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[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2015）02-0016-01

黨的十提出了協同治理的目標，主張政府、民間組織、公民個人等社會多元主體良性互動、合作治理社會公共事務，推進社會有序和諧發展。伴隨市場化改革的推進，基于“單位制”的總體性管理模式的解體，社區逐步成為社會管理的最小單元。在社會協同治理的話語體系下，“社區治理”在制度和法理層面被賦予了構成國家治理體系的平等地位，并且發揮著基礎性作用。而在社區治理的實踐過程中也面臨著諸多困境和問題，嚴重制約社會協同治理格局與和諧社會的實現。探索和設計創新社區治理的實現路徑，已成為完善社區自治、提升社會治理水平的必然選擇。

一、多元主體的互動失調：城市社區治理的現實困境

自20世紀90年代起，為應對社會轉型所引起的對于社會管理的新要求，政府不斷深化基層社會管理模式改革，部分管理權力開始向社區轉移，政府主導的高度控制性的宏觀管理模式逐漸向微觀管理傾斜，推動了社區自治的發展，社區治理取得了巨大成就。但不容忽視的是，由于政府、社會組織、居民三者在治理實踐中缺乏協同性，對自身角色的定位不清，造成社區治理呈現出以下困境：

（一）社區治理的居民參與度處于低水平

社區治理效力的提升有賴于社區居民的高度參與。但目前居民參與社區治理的積極性較低，尚未形成多元主體良性互動、協同治理的格局。這種低度的參與性體現為兩方面：一是參與治理的居民不具廣泛性和代表性。少數離退休老人、黨員干部、社區工作者構成了社區管理的主體，難以代表大多數社區居民;二是參與社區治理的廣度和深度不夠。行政事務仍是社區事務管理的主體，存在定性不明的問題，而對于社區經濟建設、休閑活動、社區服務等關系到居民實際利益的事項則缺乏重視。

（二）政府對基層社會管理行為失范

政府在社區治理的過程中應扮演“掌舵者”角色，減少對基層社會的高強度管控。但從當前治理現狀來看，政府社區治理的行為失范嚴重，表現為“越位”“缺位”和“錯位”行為明顯。“越位”是指政府有悖于社區自治和發揮服務型政府功能的角色定位，對社區建設和發展進行越級管理，將行政力量強行介入到社區管理的日常工作中;“缺位”是指政府在本應負責的治理工作中未落實其職責，如對街道辦事處、居委會不能提供資金保障，未能為社區自治所需要的物質制度條件提供有效支持等;“錯位”則是指政府在管理過程中試圖對國家和社區層面的一切事務“大包大攬”，運用行政力量干預微觀治理實踐，在自身與民間組織、社區的角色定位存在偏差。

（三）社會組織的發育仍不成熟

縱觀國外城市社區治理的歷程和經驗，民間組織在參與社區建設和管理過程中扮演著重要角色，能夠有效緩解行政部門與居民自治組織的緊張，推動多元主體共同治理局面的形成。但當前我國城市中的社會組織數量少、規模小且運作機制和實踐經驗都不成熟，難以對城市社區資源進行有機整合。此外，由于政府在社區治理過程中承載過多的具體事務，服務職能和管理職能的分離遲緩，成為民間組織快速發展的制約因素。

二、社區規劃：社區治理多元主體良性互動的契合點

協同治理作為創新社會管理的目標，為提升社區治理能力和水平指明了發展方向。而社區規劃則是實現協同性的聚合點。當前經濟體制改革促使市場力量作為新生力量介入社區，打破了計劃體制下政府調控對社區規劃的主導作用，居民和社會組織成為社區規劃的利益主體之一。因此，社區規劃具有協調社區內各種關系的潛力，為政府、社會組織以及社區居民參與到社會治理提供了互動機遇和合作平臺。規劃的社會性轉向與治理的政府角色轉型是社會治理創新要求下的必然思路。

（一）倡導公眾參與的協同式規劃

強調社區居民、社區組織、社區單位、規劃工作者及政府相關部門的多主體、全過程參與。采用政府主導、多方協作、公眾參與的運作機制。通過社區發展規劃宣傳與動員大會、社區訪談、問卷調查、專家研討等多種方式實施社區發展協同規劃。

（二）推動規劃師的角色轉換

規劃師應從藍圖規劃者向行動規劃者轉變，脫離住區規劃的限制，參與整個社區發展過程。規劃師從動員大會、社區資產調查、社區綜合規劃到社區行動計劃及最后反饋完善，與居民面對面，了解居民訴求，宣講規劃理念，匯報規劃內容，協同街道社區完成行動計劃，充分發揮規劃師的溝通與協調作用。

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社區居委會在社區管理中扮演著重要的角色，在社區治理、社區服務以及社區居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督等各方面發揮著重要作用。然而，一直以來，我國社區居委會在實際工作中發生了角色錯位，給社區管理和基層民主建設等方面帶來嚴重的影響。定位好社區居委會在社區管理中的角色，能促使居委會更好地發揮作用，對加強社區建設、推動我國政治體制改革和基層民主制度完善等均具有十分重要的意義。

一、應然視角下社區居委會角色

應然視角下的社區居委會角色就是指在現行法律法規或社會規范下，社區居委會在社區治理和基層民主建設中的所應具有的特征和作用。我國現行的對社區居委會角色及作用做出明確規定的法律法規主要有《憲法》和《城市居委會組織法》。這兩部法律從居委會的建立與組成、作用內容與方式等方面進行了規定，成為我們了解并定位居委會角色的基本依據。

（一）法律法規規定的社區居委會角色所應具有的特征

我國《憲法》第一百一十一條明確規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。我國《城市居民委員會組織法》也規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。從以上法律法規條款可以看出，居委會的在社區治理中主要扮演著自我監督者的角色、自治主體角色、基本公共服務提供者的角色。

（二）法律法規規定的社區居委會角色所應具有的作用

根據《憲法》第一百一十一條的規定：居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

根據《城市居民委員會組織法》的規定，居民委員會的任務體現在以下方面：宣傳法律、法規和政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行義務，開展社會文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助行政部門做好各項與居民利益有關的工作，如社區環境衛生、社會保障、社區居民教育等；向行政部門匯總并反映社區居民的意見、要求和提出對行政部門的行動改進建議等。

二、實然視角下社區居委會角色

實然視角就是將一個事物放在社會歷史這一大環境中，根據它在這一大環境下的運作方式、狀態表現及其與周圍事物的關系來定義這個事物的性質，說明其實際狀況是怎么樣的。實然視角的社區居委會角色，就是考察社區居委會在實際的社區管理、提供公共服務和基層民主建設中所承擔的角色。通過對社區工作流程的考察和研究，居委會的實然角色可以歸納為以下方面。

（一）政府行政任務執行者

為充分了解當前社區居委會的實然角色，筆者對湖南省岳陽市岳陽樓區某街道辦及其所管轄社區進行了考察。岳陽樓區社區各居委會在職能部門的設置上，與街道辦的市政科、衛生科、民政科、治保科等部門相對應，居委會設有綜合治理、計劃生育、衛生工作、居民調解、文體娛樂、老齡工作、社區服務等各個小組，由居委會成員專人負責。居委會的日常工作大部分都是受是街道辦的命令。每個星期，各個居委會的有關人員都要按時到街道辦去開工作例會，向街道辦領導匯報工作并接受街道辦領導對居委會的工作指示。在接到市、區級工作任務通知時，街道辦的各個部門人員還經常通過電話或到居委會直接指導工作或分派任務。同時，街道辦也通過評比以及各種創建活動對委會的工作進行考核并分出排名先后，排名靠前的居委會，街道辦就會發給一定數額獎金。不難看出，現在的街道辦事處基本上已經成了居委會的直屬上級部門，居委會也成了街道辦的行政任務執行者。街道辦通過掌控居委會的財權，對其發號施令，將使之不完全再是自治性的組織而是聽令于街道辦下屬行政機構。同樣的現象不只存在于岳陽地區，全國也屢見不鮮。比如，深圳市羅湖區湖景居委會只有6個編制，卻掛有45個牌子，大約平均每人要頂8塊牌子。據統計，深圳市內各社區居委會實際上承擔著計生、治安等至少28項本應歸于街道辦的政府職能。這些現實都無疑論證了居委會作為政府行政任務執行者的角色。

（二）社區居民非真實意愿的代表人

通過對社區的考察，我們也發現了現今社區居委會的一個更加明顯的角色特點：居民會雖然仍然代表社區居民表達意愿，但是更多時候卻并不真實，它所表達的意愿通常都是經行政部門“過濾”后的居民意愿。

比如，在街道辦進行人大代表選舉中，居民委托居委會來選舉人大代表。由于受到第一個角色的影響，行政化了的居委會由于受到“上級”街道辦事處的制約，在選舉的過程中，參與投票的居委會成員出于自身利益考慮，會選擇對自己最有利的投票方案，而不是遵從社區居民真實意愿的投票方案。在這里，居委會雖然形式上還代表著社區居民行使選舉權力，但是實質上卻并不能真實的表達居民的意愿了。顯然，一個不能真實表達居民意愿的居委會，是很難真正為社區居民們表達意愿與訴求的，此時的居委會成了居民非真實意愿的代表人。

（三）社區關系的協調者

社區管理需要一些社會民間組織和政府官方組織的共同努力，也需要處理好這些組織之間的關系。社會民間組織中，除了社區居委會外，還有如業主委員會、物業服務公司等等組織。但現階段，社區管理面臨的顯著問題之一就是社區居委會、業主委員會、物業服務公司等甚至是一些政府組織都未能合理定位自身角色和處理好彼此之間的關系，而且各種組織之間的功能作用多少都有重疊交叉。社區居委會在這里就可以扮演一個很好的協調者。社區居委會的成員是由本社區居民組成的，與社區居民聯系密切，但是又由于它是已經行政化了的組織，使它與街道辦等政府部門也密切相連。這樣一種“雙面人”的地位無疑能使它在社區各種組織力量之間斡旋，發揮很好的協調作用。

三、居委會角色錯位所帶來的問題

社區居委會角色的錯位雖然為上級行政機關的工作帶來極大的方便也省去了不少事情，但是造成的問題遠遠超過它所帶來的“方便”。具體可以歸納為以下幾點：

（一）阻礙基層民主建設進程

居委會已趨于行政化，與社區居民的聯系逐漸拉遠，不再是“聽令于”社區居民的組織。因而實際上對于社區居民來說，就失去了表達自身訴求的有力途徑，使得居民不再能很好的通過社區居委會來進行自我管理、自我治理，使得社區層次的基層民主建設失去了它最可靠的組織基礎，直接阻礙了整體的基層民主建設進程。

（二）社區居委會工作不堪重負

后果就是不可能很好地完成每一項工作，任務完不成，上級政府部門又將責任推卸給居委會承擔，居委會在此時不僅要承擔繁重的工作而且還要面臨責罰的困境，極大地打擊了工作人員的積極性。因此，時下一些城市社區居委會干部戲稱自己為“小巷總理”，意思是什么都管，簡單羅列一下他們的工作，大的不下十幾項，小項多達百余個。

（三）基層政府工作人員人浮于事

基層政府（街道辦）將工作交由居委會去執行，導致居委會工作量的膨脹的同時也必然是基層政府部門的工作人員人浮于事，辦事推脫。一般而言，只要有機會，人們都會將自己的任務推給別人去完成，而社區居委會的存在及其與基層政府的淵源（聽令于基層政府），使得基層政府工作人員沒有理由不將工作任務推向居委會這一機構。

（四）居民監督失效

居委會成員是由居民選舉產生的，從理論上講，居委會成員的業績的考核應該由居民或居民代表來執行，基層政府只能對其考核程序與結果等提出建議或提供幫助。但在現實中，基層政府的考核和監督的效力及執行力遠遠大于居民。因此，從對居委會的監督的角度看，與廣大居民群眾對居委會的軟弱無力的監督相比，基層政府可以對居委會的監督更加有效力。

四、社區居委會角色的矯正

綜上所述，可以看出，本應作為社區居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的居委會蛻變成行政任務的執行者，使得居委會在社區治理和社會基層民主建設上無法正常發揮作用的問題日益凸顯。本文從治理理論出發，提出采取如下對策來矯正社區居委會的角色：

（一）正確定位政府和居民委員會在社區管理中的角色

依據治理理論，在社區治理中應當追求社區治理主體的多元化，正確定位政府和居民委員會在社區治理中的角色，尋求政府、社區組織和社區居民在社區治理中主體關系的和諧。政府是當前社區治理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區建設規劃、培訓社區管理人員、幫助社區完善必要的服務配套設施、培育社區中介組織和整合社區資源以促進社區發展。政府在對社區事務進行管理時不能將居委會管得過死，應轉變管理觀念和管理方法，改變慣用的領導、命令、控制等行政化管理手段。街道辦事處應回收本應由其承擔的卻已轉移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權給居民委員會。

（二）提高社區工作人員的責任意識和管理技能

依據治理理論，在社區管理中應當追求社區管理主體間責任界限的模糊性，強化各主體的責任意識。因此，實現居委會角色的矯正，就要在加強社區工作人員的培訓提高其管理技能和責任意識上努力。居委會和基層政府的工作人員應該提高自身的責任意識，要建立科學高效的績效評估體系和責任到人，避免人浮于事和推脫工作的現象，防止他們將工作和責任推給居委會。

（三）培育和完善社區居委會的獨立性

治理理論要求平衡主體間權力的互相依賴性和互動性，為此，政府必須要逐步授權給社區居委會，使之擺脫政府的主導，充分發揮應有的作用。同時，要用法律法規進行制約，提高居委會自治與自律能力，建立基層政府與居委會的相互協作的互動關系，將居委會的財源從基層政府剝離開來，使居委會在行事時不再受到基層政府的制約，這樣才能更好地發揮其本身應該發揮的作用。

（四）建立政府與公民之間的合作互動關系

基于治理理論關于自主自治的網絡體系的建立和政府作用范圍及方式的重新界定的要求，必須建立政府與公民之間的合作與互動關系，以促進公民社會的成長。社區居委會是公民便利直接地表達自己意愿的有效機構，為恢復居委會這一角色的作用我們還必須重視教育，加強宣傳，這是能夠有效提高居民積極參與民主治理的意識，實現轉變社區居委會角色良性轉變充分發揮其應有作用的一條重要途徑。

五、結語

實踐證明，定位一個正確的居委會角色，能夠使居民通過社區居委會進行自我管理，自我服務來行使自身民力得到保障，從而使我國的基層民主制度更趨完善。現在，雖然居委會的角色定位依然存在一些問題，但是我們堅信隨著我國社會主義民主政治的發展，社區居委會在社區中的角色將會得到進一步的發展和完善。

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社區主體法律地位不明。社區各個組織之間不僅缺乏有效的配合和聯系，而且各個組織沒有明確的法律定位。社區自治組織在社區管理中的的核心地位并不突出。《居委會組織法》中的居委會的自治地位也只是籠統的規定，少有涉及居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等配套規定，這樣一來，居委會只是服從上級的行政命令，自治權無從體現。除居委會外，社區業主委員會（業主大會）的法律地位也不確定，與社區居委會的關系也缺乏明文規定。自治主體在實踐運行中依然被作為政府的執行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。

社區自治機構不完善。第一，社區自治組織主要有居委會和業主大會，居委會主要負責社區事務的監督，而業主大會作為社區民意機構主要以會議形式決定社區重大事務的決定，但實踐中這些機構設置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結構的穩定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務職能與方式尚不能適應社區治理結構。第三，社區黨建組織缺乏法律化和制度化。執政黨的地位在社區重大事務決定上體現不出來。

社區自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經費全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨立導致事權不獨立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應新的時展的要求。

立法及法治理念滯后。社區中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領域如何形成，需要法律和理念上進一步明確。辦理區域內公共事務和公益事業，調節糾紛，維護治安，協助政府及其派駐機構做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作，在傳統理念和體制下難以兼顧。而且，社區服務處于社會管理一線基層，機構不健全、機制不完善、責任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴重影響社區法治進程。

社區治理的改革與完善

（1）服務型政府的轉變。政府向服務性政府的轉變主要是在公共服務職能上，政府的公共服務職能必須隨著全社會的發展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細的參與社區的具體行政事物。政府服務職能的實現，并不要求政府充當生產者和提供者的角色，政府完全可以購買服務而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務只在社區福利與秩序方面，包括社區基礎設施建設，醫療和教育服務。政府行政職能的轉變，是政府內部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進一步明確各級政府服務職能、程序、編制及責任。對地方政府的制度創新，符合上位法和政策的提升為地方法規。街道辦事處作為基層政府的派出機關，一方面連接著政府，是政府權力的末梢，另一方面聯系著基層社會，是一個在基層社會中起關鍵作用的社會主體，所以要理順行政關系，建立健全工作機制，明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機關的協作、配合的工作機制。②社區行政事務經費統一由政府財政統一撥劃。明確社區居委會和公共組織專職提供社區公共服務、居民事務管理方面的職能，做好居民教育、醫療救濟和維持秩序工作。進一步明確社區居委會和社區自治組織的關系，通過立法讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉。

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引言

政府職能轉變不僅包括政府職能內容的轉變，還包括政府行使職能方式的轉變、政府職能的重新配置以及相應政府機構的調整和改革實現政府職能轉變，提高公共治理能力，向服務型政府的轉型，政府應做好角色塑造和定位，具體表現如下：

1.實行公共物品提供主體多元化

由政府獨家提供公共物品和服務的傳統模式已經不能滿足公共事務和社會發展的需要。公共物品的供給模式是隨著經濟發展狀況而逐步演變的。隨著經濟、社會發展水平不斷提高，已經建立的市場經濟體制和逐漸崛起的社會力量為公共物品供給體制奠定了基礎。應逐步建構“政府-市場-社會”三位一體的公共物品多元化供給格局。

1.1 實現政府職能轉變

政府是公共物品供給多元化改革的主導力量，如果政府沒有改革的意愿和行動，多元化進程就難以推進，因此政府要主動推進職能轉變，給自己進行明確的角色定位。公共物品多元化供給格局的目的就是要打破政府壟斷公共物品供給的模式，改變政府角色的“錯位”和“越位”狀態，把政府的公共物品供給權力向市場和社會轉移。如果沒有政府職能的轉變，這是不可能實現的。

1.2 多元主體參與

為解決日益增長的社會公共需求與政府有限的公共物品供給能力之間的矛盾，就要吸收政府以外的力量參與公共物品供給，使各種公共的和私人的機構都可以成為不同層次、不同領域公共物品供給主體。政府應該做到：營造有利于公共物品供給多元化改革的環境，如通過政策法規允許國內外各種資本參與公共物品供給項目；選擇適于改革的領域，加大力度推進公共物品供給多元化改革。如在一些公共物品供給領域，在保留政府監管權力的前提下，盡可能全部放開，以民營化的方式運作；控制好市場與社會參與公共物品供給的進程。在經濟相對發達地區，可加大公共物品供給多元化改革的速度和力度，而在經濟、社會條件比較落后的地區，政府可以重點培育新的社會供給主體，以免公共物品供給的“真空”地帶。

1.3 建立對話機制

引進多元主體，基于交換資源及相互協商的目的建立互動平臺和對話機制。政府、市場和社會作為公共物品供給方，它們之間的關系不是競爭與對立的關系，而是在合理分工基礎上的伙伴式合作關系。總之，多元化供給是我國公共物品供給制度改革的必然的格局。在加強宏觀調控和監管的前提下，將競爭機制引入公共服務領域，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門提供公共服務。如，在電信、電力、鐵路運輸等基礎產業的一些h節就可以實行引入競爭機制的改革。實行公共物品提供主體多元化，形成有效的競爭機制，有利于提高公共物品供給的經濟效率和社會效益 。

2.培育社會組織

隨著社會經濟生活的不斷深入，政府難以獨自承擔紛繁復雜的社會事務，需要由社會組織來補位。近年來，社會組織在消除貧困、農村發展、文化教育、衛生保健、婦女兒童保護、扶持中小企業發展、賑濟救災、生態環境保護以及人道主義救援等方面的作用日益突出。培育和發展社會組織，拓展社會組織的服務管理功能，承接部分政府服務項目，滿足社會成員的多元需求，增強社會組織的能力建設，不斷推進社會組織管理體制的改革和發展創新。

2.1 加強分類引導

加快推進行業協會商會改革。培育一批按市場化運作、與國際接軌的行業協會。積極發展公益慈善類社會組織，在社區建設、安老扶弱、助殘養孤、扶危濟困、救助賑災等領域實施項目，提供服務。規范民辦非企業單位發展。滿足科教、文衛、福利、環保等民生需求。積極培育城鄉基層社會組織，促其在新農村建設及城市社區管理，推進村民自治、村務管理中的積極作用。

2.2 加大政策扶持

通過完善政府投入機制，推進政府向社會組織購買公共服務工作，通過政府采購等方式，向符合條件的社會組織購買，提高社會組織在公共管理和服務中的參與度。通過制定相關配套政策，降低門檻、減少行政干預的具體措施，鼓勵和支持社會組織發展的稅收優惠政策、財政扶持政策、人才保障政策、金融服務政策。

2.3 強化監督管理

引導和培育社會組織健康發展，是政府職能轉變的重要條件。依托登記管理機關、創新社會組織登記管理體制，對城鄉基層社會組織，實行備案制和降低登記門檻相結合的管理方式。完善監管機制。建立社會組織信息批露、重大事項報告和公眾投訴制度，接受社會監督。建立各部門密切配合、協同動作的監管機制，對非法社會組織和社會組織違法違規行為堅決依法予以查處，提高執法監察能力。

3.提高社區自治能力

社會轉型期，社區發揮著維護社會穩定的“安全閥”、化解社會壓力的“減震器”、推動經濟社會事業發展的“助推器”的作用。為使社區順利承接政府外移的部分職能，需要進一步提高社區自治能力。政府應把一些社會管理與服務職能交給相應的社區組織去行使，政府應發揮好宏觀協調和監控作用，制定政策法規，規范社區行為，引導社區發展方向，協調社區之間、社區與社會之間的利益關系，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接。明確政府行政管理職能和社區群眾自治功能的分工與合作，大力培育發展適合群眾需要的社會組織，增強社區服務功能。大力培育社區民間服務組織，推進社區服務的社會化、網絡化和市場化進程，培育居民的自治意識和參與積極性，增強居民的歸屬感和責任感。引導和扶持社會力量參與社區服務建設。加強社區人才隊伍建設，建立嚴格、規范選拔任用機制，對社區專職人員，在區、街招考機關和事業單位人員時，優先錄用，加大對社區專職人員的培訓力度，建立系統化、經常化的社區人員培訓制度，提高社區人員的職業化、專業化水平。

4.在公共治理中，實現政府、市場、社會職能的相互補充

政府在公共治理中居于主導地位，沒有政府對整個公共治理的主導權，就難以保證公共治理的合理和有序運行，實現政府職能轉變的外部條件是培育社會自身的力量，只有社會組織以及社區自治等社會力量充分發展起來，政府職能轉變才能成功。

治理理論的主要創始人羅西瑙認為：“與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。” 1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”以至于一切管理領域中的機制創新都可能被視為治理。由此出發，實踐中“治理”也被賦予了各種任務，包括社區自治、地方治理、國家治理乃至全球治理等等。然而，其核心內容仍是國家、社會以及人民的共同治理，即多中心治理。

5.結語

加快政府職能的轉變，核心是政府按照發展社會主義市場經濟的要求，將不應屬于自己的職能移交給市場、社會，防止政府越位，同時又要行使好自己的職能，避免政府缺位。在向現代服務型政府轉型中，政府要加快職能轉變和角色定位，通過實行公共物品提供主體多元化、培育社會組織、提高社區自治能力、做到在公共治理中，政府、市場、社會的職能是相互補充。

參考文獻：

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〔中圖分類號〕D63；C912.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）11-0068-05

隨著市場經濟的建立和民主政治的發展，公民社會在中國逐漸興起，20世紀90年代以來，公民社會成為學術界研究的熱點。由于公民社會與社區治理密切相關，因此引起了廣泛關注和討論。本文試從公民社會發展的歷時性和空間性與社區治理模式選擇的互動關系來考察中國社區治理模式的選擇問題。

一、公民社會與社區治理

之所以基于公民社會發展研究城市社區治理模式選擇，原因在于，公民社會發展與社區治理有著緊密的內在邏輯關系。治理理論以公民社會的日益發展壯大為基礎，公民社會是治理理論實施的前提。

（一）公民社會與治理的關系

公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等等。它們被稱為介于政府與企業之間的“第三部門”，[1] （P12） 是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構成的社會力量。治理指的是政府與民間公共部門與私人部門之間的合作互動。[2] 其實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎上的政府和社會之間的合作互動。治理理論的興起與公民社會發展緊密相聯，“治理”概念與“公民社會”常常同時出現，治理理論以公民社會發展為基礎。首先，從治理的主體來看，政府不是唯一主體，治理需要政府、民間組織、公民共同協商參與。公民社會的民間組織和公民是治理的重要主體，沒有公民社會的核心要素參與的管理是統治而非治理。其次，從治理產生的直接原因來看，因為在社會資源的配置中既存在“市場”的失靈，也存在政府的失效，要解決這些問題，就必須重視社會力量在社會資源配置和社會管理中的作用。公民社會組成要素是非國家或非政府所屬的公民組織，其突出特點是非官方性、獨立性和自愿性。公民社會在市場失靈和政府失效的領域發揮著獨特的無以替代的作用。第三，從治理的最高境界來看，須注重善治，而善治的基礎是成熟的公民社會。同時，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活和公共事務的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩種合作的最佳的狀態。“善治”的過程就是一個還政于民的過程，有賴于公民的積極參與合作。[3] 從這個角度講，善治是“公民價值”的體現。

（二）公民社會發展目標取向與社區治理

公民社會和治理理論為社區治理提供了新思路和新途徑，治理理念的運用和公民社會作用的發揮，主要體現在對社區的治理上，體現在地方政府主動與公民社會組織合作，實現社區管理向社區治理轉變。作為社區治理的重要主體，公民社會在社區治理中的作用不僅表現在彌補地方政府角色的失靈，還表現在以積極的姿態改變社區治理結構和治理狀況，并與政府共同承擔社區治理責任。公民社會發展目標與社區治理目標本質上是一致的，主要體現在四個方面：一是促進政府與社會良性互動。在社區治理過程中，政府和社會的溝通最終目的是化解社區各種利益矛盾和沖突。利益表達渠道不暢，政府與社會溝通失靈必然導致民意堵塞，影響社區穩定發展。公民社會組織作為處于政府和社會之間的中介力量，它既有利于公民利益要求和建議向政府表達，又有利于傳達政府反饋信息和政府政策，起到雙向溝通協調作用，促進政府與社會之間互信和良好合作，社區治理強調社區內政府、企業、非營利組織等各治理主體之間協商、談判、溝通、合作、參與，也是為了促進政府與社會之間良性互動。二是推動公益事業發展。維護發展社會公益事業是一項巨大工程，單靠哪一方的力量都不夠。政府尤其是地方政府力量有限，會在一定程度上制約公益事業的發展。在這種情況下，通過開展社區治理活動和發揮公民社會作用，社區各種公民社會組織參與社區公益事業，可以彌補地方政府在維護和發展社會公益事業方面的不足，推動社會公益事業發展。三是促進政府職能轉變。公民社會的出現以及發展起來的有獨立自我管理能力的公民社會組織，為政府職能轉變和放權于社會提供了承接載體和支撐。通過大力發展公民社會和深入開展社區治理，使公民社會不斷完善和成熟，社區內各治理主體負擔公共事務的能力不斷提升，公民社會和社區治理能夠不依賴政府，在很多涉及準公共用品的領域開展自我服務與社會服務，通過廣泛與政府合作，促進社區公共事務的妥善解決，推動政府職能不斷轉變。四是促進社區民主政治發展。公民社會是民主政治的重要組成部分和重要的社會條件，通過發展公民社會和開展社區治理活動，可以監督控制政府部門運作，培育民主參與的文化和技能，推動公民參與公共事務，鼓勵公民參與政治。

（三）社區治理與公民參與

社區治理本質上是通過政府與公民之間的良好合作，實現還政于民的過程。公民社會是社區治理得以真正實現的基礎，真正的社區治理離不開公民的參與。公民參與除了受政策環境、發展空間和制度平臺等宏觀因素的影響外，還深受人的自然性和社會性及公民意識等微觀因素影響。

1. 人的自然性與社區治理。社區居民是社區發展的基本參與主體，社區治理的模式選擇必須圍繞社區居民作為人的自然性展開，這在本質上體現了城市社區治理模式的選擇必須與治理環境相一致的基本原則。人的自然性集中體現在年齡階段上，這是人的最根本的自然性，年齡與人的生活能力和人與對社區發展的依賴程度密切相關。年齡階段與居民對社區發展的依賴之間的關系曲線呈倒U型，也就是說，人的少年時期和老年時期對社區發展的依賴程度最高，中年時期對社區發展的依賴程度最低。但是，從參與和推動社區發展的能力來分析，中年時期的能力最強，老年、青年和少年時期依次減弱。所以，成功的社區發展需要為最依賴社區發展的人群提供社區服務，同時又要能夠吸取最有能力參與社區發展的人群的社區發展資源。

2. 人的社會性與社區治理。公民是生活在社區中的重要主體，根據馬斯洛的人的需要層次理論，人除了低層次的物質利益需要滿足外，還有被尊重、認可、自我實現等更高層次的社會需求，社區居民是利己與利他統一的人，是個性化與自我約束統一的人，是植根于市場經濟基礎上的“經濟人”和“社會人”的統一。但一般情況下，社區居民是兼顧個人理性和社會理性的，不僅有追求利益最大化的動機，還有尋求共同體生活和被認同的需要。因此，在倡導居民參與社區治理的同時，必須考慮人的社會性，通過居民廣泛參與和合作改善社區交往結構，增強社區發展和公民社會發展動力。公民參與有助于形成共同的價值觀和文化規范，增強對社區的歸屬感和認同意識，這是社區治理與公民社會發展的本意所在。

3. 公民意識與社區治理。對社區居民來說，其參與社區治理的廣度和深度受到各種因素的影響。但從根本上講，公民意識是公民參與社區治理的關鍵因素，也是公民社會發展的精神動力。公民意識是公民對自己社會地位、社會權利和社會責任的一種自覺認識，也是對自己社會主體身份的認同。有了完整的公民意識，居民才能成為公民。公民是社會政治生活和公共事務中的主體，不是無足輕重的客體。[4] 社區發展是一個基于法治和契約的治理領域，社區治理需要眾多主體參與尤其是公民的自愿參與。如果公民沒有公民意識，就沒意愿參與社區公共事務，導致社區治理重要主體缺失。沒有公民意識就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社會，更不可能實現社區治理和社區發展。

二、公民社會發展的歷時性、空間性與城市社區治理模式選擇

公民權利的實現是一個由少到多，由不真實到真實的發展過程。有些公民權利的行使還有一個從形式到內容、從動員到自愿的過程。與此相適應，公民社會的形成發展也有一個從興起、發展、形成到成熟的過程。從公民社會發展過程來看，它既有歷時性，也有空間性。由于公民社會與社區治理密切相關，從時間和空間兩個視角來考察公民社會與社區治理模式之間的關系非常必要。

（一）公民社會發展的歷時性與我國城市社區治理模式

根據政府與社會的關系、市場經濟發展水平、公民通過交往處理公共事務的能力、非政府組織和公民自愿團體的行為能力與行為空間的發展及企業組織參與社區治理的能力和社會責任狀態等標準，公民社會的發展從歷時性角度可劃分為萌芽興起階段、形成發展階段、成熟完善階段。不同的發展階段，公民社會具有不同的特征，社區治理模式選擇也應與此相適應。

1. 公民社會的萌芽興起階段與社區治理模式。由于歷史的原因，中國基本上沒有過西方意義上的公民社會，城市居民也沒有經歷真正意義上的公民社會生活。中國公民社會是隨著改革開放深入而逐步興起和發展的。20世紀70年代末至90年代末是中國公民社會萌芽興起階段。在這個階段公民社會形成的外部環境和內部結構逐漸改善，但還存在很多制約公民社會發展的問題。從外部環境來看，公民社會的經濟基礎――市場經濟體系不完善，市場秩序很不規范，公民社會的文化意識基礎沒有形成，誠信嚴重缺失，法制基礎不健全。從內部結構看，構成公民社會主體的公民仍有濃厚的臣民意識；中產階層還沒有形成，規模很小，發展很慢；民間組織剛剛出現，且自主性和自治性差。萌芽階段的公民社會顯著特征是整個社會不存在社會自治領域，公民社會的行為能力非常低下，非政府組織、非營利組織還處于醞釀起步階段。與此相對應的城市社區治理也處于起步階段，表現為政府對社會進行管制，政府是社區事務管理的唯一主體，社會組織和公民是政府管理的客體，企業、社會組織和公民個人的能力和活動空間十分有限，社會缺乏與政府自下而上的溝通，缺乏表達意愿和要求的有效機制和途徑，政府與社會缺乏互動合作，社會處于被動接受和服從政府的從屬地位。管理主體單一化，行政權力單極化和政府管理范圍的全域性，決定了公民社會這個階段社區治理應該選擇政府管制型或政府主導型治理模式。

2. 公民社會的形成發展階段與社區治理模式。經過30年的經濟、政治體制改革，當前中國社會結構發生了很大變化，正逐步進入公民社會形成發展階段，主要體現在：市場經濟、民營經濟獲得快速發展；社會中產階層正形成并逐漸壯大；民間組織獲得飛速發展且獨立性、合法性日益增強；社區自治不斷擴大，公民的政治參與逐漸增強；價值觀念開始多元化、世俗化等。處于這個階段的公民社會雖已形成，但還不夠成熟。主要表現：市場經濟體系不夠完善，傳統的家族意識和臣民意識存在并嚴重影響著公民意識發展，社會中產階層不夠強大，貧富差距大。作為公民社會核心要素的民間組織官辦色彩濃，民間色彩淡，自主性、自治性弱。在這個階段，中國公民社會的最大特征是公民社會的獨立性與依賴性并存。中國公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，在市場、社區與民間組織還不成熟的轉型時期，政府仍是城市社區最大最強的治理主體，社區的各項事務基本上都在政府的控制之下，政府外的社會力量如社區法定組織與民間組織等都還很弱小，有的依賴性強，有的發育不全，在與政府的博弈中處于劣勢，社區無自治事務可言。在這個階段，社區治理模式應該選擇政府主導型治理模式或政府與社區自治結合型治理模式。因為采取政府主導型或政府與社區自治結合型模式可以通過政府的主導或引導推動作用，促進社會公民組織的發展壯大，培育社區公民意識，促進市場經濟快速健康發展和中產階級隊伍壯大，不斷提高社區自治能力和自主意識，引導公民社會逐步走向成熟。

3. 公民社會的成熟完善階段與社區治理模式。成熟公民社會的特征是政府開始與社會分離，社會成員有相當大的自由，社會自己管理自己，并與政府處于一種互動的良性關系中。構成公民社會的四大結構性要素完整呈現：即在私人領域，個人能自主地從事各種經濟、文化和社會活動，在不損害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社團這種非政府、非盈利性的組織發展壯大，成員可自愿加入或退出；社會運動有序進行，公民組織可以在憲法或法律允許下自由地開展多項社會活動。公民社會的六大價值取向和原則，即個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、健全的法治及社會自治得到廣泛認同和踐行。這個階段公民社會具有完全的獨立性，完全擁有自己組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上還是財政上都在相當程度上獨立于政府。[5] （P190） 公民社會組織能獨自承擔社會的某些管理職能，或與政府合作行使社會管理職能，社區公民的公民意識與參與意識強。在公民社會的成熟階段，社區治理理想的模式是社會主導型或社會主導與政府支持型治理模式。這種治理模式應是我國城市治理模式的發展方向。

（二）公民社會發展的空間性與我國城市社區治理模式選擇

公民社會發展的空間性是指在不同類型的社區，公民社會發展的程度存在差異性和不均衡性。市場經濟替代計劃經濟，打破了政府對資源的壟斷，社會資源向不同的社會組織和個人分散，資源流動、人員流動和社會結構的多樣性構成現代城市社會的基本特征。城市社區往往是由若干不同利益群體所組成的異質性共同體，利益群體可以根據收入、職業、年齡、居住條件、社會地位等差異性進行分類，利益群體的多樣性帶來社區類型及其需求的多樣性。不同類型的社區，由于社區內企業、社會組織、非政府組織、非營利組織及居民等社區治理參與主體發展狀況不同，導致社區公民社會發展程度不同，進而導致社區治理模式選擇不同。

公民社會發展的空間性還體現在同一個城市不同區域發展不均衡上，同一個城市不同區域公民社會發展水平不同。一般來說，處在公民社會發育興起階段的社區、非政府組織和非盈利組織弱，社區公民參與能力和參與意識差，在這類社區，社區治理宜選擇政府主導型模式。政府作為社區治理的主要主體，承擔社區治理責任和風險。治理方式以行政手段為主，經費以政府財政劃撥為主，政府在主導社區治理的過程中注重培育社區公民組織和公民意識，引導和推動公民社會由不成熟向成熟階段發展。公民社會已形成的社區，根據公民社會形成的程度可選擇兩種模式：一是可選擇政府與社區自治結合型治理模式，這種模式的特點是政府、社區自治組織與非政府組織是社區的治理主體，社區自治組織權利有法律保證，資源投入以政府為主，社會組織為輔。二是可選擇社區主導與政府支持型治理模式，這種模式的特點是社區自治組織和社會組織是社區治理的主要主體，政府和社區組織共同承擔社區治理資源提供的責任，經費支出以社會組織為主，政府支持為輔，或者政府采取購買服務的方式支持社區工作。在公民社會發育相對成熟的社區，社區內一般居民的文化程度和社會地位高，公民意識和民主精神強，參與社區公共事務的能力和意愿強，社區內多種志愿者組織、社團組織，非政府、非盈利組織健全，社區內物質基礎、公共設施好。這樣的社區治理模式適宜選擇社會主導型治理模式，社會主導型治理模式的特點是社區治理以社區居民為核心，由社區居民聯合社區內各種組織機構共同參與社區事務的管理，實現民主自治式管理方式。這種治理模式的核心價值取向與公民社會發展的目標價值取向能夠很好地契合，它強調社區治理是一種集體民主協調選擇的過程，是社區內各治理主體：政府、社區企業、非盈利組織、居民等之間的民主協商合作互動的過程，它將治理過程由行政控制轉為民主協商，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉為信任與互惠關系。社會主導型的社區治理模式是成熟公民社會社區治理模式的理想選擇。

三、對公民社會發展與我國城市社區治理模式選擇的理性思考

公民社會發展對社區治理模式選擇有著重大影響，通過分析二者的內在邏輯關系得到如下啟示。

一是選擇社區治理模式應該以公民社會發展狀況為依據。公民社會是治理產生的土壤和先決前提，沒有公民社會的興起和發展，就不可能有治理的出現，治理模式的確定，要根據公民社會發展狀況和社區治理結構中政府、企業、公民社會組織、社區居民等主體因素各自所起的作用主次、承擔責任的大小而定。而且，在社區治理活動中，政府、公民社會組織和公民發揮作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他們自身主觀意志而定的，而是由公民社會發展程度而定的。社區治理模式的選擇也是不以人的意志為轉移的，而是以公民社會發展的歷時性和空間性為轉移的。當前，我國公民社會正處在成長階段，公民社會的獨立性和參與性不強，與成熟的公民社會相比還有很大差距。現階段公民社會發展的特征決定了中國政府在社區治理中還必須起主導作用，選擇政府主導型社區治理模式。

二是政府在公民社會發展和社區治理中應該準確定位。政府的權力和行為應該是有限的、適度的、規范的，作為公共組織在公民社會發展和社區治理活動中應該有其獨特地位和作用，并且在公民社會發展不同階段和社區治理不同模式中政府的職能定位也應有所不同。政府職能定位準確，能促進政府和社會關系的和諧，實現政府與社會良性互動，促進公民社會健康快速發展。政府定位不準確，就有可能出現失位、缺位、越位、借位現象，影響公民社會健康發展和社區治理有效開展。在公民社會發展過程中，政府的主要職責是“掌舵”而不是“劃槳”，要改變過多參與和干預具體的社會經濟活動現象，把政府的職能主要轉向對社會公共領域的管理，提供對社會有用的公共物品和公共服務。在社區治理中，政府的職能是對社區工作作出基礎性制度安排，搭建平臺，保證政策制度得到有效貫徹，目標得到有效實現。政府的義務和職責不是直接提供服務，而是保證服務提供的實現。[6] （P1） 政府應該根據各類社區公民社會發展的不同情況，在社區治理中找準自己的位置，建立與社會溝通機制，形成政府與社會的良性互動關系。

三是中國目前應該大力推進公民社會發展。在黨的十七大報告中提到要努力實現中國“政治文明”。公民社會是一種獨特的政治文化，是政治文明的一種表現形式，它標志著國家、市場、社會公眾等各種不同的力量處于一種平衡的狀態。公民社會是一個以民主、協商、參與為特征的社會，意味著存在一部滲透著自由、民主和人權理念的憲法，存在著眾多充滿活力的民間團體，存在著提供制約與糾錯功能的健全的公共領域以及擁有公正、責任、完善、善于對話、善于合作、積極參與精神與責任的普通公民。[7] 公民社會的建立和發展能促進我國市場經濟的發展和完善，為市場與國家權力之間，不同經濟成分和利益集團之間構筑一個相互交流、協調、參與合作的公共平臺和空間，有利于社會與國家、政府關系的重構，有利于社會自治，加快民主化進程和社會穩定發展。健康有序的公民社會可以為社會政治文明建設提供堅實的社會基礎，對我國政治、經濟、文化、社會各項事業的健康發展有重要的意義。

[參考文獻]

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[3]喻可平. 治理與善治[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2000.

[4]孫笑俠. 法治國家及其政府構造[J]. 法學研究，1998，（1）.

篇（6）

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區內小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區的一切”的角色[1]。與大報相比，社區報是“分眾媒介”，在中國傳統媒體碎片化的現狀下，社區報有良好的發展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區報在中國的發展并非一帆風順。北京、上海等發達城市早在2000年左右就引入了社區報，但能堅持到現在的已所剩無幾，只有一些依托傳統傳媒集團的社區報仍在維系，而西部地區的社區報紙至今尚未啟動。但據互聯網不完全統計，目前江蘇省現有社區報十余家，正處于快速發展階段。因此研究分析江蘇省社區報發展存在的問題及對策對我國社區報整體發展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區報發展現狀、存在問題進行了調研，并提出促進社區報健康發展的策略。

二、江蘇省社區報的辦報現狀和存在的問題

調查顯示江蘇省社區居民對讀報紙有著積極的態度和良好的閱讀習慣，對社區事務關注度高，為社區報的創辦、發行提供了良好的市場和大量的受眾。但調查發現社區報在發展過程中也存在諸多問題，主要表現為：

（一）辦報主體未能正確認識社區報紙的作用，辦報理念不清晰

社區報關注的是城市中的某個特定區域，服務核心是社區。報紙應通過對內容的篩選塑造社區個性，從而形成社區的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創辦較早的兩個社區報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區中的重要作用。課題組在調研中了解到，《新壩風采》的創辦是由于東臺市在創建文明城市，作為東臺市規模較大的社區之一，新壩社區借此提升社區的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應該是社區報紙在內容上的定位，社區受眾居住相對集中，對本社區及周邊發生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區報需要在較小的半徑內——即以社區為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區的“大社區”范圍，為社區讀者提供服務；在新聞報道內容上需要專注于為社區居民提供社區報道和與生活相關度較高的服務類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設有一句話新聞、民生服務直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節約版面的考慮，每期報紙板塊設定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設計內容豐富，包括社區留言板、社區傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯系提供了良好的平臺，能夠發揮社區報紙應有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經費的緊張又限制了其正常出版。由于社區報版面簡單、信息量少，最終導致社區報在社區內的影響力不大。

在美國，社區報記者和編輯的工作是深入到社區居民的生活中，他們每天出現在社區的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區報難以吸引專業的新聞從業人員加入，這成為社區報紙發展的一大瓶頸。據調研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區，了解社區發生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發行的刊號等，使得社區報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區報經費來源主要有社區居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區的《新壩風采》，資金由社區居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規模較小的社區只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關系，贊助缺乏約束性和連續性，會讓社區報的發行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區內的變動、企業資金緊張、發展戰略的改變等一系列因素都會造成社區報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區報紙發展和擴大發行的瓶頸。

（五）創刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調研的兩份社區報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規模發行和刊登廣告、拉取贊助。根據江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區報紙和普通報紙一樣，若公開發行需要依據國務院令第594號《出版管理條例》第十二條的內容申請刊號。若社區報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續性內部資料出版物準印證核發標準，向當地新聞出版管理部門申請“內部資料準印證”編號。因審核標準嚴格、難以獲得刊號，使得社區報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區報發展對策及建議

（一）社區報提出“大社區”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區定義為社區，社區報中的“社區”也通常如此定義，江蘇社區報多模仿美國，以傳統小“社區”為范圍，正如新壩社區和鐘樓社區，兩份社區報皆以本住宅小區中的人群為受眾。然而一個社區人數有限，小區居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導致水土不服，與傳統社區報的區域范圍不同，社區報以在一定范圍內享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區為發行范圍，及以“大社區”為受眾范圍[2]。新壩社區位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規模較大的社區與之共享同樣的基礎設施、商店公司與基礎醫療設施等，并且社區周圍有多家大型超市與商場，在走訪調查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區的影響力較大的社區報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調查中，受訪者普遍對周邊社區的事務較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區概念的引入可以豐富社區報的內容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產品策劃，突出社區報自身特色

要創辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區的人口、經濟、社會文化等宏觀環境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創新；風格定位，即媒介產品的整體結構、傳播內容、傳播方式和外在形象等綜合表現出來的格調和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當地媒體合作，廣泛發動小區居民參與

由于目前社區報紙的辦報狀況難以吸引專業的媒體從業者，解決問題的一個折中的方法便是與當地有影響力的報紙合作。上海第一張經國家新聞總署批準的社區報《新民晚報社區版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區域性報紙為突破口，有效整合資源，創造”母報”帶”子報“的發展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區報紙，專業的記者與編輯固然重要，但是社區居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業記者對社區最關鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發引導，就能讓居民加入社區報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發揮社區報在社區自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發生根本性轉變，傳統的政府主導的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰，社區自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區居民是社區真正的主人和政府政策治理的利益相關者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區居民了解，更要接受監督。社區報可以為社區居民與居委會的聯系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設性參與和對公共部門權威的自覺認同是實現善治的前提和關鍵[3]。社區公民作為社區報的記者、編輯，更加關注本社區的事物，并有發表意見的平臺，才能參與社區自治，社區報紙為社區自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統媒體碎片化的現狀為社區報的發展提供了良好的機遇。社區報這種區域性出版物正充滿活力，而且數量還在不斷增長。它將充分融入社區生活中，成為社區居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

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中圖分類號：R197.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）15-0234-01

一社區概念的界定

目前國內學者大多從社會學角度對社區概念進行界定，多強調地域性的概念，通過與社會、國家、城市、社會群體等不同概念的對比中得出社區的含義，“更多的社會學家是從一定地域社會關系結構的角度，或者從社區的功能與地域空間相結合的角度社區下定義”。

一種觀點從社區與社會對比的角度詮釋社區概念，“在方法論上，社會是一個一般的概念，它的性質是無法使用實證資料來論證的”，“研究者只能做出范圍較小的、具有典型意義的研究――社區研究，從社區研究中取得實證資料來論證社區的性質并進而推出社會的性質”。這種定義方法將社區作為社會的特例，是從哲學角度對社區進行的界定。它比較重視社區、社會的對比，并對這兩種經常被人們搞混的概念進行了明確的區分，基本厘清了社區、社會的含義；不足之處在于它只是用對比的方式告訴了人們社區不同于社會，而缺乏從自身出發的論證，沒有明確指出社區應該包含的基本要素，因而無從說明社區的本質。

另一種觀點是從社區與國家、城市及社會共同體的對比關系中對社區加以解釋。該觀點認為國家“始終是和不可侵犯的要件緊密聯系在一起的”，而社區是“早在私有制產生之前人類就有了自己的共同體方式”，社區要表達的是“居住在同一社群、同一地方居民之間的人際關系和交往模式”，因而從本質上或者是產生歷史上，社區和國家都是截然不同的。當論述社區和城市的關系時，“城市是人類勞動分工尤其是商品經濟發展到一定階段的歷史產物”，而社區“既可坐落于農村又可坐落于城市，二者具有一定的交叉性”。與社會群體的對比關系中，作該觀點認為社會群體是“由一定社會交往關系聯結起來的人類集體生活共同體”，血緣、地緣、業緣起紐帶作用，而社區則是“地域特色鮮明的社會共同體”，其中加入了地域性的要素。

二社區管理體制

首先是社區管理主體。在定位社區管理主體方面，國內外學者的基本觀點一致，大家普遍認為社區管理涉及多個主體，“社區建設離不開政府、企事業單位、社會團體等的努力”。但對于如何確定不同管理主體尤其是政府作用時，學者們產生了不同的觀點。

一種觀點認為，政府在只是在建立社區服務體系的初始階段發揮重要作用，承擔培育非政府組織、提供資金政策支持的責任，并利用自身的權威性和號召力發揮主導性作用。這種觀點主要是基于當前我國社區治理的現狀而提出來的，比較符合我國的實際情況，但并未對各治理主體之間關系明確定位，只是著眼于當前狀況而未有長遠目光。另一種觀點認為，社區服務組織者是基層社區組織，是社區服務中主要的依托力量。因為這些基層組織“直接面對社區，最貼近社區人民群眾，最了解社區的基本狀況，最了解社區居民及其他成員的需求”。這種觀點實際上充分肯定了社區基層組織在社區服務體系中的作用，從社區治理角度指出了基層組織在提供服務方面的優越性，并認為政府只是起到政策指導和資金支持的作用，是“小政府、大社會”理念的體現。

三社區文化建設

（一）社區文化概念

由于理論界對社區文化研究角度不同，對社區文化內涵的界定也不相同。有人認為“社區文化，是在特定的地域范圍內，人們所創造、孕育、形成的人文環境、行為模式和生活方式的總和”；有人認為“社區文化是指在特定的社會區域當中，人們各方面的行為所構成的文化生態系統。它既包括這一區域內人們的生產方式、生活方式，也包括該區域內社會成員的理想追求、價值觀念、道德情操、生活習俗、審美方式、娛樂時尚等。”

（二）社區文化的作用

在對于社區文化作用的探討上，學術界的觀點基本一致。有人認為社區文化有益于營造“社區精神”，促進人與人之間的和諧相處，增強社區成員的認同感并滿足居民的精神需求；有人從更大的層面提出了社區文化建設有益于“完善城市功能，樹立城市品牌，打造城市特色”；有人認為社區文化建設可以促進社區自治的發展，通過社區文化活動培養居民的自治意識，增強居民的團體意識；也有人認為培養社區文化可以提升社區的凝聚力，形成良好的社區風尚，也有益于社會環境的安定。總體來說，社區文化建設的意義首先在于社區自身的穩定、團結、和諧，還可以擴展到更大的范圍，從整個城市乃至社會層面上都有良好的影響作用。

參考文獻

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篇（8）

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A

社區治理內涵與我國社區發展的三個階段

內涵

社區是社會存在和發展的基礎，社區治理成效如何將直接關系著一個社會的穩定程度。

隨著我國經濟社會的不斷發展和法制建設的不斷完善，社區治理的實效性越來越受到人們的關注。作為城市治理的微觀體現，城市社會管理體制的創新首先應當從社區治理開始。

“治理”與“統治”相對而言，社會治理理論興起于上世紀90年代，是社會管理領域的一個重要理論，對我國的社區建設有著重要的理論價值和借鑒意義。它的內涵主要體現在以下幾個方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個社會層面上所有行動者參與的結果。在這種模式下，政府以及各種社會機構或私人機構都不是獨自解決復雜、動態和多樣的社會問題。因為他們不可能各自擁有解決問題的所有資源。因此，只要在這個社會層面上得到公眾的認可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動。治理理論認為社會問題的解決過程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問題的過程中，治理主體的參與結構往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權限給其他的社會組織，不再堅持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強調政府與社會組織之間的互動與合作。第三，強調參與的主動性。按照治理理論進行社會管理時，強調參與者的自愿主動，而不是強制的被動行為。治理理論期望達到的最佳狀態是在整個治理系統內部形成一個自組織網絡，加強系統內部的主動性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創新。強調社會問題的解決不再囿于傳統政府社會治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術，以提高社會管理的績效。

單位體制、單位人作為中國的重要政治社會遺產，上世紀40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進一步的強化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個過程當中，社區中的街道職能慢慢的被強化，形成了多元化利益主體、動態化的資源配置結構。根據西方理論視野下的治理觀點和我國目前的城市治理實際，我們可以把社區治理定義為：以社區為基礎，政府與社會組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動；在管理過程中，具體表現為不用的治理主體依托各自資源而進行的相互作用模式。

社區發展的三個階段

社區治理作為社區發展的一個目標，其治理模式也是隨著社區發展的不同階段而有所調整變化。目前看來，我國社區發展主要經歷了三個階段，可以概括為三種類型：行政型社區、合作型社區和自治型社區。

1.行政型社區。主要是政府主導，政府實際上處于社區治理的核心地位。雖然根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，居委會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織，但是實際操作當中，都是把居委會納入到政府管理體系當中，與街道辦一樣變成政府的派出機構。而居委會作為最底層的一級，直接聽命于其所在轄區的街道辦，平時辦公經費來源以及工作內容的決定都要根據街道辦的安排，因此，時常受到政府下派的各種行政事務的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發揮。

在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會功能發揮受到限制，社區居民和社會組織參與社區活動和建設的積極性無疑都會大打折扣。行政型社區是目前社會管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國政治社會發展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀我國計劃經濟的重要特征，在當時環境下，對社會資源配置、滿足社會成員需求以及維護社會穩定方面產生了巨大的促進作用，在當時的城市管理制度下，發揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來，街道職能的不斷強化，人民權利意識的不斷覺醒和社會發展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應當下的社會治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺。就當代中國社會整體轉型變遷的進程而言,“單位社會的終結實際上是中國改革開放,建立社會主義市場經濟進程中不可逆轉的必然趨勢。”

2.合作型社區。政府通過授權，把原來由政府承擔的部分社會管理職能權限轉交給社會組織來承擔。實際上是政府放權，通過找有資質的社會組織，利用其自身豐富的資源，達到更好的社會管理效果。

在這種治理模式下，對社區的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉變和社會組織的職能加強同步進行。這種模式是在上世紀我國改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會格局改變了我國傳統的政府管理的微觀基礎，政府無法再通過對其直接控制的單位將社會成員納入到整個社會管理體系當中，所以政府需要整合社會資源，通過調動社會組織，借助社會組織的力量將自主但分散的社會成員重新組織起來，進行社區治理。對政府部門和社會組織來說，這其實是一種雙贏的過程。至此，我國的社區治理應當說取得了巨大的進展，然而，隨著社會的進一步發展，這種模式必然會遇到其發展瓶頸期，居委會，業委會，社會組織，和街道，政府之間的關系錯綜復雜，這種多元社區治理主體的博弈勢必會影響到社區治理的長期效果。

3.自治型社區。由社區自治組織和社會組織對社區的公共事務進行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發展提供保障，并進行監督。根據目前學術界圍繞社區自治的各種觀點來看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對社區自治不能簡單地理解為政府與社區之間的簡單割裂，也不能理解為社區完全自組織的自我治理，而是與社區治理相關的各方利益相關者通過社區內的決策中心對社區的公共事務進行共同治理，盡管實現這種真正意義上的“社區自治”還有很長的路，但它是城市基層社會管理發展的最終歸宿。

二、社區治理中存在的主要問題

法律缺位

進行社區治理并最終實現社區自治離不開法律法規的支持和保障。然而，我國的《憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然對居委會的地位、性質、任務、工作制度等作了規定，但是明顯過于原則化，實際操作性不強，像對社區的界定，社區自治的性質，管理運行方式等都處在無法可依的狀態，給居委會的工作內容帶來了很大的模糊性，也為各級政府把居委會當做一些行政事務的落實層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為居民自治依據的唯一一部法律，已經有20多年的時間，其內容已經不適應當前社區建設的新形勢，存在明顯的滯后性。比如，第六條規定，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區規模明顯擴大，這項規定明顯已不符合現實情況。這些問題都迫切需要從立法層面予以解決。

居民參與度不高

首先，居民對社區事務的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識”一定程度上影響了居民參與社區事務的積極性，阻礙了社區居民社區自治參與意識的形成與塑造。其次，參與社區事務的廣度和深度不夠。由于計劃經濟體制下形成的對社會生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區居民某種程度上也習慣并認同了政府行為，被動接受安排的多，主動參與管理的少。即便參與到社區事務中，大部分情況下也是參與具體實施過程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區志愿者和社會組織的發育不夠成熟，沒有形成全社會都來參與社區建設的氛圍和環境，影響了社區管理工作的深入展開。

公共配套不完善

目前一些城市社區功能主要體現在社區服務上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務，為居民提供家務勞動、文體活動等便民利民服務，服務對象相對固定，服務內容比較單一。另外，從總體上看，發展社區服務，完善公共配套設施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長效機制

職能異位

街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著越來越多的政府工作職能，而這些街道承擔的行政事務，其中大部分又攤派給了下面的居委會來承擔。目前，居委會的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應付街道交派的各項任務，本應面向社區居民服務的居委會，在大多數時間卻為政府和社區其他職能部門做許多份外的或與社區居民聯系不大的工作，使得居委會的工作內容和服務對象都發生了異位，居委會服務基層群眾自治的功能難以發揮。

三、進一步完善社區治理的幾點建議

實現社區治理形態從政府主導到公民自治的變革，其實質就是實現國家權力向社會的回歸。盡管目前，實現完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進行一些可行性的探討。

加強法制建設，確保有法可依

修訂完善現有的相關法律法規，確保社區治理有法可依。隨著城市進程的加快，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在實施過程中遇到了不少的新問題新情況，流動人口的遷移、人口老齡化、動拆遷的轉移安置等問題，使居委會在管理上力不從心。因此要通過立法或對現有法律的修訂，廓清居委會的職能，權限以及與各方面的關系，從而使政府更好地依法行政，社區依法自治，社區治理有法律的保障。

培育社區居民自治參與意識，完善參與機制

社區治理理論的核心是參與、自治、共享。通過社區居民的積極參與，實現共同的發展目標。居民能否有效參與社區事務，一方面取決于居民是否有成熟的社區理念；另一方面取決于是否有完善的參與機制。因此，一是開展全方位、多層次的社區活動，為不同背景的居民提供交流場所，塑造共同的社區價值。二是以人為本，堅持社區需求，用共同需求來調動居民的積極性。三是完善居民參與機制，通過法定程序制定相關規章，形成一套健全的參與機制，以保證居民參與的積極性和有效性。

完善相關配套措施，增強服務意識

在社區建設的同時，要完善社區服務功能，推進配套設施建設。一是通過搭建自治平臺，充分發揮社區居民的自治作用。發展志愿者隊伍，推動社區志愿服務的規范化和制度化，實現社區居民的自治服務與管理。二是優化社區軟環境，打造特色服務，開展特色活動。三是利用電商打造社區服務平臺，實現從對物的管理轉向對人的服務。目前中國服務業產值僅占GDP的30%，而挖掘社區服務的商業潛力，在我國亦大有可為。

對政府職能進行科學定位，拓展社區自治空間

合理界定政府管理與社區自治的邊界，進一步明確政府、街道和居委會的各自職責，政府職責有專門的部門來履行，不隨意向居委會攤派。確需居委會協助的行政事務，要有明確的經費和人員，以減輕社區工作負擔，創造必要的自治條件，使居委會真正的回歸到《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織”的定位。

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中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

創新社會治理，意味著要創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等，是推進國家治理現代化題中應有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發揮綜合組織協調優勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創新社會治理模式被總結為“大慶經驗”。

1“大慶經驗”：社會治理的新探索

“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發建設，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業戰線的一面旗幟。

2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機構改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎上推行警務指揮，社區管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創新警務工作機制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內部條線管理，處理好了體制和機制的關系。明確了上下級的職責，做到對口服務，資源集中，一對一責任、提高效率，百姓遇到應急問題時能夠及時得到相應的服務。

2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉變政府職能，實現從管制、管理到服務的重大轉變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統和“百湖民聲”網絡問政機制。在豐富了政治參與渠道的同時優化了群眾監督的入口，通過問情于民落實知情權，問需于民落實選舉權，問計于民落實參與權，問績于民落實監督權，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。

2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。新社區的合并改革了社區管理體制，使管理層級由市、區、街道、社區四級變為市、區、社區三級。新社區實行“一委一站一會”新模式。“一委”即社區黨工委；“一站”即社區工作站，是政府在社區實施服務和管理的基礎平臺，內設綜合管理中心和公共服務中心；“一會”即居民議事會，是新社區議事協商機構。同時，實行“一社多居”，即在一個社區管理服務范圍內設置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統社區管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區自治和服務功能不強、居委會行政化傾向嚴重等問題。

縱觀三次社會治理模式的改革，從警務工作機制、民生工作機制到社區工作機制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。

2“大慶經驗”：有效社會治理的三個要點

區別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業化轉型道路以及經濟服務性的“浦東模式”，“大慶模式”開創了獨一無二的資源性城市轉型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準確把握歷史機遇、大量吸引高端外資、走開發公司主導下的國家級開發區建設之路。基于現代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環境善于吸收發達國家政府先進管理經驗的海派文化、大力發展高新技術產業和高端服務業，從源頭開展經濟建設。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負保障國家能源安全重任，陸續又扛起支撐龍江發展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內生動力為驅動，追求經濟城市“雙轉型”的道路。因此總結大慶治理模式中的有效經驗作為折射鏡，亦是轉型中的中國社會治理一個良好的參考。

2.1創新社會治理準確定位，做到改體制與建機制同步

政府和社會的關系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結構，機制是一種規則和運行，體制問題解決了，機制問題同樣要解決好，否則體制就難以發揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結構性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區、公安、公共服務等與百姓生活息息相關的領域。對于大慶市而言，在科學的框架設計下良性的運轉自己的機制，建立規范化的制度進行結構和資源上的轉型，以此來形成系統良好的動力機制、保障機制、激勵機制和運轉機制。動力機制促進保障機制的完善與健全，保障機制的周密使得激勵機制更富實際價值與作用，同時帶動運轉機制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。

2.2創新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關系

公民的政治參與是社會治理創新中的主要環節，是監督政府的審判者與執行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現象也切實得需要基層群眾的民主公正的監督。因此政府與百姓之間應當形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質的同時保障維持的提供，使公民生活品質不降低，公民在享受公共服務的同時履行公民責任，認真務實的投入到政府監督中，起到規范政府行為的作用。

2.3創新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力

社會治理的目標是對公眾生活的改善，創新社會治理應當尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結構從最基本的溫飽需求向高水平高質量的小康需求轉變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴等現代需求、價值觀看得越發重要。具體體現在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現在公民爭取政治參與平等觀念的轉變，每一個人都積極投身于政府活動的監督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強社會治理能力，不僅僅體現在剛性需求的建設開發中，更應營造一個良好的社會文化，即時調整傳統的社會管理指導理念、體制機制、以及方法手段，強調社會治理的本質與核心當是“以人為本”。

3創新社會治理：由權力管制走向多元治理

轉型中的中國社會治理創新是國家現代化治理體系和治理能力現代化戰略中的一部分。社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，創新社會治理意味著執政者從權利管制走向多元治理。“大慶經驗”是成功踐行創新社會治理的典范，轉型中的中國社會治理應當擇其益者，明確政府權力邊界，正確處理政府與社會的關系，改變執政觀念，提供公民更多參與社會治理的權限與渠道，積極培育社會組織的同時發揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創新治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

（1）制度規范問題。創新社會治理，意味著創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現代政治意義上的規范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學，程序不明確等等，在公眾參與機制不健全不規范的情況下也就導致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創新社會治理的背景下，應當完善公眾參與社會治理的制度規范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。

（2）理念問題。在傳統國家，官民關系表現為“統治者和被統治者的關系”，而在現代國家，官民關系則體現為“委托與的關系”。在治理現代化的科學內涵中，治理不等同于統治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協調、鼓勵、規范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔起社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權力的無限擴張，維護和實現公民的政治權益。

（3）培育與發展的問題。一個現代化的社會，一定是個社會組織極為發達的社會。現代意義上的社會管理亦是一個政府分權社會增權的過程，即政府的權力從社會領域適當退出，留下的空間由社會組織填補。我國作為發展中國家里的發達國家，每萬人里擁有的社會組織的數量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱。現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創新社會治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

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中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）28-0120-02

社會治理的重點在基層、難點也在基層。城市化進程中形成的“過渡型社區”是根據政府的需求、自上而下地通過行政手段推動建立起來的，其成立基礎、運行資源和日常運作均受到政府的全面制約，加上政府職能部門對基層的管控意識強于服務意識，社區自治的理念和制度還遠未形成，對這類新型社區治理的研究十分必要。

一、過渡型社區的形成

城市化是指伴隨著社會生產力的發展，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業和服務業等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。一般來說，城市化是由工業化來推進的，工業化的過程同時也就是城市化的過程;城市化是工業化的載體，對工業化也有反作用。城市化如能適應工業化發展的要求，則會推動工業化的加速推進。在我國，由于城鄉二元戶籍制度和公共服務的城鄉二元結構，城市化和工業化出現了不同步現象。一方面在大城市農民工現象大量存在，他們在產業方式上脫離農業實現了非農化，而身份仍舊是農民。另一方面在中小城市，地方政府為了推動經濟社會發展，追求高速的城市化，不斷擴大城市規模，將城市近郊的農民變為市民，形成了大量的“過渡型社區”。

本文的“過渡型社區”是指農村拆遷集中安置社區，在空間形態和文化特質上由農村社區向城市社區過渡形態的社區。為了城市空間發展和擴張的需要，城市發展需要大量土地，地方政府在城鄉接合部通過征地開發的方式，形成了一大批失地農民。為節約失地農民的安置成本，政府一般采取統一規劃修建安置點的辦法，用較少的土地和空間集聚大量的失地農民。過渡型社區在空間形態上具有了城市社區特征，但其居民在生活狀態、文化認同方面仍保留了農村社區的特征，形成了傳統與現代、城市文化與農村文化對立和沖突的現象，無疑給這類社區的治理帶來了挑戰，資金和資源的缺乏使治理問題更趨嚴峻。

二、過渡型社區治理的困境

過渡型社區脫胎于傳統農村村落，基于血緣、地緣基礎上形成的關系已經打破，無法回去。基于契約、信任基礎上的關系網絡尚未完全建立。居民在被動城市化基礎上形成的過渡型社區，在城鄉二元結構的社會背景下，社區治理面臨著困境和挑戰。

（一）資源依賴性

地方政府在作為過渡型社區建設的組織者和推動者，在基礎設施建設、管理機構搭建、政策法規的制定等工作傾注了大量人力、物力、財力，使社區的軟硬件設施得以完善充實，為過渡型社區向成熟的城市社區演進提供了必要的物質條件。但是，過渡型社區建立后的管理問題仍然值得關注，過渡型社區的居民是被動進入城市社區的，他們習慣于生活的低成本化，對于公共設施維護和管理，搭便車現象比較普遍，居民不愿對設施維護、環境衛生、社會治安等進行投入。同時，在城鄉二元結構社會背景下，農民社會保障水平較低，土地是他們生活的保障主要來源。失去土地對于那些缺乏非農技能的居民，生活來源主要依靠失地農民最低生活保障和出租房屋維持。由于城市生活成本相對較高，無法實現非農就業的居民收入可能僅僅能夠維持生活，有的甚至可能面臨生活水平下降的風險，對于提升社區服務方面的投入他們根本無力承擔。如果社區公共服務資源長期投入不足，必然導致社區治安狀況惡化、衛生環境差的現象出現，過渡型社區很可能淪為貧民區。

（二）自治組織不健全

社區居委會作為社區建設的主要承載著，在社區治理中被賦予了多重角色：國家人、社區庇護者和服務提供者。在原來村委會轉變而來的過渡型社區居委會在組織功能方面，已不能滿足城市社區發展的需要。主要表現在：一是服務對象上，村委會是按照戶籍管理原則形成的，僅對集體經濟組織內居民負責，為其提供服務。過渡性社區是在集中進行回遷安置基礎上形成的，原來的村民可能被安置到了本社區以外的其他社區，有的社區則是安置了多個其他不同社區的居民，出現了大量“人戶分離”社區。筆者在調查中就發現，一個住宅小區里有兩個社區居委會相鄰辦公的現象，不僅造成了資源的極大浪費，也很難給轄區居民提供高水平的服務。另外，過渡型社區中大量的流動人口長期被排斥在服務對象之外，必然給社區治理帶來不利影響。二是服務內容方面，村委會同時是集體經濟組織，其服務內容主要是為農業發展提供服務，其工作重心是溝渠疏通、塘壩維護，村民之間利益沖突的協調。過渡性社區形成后，農業集體經濟已經解體，居民的服務需求主要體現在生活服務上，如社區環境衛生、社區公共設施維護、社區治安等。過渡型社區居委會的組織結構重建、功能轉型已成為社區實現良好治理的迫切需要。

（三）社區認同度不高

德國社會學家滕尼斯認為：“社區是聚居在一定范圍內的人所組成的生活共同體。”居民的社區認同和凝聚力對社區治理和社區發展至關重要，是衡量社區發展程度的重要標準。過渡型社區居民對社區認同度不高，筆者在走訪中發現，大多數過渡性社區居民并不把自己當成是城市居民。過渡性社區典型地生活著兩類居民：一類是失地農民。他們是由傳統的集體經濟組織的農民轉變而來，由于過渡性社區是在政府推動下形成的，并非居民自愿選擇的結果，存在著居民自我認知失調現象，居民賴以生存的土地雖然被征收，但是他們對自己的認知仍然是農民。對所居住生活的社區在感情和心理上缺乏認同感，這嚴重制約了社區的發展。另一類是流動人口。過渡型社區位置離工業區相對較近，公共設施相對完善，房租成本相對較低，吸引了大量外來人口來此租住，這里已成為“流動人口”集中居住區。在大多數過渡型社區，其居住的外來人口數量已遠超過本地人，有的甚至數倍于原住居民。但是，在嚴格的戶籍管理制度下，流動人口往往被排斥在社區服務之外，他們和原住居民之間的聯系僅限于“房東-租客”關系，難以融入本地的生活文化圈。在社區治理過程中，如何凝聚社區居民，把社區建設成為一個利益共享、責任共擔、文明共創的區域共同體成為過渡性社區發展中亟待解決的問題。

三、過渡型社區治理的主體分析

利益相關者一詞源自企業管理中形成的利益相關者理論，用以表示與一個組織的決策有利害或者利益關系的人。組織不僅要考慮投資者的利益訴求，還需要給其他參與者相應的利益維護和行為暗示。這樣才能在不斷溝通互動中形成組織行動的基本契約，進而在治理過程中最大限度地實現共同利益，維護組織的秩序，推動組織的發展。過渡型社區是在政府推動下形成的，社區居委會和社區居民與社區有著直接的利益關系，政府、居委會、個人在社區治理過程中既有共同利益，也存在利益沖突，正確認識和對待各自的利益和在社區治理中的角色定位，是擺脫過渡型社區治理困境的前提。

（一）地方政府――資源注入的責任主體

地方政府是過渡型社區建設發起者、推動者和建設者，是人口、治安、組織、黨建、文教、環境等各方面的管理者，同時也是公共產品的主要提供者。面對過渡型社區治理資源先天不足的情況，政府應當擔負更多責任，保證過渡型社區治理資源的投入。在我國，大多數地方政府對過渡型社區資源投入是按照戶籍人口數量比例進行資源配置，這顯然已不能適應過渡型社區治理的需要。由于治理資源嚴重不足，大量過渡型社區社會治安差、環境衛生狀況不佳等問題十分突出。作為公共產品提供的主要主體，政府應該將大量的外來人口納入管理范圍，逐步形成按照居住人口數量比例進行公共產品配置的新方式。在當前過渡型社區治理資源不足的情況下，社區資源投入主體仍然主要是政府。

（二）社區居委會――社區服務的組織者

居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是城市基層政權的重要基礎，也是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶之一，是社區治理的重要主體。過渡型社區居委會都是從原來村委會轉變而來，行政色彩濃厚。這種以管理為取向的社區居委會，需要向以服務為取向轉變。按照一定地域進行重新劃定，對社區居委會進行重新組建。社區居委會可以根據治理需要，將社區居民重新組織起來，把管理權細化到小區、單元、樓棟，還權給小區業委會、單元管理委員會、樓棟自管小組等，使居民在“自我管理自我服務”的同時，也經歷了自我教育的過程。

（三）社區居民――社區參與的核心主體

社區發展本質上是對人的發展，面對人的發展在社區層面上的最終目的是通過激發居民的參與社區管理積極性來實現。利益是促使人們走向一致的驅動機制，在共同利益面前，人們更容易團結起來采取一致行動，形成共同的行為準則。在過渡型社區中的公共利益包括在改善居住環境、服務設施等硬件上的功能，也包括在維護治安、秩序和化解矛盾等服務上的作用，它們影響居民的社區成就感和責任感。在調動過渡型社區居民參與積極性上，成都市的經驗十分值得借鑒，政府通過“惠民工程”，使公共財政為社區“民生項目”買單。財政每年拿出一定數額的錢，作為社區公共事務和管理專項資金，解決了社區服務資源不足的問題，專項資金的使用采取“問之于民”方式，開展什么項目由社區居民說了算。通過實施這些直接關系居民切身利益“民生項目”，直接改善了社區居民生活環境和生活質量。通過政府給過渡型社區治理“輸血”的方式，可以增進社區主體間的相互交流，影響和促進社區意識的形成，推動社區的良好治理和社區的持續發展。

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篇（11）

2012年政府工作報告將“加強和創新社會管理。加強社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法。強化政府社會管理和公共服務職能。提高城鄉基層群眾性自治組織的自治能力。發揮社會組織在社會管理中的積極作用”作為政府工作的主要任務之一。這預示著在2012年以至在“十二五”接下來幾年中，政府在強化自身服務職能、創新社會管理的過程中會將相當的政府職能向體制外轉移。因而，社區非營利組織作為社區管理治理的重要參與者毋庸置疑會成為承接政府職能轉移的重要主體。

一、政府職能轉移的內涵

改革開放以來，各社會主體性力量不斷發展壯大，在政府企業之外，社會中介組織、社團逐漸介入社會管理與服務，開始承擔一部分政府職能，隨著這一趨勢的日益加強以及建設服務型政府潮流的推動，政府意識到需要并完全可以將部分政府職能轉移給其他社會主體。一般說來，政府職能轉移是指把政府職能的重點逐步轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，把政府不應該行使也行使不好的職能逐步轉向企業和非營利組織等。

政府職能轉變主要是政府與企業、非營利組織之間發生的職能的重新調整和組合。政府職能轉移的重點不在于職能的數量而在于職能的內容。屬于政府職能的事情，再多也只能由政府去做，企業和非營利組織無法完成；不屬于政府職能的事情，再少也要轉移給企業和非營利組織，政府管不好。因此，轉移政府職能的最關鍵的工作便是梳理政府職能的性質，分清哪些該政府去做，哪些該企業和非營利組織去做。在厘清各項職能性質的基礎上，政府一方面要積極行使自身的職能并接受監督，另一方面要支持并監督企業、非營利組織行使政府轉移的職能。

二、社區非營利組織承接政府職能轉移的挑戰

社區非營利組織是由社區居民自發組成的，以本社區成員為主體，以本社區區域為主要的活動場所，以法律法規和社會公德為活動依據，以自我管理、自我教育、自我服務、自我娛樂為目的開展活動，介于城市政府和社區居民之間，不以營利為目的各類組織。活躍在社區基層的各類社區非營利組織，以其非營利性、非政府性特點在政府職能轉移的過程中將承接社區公共服務、社區志愿凝聚、社區公益活動、社區自治管理等重要職能。社區非營利組織承接政府職能轉移既有賴于政府在厘清各項職能性質的基礎上主動轉移，也需要具備實力的社區非營利組織積極承接，此外，在“轉移-承接”過程中還會受到環境因素的影響，這些環境因素對社區非營利組織提出挑戰，一方面來自社區非營利組織發展不完善形成的制約，另一方面則是外部環境因素的制約。

（一）自身發展不完善的制約

雖然，長時期以來，政府與社區非營利組織在社區管理等多個領域形成了有效的合作，社區非營利組織蘊藏的承接政府職能轉移的潛力也被政府重視，但是其自身發展的缺陷依舊嚴重制約著其承接職能的范圍和承接職能的有效性。

社區非營利組織存在組織體制陳舊、運行機制僵化、獨立性不足、經費和人才缺乏的問題。計劃經濟體制的烙印使得社區非營利組織先天不足，組織體制具有很強的官僚制色彩、等級氛圍，難以發揮其應有的創造性，運行機制受到組織體制的鉗制，在實際操作中喪失了應有的靈活性，使得社區非營利組織的很多目標無法達成，更不用說再去承擔政府轉移的職能了。很多社區非營利組織對政府機關及其工作人員的依賴性很強，某些社區非營利組織幾乎成為了政府的附屬物，這樣一來，其發展空間被壓縮，難以承擔承接政府職能的使命。此外，社區非營利組織長期以來依靠政府財政撥款，籌資渠道有限，制約了各項職能的發揮，而專職管理人員以及高素質人才的缺乏使得社區非營利組織工作的水平難以提高。

（二）外部環境因素的制約

從政府角度來看，某些政府部門囿于自身既得利益的考慮，不愿將屬于自己但是應該向體制外轉移的職能（實際上這些職能長期來是其謀求、維護、拓展自身利益的手段）轉移出去。職能轉移觸及到政府部門的既得利益，因而他們很難有轉移的主動性，我們在實踐中看到一些政府部門喊著“放權”的口號卻緊緊攥著權力不放便不足為奇了。對于哪些職能應該轉移、如何轉移、誰來協調缺乏相關的規定，使得相關政府部門無所適從，不知道將自己的職能轉給誰，也不知道怎么轉移，無法明確轉移的范圍與程度。

從社區非營利組織相互之間的競爭來看，承接政府職能轉移可以為其提供更加廣闊的發展空間，從而會加劇社區非營利組織之間的競爭。由于某些社區非營利組織與政府存在千絲萬縷的聯系，也掌握了更多的資源，在競爭中要比其他組織具有優勢，形成擠壓勢態。一些本來發展落后的社區非營利組織會面臨更加困難的處境，制約著其承擔政府職能轉移的能力和水平。

三、社區非營利組織的發展對策

政府職能轉移對社區非營利組織提出了角色定位、功能完善、自律管理等方面的挑戰，為了科學合理地應對環境的變化，實現自身的發展，社區非營利組織需要積極從自身出發探求一條清晰高效的發展道路。

（一）尋求定位：角色定位的制度化

在承接政府職能轉移過程中，社區非營利組織與政府、企業、社區居民的關系會發生新的變動，在分析這種變動確定社區非營利組織的定位之前，需要強調的是必須謀求通過制度途徑確定自身的地位，這主要是基于健全的制度會在社會主體運行和利益協調的過程中發揮主導作用方面的考慮。因而，社區非營利組織必須通過制度穩定、鞏固和發展自己的地位。

1.政府職能轉移的承載者和政府權力的監督者

“小政府”會將許多微觀層面的職能向社會轉移，社區非營利組織是社區組織系統的重要組成部分，是社區治理的重要參與主體，將會承擔政府轉移的職能。同時，社區非營利組織凝聚了一定的社區居民，可以代表一部分甚至大部分社區居民的利益，因而也會積極監督政府對公權力的運用。

2.社區服務的提供者和社區志愿的凝聚者

提供社會公共服務，追求社會成員的利益最大化是非營利組織最基本也是最傳統的價值取向，社區非營利組織面向社區居民，在承接政府的相關社區公共服務職能后，將成為主要的公共服務提供者。社區非營利組織作為聯系社區居民的重要紐帶，匯聚著社區居民的志愿，創造巨大的社會資本。

3.社區建設的資金提供者和政府、市場、社區之間的溝通者

社區發展資金主要來源于三方面：一是政府資助，資助的多少取決于政府的財力和所奉行的社會政策；二是社會贊助，包括財團捐款和民間捐款；三是社區非營利組織募集的資金。同時，社區非營利組織在各類主體功能日益發展的環境中，以其非營利、非政府的特色必將成為重要的溝通者。

（二）拓展功能：多主體的競爭與合作

社區非營利組織不僅要承擔政府轉移的職能，還會主動發揮政府、企業所不具備的功能。當然，社區非營利組織在發揮自身功能的同時必須更加注重相互之間以及與政府、企業之間的合作，共同推動社區的發展。

1.提供公共服務，監督政府權力

社區非營利組織要發揮在提供公共服務方面強于政府和市場的效率優勢，自發地尋求社區居民的公共需求，彈性地調整提供公共服務的種類和規模，并針對社區特點提供針對性的服務。雖然，社區非營利組織成為了社區公共服務的主要提供者，但是政府依舊發揮著一定的作用，具有民間代表性的社區非營利組織要通過多種渠道發出社區居民的聲音，監督政府的宏觀調控行為，成為政府與群眾的溝通紐帶。

2.整合社區資源，強化社會控制

社區非營利組織必須發揮自己的凝聚作用，整合社區的志愿資源，為社區發展募集更多的資金，從而拓寬社區建設的資金來源，為社區公益活動的開展提供強有力的志愿者支撐。正因為社區非營利組織掌握著大量的社區資源，聯系著眾多的社區居民，所以必須發揮社會控制的職能，將矛盾化解在基層，化解在萌芽階段，從而增強社區發展的合力。

3.增強社區意識，推動居民自治

社區非營利組織的發展，吸引社區居民參與其中，從而可以不斷增強居民群眾的社區認同感和歸屬感，進而增強社區意識。這樣可以逐漸形成社區成員共同利益一致的社區氛圍，提高社區居民參與社區建設和發展的積極性。社區居民參與社區非營利組織實質也是自主參與社區治理的一種方式，因而社區非營利組織必須為社區居民提供更加高效的自治平臺，創造社會資本。

（三）加強管理：實現穩定與發展

在承接政府職能轉移的過程中，社區非營利組織面臨著自律管理和規范發展的挑戰，必須從內到外、從上到下加強管理，適應新格局提出的角色期待。社區非營利組織自身的管理關系著其功能發揮的效果，也必將成為其實現自身穩定與發展的首要工作。

1.完善管理體制，拓寬發展空間

社區非營利組織具備了較高的自主管理水平，但并不意味著自由散漫的管理，而必須建立完善的管理體制，確保其在寬松的環境中增強發展的有序性和方向性。具體地說，社區非營利組織要加強自身制度建設，使得組織運行的方方面面得到規范，明確組織內各職位的權責關系，加強對人力、物力、財力資源的管理，保證組織的穩定運行。

2.拓寬籌資渠道，夯實物質基礎

社區非營利組織的發展離不開穩定的資金支持，承擔更多政府轉移的職能，更離不開多元穩定的籌資渠道，因而要不斷增強資金的自籌自創能力。既要尋求政府建立制度化的財政支持，也要積極發展與企業的伙伴關系，努力吸收企業的投資，還要通過提供有償服務的形式獲取資金。

3.培養專業隊伍，提供人才支撐

社區非營利組織要不斷加強對組織成員和志愿者的培訓，實現培訓的系統性、漸進性，逐步提高其服務能力；大力引進高素質的社會工作等相關專業的大學畢業生，從而為社區非營利組織的發展提供強有力的智力支持；加強與其他社區組織的聯系，增強人才交流。

4.提高志愿參與，增強發展動力

面向廣大的社區居民，社區非營利組織要積極發動群眾，為自己的發展尋求動力。在社區加強對組織志愿活動的宣傳，特別是組織成員對自己家庭成員的宣傳；完善志愿者激勵機制，進行有效的目標激勵、適當的榮譽激勵；通過社區媒體宣傳志愿精神，營造良好的社區志愿文化氛圍。

5.加強公信建設，獲取社會支持

社區非營利組織的社會公信力是指社會各方面出于對社區非營利組織的信任而產生的對它實際的或潛在的支持力。社區非營利組織的公信力建設既需要組織加強內部管理，發展先進的組織文化和誠信文化，塑造組織領導者的良好形象，規范每一位組織成員的行為；也要組織加強與社區居民的溝通，主動接受政府和居民的監督，及時、如實向公眾公布組織的財務信息。

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