常重要的意義。綜觀我國農地征用領域的機制，全面的農地產權權屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責及公平正義準則、縣鄉村三級協調分工及利益分配機理到農民在征地中的責權利規定等，均沒有實現科學、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮化進程中的征地補償標準又低于其他性質的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規定過于籠統，導致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設或服務項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權和公權力。甚至不少的地方政府追求短期經濟效應或眼前經濟利益而通過農地征用大搞經濟開發，樂此不疲地進行權利尋租行為。另一方面，這樣的法律規定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農村集體土地征用的最終處置權，有關政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續。而當被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉政府與新的用地主體協商確定后，土地征用就根本不以被征地農民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權的村一級單位便主要發揮行政命令的執行角色，而不能履行談判角色。村集體經濟組織大會或農民也沒有多少可以影響農地征用的決策的能力了。村領導在農地征用執行過程前后，只有發揮“模范帶頭”、“說服引導”和“安撫一方”的份兒，但當遇到征地補償的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的問題時，顯然簡單的說服、勸導和安撫已經難以起到應有的作用。于是容易形成地方政府與農民對峙的局面，造成對社會穩定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發展經濟、實現社會長治久安的欣欣向榮的大環境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產權界定導致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規定，集體土地歸各級農村集體經濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經濟組織所有，且目前我國農村缺乏行使集體所有權的嚴謹的組織形式和程序。農村土地至今呈現的所有結構依然是：第一級所有為村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有；第三級所有是鄉（集）農民所有。盡管農村土地歸村民小組、村這些集體經濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農地征用問題時服從鄉一級集體經濟組織的安排意見。所謂農村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉、村干部小團體所有，造成集體土地所有權的虛位或易位。我國目前集體土地所有權主體的不確定，實質就是產權不明晰，這就為不合理的農地征用留下可乘之機，進而導致了不合理的征地補償。

我國農地的產權特征是：產權主體模糊，產權權能殘缺，農地產權穩定性差、流動性弱（指單向度的權屬轉移）。農民土地承包經營權實際上存在不確定性，農民持有土地的財產權，但對是否擁有農地發展權存在很大爭議，本應該部分歸屬于私人的產權混淆于公共領域中，這樣的由于產權不清晰現狀而產生的博弈的結果，當然農民職能是處于“弱勢位置”，于是農民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農民集體土地產權不清，導致土地征用補償費分配不公。農村集體土地所有權的主體混亂，導致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農村土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律中，都有明確的規定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉（鎮）政府、村委會、鄉（村）經濟組織都不關心所有權主體問題，一旦有土地征用補償費下發時，大家都爭先恐后地當土地所有權主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農村集體土地所有權主體的含糊不清，才產生了土地征用補償費“鄉（鎮）扣”、“村留”、“鄉（村）經濟組織提”的現象，使得原本就很少的征用費到農民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農民直接支配，便出現了“人人所有，人人無權”的現象，加之現實集體組織對土地征用費管理使用不規范，被少數幾個管理者所控制，進而被用于發放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農民的合法權益。有關政府部門在將農民集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。從而呈現出征地收益分配的不合理及征地補償費在農民、集體經濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉，即農民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。同時農地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經濟組織而將農民排除在外，被征地農民只能在集體經濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農民土地的所有權也應該是一種特殊的財產所有權，農民對自己財產（土地）也應享有占有、使用、收益和處分的權利。但是只因這種產權關系的長期不明確，農民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮化的加快發展和國家產業調整互動發展的深入，農民一方面因農村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續承受越來越大的征地收益損失，另一方面農民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續，于是由此引發的農民和村級經濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當前制約社會穩定和諧的一大消極因素。

三、現行征地補償標準的不合理性和不科學性

在將農業用地轉為非農業用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償的原則。在《土地管理法》對征地補償的規定中并沒有區分公共利益性質的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據《土地管理法》，中國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產值的4-6倍。在實際工作中，由于年產值不確定，倍數標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內采取下限，不足以使被征地農民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導致了農用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應有效的監督監控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床。現行的征地補償標準，以土地平均農業年產值的若干倍計算，只考慮了對土地的農產品的補償，沒有充分考慮土地作為農民的生產資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農民的土地承包經營權的補償，更沒有體現土地利用的潛在價值，使被征地農民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經濟和社會發展的成果。這種按照年產值來確定的補償標準，未體現土地發生用途轉換的巨大增值價值，更沒有體現土地市場的供求狀況，沒有體現市場經濟的價值規律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現行的補償政策來看，對失地農民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農民。這種方式的優點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農地具有農民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農民的生計出路缺乏長遠考慮。在經濟發達地區，二、三產業比較發達，失地農民較易通過自謀職業來解決自己的生計。但是，在一些經濟不發達地區，失地農民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩定因素。就業安置是指地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。這是從計劃經濟體制時期存延的一種老辦法，現時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農民就業，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經濟體制的轉型和現代企業制度的建立，企業有用工的自由，而我國農村人口素質不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業，也面臨著很大大的下崗風險。之前的招工就業安置在實踐中已失去了意義和作用。現行征地機制未考慮中國二元經濟結構下農民社會保障問題。中國農村土地承載著農業生產資料和農民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產”的特征。失去土地的農民，在沒有任何保障的條件下尋找就業機會，加大了就業風險和就業成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關規定：有關部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農民知情權與參與權。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農民的意見，不做深入細致的工作，只強調征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉分割的二元經濟結構，再加上自身知識文化素質的限制，農民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農民沒有發言權的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農民趕離土地，然后由政府出讓。土地預征導致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農民利益關系激化，進而導致社會不穩定。

六、結語

我國城鎮化的建設雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮化建設進程中的征地補償一直不能實現失地農民滿意的生計和發展，造成了城鎮化率較高與失地農民生存和發展質量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經濟在征地補償中體現不完全、農民的弱勢地位的改善沒有真正提到應有的高度等是造成這種現象的主要體制背景和原因。在改革開放已經深入推進30多年的今天，應該像其他經濟發展領域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現農地征用補償的科學合理運行，使得我國城鎮化進程中的農地征用問題得到有效的解決，失地農民的生計得到合理改善，并啟發或促進“三農”問題的持續改進和解決。

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篇（9）

近年來，縣國土資源局在縣委、縣政府和上級國土資源部門的領導下，在貫徹實施土地管理法律法規、開展宣傳教育、做好規劃修編前期工作、加強土地征收和用地審批管理、節約集約利用土地、查處土地違法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。

(一)土地法制觀念逐漸增強。近年來，縣國土資源局以開展各種宣傳日活動為載體，利用各類媒體，運用多種形式，宣傳土地管理法律法規和政策，營造土地管理的社會氛圍。通過學習宣傳教育，一定程度上增強了廣大干部群眾的法制觀念和依法用地意識，為依法行政創造了較好的社會環境。

(二)土地規劃修編工作有序開展。一是做好規劃局部調整工作。根據有關政策規定，做好建設項目占用非耕地的規劃局部調整工作，先后向省里上報了10個鄉鎮(街道)的40多個建設項目用地的規劃局部修改，批準修改總面積1700畝;完成永安、現代工業集聚區的600畝非耕地項目的規劃局部修改基礎工作。二是做好新一輪土地利用總體規劃修編前期工作。完成了第二次土地調查工作，摸清農村土地和城鎮地籍的基本情況，為規劃修編打下基礎。根據上級的統一部署，開展規劃大綱編制工作，及時上報省市審批。開展調查研究，加強與有關部門聯系，做好規劃銜接相關工作。開展規劃基數轉換工作，已完成了基數轉換的外業核實，正在開展數據的室內分析處理。

(三)土地征收、收儲和用地審批管理進一步規范。一是加強土地征收和收儲工作。根據縣政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地補償安置方案制定等相關工作，進一步規范征地行為;制定了新的土地征收區片綜合價，提高征地補償標準。加大土地收儲力度，對全縣各類土地進行梳理，將29宗土地列入收儲計劃，做好工藝品城轉角、蒲司灣等地塊的收儲工作。二是向上爭取用地指標。做好低收入農戶創業就業園項目等重點建設項目的包裝工作，積極向上爭取用地指標;通過農居點整理、建設用地復墾,獲得省核撥指標99.9畝，保障重點急需項目的用地需要。三是做好用地審核報批工作。20*年以來，共辦理農用地轉用報批2257畝，其中工業用地1257.8畝，農房報批546.1畝。特別是設立縣國土資源局工業園區分局，抽調業務人員，統一受理、全程代辦園區工業用地報批有關事項，取得了明顯效果。四是重視解決農村村民建房問題。做好農村土地綜合整治的服務指導工作，制定出臺有關實施細則，簡化用地審批手續，減免有關費用，有效推進農民住房改造工作。

(四)土地節約集約利用工作取得進展。一是加強政策引導。在“服務工業、推進項目”百日行動中，對全縣工業用地進行普查，分析用地現狀，起草和參與了關于加強建設用地批后管理、盤活存量建設用地、清閑促產等方面的文件，從政策上深化節約集約利用土地工作。二是做好建設項目用地預審。已完成了35省道西段工程等省級重點項目用地預審和8個一般項目的用地預審工作，預審用地總面積20*畝。三是探索盤活存量閑置用地。對1999年以來全縣已農轉用而未供的6600多畝土地、已供未用的500多畝閑置土地、低效利用的600畝空閑土地，分析原因，進行分類分步處置，促進建設用地資源再利用，提高土地利用效率。

(五)一些土地違法違規案件得到查處。一是加強土地巡查。提請縣政府出臺了《關于進一步加強國土資源管理工作的意見》，層層落實土地巡查監管責任，明確縣、鄉、村三級土地日常監管工作職責和任務。20*年以來，共開展土地執法監察動態巡查1300人次，發現制止違法用地896件。二是查處各類土地違法案件。通過開展衛星遙感執法檢查、土地百日行動、違法違規隱漏案件查處等活動，共立案查處違法違規案件241件，涉及土地面積4924.5畝，拆除各類違法建筑485間(處)，面積11.7萬平方米，給予黨政紀處分或追究刑事責任32人。三是做好土地工作。建立健全工作責任制，落實各項工作制度，加強接訪、處訪工作。20*年以來，共接待群眾來訪800人次，受理涉土問題來信897件，省市交轉辦125件，對這些件基本上都認真給予辦理回復。

二、存在的主要問題

雖然這幾年縣國土資源局土地管理工作取得了一定的成績，但由于我縣土地歷史問題積累多年，各種新舊矛盾交織，存在的困難和問題很多，具體表現在：

(一)法制宣傳還不夠廣泛深入。從調查情況看，土地法律法規和政策宣傳工作的廣度和深度還不夠，缺少持續有效的宣傳，廣大干部群眾對有關內容了解不多，致使一些群眾土地法制意識淡薄，受利益驅動，違法占地建房的現象較多。同時，縣國土資源局對自身職能及工作流程宣傳不夠，透明度不高，群眾對辦理用地手續程序仍不十分了解。

(二)土地利用總體規劃亟需修編。一是上一輪土地利用總體規劃編制欠科學，一些地塊性質定位不切合實際，許多農保地與實地現狀不符，農保率偏高，一些重大項目用地缺乏規劃保障，較大程度上制約經濟社會發展。二是規劃的指導性和操作性不夠強，土地利用總體規劃與相關綜合性規劃銜接不夠，不能很好地控制和引導用地，影響了項目落地，也導致規劃變動存在隨意性，由此帶來一系列新問題。三是城鄉建設用地需求與新增建設用地空間矛盾突出，建設用地空間拓展艱難，客觀上成為土地規劃修編的一大難題。

(三)土地征收收儲和用地審批管理不夠到位。一是土地征收困難。隨著土地資源的不斷升值，征收土地涉及利益調整越來越大，加上國家對土地的管理越來越嚴，征收土地所面臨的矛盾和阻力也越來越大。在征地過程中，由于群眾思想工作問題、補償標準問題、被征地農民社會保障問題等原因，導致征地工作難度很大，有的地塊(如后里吳村)批準后卻無法進場。二是土地收儲進展緩慢。多年來土地收儲工作是我縣的薄弱環節，辦法措施不多，實際收效不大，土地儲備中心未真正發揮作用，后續儲備數量匱乏，用地保障嚴重不足。三是用地審批效率不高。用地審批環節多，涉及多個部門，工作量大，報批時間長，造成建設用地不能及時到位。

(四)土地節約集約利用率較低。一是建設用地供地率低。由于許多項目前期工作不充分、各類待開發用地缺乏統籌安排、征地難到位等原因，導致建設用地供地率低下。20*、20*年，全縣的供地率分別為12.9%、1.96%，2009年上半年僅為0.11%，20*年至今全縣仍有已轉未供土地3500多畝，指標浪費嚴重。二是建設用地閑置現象突出。由于對土地批后利用缺乏跟蹤監管，不少企業節約集約利用土地的觀念不強，閑置和粗放型利用土地現象不同程度存在，擅自改變土地用途的行為也時有發生。據統計，目前我縣建設用地平均每畝稅收只有9萬多元，為全市的70%左右，產出率相當低。同時，一些效益好的企業急需用地無法解決，靠租借廠房或內部挖潛進行生產,嚴重影響企業的發展壯大。三是農村土地利用率低。農村建房缺少規劃引導，布局散亂，管理不到位，導致一方面農村缺房戶建房艱難，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現象得不到有效控制。

(五)土地執法監察有待進一步強化。一是違法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我縣違法用地面積占新增建設用地總面積的比例高達92.6%，20*年被省里列為衛星遙感監控縣，進行重點整改。據初步統計，20*年起，城區違法占地建房出現反彈，新增違法建房達600多間。二是執法監管力度不夠。土地管理缺乏健全有效的監管機制，鄉鎮、村對土地日常監管的主動性和積極性不高，還沒有形成整體監管合力;執法力度不夠，對違法占地的查處缺乏有效的措施和手段，部分地方違法用地屢拆屢發、屢禁不止，沒有從根本上得到遏制。三是土地歷史遺留問題突出。各類問題遲遲未能得以有效破解，嚴重影響了我縣土地管理秩序。四是土地問題突出。涉土案件占全縣的量達30%，呈現數量持續增加、行為更為激烈趨勢，違規越級訪、集體訪、上省進京訪屢屢發生，嚴重影響了仙居的整體形象。20*年，我縣曾連續兩個月進入省國土資源廳受理的積分排名前五位，極大影響了我縣建設用地報件及規劃調整工作。五是執法隊伍建設需要進一步加強，整體素質有待進一步提高。

(六)財務收支管理問題較多。從審計部門的財務收支審計情況看，縣國土資源局在編制管理、內部管理、財務管理、資產管理等方面存在的問題較多，有的問題較為嚴重。

三、幾點建議

土地問題是事*發展的根本問題。嚴格土地管理，是全面落實科學發展觀、確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護社會和諧穩定的當務之急。當前，必須牢牢抓住土地這個根本問題，竭盡全力管好土地，想方設法用好土地。

(一)著力營造良好社會氛圍。土地是民生之本、發展之基，是仙居經濟社會發展的命脈。縣國土資源局要牢固樹立科學發展觀，充分認識嚴格土地管理的極端重要性，進一步堅定管好土地的信心和決心;要采取各種形式，通過多種途徑，廣泛深入宣傳土地法律法規和國情國策，提高宣傳教育的針對性和實效性，增強廣大干部群眾的土地法制觀念，努力在全社會形成保護耕地、依法用地的良好氛圍;要大力宣傳國土資源部門的職能職責、公開服務內容和辦事流程，增強政策透明度。

(二)著力做好新一輪土地規劃修編工作。土地利用總體規劃是實施土地用途管制、調整土地利用結構布局和嚴格依法管地的基本依據。一要繼續做好前期準備工作。要以新一輪土地利用總體規劃修編為契機，深入開展調查研究，全面掌握土地利用情況;加強對今后土地需求和供給的預測分析，為開展空間布局提供科學依據;密切與省市國土資源部門的聯系，抓緊推進規劃修編相關工作。二要認真做好規劃修編調整工作。要積極調整規劃，包裝項目，優化項目布局，拓展用地空間;著眼長遠謀劃，統籌安排規劃期內各類用地，定性定量到地塊，努力留足用地空間;加強與相關部門、鄉鎮(街道)的聯系，充分聽取各方意見，積極做好與相關規劃的銜接工作，增強規劃的前瞻性、科學性和指導性。三要強化規劃實施管理。嚴格按照規劃控制用地，根據形勢發展需要，依法修改和調整規劃，維護規劃嚴肅性、權威性。

(三)著力加強土地征收收儲和用地審批管理。一要加大土地征收工作力度。要加強政策宣傳，充分做好被征地農民的思想工作;進一步完善征地工作制度，嚴格履行征地程序，規范征地行為;研究解決好被征地農民合法權益保障問題，完善征地補償辦法，實行征地補償費統一支付，做好土地征收補償安置工作。二要切實加強土地收儲工作。要認真執行土地儲備實施辦法，進一步規范土地收儲行為;充分發揮收儲中心的作用，落實土地儲備基金，實施存量土地收購儲備，增強對土地市場的調控力度，特別是對城區小宗土地，要注重儲備中心的收儲調控作用，防止土地零星推向市場而影響城市發展品位。三要提高用地審批效率。進一步改革管理機制，優化審批程序，簡化用地審批流程，縮短審批時限，提高用地預審、報批效率。特別是要提高農村建房審批效率，加快推進農民住房改造工作。

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在現行的《土地管理法》中，國有建設用地使用權可自由出讓，但集體建設用地，其中包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現出來。政府低價從農民手中收購土地，通過“招―拍―掛”的形式，把土地炒到天價，從而獲得高額報酬，農民卻并沒有從土地的增值價值中獲得實惠；另一方面，通過宏觀調控的方式抑制房價的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農地入市政策，允許集體建設用地直接入市，是推進我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號文件提出，要加快引導土地經營權規范有序流轉，推進農村集體產權制度改革，穩步推進農村土地制度改革試點。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產要素，優化土地資源配置效率，促進農地入市的發展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標，直接拍賣集體建設用地的改革措施出發探討其農地入市的發展過程，并總結相關經驗，提出相關問題和建議。

一、金陵村二組農地入市的現狀

四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達282.4畝。當地老百姓收入來源主要靠種地，沒有工業或農業上的大型支柱產業。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務工人員較多，承包地大多閑置或贈予他人耕種。由此一來，該村的經濟發展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災區之一，房屋受損嚴重，對重建工作提出了嚴峻的考驗。災后重建過程中，大多數村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標的試點機會。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區金陵花園僅占地40多畝，節約出110畝集體建設用地。農民住進了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復墾為耕地。為了金陵村二組未來經濟的可持續發展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節約出的110畝集體建設用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價格賣給成都市溫江區用于還債，剩下的約34畝用地指標借成都市進行集體建設用地直接入市拍賣的試驗機會在成都市產權交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價格成功出讓，土地使用權出讓期限40年，土地將用于發展農村養老。在金陵村實現農地入市的過程中，合法擁有建設用地使用權的農戶和村組集體聯合，與有意的社會投資方締約，在確保先為農戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設用地上，從事符合規劃的投資、建設和經營活動。這與十七屆三中全會的土地制度改革綱領相一致。

二、金陵村農地入市經驗

（一）合理分配入市收益，全面保障農民和集體經濟組織的權益

災后，農民不僅住進了寬敞明亮的新家，土地流轉收益中扣去各種稅費的大部分款項都分配到農民手中，小部分用于發展集體經濟。金陵村二組在集體建設用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補貼給失地農民，另一部分用于發展農村養老，增加社會福利，促進經濟發展。而且整理復墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進行了調節分配，承包地又重新回到農民手中，并且完成了承包地的確權頒證工作。相比于原有的征地制度，農民的權益更大程度上得到了保障。農民在農地入市過程中，掌握了自，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內化。政府及社會企業均從此次農地入市中獲益，農民更是成為土地入市流轉最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設用地入市使得土地資源的配置效率和價值大大提高。一是整理節約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經濟效應。新增了較多可供進行大規模經營管理的土地，有效促進了現代化農業的發展，并逐步形成規模經濟。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實力的企業及社會資本的投資，帶動了當地的服務業、旅游業及農業的發展，增加了就業機會，吸引一部分轉移到城市的勞動力回流農村，一定程度上緩解了農村勞動力缺乏的現象。三是耕地并沒有完全消失，使得農民有地可種，排除了長期依賴傳統農業的農民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設用地發展起來也將給村民帶來醫療、衛生和養老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創造了更大的價值。

（三）加強基層民主建設，給農民以充分的自

金陵村二組之所以能順利將集體建設用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農民的意志為轉移，在尊重農民意愿的基礎上建立合理可行的入市機制。同時，政府部門注重加強基層民主建設，充分尊重農民的意愿，給予正確的宣傳、引導和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現象，村民較高程度上實現了自治。這為農地入市的順利進行奠定了扎實的群眾基礎。

（四）明確土地產權，完善登記制度

農地入市涉及諸多方面的問題，是一個極其復雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產權是非常重要的環節。首先，需要明確農村集體建設用地的產權包括土地所有權和使用權。其次，登記和整理集體土地所有權，登記各個地塊使用權相應的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準備工作才能為土地交易入市打下扎實的基礎。

（五）規范農地入市的形式和程序

參照國有土地使用權出讓或轉讓的法定形式，集體建設用地使用權流轉基本形式包括出讓、出租、轉讓、抵押和轉租，對于涉及商業、旅游、娛樂等經營性項目的用地要求通過招標、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權。為了減少村干部和有關政府謀取私利，強拆強流轉等侵犯農民權益的想象發生，規范農地入市程序，所有流程按照規定簽訂相關合同并辦理登記確認手續。這個過程強調公開、民主。

三、存在問題

農村集體建設用地直接入市是解決當前農村土地資源利用效率低和發展農村經濟的大勢所趨。但是，目前我國發展農地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰。筆者通過對金陵村的調查，并結合我國農地入市的發展現狀，提出了以下兩個方面的問題。

（一）社會保障體系不完善，失地農民的長期生存問題有待解決

農地入市必然會減少耕地面積，使農民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農地入市之后遺留下來的農民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會保障體系為農民提供一定的生活保障。在我國農村社會保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農民的社會保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會資本發展農村養老事業，但是，社會資本投資必定要求一定的利潤回報，這可能會增加農民負擔，阻礙農村養老事業的發展，不能從真正意義上給農民提供合理有效的生活和養老保障。

（二）農地入市事后監督體系不健全

農地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規并不完善，而且土地管理部門對土地的監督管理大多在土地開發利用之前，對土地開發利用之后的監督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設用地入市之后，如何結合實際情況發展創造更大經濟效應和增加農民勞動力價值的產業？農地入市后，農村的土地被大量的開發利用，土地價值實現較大程度的增長，土地增值在給農村帶來巨大利益的同時，也將伴隨城鄉土地價格新的不均衡現象的發生。如何減小土地交易的風險，穩定土地交易價格？如何避免農地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現象的發生？這些問題的出現都將成為阻礙農地入市可持續發展的隱患。解決農地入市事后的一系列問題需要健全的土地監督管理措施，顯然目前我國相關的法律法規不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組集體建設用地直接入市的情況進行分析闡述，總結了經驗，提出了存在的問題。總的來說，相對于土地征用而言，農地入市充分發揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴格規范的制度保駕護航，農地入市發揮的作用將十分有限。為了充分發揮農地入市流轉的積極效應，在考慮農地入市內部結構及外部因素的基礎上，應當從以下幾點完善農地入市的調控制度：一是發展農村養老保險、醫療保險和失業保險，完善農村社會保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機制，穩定農村土地價格，發展涉農保險行業，分散農民在農地入市過程中可能遭遇到的風險；三是修改《土地管理法》，完善農地入市的配套立法，進一步明確土地產權，完善登記制度，形成規范的農地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實，土地管理制度的不斷改善，農地入市一定會為農村土地問題和經濟發展創造新的局面，成為推進城鄉一體化和發展社會主義新農村的新動力。

參考文獻：

[1]李中.農地入市流轉對土地資源配置效率的影響[J].財經問題研究，2012（12）.

[2]張志強，高丹桂.農村集體建設用地直接入市：相關研究和觀點綜述[J].天津行政學院學報，2008（05）.

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1.農地流轉規模增大，整體態勢發展良好土地承包經營權的流轉問題自開始試點以來，整體發展狀況良好，受到了廣大人民的歡迎和政府的積極響應，特別是民族地區。這一狀況的出現，表現在以下兩個方面：首先，農村土地承包經營權流轉問題從本質上來說是一種互助型的權力供給型政策，而不是權力剝奪型政策，因而廣大農民有動力和積極性響應政策的執行。其次，目前我國城鄉人口流動現象凸顯，農地流轉不僅解決了流動人口廢棄的土地無人承租的難題，同時擴大了留守人口的土地規模，提高了糧食產量，增加了收入。根據新疆經濟報的數據顯示，截止到2012年上半年，新疆總流轉土地面積為333.9萬畝，占總家庭承包土地面積的11.07%。另據貴州省農業委員會官方網站提供的信息，貴州黔東南苗族侗族自治州黃平縣舊州鎮2012年農村土地流轉面積4245.55畝，占全鎮耕地面積的12.87%，占土地承包面積的15.29%。近幾年，農地流轉的規模不斷增大，就目前發展情況來看，呈現出流轉形式多樣化、流轉機制市場化的良好態勢。

2.農地流轉形式多樣，自發流轉仍為主流從流轉主體看，農地流轉可分為農戶自發流轉和鄉村集體組織流轉。農戶自發流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式，鄉村集體統一組織流轉主要采用入股、租賃等形式。農戶自發流轉是農地流轉的主體，通過農戶自發流轉的面積占總流轉的比例，甘肅省占83.3[1]，廣西省占74%[2]；通過鄉村集體統一組織流轉的面積占總流轉面積的比例，甘肅省占16.7%，廣西省占26%。但是，由農戶自發實現農地流轉，不僅面臨著較大的搜尋成本，而且面臨著較大的談判成本和履約成本。

3.民族地區農地類型多樣，地區間差異化明顯我國民族地區地緣遼闊，同一民族的地區間就存在多種形式的農地。在地勢平坦、農田水利條件較好的地區，適宜機械化生產，土地流轉的形勢就較好，流轉的效益就較高。但在貧瘠、偏僻的地區，不但不利于集中耕地，達到規模效應，而且即使減少租金也少有人耕種。民族地區農地類型的差異，導致了流轉價格、流轉效益和流轉率的極大不平衡。

4.流轉行為不規范，流轉糾紛增多目前，民族地區農村土地流轉不規范的現象十分突出。有的地區農村土地流轉無約定或只有口頭約定，有些流轉合同含糊不清，對雙方權利、義務的限定、承租土地附著物的相關處理以及賠償責任等均缺乏統一的規范，有的甚至沒有法律效力，這些不規范的行為加大了流轉糾紛的數目，不利于流轉問題長期有效的發展。

（二）民族地區農地流轉中存在的法制問題

1.土地承包經營權流轉本身的問題（1）民族地區目標團體的特殊性加大了土地承包經營流轉政策的執行難度民族地區目標團體的特殊性主要表現在兩個方面：第一，民族地區普遍發展比較落后，經濟欠發達，大量農業勞動力無法穩定轉移到非農產業，農業社會化服務也比較落后，土地作為農民的基本收入來源和重要社會保障，使得農民對土地具有極大的依賴性，從這一層面上來說，流轉問題難度加大。不僅如此，民族地區的農民普遍具有一定的民族信仰，土地對老一輩的農民來說，更多的是一種精神上的支撐與希望。作為一種對家族的責任，他們有責任和義務保護好祖先傳承的土地，這在一定程度上加大了流轉的難度。第二，農民對于自身土地狀況的評價不同導致難以形成“協議價格”。在民族地區，地租以鄉統籌、村提留的形式出現，其數量不是由土地的市場供求規律決定的，而是根據鄉村工作的需要人為匡算的，并且受鄉村機構的膨脹程度和農村事業發展的“攀比”的因素影響[3]。同時，由于土地按人口均分，好壞、遠近相搭配，農民對于土地狀況的認同和評價不同，導致不能達成統一的租金數額。許多民族地區的農民具有流轉意愿，但是由于租金不能滿足其要求，使其理性選擇放棄，最終導致流轉夭折。根據孔祥智對浙江、海南、山西、內蒙古的調查研究，農戶愿意接受的補償標準平均值為79278元，而農民實際得到的補償標準僅為16402.5元，兩者相距約5倍[4]。（2）目標團體行為的不確定性弱化了民族地區土地承包經營流轉政策的執行效果調查發現，民族地區土地流轉過程中目標團體行為存在以下兩個方面的問題：第一，操作程序不規范降低了流轉效率。有的地區由鄉、村組織代替農戶越權對外簽訂流轉協議，有的地區承租方與鄉鎮或縣級政府部門簽訂流轉協議而不是流轉方，還有的地區流轉雙方只達成口頭協議，缺少報批、備案、申請變更登記等必要的法律手段，這些不規范的操作程序給流轉問題帶來具大的隱患，降低了流轉的效率。第二，流轉中抵押范圍較窄限制了流轉數量。政策規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，受限的土地極大限制了土地的流轉。（3）流轉程序的多方負責方權責不分明導致農民利益受損在民族地區，村民委員會與村集體經濟組織在決定村民相關問題時占有較重分量，在流轉問題中，村民委員會與村集體經濟組織由于利益不對等常常出現不行使同意權、爭奪行使同意權或者推托行使同意權的問題，同時村民委員會或村集體經濟組織以“農村土地所有者”身份干預土地流轉、擅自截留、扣繳流轉收益和征收補償[5]，極大損害了流轉農民的合法利益。

2.法律制度本身的因素（1）法律規定原則化，缺乏實際可操作性調查顯示，廣大民族地區土地承包經營權流轉相關的法律制度對于一些細節問題的規定較為模糊，造成執行標準不一，缺乏可操作性。具體表現在：第一，法律規定未對提升流轉率的手段方法進行規定，由此造成流轉指標的縱向擴大化。在民族地區，普遍存在著一種現象，上級下放指標時，往往會加大上級規定的指標。于是，層級鏈條越長，指標浮動份額就越大。這一制度規定的漏洞造成基層農民的“被流轉化”，違背了自愿流轉的原則。第二，農村土地所有權行使主體、行使程序模糊、答復期限各異。目前，我國土地承包經權流轉依據的法律文件主要包括：《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》以及各省份制定的農村土地承包地方性法規。這些法律文件存在規定模糊、內容沖突的現象。在現行的《農村土地承包法》中，首先明確規定承包方是流轉主體，但同時又存在采取轉讓方式流轉需經發包方同意的規定；在行使程序中存在先經發包方同意后簽訂轉讓合同、先簽訂轉讓合同后經發包方同意、事前同意或事后追認等形式的程序范式；答復期限有5日、7日、10日、15日、30日，從5天到30天不等。不僅如此，《農村土地承包法》中規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”，但《物權法》中“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”對其是否登記取得相關證書并未作出說明。這些政策規定的模糊性，使得在流轉政策的執行過程中參考標準不一，容易造成政策執行偏差，影響流轉效果。（2）法律制度規范顯現出一刀切的弊端首先，各級政府在制定土地流轉的相關法律制度時未考慮民族地區在經濟條件方面的特殊性，因而導致相同的制度下,民族地區的土地經營流轉問題實際輸出效果與其它地區存在顯著差距。其次，補償價格的設定也未考慮民族地區農民對價格的特殊敏感性，導致部分流轉行為由于地租問題未能達成。再次，我國民族地區的土地類型多樣，政策制定將偏遠、貧瘠的土地與平坦、肥沃的土地等同視之，加大了偏遠、貧瘠土地的流轉難度。（3）監督機制不健全，缺乏職能履行的外在動力從大部分民族地區農地承包經營流轉的相關機構的設置來看，現有的內設型的機構設置模式不能有效地實現職能履行的內部監督作用。同時，由于類似意見箱、舉報電話等監督途徑未能接近基層農民，有的農民甚至不會使用，由此造成外部監督同樣嚴重缺失。

3.其他影響因素（1）民族地區低互動性弱化了制度執行效果民族地區的農民對流轉內容、流轉程序、流轉所需文件都不甚了解和理解，這種低互動性使得當地農民不能享受應有的利益，也使得流轉政策未能發揮其廣泛而深遠的保障作用。低互動性主要是由流轉政策在當地宣傳不到位，工作人員未能發揮引導和輔助咨詢作用產生的。（2）民族地區“供方誘導需求”影響制度執行的公信力“供方誘導需求”是指流轉政策的主導方（通常是指政府相關部門）利用信息不對稱的優勢向流轉農民隱瞞其相應權利或者誘導其流轉行為，使得當地農民對流轉政策的認同度降低，嚴重影響了政策的公信力。（3）執行機構職能交叉降低了政策執行的連貫性在民族地區，村民委員會與村集體經濟組織在決定村民流轉問題時存在職能交叉現象。《土地管理法》規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由農村生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”但《民法通則》中集體經濟組織被界定為鄉（鎮）、村兩級。相關法律政策對土地所有權主體規定的不明確造成了現實流轉中的職能交叉現象。流轉時，村民委員會與村集體經濟組織都具有行使同意權的權利，同時村民委員會或集體經濟組織均以“農村土地所有者”身份干預土地流轉、擅自截留、扣繳流轉收益和征收補償，村民委員會與村集體經濟組織應當將利益、經濟利益等涉及村民的相關利益公開公平公正的劃分職權，但目前職權的交叉職能，降低了流轉政策的執行效率，嚴重影響了流轉政策執行的連貫性。

二、完善民族地區土地承包流轉的相關對策和建議

（一）培養專業人員，提升民族地區農民的維權意識

結合民族地區農民文化素質不高、經濟發展水平較為落后的現狀，土地流轉政策的宣傳宜采用“人際宣傳”為主的宣傳模式。人際宣傳，指的是在宣傳中充分利用人的主觀能動性，通過人際交往和人際關系發揮宣傳作用。首先，培養流轉問題專業人員。當地政府應當培養基層相關工作人員，專項專責，負責向當地農民解決流轉咨詢的相關問題；其次，積極利用受益者內部宣傳，利用“羊群效應”，定期開展典型事例宣傳會等活動，發揮其示范效應。再次，對于流轉問題的宣傳應當跳出政策規定本身，從監督渠道和農民維權的層面進行廣泛試點，例如村委、鎮委定期公布流轉農戶、流轉土地基本情況、成交價格、流轉流程等基本內容，讓農民在了解對比的同時，從外部對流轉土地進行監督。

（二）因地制宜，民族地區專向立法