緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇城鄉醫療養老保險范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

中圖分類號：C916;F840.67 文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.01.024

一、人口老齡化與社區居家養老

（一）我國人口老齡化狀況

我國第六次人口普查的最新數據顯示，2010年底，全國總人口已達到13.7億人，其中60歲及以上人口為1.78億人，占總人口的13.26%；65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%[1]。已遠遠超過聯合國公布的老齡化社會標準[2]，我國進入老齡化社會已是不爭的事實。

從老年人口撫養比[3]來看，2009年我國已達到11.6%，比1990年上升了3.3個百分點，這就意味著如今9個勞動人口要撫養1個老年人口。根據聯合國的預測，從2010年開始，我國老年撫養比加速上升，20多年后將是3個勞動人口對應1個老年人口，40年后將是2個勞動人口對應1個老年人口[4]。

更為重要的是，我國是在經濟尚不發達，現代化尚未成熟的情況下步入老齡社會的，屬于典型的未富先老。因此，在應對老齡化危機的過程中，我國面臨著更加嚴峻的考驗：老年人口規模龐大，老齡化發展迅速，勞動人口贍養負擔沉重，以及區域、城鄉發展不平衡。

（二）社區居家養老的使命與困境

隨著我國的經濟體制轉軌和社會轉型，傳統養老方式在人口老齡化危機加劇的情況下困難重重。一方面，家庭結構的小型化、核心化，以及大批青壯年離鄉進城的人口流動趨勢，使得無論在城市還是農村，傳統家庭養老的功能逐漸衰弱。另一方面，機構養老發展滯后也無法滿足老年人日益增長的養老需求。截止2009年底，我國養老機構的總床位數是266萬張，平均每100位老人擁有1.5張的床位[5]，這與發達國家每100位老人擁有5~7張的標準相比，是比較低的。在此背景下，以“星光計劃”為開端，社區居家養老模式應運而生。在新的時代條件下，它不僅承擔著應付老齡化危機的重任，更肩負著實現健康老齡化的歷史使命。

“社區居家養老”模式是將西方“社區照顧”理念與我國老年人福利相融合的一種制度創新。它整合了社會和家庭的養老功能，即勞務養老由社會承擔，精神生活養老由家庭承擔，物質方面養老由國家、集體和個人共同承擔[6]。社區通過整合社區資源，聯系基層政府組織，協調家庭與社區之間的關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列養老服務。

隨著社區居家養老模式的發展，一些新的問題迅速涌現，其中資金和服務已成為制約該模式進一步發展的主要障礙。首先，社區居家養老保障資金不足。在過去相當長的一段時間里，由于社會養老保險制度尚未實現全覆蓋，許多獨居、孤寡老年人的基本生活來源都得不到保障，更不用談去購買居家養老服務。另外，社區資金來源有限（主要來自政府財政撥款），投入不足，一定程度上影響了社區老年福利服務的供給質量。其次，社區居家養老服務發展滯后。目前服務項目偏重于日常生活護理和家政服務，醫療保健服務設施較少，精神慰藉服務尚未引起足夠的重視[7]。

二、全民社保體系的構建與社區居家養老的發展

隨著我國以改善民生為重點的社會建設的加快，全民普惠型的社會保障體系正在逐步成型，這為需要依托廣泛社會資源的社區居家養老模式的發展帶來了契機。

（一）社會保障與社區居家養老的關系

社區居家養老以滿足老年人的需求為宗旨。老年人的需求可概括為兩個層次和三大板塊，即物質層面的需求和精神層面的需求，經濟保障（主要是收入保障）、生活照顧和精神慰藉三大板塊[8]。社區居家養老通過收入流、服務流和精神流的輸出來滿足老年人的需求。在精神流方面，家庭具有不可替代的作用，它在很大程度上決定了社區居家養老的地點和方式；在收入流和服務流方面，既有政府正式的制度安排，也有個人、家庭、市場、社會等非正式的制度安排。

社會保障是以國家作為堅強后盾，向全體公民提供的以應對年老、疾病、失業等各種社會風險，免除人們生活后顧之憂的制度安排。社會保障制度通常包涵三個方面的內容：體現政府保護社會弱勢群體責任的社會救助制度，強調風險分擔與權利義務對等的社會保險制度，以及側重為某一類特殊群體（老年人、兒童、婦女、精神病人等）提供服務的社會福利制度。其中社會救助和社會保險是社區居家養老的收入保障計劃，各種養老保險計劃是大多數老年人主要的經濟來源，是社區居家養老收入流的主體。老年人福利是服務流的一個主要源流，作為強制性實物轉移計劃的醫療保險則是服務流的另一個主要源流。因此，從收入保障和生活照顧兩個方面來看，社會保障是社區居家養老模式發展的基礎和保證。

社會保障的產生是工業化背景下家庭保障功能衰退的結果，社會保障的發展又進一步削弱了家庭保障的功能。但社會保障畢竟難以取代傳統的家庭保障，特別是在像中國這樣的發展中國家，社會保障體系尚不健全，家庭養老觀念根深蒂固，而實際的保障功能卻喪失殆盡。因而回歸家庭，發展社區居家養老有其內在的必然性和合理性。在此背景下，社會保障是強化家庭養老功能，發展社區居家養老的重要資源。

改革開放30多年來，我國的社會保障制度經歷了從“國家-單位保障制”到“國家-社會保障制”的全面而深刻的制度變革[9]，逐漸形成了覆蓋城鄉居民的多層次社會保障體系框架。

（二）全民社保對社區居家養老的支撐

作為一種長期項目，養老是一項對資源（資金和服務）依賴性很強的系統工程。要想維持社區居家養老服務持續而有效的運行，穩定的資金保障和服務供給至關重要。而這些資源的獲取，僅僅靠社區或志愿者的努力是難以為繼的，需要從制度層面予以確認。我國目前正致力于建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，這就為社區居家養老的持續發展，提供了非常有力的制度保證和物質支撐。

在資金支持方面，我國基本養老保險制度在保障老年人基本經濟生活來源方面發揮著重要作用。目前，城鎮職工基本養老保險已實現了省級統籌，覆蓋范圍擴至城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，養老保險關系能夠跨省轉移接續。新型農村社會養老保險自2009年推行以來，全國已有838個縣和4個直轄市的大部分區縣納入國家試點，12個省份的298個縣自費開展試點，已有3 500多萬農村老年人領取待遇，2010年末，參加新型農村社會養老保險人數達到1億人[10]。對于不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，國家決定自2011年7月1日起，啟動城鎮居民社會養老保險試點工作。今年試點范圍覆蓋全國60%的地區，明年基本實現全覆蓋[11]。社會救助各項制度逐步完善，供養和補助標準持續提高，救助惠民范圍不斷擴大。截至2009年底，全國共有1 141.8萬戶2 347.7萬城市居民，2 290.6萬戶4 759.3萬農村低保對象得到了最低生活保障。其中，城市平均低保標準為每人每月227.8元，低保對象月人均補助為165元，農村平均低保標準為每人每月100.8元，月人均補助為64元[10]。農村五保供養制度逐步落實，供養水平也隨物價上漲而相應提高。臨時救助制度正在建立健全，部分農村人口和生活特別困難的城市低保邊緣家庭亦能得到政府給予的臨時救助。我國基本養老保險制度和最低生活保障制度筑牢了城鄉老年人社區居家養老的經濟基礎，為老年人購買社區服務，享受醫療保健提供了可能。

老與病相生，醫與養相連。我國日臻完善的醫療保健制度為社區居家養老提供了費用與服務上的雙重支撐。首先，醫療保險水平不斷提高，覆蓋范圍不斷擴大。2009年各級政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準為每人每年120元，2011年政府對新農合補助標準提高到了每人每年200元。所有統籌地區城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的統籌基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資、居民可支配收入和全國農民人均純收入的6倍以上。截止2010年底，我國城鎮職工和城鎮居民參加基本醫療保險的人數超過4億人[12]，加上參加新型農村合作醫療的8.36億人（參保率為96%），享有基本醫療保障的城鄉居民已超過12億人。其次，城鄉醫療救助制度通過資助城鄉低保家庭成員、五保戶及其他經濟困難家庭人員參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，并開展醫療救助服務，幫助本沒有能力參加城鄉醫療保險的居民享有基本醫療保健。截至2009年底，城市醫療救助共救助417.2萬人次，全年累計支出城市醫療救助資金35.3億元；農村醫療救助共救助688.4萬人次，民政部門資助參加合作醫療3 689.8萬人次，全年累計支出農村醫療救助資金58.6億元[13]。最后是醫療衛生服務的有效提供。在新醫改推進的過程中，醫療衛生服務下沉越來越受到關注。在基層衛生人才隊伍建設方面，國家計劃實施農村訂單定向醫學生免費培養項目，為農村基層培養和輸送合格的醫學畢業生，同時做好1.5萬名基層醫生轉崗培訓工作，力爭到2012年實現每個鄉鎮衛生院，每個城市社區衛生服務機構都有合格的全科醫生。 在基層醫療衛生機構運行機制上，國家自新醫改以來便加大公立醫院對基層醫療衛生機構在人才、技術、管理、服務等方面的支持力度，推進基層首診、分級醫療、雙向轉診制度建設，這就為老年人在社區即可享有便捷和低成本的基本醫療衛生服務創造了條件。

（三）社區居家養老面臨的問題與挑戰

全民社保只是一項制度，一種資源，對社區居家養老起必要的支撐作用，但它不能也不可能替代或囊括其他制度和資源，而需要同其他制度和資源一道共同支撐社區居家養老。而且全民社保本身有著明顯的局限性。一方面，我國全民社保體系正處于構建階段，制度設計和政策實施尚有許多不完善之處；另一方面，全民社保不是明確的責任主體，它只是社區居家養老所必需的一種資源。社區作為社區居家養老模式中主要的責任主體，其動員、組織、協調和利用資源，提供服務的能力顯得尤為重要。因此，全民社保為社區居家養老的發展帶來機遇的同時，我們也必須看到這一養老方式所面臨的問題和挑戰。

第一，收入保障水平較低。

城鄉社會救助，基本養老保險以及老年津貼的補助水平偏低，保障老年人基本生活的功能有限。近年來，雖然城市低保對象的絕對收入在提高，但其相對收入（即救助金標準相對于人均可支配收入的比例）在不斷下降[14]。2009年，全國城市低保平均標準僅占城鎮居民人均可支配收入的15.91%①，農村低保平均標準占農村居民人均純收入的23.48%②，保障標準均較低。2005年至今，企業退休人員基本養老金雖已連續6年進行上調，但養老金的替代率卻在持續下降，目前已降至50%以下[15]。這就意味著，退休人員的生活較退休前會有較大退步③。老年津貼制度雖已在多個省份試點推行，但無論是覆蓋范圍還是保障水平，都處于比較低的層次，并且受益對象多傾向于高齡老人，因而它對于支持老年人享受優質的社區照顧是遠遠不夠的。

第二，制度銜接有問題。

全民社保是一個內容龐雜且碎片化的體系，并通過收入保障與服務支持兩方面嵌入到社區居家養老的內容之中來提供支撐，因而各項制度間的整合銜接將是推動社區居家養老資源有效配置和發揮養老保障之最大功效的關鍵。目前，醫療救助通過對城鄉低保家庭、五保戶在個人繳費方面進行補助，資助其加入城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，從而享有基本醫療保障待遇。農村五保供養與城鄉最低生活保障制度也應在促進城鄉貧困老年人參與新型農村社會養老保險或城鎮居民社會養老保險，從而有資格享有基本老年收入保障上起到聯動作用。然而，制度間的有效銜接對相關配套設施提出了一定挑戰，對各項保障制度在經辦管理、結算方法、人員信息、就醫信息、費用核算等方面提出了更高的信息共享與平臺管理的要求。

第三，城鄉社區發展不平衡。

其一，政策、法規明顯向城鎮社區傾斜。如《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發〔2006〕14號），就為城市社區的建設和發展提供了有利的政策環境。而國家層面上的關于農村社區服務工作的綜合法規，至今仍然缺失。其二，城鄉社保在資源配置和保障水平上的差距也會加劇城鄉社區發展的不平衡。這在醫療衛生服務提供方面表現得最為突出。疾病預防、健康保健以及社區服務提供是農村基層衛生的薄弱環節，發展遠滯后于城市社區。另外，城鄉老年人在收入保障方面的差距也會影響到他們在社區享有的居家養老的服務水平。 第四，社區服務功能有限。

首先，在支撐整個社區服務正常運作的經費方面，存在經費來源單一和資金投入不足的問題。其次，從服務設施上看，許多社區沒有專門的社區托老中心，沒有老年公寓；從服務內容上看，社區服務多集中于簡單的生活照料和家政服務，而涉及到心理咨詢、精神慰藉、文化娛樂、老年人社會參與、法律維權、全面康復等更高層次的需要卻缺乏相應的服務。再次，志愿者隊伍發展不充分，主要表現在志愿者人數少，對志愿者缺乏規范化和專業化管理，導致志愿者服務無法滿足社區發展的需要。

第五，老年人的長期護理問題。

老年人的長期護理既包括健康老年人的長期護理，更包括失能老年人的長期護理。我國全民社保的制度設計中并沒有老年人長期護理的內容，但老年人長期護理的需求卻非常巨大。根據2011年全國老齡辦的《全國城鄉失能老年人狀況研究》，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人大約為3 300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1 080萬，占總體老年人口6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我國部分失能和完全失能老年人將達4 000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的19.5%，失能老年人占總人口的比重進一步提高[15]。不同于能夠自理的老年人對醫療保健的一般需求，這部分龐大的老年失能群體對長期性專業護理，如專業人士的上門護理，居家康復療養，癡呆性老年人生活護理，提出了迫切需求。在全民社保體系的構建過程中，一個與專業護理服務提供相關聯的新險種“長期護理保險”呼之欲出。如何整合現有制度資源，實現對社區失能老人的有效照料，是社區居家養老面臨的巨大挑戰。

三、實現社區居家養老模式可持續發展之路徑

全民社保體系的建設為社區居家養老模式的發展帶來了機遇和挑戰。社區居家養老模式的可持續發展，我們認為要從以下兩個方面入手。

（一）責任分擔的理念建構

社區居家養老作為老年福利體系中的一項重要內容，涉及到國家（政府）、家庭（個人）、社會等多元的責任主體。因而養老保障責任在各主體間的合理分擔是社區居家養老可持續發展的前提和動力。

政府作為社會福利事業的規劃者，其責任應定位于宏觀政策的制定、配套制度的支持及協調城鄉社區的統籌發展上。政府應首先制定相關法律法規，從政策和資金上支持社區居家養老事業的發展。其次，應繼續完善全民社保體系的構建，做好收入保障與服務支持制度內部的有效銜接，適時探索建立新的護理保險制度，以共同配套支撐社區居家養老。政府還應堅持城鄉統籌，縮小城鄉老年人在享有居家養老服務方面的差距。城鎮社區服務體系和農村社區服務體系的建設和發展要遵循相同的制度理念，采用協調的制度標準，保證城鄉社區服務軟件和硬件的均衡投入，確保老年人享受社會服務的公平性。

家庭對于老年人來說，承載著他們畢生的經歷與回憶，是個人情感的重要寄托。特別是在有著“養兒防老”傳統文化觀念的中國，家庭往往能給人們帶來真切的安全感和歸屬感。就其在養老保障中的功能而言，家庭作為非正式照顧的主要形式，在老年人的情感交流、精神慰藉和應對突發事件方面有著不可替代的優越性。

社區作為聯系政府、家庭與老人和各種社會資源的紐帶，是社區居家養老的核心。社區居家養老模式的發展，應凸顯社區的主體責任。

（二）凸顯社區的主體責任

西方學者早在20世紀60年代就對社區功能進行了定位。Litwak和Meyer基于適當的社會控制與社會目標的達成，認為正規組織與初級群體（非正式組織）這兩種常見的社會形式需要溝通與結合，而維持二者的平衡需要一種溝通協調機制。社區基層組織無疑就在其中充當了倡導和組織社區居民，協調社區與正規組織間關系的重要角色。具體到老年福利領域，服務老年人的社區工作從強調潛能，激發主動性，鼓勵社區參與，促進社會意識等方面，全面增強服務老年人的能力。可見，社區居家養老模式中社區的地位舉足輕重。

第一要整合各種制度資源。

社區應抓住全民社保構建的有利契機，發揮其在落實社會救助、社會保險、老年津貼以及基層衛生服務中的平臺作用，真正做到從收入保障與服務提供兩方面支撐社區居家養老的發展。在條件成熟的情況下，探索在社區建立以護理救助制度為兜底，以社會護理保險為主體，以商業護理保險為補充的長期護理保險體系，滿足失能、半失能及高齡老年人就近的專業化照顧的需要。另外，社區還須動員社會各方力量，讓企業、民間組織、社會團體、慈善機構廣泛參與到社區居家養老的資金籌集、產業建設和監督管理中來。對于依靠社會力量舉辦的養老服務，可以適當引入競爭機制，向所有有需要的老年人提供低收費的，又與其經濟承受能力相適應的上門服務和護理。

第二要加強社區自身建設。

人員隊伍與基礎設施是社區功能發揮的重要保障。一方面，社區亟需打造一支技術人員與志愿者相結合的專業服務隊伍。另一方面，建立和完善具備信息化、人性化功能的基礎設施，包括信息互通和資源共享的網絡化信息平臺、社區網絡呼叫、電話求助等人性化服務系統。

第三要支持家庭養老功能。

“社區居家養老”的落腳點在“居家”，體現了對家庭養老功能的重視。社區可通過開展針對老年人家屬的“一對一”的專業咨詢、培訓講座、免費上門服務等公益項目，提高社區居家養老的質量和水平，使老年人在健康養老的過程中找到幸福感與歸屬感。

總之，在新的歷史條件下，社區居家養老模式應抓住普惠型全民社保體系構建的機遇，充分利用制度建構與整合過程中的各種資源優勢，在責任合理分擔的基礎上凸顯社區的主體作用，最大程度地滿足老年人不同層次的養老需求，最終實現我國的健康老齡化。

注釋：

① 這一數據是根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國城市低保平均標準227.75元/人/月”相關數據，以及《中國統計年鑒2010》公布的“城鎮居民人均可支配收入17 175元/人/年”計算而得。

② 這一數據根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國農村低保平均標準100.84元/人/月”，以及《中國統計年鑒2010》公布的“農村居民人均純收入5 153元/人/年”計算而得。

③ 根據國際經驗，養老金替代率大于70%，即可維持退休前的生活水平；在60%~70%之間，可維持基本生活水平；低于50%，生活水平較退休前會有大幅度的下降。

[參考文獻]

[1] 2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）[EB/OL].[2011-06-08].

[4] 楊文忠.社會轉型時期我國城市家庭養老模式初探[J].武漢大學學報:哲學社會科學版，1998（5）：82-85.

[5] 孫澤宇.關于我國城市社區居家養老服務問題與對策的思考[J].中國勞動關系學院學報，2007（1）：101-198.

[6] 張奇林.老年人保障的多層次性與倫理選擇[J].中州學刊，2002（3）：159-161.

[7] 鄭功成.從國家-單位保障制走向國家-社會保障制――30年來中國社會保障改革與制度變遷[J].社會保障研究，2008（2）：1-21.

[8] 新農村社會養老保險制度建立惠及1億農民[EB/OL].(2010-12-31)[2011-03-20].

Universal Social Security System and the Development of the Model of Home-based Caring in Community for the Elderly

ZHANG Qi-lin1,ZHAO Qing2

(1.Research Centre for Social Security,Wuhan University，Wuhan 430072,Hubei，China；

篇（2）

1.1 失地農民的定義

失地農民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農民。劉菁認為，失地農民是指國家因法定原因而征用、征收農村集體土地所造成的無地或少地的農村居民。而李春斌則認為，失地農民，就是指失去土地的農民。①

1.2 失地農民的類型

劉萬兆等指出，我國農民失地大概有3種情況：一是因為城市發展被征地，這些農民離城市較近，土地補償額也相對較高，主要依靠城市務工、經商獲得生活來源，大部分人還保留宅基地；二是基礎設施建設被征地，因修路、開渠、建水庫等土地被征用，但這些農民的土地補償金不高，且遠離城市，謀生手段較少，失地農民的生活相對困難；三是工業用征地，其中一些失地農民被選招為占地工。②

1.3 建立失地農民養老保險的必要性

學界從多個維度對必要性進行了探討。從失地農民角度，王國軍認為，“建立失地農民養老保險制度，一是可以彌補當前征地補償標準偏低、失地農民生活保障不足的情況，二是可以協助失地農民做好未來生活的長遠規劃，三是可以解決農民失地又失業、生存與發展困難的問題。”此外，袁斌也指出，失地農民面臨再就業困難、子女上學困難、醫療養老無保障等方面的問題，其中以“老無所養”這一問題最為嚴重，而僅憑政府的力量無法解決失地農民的保障問題，因此建立失地農民養老保險制度十分必要。③

從城鄉關系角度，鄭功成認為，“失地農民養老保險體系的缺失以及一次性補償政策的缺陷，造成失地農民的養老問題缺乏保障，導致失地農民大量轉化為城市貧民，進而影響到城鄉社會穩定。”同時，金麗馥認為，建立被征地農民社會養老保險制度，一是實現社會穩定的根本要求，二是有利于統籌城鄉社會發展，三是替代土地保障功能的合理選擇。”

從國家社會角度，嚴虹霞等指出，因征地引起的社會矛盾日益尖銳， 影響社會的穩定和社會的發展。為穩定社會秩序，建設社會主義和諧社會，必須妥善解決失地農民的安置問題，尤其是老年人的生活保障問題，必須建立起失地農民的基本養老保險制度，使失地農民老有所養。④另外，鄔克彬指出，“建立失地農民養老保險制度是老齡化社會的必然要求。”

由此可見，從多個視角分析失地農民養老保險制度的建立都是有必要的，且具有十分重要的意義。

2. 失地農民養老保險的實踐

2.1 以宏觀、微觀層面劃分

一些學者從宏觀層面對全國各地的各種保障模式進行了梳理，如殷俊和李曉鶴將當前我國各地被征地農民養老保障實踐中的主要模式總結為北京“城保”、上海“鎮保”、重慶“商保”、青島“農保”、南京“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶”等各具特點的模式。一些學者從微觀層面對養老保障資金的管理及籌集也進行了總結。如，米紅和楊翠迎將當前新型農村養老保障制度概括為三種實踐類型：進口補貼模式、出口補貼模式、進出口雙補模式。

2.2 以責任主體劃分

大多學者把其分為社會保險和商業保險。失地農民社會養老保險模式，即以各縣、市區人事勞動社會保障局為實施部門，運作失地農民養老保險。失地農民商業養老保險模式，即以商業壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位， 各投保行政村交了保險費后，簽訂保險合同，按合同規定，商業壽險公司履行給付養老金義務。

3. 我國失地農民養老保險現狀及問題

關于失地農民養老保險現狀及問題，目前較為普遍的是采用實證研究，從個案從而探討其推廣意義。有些學者探討了全國的失地農民養老保障情況，但因為我國區域差異較大，結論的普適性不強。如李杰認為，現行被征地農民養老保障存在的問題主要有：缺乏權威有效的法律法規依據；阻礙被征地農民的正常流動；制度缺乏前瞻性；社會老保險政策缺乏強制性；基金增值渠道不暢，運營風險較大。⑤

失地農民養老保險存在著諸多問題，可以包括以下幾個方面：

3.1政府責任缺失

不論采用社會養老保險還是商業養老保險模式，都強調了政府的責任。但是現有的失地農民養老保險制度存在政府責任缺失問題。如周延等指出，政府在失地農民養老保險問題上存在著責任與義務的缺失，以犧牲失地農民的利益為代價，為自己謀求經濟利益。漠視農民利益，存在政府制度性尋租問題現象。⑥同時劉萬兆等認為，我國政府財政支出用于社會保障的比例與其他國家相比是較低的。⑦

3.2政策缺乏強制性

史先鋒等的調查顯示，“政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8.3%。失地農民由于受多種因素制約，如理財能力不足、養老觀念相對滯后等，無法對自己的養老問題做出合理的安排。因此，本著對失地農民負責的態度，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。”

3.3保障水平低

史先鋒等提到，“有22.1% 的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前，各地的養老金發放標準多在 200～300元，有的地區不到 100元，靠這點微薄的養老金要想實現養老無憂幾乎是不可能的。”

3.4保險基金管理不完善，監督機制不足

保險費籌集、管理和使用的機構均設置在具體運作部門地方勞動保障局之下，具有管理者和使用監督者雙重身份，這不符合三權分離的國際通行做法。政府部門擠占、挪用養老保險基金的事件就難以從制度上徹底杜絕，所造成的虧空最終只能由國家財政承擔。總而言之，當前的失地農民養老保險還存在很多問題，大多學者認為制度層面是深層次原因。

4. 建立和完善失地農民養老保險制度的建議

針對我國失地農民養老保險的問題，學者們的探討大體有以下四個方面：（1）將失地農民完全納入社保體系，與城鎮職工基本養老保險相銜接。劉萬兆等認為，“失地農民最終要納入城市居民范疇，為他們提供養老保障，有利于城鄉養老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉一體化基本養老保障制度的道路。”（2）建立完全積累制的個人賬戶模式。學界傾向于為失地農民建立基本養老保險模式應是個人賬戶式的完全積累制，采取政府出一點，集體補一點，個人繳一點。如，袁斌等認為，失地農民養老保險應實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。（3）建立健全養老保險金的管理制度。失地農民養老保險金要實行單獨管理辦法，并且還要充分發揮社會公眾的監督作用對其進行監管。（4）建立土地出讓金按比例投入農民養老保險的制度。如有學者以“土地換保障”的政策建議，即強制從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保險制度。

5.結語

關于失地農民養老保險問題的研究，我國學術界已取得一定的成果，尤其在制度建立、模式采用方面有了許多探索。同時也存在一些不足：首先，研究方法上缺乏整合。一部分基于某地案例研究，總結相應對策；另一部分基于一般現狀展開論述。這兩大部分尚未實現有效整合，因而研究結論的針對性和普適性較差；其次，研究多局限于理論層面，缺乏系統性的制度建構探討。

綜上，建立和完善失地農民養老保險制度需要我們從長遠考慮，堅持遵守社會保障提倡的基本生存權、公平性、普遍性、強制性、保障水平與經濟發展水平相適應原則。同時，也要求政府在實踐中勇于承擔責任，不斷地創新，以便更好地應對人口老齡化挑戰。（作者單位：四川大學公共管理學院）

注解：

① 劉菁. 論失地農民的社會保障體系建設[J].黨政干部論壇，2007（3）.

② 劉萬兆，盧闖，王春平，等.我國失地農民養老保險制度分析[J].農業經濟， 2007（6）： 36- 37.

③ 袁斌，陳樹文.我國失地農民的養老保險制度[J].大連海事大學學報， 2008（3）： 90- 93.

④ 嚴虹霞，張宏.失地農民社會保障安置模式研究[J].南京社會科學，2007（5）： 103- 107.

篇（3）

1、最低生活保障工作全面開展

自2006年《海南省農村居民最低生活保障辦法》實施以來，海南省全力推行農村低保制度，保障標準不斷提高，覆蓋面積不斷擴大。2013年，農村低保供養9.5276萬戶24.5488萬人，保障金支出4.1090億元。截止2014年6月，全省農村五保供養對象達到3.19萬人。

2、新農保工作順利進行

2009年11月12日，國務院新農保試點工作領導小組正式批復海南省海口市美蘭區、三亞市、文昌市、保亭縣為首批新型農村社會養老保險（新農保）試點市縣。至2010年9月，海南省新農保制度在全省范圍內鋪開，比國家要求的時間提前了2年。2013年，全省244萬農民參加了新農保。

3、醫療保障范圍不斷擴大，水平不斷提高

2003年12月海南在澄邁、瓊海、五指山開展新型農村合作醫療制度（新農合）試點工作，至2009年已在全省18個市縣全面推行。除了新農合范圍不斷擴大外，海南省新農合籌資水平也不斷提高。到2013年，海南省新農合人均籌資平均水平已經增加到340元，是2008年的3.62倍；人均每年財政補貼280元，比2008年多196元。全年新農合參合人數490.42萬人，參合率99.2%。在新農合基礎上，海南不斷推進醫療救助工作。目前，海南省醫療救助對象已經涵蓋了城鄉低保對象、農村五保對象、重點優撫對象及因病致貧的特困群體，救助方式包括門診救助、住院救助、臨時救助等。

（二）海南農村社會保障存在的問題

1、城鄉二元化現象比較嚴重

城鄉分割的二元制度，造成海南農村的發展遠遠落后于城市，農村基本公共服務嚴重不到位，城鄉社保差距較大，不同區域間社保機制難以接續轉移。

2、財政支持力度不足

近年來，海南省社保和就業支出總額不斷增長，2013年支出1158813萬元，是2008年的2.34倍，但從占比來看卻不斷下降，數據表明，海南地方財政用于社保和就業支出的比例從2008年的13.8%下降到2013年的11.5%。整體來看，目前海南政府在農民養老保險、醫療保險方面出資不足，導致了大量拒保、退保現象；同時，在社會救助和社會福利上覆蓋不全，標準較低，

3、立法不夠嚴密和健全

農村社會保障單純依靠臨時性的政策是不夠的，必須通過立法來保證，形成強制性的保障制度。但是，海南目前立法不夠嚴密，相關法律制度不夠健全。

4、失地農民“四無”現象比較嚴重

由于城市快速擴張、基礎設施建設節奏加快等因素，農村大批良田被政府征收，由此帶來的失地農民就業和基本生活等問題日益凸顯，“種田無地、就業無崗、社保無證、醫療無保”的“四無”現象越來越嚴重。

5、農民工社會保障嚴重缺失

2013年海南省農民工總數約70萬人，大部分為低端操作性技能人才。伴隨著國際旅游島建設熱潮，2015年農民工總數將增加到160萬人左右。目前，農民工群體中普遍存在工資收入水平低、居住條件差、參保率低而退保率高，社會救助和社會福利缺失的情況。

為解決上述問題，海南省應著手設計和完善農村社會保障體系，推動農村社會保障工作全面、快速發展。

二、海南農村社會保障體系的設計目標與原則

（一）設計目標

從長遠來看，海南省農村社會保障體系的建設最終要與城市社會保障體系接軌，形成城鄉一體的現代社會保障制度。未來應當不斷改革和完善保障制度，逐步建立起法制化、多項目、廣覆蓋、保障體系健全、保障水平高、責任主體多元化、管理科學化、利于城鄉銜接的現代農村社會保障體系。

（二）設計原則和要求

海南省農村社會保障體系的設計，應體現出以下原則：

1、城鄉公平與均等化原則

農民通過上繳農業稅和其他名目繁多的稅費等形式為國家做出了巨大貢獻，他們應當與城鎮居民一樣享受相應的社會保障。

2、向弱勢群體傾斜原則

弱勢群體包括特殊困難群體、失地農民群體、農民工群體、老年人、殘障人士、災難中的求助者等，他們需要社會的特殊關愛與支持。

3、分層次分階段管理原則

根據經濟發展水平，可將全省農村分為貧困農村、小康農村和發達農村等幾個層次，不同層次農村的農民對社會保障項目和標準的要求不同，應有所區別。另外，在具體政策實施過程中，應根據實際情況分階段分步聚推進，不要急于求成想“一步到位”。

4、合理適度原則

農村社會保障的水平和模式要與海南當地的經濟發展水平相適應。社會保障水平客觀上存在一個“適度區域”，過低或過高的社會保障水平，對于社會保障制度自身運行和社會經濟的發展都會產生不良的影響。

5、不斷提高效率。

公共財政管理的核心內容之一就是不斷提高財政支出的效率，完善的社會保障制度應當通過采取有效的社會保障支出形式，保證和提高社會保障支出效益。

三、海南農村社會保障體系設計的內容

（一）完善農村低保制度

海南省農村低保制度目前存在一些問題，比如：第一，雖然海南省低保戶門檻不高，只要其家庭人均收入低于當地政府確定的農村最低生活保障標準的人員，均可列為農村低保對象，但在執行過程中有的地方設有指標限制，導致部分符合條件的農戶申請無望；第二，根據屬地“低標準、廣覆蓋”原則，海南不少地區保障標準過低，僅以一個人每月最低基本生活需要為測算依據，如30斤大米、30斤蔬菜、3斤禽肉蛋類食品、1斤食油、1.5斤醬鹽，這樣的保障標準，可以說僅僅能維持一個人的生命，難以保障人的“生活”；第三，盡管農村低保申請與審批設有程序：先由村民提出申請，村（居）委會入戶調查、評議、公示，鄉鎮（街道辦）審核，市縣民政部門審批，村（居）委會再次公示，但實際上是否拿到指標主要看村干部，部分村干部權力尋租，出現“不送禮不保”、亂保和人情保現象。民主測評環節村民代表要么不參加，要么即使參加了，對村干部指定“低保對象”的行為也是敢怒不敢言，害怕得罪他們，以后沒機會獲保。

針對上述情況，海南政府需要進一步加大財政投入，還可發動慈善基金會、企事業團體機構等第三方共同籌資，專款專用，防止挪用，以盡可能提高低保標準，讓低保真正能保障民生。同時，要發動鼓勵村民發揚互助互濟的精神，互相扶持。對于權力尋租行為，政府可通過自身或是購買公共服務，引入專業的社會力量進行監督。

（二）強化農村醫療保險制度

擴大農村醫療保險覆蓋范圍、實行全面保障。農村醫療保險不但給付醫療費、療養費、喪葬費等基本費用，連入院時的飲食費、生育養育補助費也應一并包括，這樣可以減輕農民就醫負擔，使參加保險的每個人都有受益機會，再也不用擔心“有病不治”或者是“因病返貧”。具體籌資標準可參照《海南省新型農村合作醫療統籌補償方案（2013版）》，人均籌資340元以上，其中中央財政人均補助156元，地方財政人均補助124元以上（市縣區財政可根據當地醫療服務需求和醫療費用水平適當提高補助標準），個人繳費60元。

（三）加大醫療救助和災難救助

加大醫療救助力度、取消救助門檻、簡化救助程序和提高醫療救助標準，同時還要打破病種限制，只要是生病治療就可以享受醫療救助。改變過去由救助對象申請、村民評議、鎮街審核、民政審批的繁瑣程序和救助資金到位歷時過長的弊端，為醫療救助對象提供“一站式”服務。對于患重大疾病的農村五保戶、城鄉低保戶、重點優撫對象（不含1-6級殘疾軍人）、低收入老年人、重度殘疾人以及其他患重特大疾病、自付醫療費用8000元以上的家庭貧困的人員，如果經基本醫療保險補償后，仍難以承擔住院醫療費用或門診醫療費用，則還應給予重大疾病醫療救助。重大疾病醫療救助診療和用藥范圍參照新型農村合作醫療、城鎮從業人員基本醫療保險和城鎮居民醫療保險醫療的報銷目錄。

（四）建立多層次的農村養老保障體制

海南農村經濟發展水平東部相對發達，中部、西部相對落后，區域政府財力和居民收入差別較大，不同地區不同群體的養老保障需求也不盡相同，呈現出多樣化和多層次性。這導致養老保障政策的制定以及工作的側重點也不一樣，不能搞“一刀切”，政策的制定應體現出保基本、廣覆蓋、易操作和多層次性。東部地區應以農民繳費的養老保險保障為主，鼓勵條件比較好的農民盡量選擇較高檔次的繳費；中部地區，則首先要做好救助型養老保障，做好低保、大病與災難救助等工作，并提高養老保險繳費補貼；西部地區則應當實施繳費型養老保險與救助型養老保障并行。

四、相關公共政策支持

（一）加大政府資金投入力度，拓寬農村養老保障籌資途徑

政府應增加在農村養老保障和就業方面的財政支出，不僅要增加絕對數額，還要提高其所占的比重。同時，社會保障是公益性事業，不單是政府的責任，應積極建立多樣化籌資方式。一方面可通過慈善組織、基金會等各種社會組織共同參與解決農村的基本養老保障問題，另一方面，可建立特別群體社會救助基金，專款專用，由政府、企業、社會各界共同籌集，交由專業的金融機構運營管理，實現保值增值。另外，還可考慮借鑒西方國家的經驗，向富人開征社會救助稅。

（二）完善農村社會保障立法

國家層次上，建立以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要內容，以某些部門法規為補充的社會保障法律體系。海南可出臺一些符合國際旅游島建設實際情況的農村社會保障法律法規，把保障對象與范圍、原則與方針、衡量標準、資金籌措與使用，實施程序、管理監控等環節用法律形式固定下來。可借鑒日本的養老保障機制，推出類似《護理保險法》的法規，克服老人公共護理制度的缺陷，推出類似《老人保健法》的地方性法規，制定地方性保健福祉計劃，創建與完善供老年人使用的各種設施。

（三）完善轉移接續機制，優化管理體制

建立農村新舊養老保險制度之間、城鄉之間以及跨地區間的轉移接續機制，推進農民工和失地農民的市民化進程，解決由于人口流動而帶來的退保問題。目前，由于農民工的流動性導致生病所在地與投保所在地可能不同，而異地報銷程序則比較復雜。制定農民工醫療保險轉移接續實施細則和建立跨區域結算體系，辦理“醫療一卡通”，與勞動力的主要輸入地和輸出地進行合作，建立異地結算協議。做好農民工基本醫療保險關系接續、異地就醫和醫保跨省結算服務等工作。另一方面，應優化管理體制，改變目前社會救助的管理模式，由“輸血式救助”轉為“造血式救助”，可提供創業基金、生活保障基金，交給專業管理機構統一管理，支持農民就業和創業。

（四）改革戶籍制度

打破城鄉二元的戶籍管理體制，弱化戶籍附加利益，恢復戶籍制度的登記和管理功能。降低農民工加入城鎮戶籍的門檻，推進遞進型戶籍制度：暫住-常住-戶籍，推動農民工平等享受城鎮基本公共服務，實現在勞動就業、子女教育、社會保障方面的“待遇一體化”，逐步恢復戶籍制度的社會管理功能。同時，應加大對農村的投入，增加農村公共產品的供給，強化農村基礎設施建設，推進農村城鎮化建設，弱化城鄉差別。通過提高待遇等政策引導高端技能人才和教育人才進入農村企業和學校工作，對鄉鎮企業和征地企業實行政策傾斜，開發農村旅游項目，建生態產業園、特色產業村，加快農村發展。

（五）探索完善土地流轉制度

目前，被征地農民基本養老保險費由政府、農村集體經濟組織和個人分別按50%、20%、30%承擔。政府承擔部分來源于土地出讓金，農村集體經濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付，實際上三方面資金全部來源于土地轉讓差價的一部分。這相當于政府在征地之后，讓被征地農民自己承擔了養老責任，政府只是以城鎮或農村最低生活保障標準向被征地農民酌情發放養老保障費用，未能對被征地人員損失進行充分和公平補償。為切實保證失地農民享有土地連續使用和后續增值的利益，可探索通過以下幾種形式解決：第一，農民以轉讓土地承包經營權的方式直接進入建設用地市場，國家征收土地轉讓交易稅，這可以使失地農民按土地市場價值得到補償，使其有足夠資金購買社會保險，積累創業資金；第二，被征地農民可以以集體土地入股或出租，長期分享征地企業在該土地上進行生產經營所帶來的增值收益。比如將土地經營權量化為股份，組建“農業股份公司”，再以公司土地進行入股；第三，通過集體組織進行土地流轉。調研發現80%以上農戶是從村委會得到土地流轉信息的。在這種情況下，越來越多的農戶把土地委托給集體經濟組織統一流轉，通過涉農企業、合作組織等發展土地的規模化、產業化經營。第四，允許農民用按市場價格交易所得的征地補償費進入城市基礎設施、公用事業及其他行業領域投資，獲得增值。

參考文獻：

[1]涂愛仙.完善海南農村社會保障制度的思考[J].山東省農業管理干部學院學報，2012（6）

[2]陳少暉，李麗琴.財政壓力視域下的農村社會保障制度變遷（1949―2009）[J].福建論壇（人文社會科學版），2010（11）

篇（4）

60%以上農村家庭主要勞動力進城務工

調查顯示，被訪農村家庭的主要勞動力中，常年或大部分時間在家務農的不到四成（39.87%）。其他勞動力則承擔著為家庭經商、打工掙錢的重擔，近兩成長年在外務工或經商（18.99%），其余農村勞動力則處于兼業狀態，打工時長為6～12個月、3～6個月的比例分別是14.69%、13.64%。

通過對打工者目前外出務工所在地域的調查顯示，有超七成的農村勞動力選擇在省內打工，其中15%在本省省會或本省較大城市，23%在本縣，34%在本鄉鎮。

與務農迥異的城鎮工作與生活，給億萬農民家庭打開了一扇增收致富的大門。針對農戶家庭的收入情況調查顯示，家庭平均凈收入33227元，家庭平均農業經營收入7082元，家庭平均務工收入24676元，家庭平均股票及房屋出租收入634元，家庭平均轉移性收入910元，家庭平均集體收益分配收入817元。農民工的務工收入達到了其家庭年凈收入的77.26%，位居各項收入之首。

近半進城農民工無社會保障

農民工離開家鄉、走進城市尋找打工、創富機會，仍然是一場艱難的尋夢之旅。盡管近些年間出臺的公共政策對這一群體予以高度關注，但直到目前，農民工在城市的生存狀況仍然呈現出生活質量低、難以獲得城市公共服務等特征。

針對在務工城市的居住情況，本次調查顯示，有超過五成（54.89%）的受訪者選擇在務工城市租房居住，有16.89%的受訪者自購住房。另外，不少務工者在打工所在城市無固定居所，只能居住在工棚等地。體現在本次調查中，24%的受訪者選擇“其他”。

在所務工的城市，獲得“五險一金”式的全方位社會保障，對絕大多數農民工都是種奢侈。本次調查中，僅過半（54.81%）的受訪打工者表示自己在務工城市參加了社會保險。他們參加不同保險種類的比例由高到低依次為：醫療保險（47.65%）、失業保險（31.36%）、工傷保險（19.26%）、養老保險（8.40%）。

盡管許多打工者事實上已經長期在城市生活，甚至其二代、三代也已經在城市就業、入學，但總體來看，打工者將其戶籍從農業戶口轉為非農業戶口的仍是少數。本次調查發現，目前打工族結束“候鳥式”往返城鄉生活、將戶籍從農村戶口轉為城鎮戶口的比例占到15%。

篇（5）

一、問題的緣起

黨的十報告提出，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡化服務事業和產業”。十八屆三中全會提出，要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。十八屆五中全會再次指出，要“促進人口均衡發展，堅持計劃生育基本國策，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動”。十及歷次全會精神表明，我國政府高度重視人口老齡化問題，老齡化作為我國當前及今后一個重要的社會發展特征，如何有效應對對促進我國經濟社會的良性發展和全面建成小康社會具有重要的現實意義。

針對人口老齡化對我國經濟社會發展的影響，學術界、政府相關部門及各級智庫均對此進行了全面深入的研究分析探討，研究成果非常豐富。其中，“人口紅利”衰竭、“未富先老”等觀點以及如何調整完善我們現行的人口和計劃生育政策、加快社會保障制度、醫療衛生體制改革等問題一度成為學界爭論關注的焦點，這些研究成果對推動我國政府有效應對老齡化挑戰，解決老齡化引發的一系列問題起到了積極的作用。

根據國家老齡委的預測，2013-2021年是我國老齡化快速發展的階段，屆時將年均增加700萬老人；2022-2030年是老齡化急速發展階段，屆時將年均增加1 260萬老人，接近當前的2倍；2040年前后，我國將進入超級老齡化階段。人口老齡化發展的嚴峻態勢迫切要求我們必須有效開展應對人口老齡化行動，實施積極的老齡化社會政策。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，如何有效應對老齡化帶給我們的諸多挑戰，對我國全面建成小康社會這一奮斗目標是一個巨大考驗。

二、當前我國人口老齡化發展的現狀和特征

我國人口老齡化發展的特征主要體現在以下五個方面。

（一）老年人口數量龐大，高齡、獨居空巢、失能半失能等弱勢老年人口增長較快，照料養老的需求不斷增大

根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》，截至2015年底，我國60周歲及以上人口2.22億，占總人口的16.1%，65周歲及以上人口1.43億，占總人口的10.5%，其中2.22億的老齡人口使我國成為世界上第一個老年人口突破2億的國家。此外，高齡老年人口以年均增長100萬的態勢上升到2 400萬；失能半失能老年人口增長到3 500萬；我國老年人口慢性病平均患病率為74.80%，目前有1.4億的老人患有至少一種慢性病；部分大城市老年人空巢率高達70%，①慢性病老年人和空巢老年人規模持續上升，均已突破1億大關。“銀發潮”不僅對我國的養老服務體系建設帶來嚴峻挑戰，而且對我國經濟、社會、政治、文化和生態建設等諸多方面發展都產生了深遠影響。

（二）人口老齡化發展速度快，老年人口增速全球第一

從人口增速來看，我國已屬于人口增速最慢的國家之一。“六普”數據顯示，同2000年第五次全國人口普查的12.66億人相比，十年共增加7 390萬人，增長5.83%。平均每年增加739萬人，年平均增長率僅為0.58%。我國已進入低出生率、低死亡率的階段，人口的紅利期已經結束。如今我國人口的增速已非常緩慢，如果低生育水平持續下降至2027年，我國人口將轉為負增長。而從老年人口的數量和速度發展來看，我國已居全球之最。根據中國老齡委和聯合國人口基金會等方面的預測，到2025年前后，我國60歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%，65歲及以上老年人口比例將達到14%左右，進入到深度老齡化社會。到2050年時，中國60歲及以上老人將達36.5%，高于美國等大部分發達國家。也就是說，從2000年進入老齡化社會算起，西方發達國家經歷的上百年的人口老齡化進程，而我國也許將僅用25年左右的時間來完成。如此迅猛發展的人口老齡化進程，對我國政府的財政投入能力、社會保障制度建設及其他相關政策體系構成了嚴峻挑戰。

（三）未富先老、未備先老，應對老齡化的能力建設受到極大制約

一個國家應對老齡化的能力與其經濟社會發展水平密切相關。從絕大多數發達國家進入老齡化社會的情況來看，人均國內生產總值一般都在5 000-10 000美元或更高水平，而我國在2000年進入老齡化社會時，人均國內生產總值剛剛超過1 000美元。也就是說，我國是在一個經濟社會發展的較低階段進入老齡化社會的，所以，“未富先老”和“未備先老”的特征非常突出。未富先老的國情，使得我們面臨著社會保障體系不完善、保障水平不高、養老事業投入不足等問題，應對老齡化的能力建設迫切需要我國加快構建科學系統完善的社會政策體系予以支撐。

（四）城鄉發展不平衡，農村養老問題十分突出

我國老齡化發展趨勢總體呈現出城鄉倒置的現象，即農村老齡化程度更高。“六普”及相關數據表明，目前我國農村人口老齡化的程度比全國的平均水平高出兩個百分點，即農村人口老齡化水平遠高于城鎮。農村地區的失能比例高于城鎮地區，整體上城市老年人口中生活失能的比例為2.45%，而農村老年人口失能比例則高達3.32%。此外，由于農村老人普遍缺乏穩定的收入來源，養老保險金領取的水平還較低，導致老年貧困問題尤為突出。同時，農村老人特別是失能半失能老人往往得不到來自家庭或社會的有效服務和照料，部分老人患嚴重疾病或喪失生活能力得不到及時治療，使得農村人口老齡化問題尤為突出。

（五）家庭規模小型化，家庭養老功能弱化

計劃生育作為我國的一項基本國策，在改革開放三十多年的歷程中，對人們的生育意識和理念產生了深遠影響，對控制我國人口數量發揮了重要作用。但同時受計劃生育政策的影響，家庭規模呈現日趨小型化趨勢，“四二一”結構模式的家庭日益普遍。家庭規模小型化直接導致家庭的養老功能不斷弱化，家庭傳統代際支持的能力逐步削弱，居家養老模式面臨著如何加強和創新的問題。

三、人口老齡化的挑戰及機遇

人口老齡化對我國經濟社會發展帶來了一系列嚴峻挑戰，主要表現在以下幾個方面。

第一，對就業結構和產業結構的影響。人口老齡化在改變人口結構的同時，也改變了勞動力的供給結構，導致適齡勞動人口大量減少。此外，對我國傳統的依靠廉價勞動力和低附加值產品的發展模式帶來較大影響，倒逼我國的產業結構盡快實現轉型升級。

第二，挑戰我國醫療衛生服務及健康管理體系。目前，我國老年人口中有近4 000萬失能和部分失能老人，老年人口慢性病平均患病率為74.80%，有1.4億的老人患有至少一種慢性病。由于醫療資源短缺和分布不均衡，醫療保障體系不健全，老年人的醫療衛生服務需求不能得到有效及時的保障，對我國的醫療衛生服務和健康管理體系建設提出新的課題。

第三，養老服務模式的挑戰。老年人不僅需要得到生活照料，還需要得到精神慰藉和醫療衛生服務，需求疊加的趨勢越來越明顯，對傳統養老模式和理念提出了挑戰，迫切需要為老年人提供醫養結合的服務。

第四，對社會保障體系建設的挑戰。人口老齡化程度的加深，使老年人的公共支出急劇增長，尤其是養老、醫療保險基金支出壓力越來越大。此外，家庭規模的小型化也導致對養老服務需求大幅攀升，養老服務供給的壓力與日俱增。“十三五”時期，能否為快速發展的人口老齡化、高齡化做好養老金制度的財務準備并保持長期精算平衡，能否為老年人醫療養老服務需求提供足夠的人力資源，是我國將要面對的一個嚴峻挑戰。

第五，對人口及計劃生育政策的挑戰。迅猛發展的人口老齡化態勢，使我國老年人口的比重目前高于世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，目前，這一狀況有進一步加劇的趨勢，這對我國的人口均衡發展戰略和全面建成小康提出了新課題。目前，為應對這一局面，我國已開始全面實施兩孩政策，“十三五”時期，如何在促進人口均衡發展的基礎上，適時調整計劃生育政策、適時實施延遲退休政策等，對完善人口發展戰略、保障國家人口安全是一個全新的問題。

當然，人口老齡化也蘊藏著巨大的發展機遇。人口老齡化將促進老齡產業的發展，老齡產業也被稱為“銀色產業”，“銀色浪潮”的到來，使得老年群體的衣、食、住、行、樂、醫等各方面需求快速增加，只有大力發展以老年服務業為主導的老齡產業，才能更好地滿足老年人口對這些產品和服務的需求。老年服務業的大發展，相應地也會提升對勞動力的需求，將為社會創造大量的就業機會，改變現有的就業結構，進而形成更多新的經濟增長點。

四、實施應對老齡化的社會政策的對策建議

為應對日益嚴峻的人口老齡化態勢，我國政府堅持民生導向，不斷調整完善人口政策及其他各項社會政策，取得了良好的社會效益。“十三五”時期，要有效應對嚴峻的人口老齡化態勢，不僅需要加強現有社會政策制度體系建設，更需要對一系列事關民生的社會政策予以創新，需要從以下三個方面考慮。

（一）構建以社會救助為保底層、社會保險為主體層，以企業（職業）年金和商業保險為補充的多層次社會保障體系

健全完善的社會保障體系是有效應對人口老齡化的最重要的制度安排。目前，必須在以下方面取得突破。

一是優化基本養老保險和醫療保險制度。當前，要加大城鄉統籌的力度，提高統籌層次和保障水平。逐步做實養老保險個人賬戶，實現職工基礎養老金全國統籌。根據經濟社會發展實際，合理確定養老保障水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的基本養老保險待遇正常調整機制，有序提高退休人員基本養老金標準和替代率水平、城鄉居民基礎養老金標準。出臺漸進式延遲退休年齡政策，加快發展企業年金、職業年金，鼓勵個人建立儲蓄性養老保險，形成多層次的養老保障體系。加快城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險、城鎮職工醫療保險與城鄉居民醫療保險的制度整合，全面實施城鄉居民大病保險制度。

二是完善社會救助體系，健全社會福利制度。通過醫療救助、住房救助、急難救助等救助制度建設，為老年人提供必要幫扶。探索醫養結合的養老模式，建立由政府主導的長期照護保險制度，將醫療護理納入基本醫療保險支付范圍，支持建立以社區醫療機構和護理院（站）為依托的基層醫療護理體系；探索社會化養老模式，打破城鎮公辦養老福利院與農村敬老院城鄉分割現狀，使老年福利事業的公共資源在城鄉間能夠得到均衡配置。建立高齡老人津貼制度、高齡失能老人護理補貼制度，并將所需經費列入財政預算。完善失獨家庭救助政策，加大對失獨家庭的經濟救助和精神慰藉。

三是推進基金投資運營。劃轉部分國有資本充實社保基金，對社會保障基金收支平衡進行精算預測。探索建立社會保險基金投資運營制度，在確保當期養老金發放和基金安全的前提下，積極穩妥推進基金市場化、多元化投資。

四是提升商業保險的供給和服務能力。第一，支持商業保險機構針對老年人的養老保障需求開發各類適老保險產品，支持具備條件的保險機構投資養老服務產業。第二，推進發展商業健康保險。貫徹國務院辦公廳印發的《關于加快發展商業健康保險的若干意見》，鼓勵商業保險機構以出資新建等方式新辦醫療機構等健康服務機構，完善健康保險有關稅收政策，鼓勵社會資本投資設立專業健康保險公司，營造良好社會氛圍，為發展商業健康保險提供完善的政策支持。

（二）提升基層醫療機構醫療服務和健康管理能力

應對老齡化既要滿足老年人的生活需求，又要滿足老年人的健康需求。不同年齡段的老年人，身體狀況及相應的健康需求也有差別，需要差別對待，要依據不同的健康狀況采取有效措施，做出多種制度安排，滿足不同要求。基層醫療機構要針對社區的重點人群，高齡、重病、失能、部分失能以及有特殊困難家庭的老人提供定期體檢，上門巡診，建設家庭病床，進行社區護理，開展健康管理等一系列基本服務。推進在基層的醫療衛生機構和醫護人員與老年人家庭建立簽約服務關系，為居家老年人提供連續性的健康管理服務，并著重在一、二級醫院和城鄉社區衛生服務機構實施。醫療衛生服務延伸至社區、家庭，需要進一步探索服務內容、項目、收費標準等，把服務內容和流程規范化，使無論是機構助養，還是在家養老的老年人，都能夠便捷地獲得服務，對于符合規定的醫療費用要納入醫保支付的范圍，實現醫養結合的目標。

（三）建立多層次的養老服務制度體系，加快養老產業發展

篇（6）

隨著農村經濟結構的優化農村的傳統家庭保障、土地保障功能受到越來越大的沖擊，因而農村居民對與經濟發展水平相適應的、制度化的社會保障的需要就越來越迫切。雖然我國近年來在農村社會保障方面做了許多努力，也取得了一定的成績，但是，與當前的經濟發展態勢及農村對社會保障的需求相比，還有很大的不足。日本農村社會保障制度的發展經驗對我國完善農村社會保障制度具有重要參考價值。

一、日本農村社會保障制度的發展歷程

一項新的社會制度的形成，需要一個醞釀和萌動的過程。在日本，農村的社會保障制度萌芽于20世紀30年代初。從這種意義上講，日本農村社會保障制度的發展經歷了四個時期：第一期從30年代至“二戰”結束，是其萌芽時期；第二期從“二戰”結束至60年代，為形成期；第三期從70年代至90年代初，為補充、完善時期；第四期從90年代到目前為止，為轉型期。

(一)日本農村社會保障制度的萌芽時期

日本農村社會保障萌芽于20世紀30年代初，起源于醫療保險。為了滿足戰爭及向殖民地進行大規模移民的需要，日本開始關注作為兵員和勞動力來源的農村社會，再加上自然災害的襲擊等原因，農村人口的健康問題日益嚴重。在這種情況下，健康保險的范圍開始普及到農村的農民。1938年頒布的《國民健康保險法》標志著農村居民的公共醫療保險正式起步。根據戰局的發展，1941年日本修改了《國民健康保險法》，把自愿參加保險改為強制性參加，這樣日本開始進入了全民保險的第一階段。至“二戰”結束前的1944年，幾乎全國所有的市町村都實施了國民健康保險。但是，這一時期，日本的農村社會保障也僅限于以公共醫療保險為主的國民健康保險，農村養老保險等其他社會保障還沒有開始實施。

(二)日本農村社會保障制度的形成時期

“二戰”結束后，日本依照美國占領軍司令部頒布的《關于發展救濟和福利的計劃》出臺了以保護全體國民為對象的社會扶助政策，先后頒布了《生活保護法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。1950年從保障國民的最低生活水準出發，對《生活保護法》進行了全面的修改。而戰爭結束后，國民健康保險的參加人數只有戰前總人數的40％左右。為了扭轉農村醫療保險的困境，政府采取了_二系列措施，并于1958年9月頒布1959年開始實施新的《國民健康保險法》，它的主要宗旨是解決農民及小手工業者無醫療保險的問題，縮小城鄉之間、企業之間在保險覆蓋率和保險待遇上的差距。1959年日本首次頒布了《國民養老金法》，廣大農民及個體經營者開始被納入社會養老保險體系中。到1961年，日本進入了全民醫療保險的時代。

(三)日本農村社會保障制度的補充、完善時期

在這一階段，農村社會保障體系不斷得到補充、改革和完善。日本政府于1970年制定了《農民養老金基金法》，并于1971年1月開始實施。1971年開始實行兒童津貼制度，頒布了《兒童津貼法》，并于1972年開始實施，首先解決的是5歲以下的兒童。1973年“福利元年”，日本對醫療保險制度進行了修正，意圖實現一種“從搖籃到墳墓”的福利國家制度。為了解決老齡人健康水準偏低的問題，日本政府1973年推行老人免費醫療制度。隨著日本老齡化的第一個的到來，日本1982年出臺了《老人保健法》，將老人的醫療和保健相對獨立出來。1986年，在修改《老人保健法》的同時，提出創建老人保健設施的設想，并于1988年開始在全國普及。1985年，修改了《國民年金法》，創建基礎養老金制度。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進十年戰略》，并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計劃，要求地方政府積極建設與完善供老年人使用的各種設施。上述法案和措施的頒布實施，使得老人即使是身在農村，也可安度晚年。

(四)日本農村社會保障制度的轉型時期

20世紀90年代，日本人口高齡化和少子化問題越來越引起人們的關注。在這種背景下，日本圍繞《發展老人保健福利事業10年戰略規劃》(又稱《黃金計劃》)制定了一系列具體措施。并且，在1994年制定了《兒童福利發展計劃》及《新黃金計劃》。為了克服過去對老人公共護理制度的缺陷，《護理保險法》從2000年4月起開始正式實施。該法律規定，凡年滿40周歲以上的公民均須參加護理保險。

經過幾十年的發展，日本已經建立起覆蓋農村地區的、比較成熟和完善的農村社會保障體系。

二、日本農村社會保障的主要內容

日本的農村社會保障體系涉及社會保險(如醫療保險、養老保險、護理保險)、公共援助(如生活保護)、社會福利(如老人福利、兒童福利)等主要方面。

(一)社會保險

1　國民健康保險

日本戰時頒布的《國民健康保險法》開始把健康保險的范圍普及到農村的農民。根據戰局的發展，1941年日本修改了《國民健康法》，把自愿參加保險改為強制性參加。為了扭轉農村醫療保險的困境，政府于1959年開始實施新的《國民健康保險法》，它的主要宗旨是解決農民及小手工業者無醫療保險的問題，縮小城鄉之間、企業之間在保險覆蓋率和保險待遇上的差距。之后，為了適應經濟發展和人們醫療保障的需要，《國民健康保險法》又幾經修改。

國民健康保險由國家和地方政府直接管理，農民、個體手工業者、自由職業者等都屬于其保險對象。國民健康保險的保險費根據各個家庭收入水平的不同交納的水準也有所不同。為了保證國民健康保險的持續運營，國家和地區一般都給予補助。具體的補助比例視市町村的財政情況而定。對低收入者減免的保險費，按照國家1／2、都道府縣1／4，市町村1／4比例分擔；對醫療費用過高的市町村，由都道府縣和市町村兩極政府進行費用審核。過高的醫療費，除用保險基金補償外，國家、都道府縣和市町村三級政府各分擔1／6。2002年，在醫療保險制度的修訂中，對個人負擔比例作了調整。修訂后的個人負擔比例為：70歲以上者自負10％醫療費用(收入在一定水平以上者要自負20％)；3至69歲者自負30％；3歲以下者自負20％。

保險費應按繳納期限到區市町村銀行郵局的窗口繳納或銀行帳戶自動轉帳。保險給付是主要是醫療費的給付，一般需自己負擔醫療費的30％，醫療保險組織負擔70％。此外，還有分娩育兒一次性補助金、高額療養費、喪葬費等。

2　國民養老保險

(1)基礎養老金制度。他最初主要面向農民和個體經營者等無固定職業和收入者，之后的改革將國民養老金作為全體國民共同加入的基礎養老金。具有參保資格的人被分為三類，其中20至60歲的農民、個體經營者為第一號被保險者，他們每月定期到社區福利事務

所交納保險費，并且政府負擔保費的1／3。

(2)國民養老金基金制度。該制度于1991年開始實行，它向不滿足于第一層(基礎養老金)的人提供更高層次的養老保險。20至60歲的農民、個體經營者等第一號被保險者，可自愿加人該保險，并每月交納“附加保險費”。

(3)農民養老金基金制度。日本的農民年金制度是1971年1月建立的。日本建立農民年金制度的目的除了保障農民生活晚年生活之外，還在于促進農地經營權轉讓，使農地經營主年輕化和防止財產繼承時的農地無限細分。其運營主體是都道府縣及市町村農協，經費主要來自保險費、財政給予的補助，補助比例依據參保者的年齡及參保年限而定。如果繳納普通保險費，年滿65歲的后，每月除了領取“基礎養老金”外，可再領取一定數額的“農民老齡養老金”。如果繳納特殊保險費，年滿65歲后，除可獲得“農民老齡養老金”外，還可獲得“特別附加養老金”。

3　護理保險

護理保險制度是日本為順應社會老齡化的發展趨勢而建立的新的保險制度，于2000年4月正式頒布實施。它的被保險者是40歲以上的公民，也適用于廣大農村的農業生產經營者。它又分為兩類：第一類稱為第1號被保險者，是指65歲及其以上的所有老年人。其養老金在一定額度以上者從其養老金中扣除，其他則直接交付給所屬市街村；第二類稱為第2號被保險者，是指40歲至64歲的人，他們的護理保險費與醫療保險費一起繳納。護理保險制度的財源是，一半由保險費、另一半由中央和地方政府來籌措。其中中央財政承擔25％，都道府縣承擔12.5％，市町村財政承擔12.5％。日本護理保險制度的運營主體是被保險人所居住的市町村政府，國家和都道府縣以及醫療保險機構和養老保險機構作為協作者同時參與。

但是，繳納保險費的人并不一定能夠接受護理服務。被保險人必須接受審查委員會的審查后，才能確定是否需要接受護理和接受什么樣的護理。

(二)公共援助

日本依據《生活保護法》建立起了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。生活保護法保障公民的最低生活水平，對低于最低生活保障標準的部分給與差額補助。生活保護法的標準除了根據需要生活保護者的年齡、性別、家庭結構以外還要根據被保護者所在地區的級別來核定。現行的地區劃分標準從1987年沿用至今。提供的救助主要有生活救助、教育救助、住宅救助、醫療費補助、生育救助、喪葬救助等。其運營主體是各都道府縣及市町村，業務實施機構為當地的“福祉(保健)事務所”，所需的經費由國家、都道府縣、市町村共同負擔。從1989年開始，負擔比例為：國庫負擔3／4，都道府縣與市町村負擔其余的1／4，

(三)社會福利

1　老人福利

1986年，在修改《老人保健法》的同時，提出創建老人保健設施的設想，并于1988年開始在全國普及。1989年制定的《發展老人保健福利事業10年戰略規劃》(又稱《黃金計劃》)要求以市町村地方政權為主體，建設居家服務網絡，對居家老人提供家庭訪問、護理等服務；擴充老人福利設施，如增加特別養護老人院的容納量、山村地區積極發展老人福利綜合服務中心；設置長壽福利社會基金等等。通過這一系列措施，大部分地區的農村基本普及了設施完備、條件優越的養老院等保健設施，邊遠農村的養老保健設施也有較大改善。

2　兒童福利

在日本，主要是通過兒童津貼的形勢對家庭生活進行援助，目的在于穩定家庭的經濟生活和為兒童提供一個良好的教育環境。孩子一出生便能得到兒童津貼，雖然各地有差異，但一般都是到小學畢業。學齡兒童若家庭收入低的話，可以申請就學支援生活扶助，由此就學費用的大部可以得到補助。除此之外，還有專門針對母子單親家庭的兒童在18歲前可領取政府的兒童撫養津貼，殘疾兒童有特別扶養津貼。與其他發達國家相比，日本的兒童津貼制度晚了數十年，且還受家庭收入水平的規定限制，因此在發達國家中仍屬較低水平。

三、日本農村社會保障制度的經驗及啟示

(一)政府履行相應職責

在日本農村社會保障的發展過程中，政府始終扮演著主導的和推動者的角色，這是各種政府都應承擔的共同責任。如，在政府強制性的保險中政府是第一保險人，它既參與農民醫療保險的組織、經營和管理，又為農村醫療保險提供財政補貼。而互助保險組合，雖然是農民自發組織的機構，但是它的設立、運作完全按照國家相關的法律和內部規章，接受政府和協會成員的監督。另外，面對日本的人口老齡化問題突出的現狀，日本政府通過立法對原有的養老保險制度進行改革，增大養老保險基金的積累，應對養老保險的各種需求，同時延長退休年齡，推遲支付養老金期限。可以看出，政府在農村社會保障發展中承擔了相關的責任，這保障了農村社會保障的正常有序的運作。我們應借鑒日本經驗，根據不同時期中國農村社會經濟發展的實際情況制定農村社會保障的發展目標及發展思路，理順我國農村社會保障的部門管理體制，明確職能。政府還應努力構建農村社會保障的監管體系，以依法對社會保障事務的執行與管理過程實施全面監督，并將監管結果向社會公布。此外，在政策上向社會保障傾斜，為社會保障工作的順利進行提供良好的政策環境。

(二)多渠道籌集農村社會保障資金

農業是天然的弱質產業，農民是天生的弱勢群體，因此政府應提供更多的政策支持，尤其是財務支持。日本在建設農村社會保障體系過程中，充分強調了政府的供款責任。如，在國民健康保險中，政府負擔保費的50％；基礎養老金制度中，政府負擔保費的1／3；護理保險中，中央財政承擔25％，都道府縣承擔12.5％，市町村財政承擔12.5％。除了政府外，個人的責任也沒有被免除。根據不同的地區、年齡、險種及其他情況，個人負擔不同比例的保險費。在我國當前的經濟情況下，應貫徹國家、集體、個人三者合理分擔社會保障資金的原則。從國家的角度，國家財政需加大支持力度。把支持重點轉向農村，增加財政支出在農村社會保障中的比重，使更多的人享受到農村社會保障的好處；從集體的角度，集體承擔的部分主要來自鄉(鎮)村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等，各級政府應克服困難，盡力扶持鄉鎮企業的發展，而鄉鎮企業自身也應多方尋求發展企業的方式，拓寬思路，提高效益；從個人的角度，要根據不同的對象采取不同的方式。對那些確實繳費困難的農戶，可以采取“實物換保障”的辦法。

篇（7）

一、新加坡養老事業發展的情況

新加坡政府一直關注養老事業，從政府官員和議員做起，積極開展各項敬老活動，將敬老，愛老發展成為一種社會的風尚，一種社會的潮流。在新加坡，政府主要從三個方面發展養老事業。

（一）統一養老保障，

新加坡已形成了以中央公積金制度為核心的社會保障制度和運作體系，較好解決了老年人在養老、醫療、住房等方面的社會難題。在醫療保障方面，中央公積金制定了保健儲蓄計劃、健保雙全計劃、保健基金計劃等多項計劃。保健儲蓄計劃、健保雙全計劃屬于社會保險的范疇，而為了填補以上兩種計劃的不足，保健基金通過社會救助的形式出現在公眾的視野里，由政府援助在保健儲蓄計劃、健保雙全計劃外仍無法支付醫藥費的貧困者，這大大激發了社會的積極性，進一步保障了老年人的權益。新加坡通過三個計劃的有效運轉，形成了健全的醫療保障網。

（二）推出養老服務業合作社

新加坡養老服務業合作社以新加坡工會網絡為基礎。秉承以社員為股東，為社員服務的企業為特色發展合作社的成員，非工會成員本著自愿公平的原則，也可以加入合作社。合作社主推療養院、護理院或者日間照料中心這樣的養老機構，雇傭專業經理人，以不謀取暴利為目的的市場化運作，發展養老事業。社員均以優惠的價格得到合作社的養老服務。年末之時，合作社會依據社員年度消費金額，根據盈利總額，給予社員一定比例的分紅。對于社員來說，既享受了入住養老機構的折扣，又享有消費金額的回扣，是兩重優惠。同時，因為合作社自身是為社員服務，有盈利便給社員們返款，服務收費合理，又鼓勵社群自助的精神，這便新加坡開展養老服務社的特色所在。

（三）倡導居家養老

新加坡注重發揮家庭養老功能，倡導保持三代同堂的家庭結構。家庭不僅是身體的住所，也是心靈的港灣。新加坡政府在制定養老政策時也傳承了這個美德，新加坡國會于1995年通過《贍養父母法令》，成為世界上第一個為“贍養父母”立法的國家。為鼓勵兒女與老人同住，還推出一系列津貼計劃，為需要贍養老人的低收入家庭提供養老、醫療方面的津貼。目前，新加坡已婚子女與父母合住同一組屋或同一組屋區的住戶已達41%左右。

二、中國養老模式的現狀及問題

（一）中國養老模式的現狀

為了使老年人安度晚年，黨和政府采取了一系列措施。如基本建成覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系。目前參保人數7.9億，提前八年完成。但是我們還是要時刻關注圍繞養老保障的熱點問題，有媒體報道大部分省市的養老金入不敷出，退休年齡延遲的問題以及公辦養老院無地可睡，獨居老人日益增多等問題，無時不刻的不牽動著大眾的神經，挑戰著這個世界最大的發展中國家。

（二）中國養老模式存在的問題

（1）現實養老問題

隨著經濟的發展我國的整體生活水平有了很大的提高，但是養老仍面臨諸多的現實問題。就全國水平而言，近1000萬的老人仍生活在貧困線下，基本的生活得不到保障。城鎮化進程的發展，也使得超過一半的老年人過著獨居的生活，失能，半失能老人多達3000萬。更多的老人經常感到孤獨，出現抑郁癥。

（2）焦慮的心理問題

就目前老齡化的發展進程來看，我國已經進入了老齡化的發展期，以年均800萬增速增長的話，預計到2020年，老年人的人數將達到2.55億，2050年竟高達4.83億。如此嚴峻的形式，不免讓人焦慮重重。

（3）養老保障的諸多問題

就目前來看，我國城鄉發展存在這嚴重的不平衡，養老保障存在制度的分割，不同人享受的養老待遇不同，政府對于不同地區的投入也不盡相同。可持續性的養老模式受到了嚴重的阻礙，進一步影響我國社會安定，經濟的發展。

三、新加坡養老模式對我國養老模式的啟示

（一）政府要超前謀劃發展養老事業

隨著人口老齡化的快速到來，要盡快做到未雨綢繆，做好養老工作已刻不容緩。調整制度化，填補城鄉養老保險制度的空白，將養老事業發展的重心放在解決保障水平相對較低的問題。我國應當把構建完整的養老服務體系擺上議事日程，盡早盡快盡好地統籌安排，不斷加大力度推動老年事業的發展和推行社會福利社會化，將分散、自發的地區養老事業轉變為政府主導下的社會化行為，為養老事業提供強有力的保障。

（二）社區養老與居家養老并存

社區養老的特點在于兼顧了親情守望與鄰里互助的雙重優勢，符合老年人的認同歸屬心里。在城市的規劃中，應把社區養老設施納入小區配套建設規劃，開展多種老年服務項目，在鄉鎮，增強社區養老意識，開展日間照料和托養功能。在居家養老方面，改善居住環境，實施無障礙改造，發展家庭養老服務業，足不出戶享受家政服務，康復護理，醫療保健。總之，健全城鎮養老服務體系，實現服務網絡的全覆蓋。

（三）統籌發展養老事業

確保老年護理保險管理事業公益性的基礎上，同時注意整合吸納民間資源共同打造老年人養老事業，積極探索引入市場機制為老年人提供更為豐富更加優質的服務途徑。加大投資力度，突出公益特性，發揮兜底作用，重點保障“三無”“五保”“低保”等特殊困難老人。

大力發展個人、社會團體等力量參與養老事業，積極承擔社會養老義務，減輕政府的負擔，使養老事業發展更加順暢。（作者單位：河北大學）

參考文獻：

[1]俞錦祿、楊翠迎，對推進我國社會養老服務業的思考，社會養老，2006年8期

[2]程勇，拓展老人社區去照顧是最佳的選擇，市場與人口分析，1999

[3]姜向群，家庭養老在人口老齡化過程中的重要作用，人口學刊，2000

篇（8）

調整供給側的結構，不外乎三條途徑:增強現有優質供給；減少無效供給，擴大有效供給；尋找提供新的供給，即新的經濟增長點。在此過程中，必須盡快減少高消耗、高污染、高排放的產業，著重提高高附加值產業、綠色低碳產業的比重，這是一個重要的改革方向，也是全社會的福社要求。為此，應配合土地、戶籍、財稅、區劃、科技、教育人才、社會保障等一系列制度協調和完善。其中社會保障作為一項基礎性的制度安排，更為重要。當經濟發展到一定程度，追求更為公平、幸福，更高質量和更有保障的生活是每個人的愿望，也是社會長治久安的需要。通過社會保障制度不僅有利于促進收人分配的相對公平，縮小貧富差距，還有利于淘汰落后產能，促使人口和生產要素的自由流動和優化配置。由此可知，社會保障制度是供給側結構性調整中至關重要的一項工作。不僅如此，社會保障工作的調整完善甚至走向產業化，也完全符合供給側改革的方向。

(二)老年護理保險與社會保障制度

篇（9）

年末全區就業人員2768萬人，其中城鎮就業人員1113萬人。全區就業人員中，第一產業就業人員占53.5%；第二產業就業人員占18.79%；第三產業就業人員占27.71%。

[100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%][第一產業][第二產業][第三產業][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][53.5][53.3][54.12][54.81][54.59][30.26][15.15][18.12][27.07][27.14][18.74][27.6][19.1][27.71][18.79]

圖1 近五年全區就業人員產業構成情況 （單位：%）

全年城鎮新增就業人數54.05萬人，城鎮失業人員再就業人數10.7萬人，就業困難人員就業人數3.3萬人。年末城鎮登記失業人數為18.94萬人，城鎮登記失業率為3.41%。全年全區共幫助2848戶零就業家庭實現每戶至少一人就業。組織350名高校畢業生到農村基層從事“三支一扶”的工作。

[60

50

40

30

20

10

][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][38.29][42.71][45.61][53.29][54.05]

圖2 近五年城鎮新增就業人數 （單位：萬人）

[12

10

8

6

4

2

0][城鎮失業人員實現再就業人數][就業困難人員就業人數][2008年][2009年][2010年][2011年][3.3][10.7][3.45][10.74][10.56][8.99][3.35][10.4][3.24][3.41]

圖3 近五年城鎮失業人員再就業人數 （單位：萬人）

[25

20

15

10

5

0][城鎮登記失業人數][城鎮登記失業率][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][4

3.5

3

2.5

2

1.5

1

0.5

0][3.75][3.74][3.66][3.46][3.41][18.94][19.07][19.11][18.8] [18.81]

圖4 近五年城鎮登記失業人數及登記失業率（單位：萬人，%）

年末持外國人就業證在廣西工作的外國人共612人，持臺港澳人員就業證在廣西工作的臺港澳人員共239人。

人力資源市場管理進一步規范。進一步形成統一開放、公平誠信、競爭有序的市場環境。截止到2012年底，全區縣以上政府部門設立公共就業和人才服務機構等各類服務行業達392家。各類人力資源服務機構以市場需求為導向，全年共為155942家次用人單位提供各類人力資源服務，不斷拓展人力資源服務領域，豐富了服務內容，提升了服務水平。

二、社會保險

社會保險工作深入開展，社會保障體系建設取得重大進展。全年五項社會保險（不含城鄉居民社會養老保險）基金收入合計478.11億元，比上年增長74.39億元，增長率為18.43%。基金支出合計407.74億元，比上年增長80.85億元，增長率為24.73%。

[1200

1000

800

600

400

200

0][養老][醫療][失業][工傷][生育][2008年][2009年][2010年][2011年][312.39][243.38][272.52][243.77][240.8][483.75][1011.52][512.65][981.31][935.21][849.96][235.66][218.45][2012年][254.71][568.18][449.29][238.4][237.0][221.69][199.01][411.32][368.05][176.54][234.61][204.90]

圖5 近五年社會保險參保人數 （單位：萬人）

[600

500

400

300

200

100

0][基金收入][基金支出][2008年][2009年][2010年][2011年][248.66][147.81][319.99][196.97][383.42][260.36][403.72][326.89][478.11][407.74][2012年]

圖6 近五年社會保險基金收支情況 （單位：億元）

（一）養老保險

年末全區參加城鎮企業職工基本養老保險人數為512.65萬人，比上年末增加28.9萬人。其中，參保職工349.07萬人，參保離退休人員163.58萬人，分別比上年末增加16.81萬人和12.09萬人。年末參加基本養老保險的農民工人數為21.41萬人，比上年末增加4.36萬人。

企業退休人員基本養老金待遇提高，且全部按時足額發放。年末納入社區管理的企業退休人員共128.93萬人，占企業退休人員總數的79.1%，與上年末持平。2012年全區城鎮參保企業離退休人員月人均基本養老金1527元，其中企業退休人員人均基本養老金1518元。

全年城鎮企業職工基本養老保險基金總收入330.19億元，比上年增長18.51%，其中征繳收入245.01億元，比上年增長13.07%。各級財政補貼基本養老保險基金57.27億元。全年基金總支出301.09億元，比上年增長23.58%。年末基本養老保險基金累計結存443.06億元。

年末全區有109個縣（市、區）和5個經濟開發（管理）區全面開展城鄉居民社會養老保險工作。年末城鄉居民社會養老保險參保人數為1586.40萬人，比上年末增加772.92萬人。其中實際領取待遇人數491.31萬人。全年城鄉居民社會養老保險基金收入55.45億元，比上年增長126.6%。其中個人繳費13.46億元，比上年增長150.7%。基金支出37.24億元，比上年增長143.7%。基金累計結存35.47億元。

（二）醫療保險

年末全區參加城鎮基本醫療保險人數為1011.52萬人，比上年末增加30.2萬人。其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數456.27萬人，比上年末增加19.06萬人；參加城鎮居民基本醫療保險人數為555.25萬人，比上年末增加11.14萬人。在職工基本醫療保險參保人數中，參保職工322.7萬人，參保退休人員133.58萬人，分別比上年末增加14.3萬人和4.77萬人。年末參加醫療保險的農民工人數為24.82萬人，比上年末減少1.23萬人。

全年城鎮基本醫療保險基金總收入115.88億元，支出93.21億元，分別比上年增長17.39%和27.88%。年末城鎮基本醫療基金累計結存169.64億元。其中，城鎮職工基本醫療保險基金收入101.19億元，基金支出85.69億元，基金累計結存147.46億元，其中統籌基金累計結存74.88億元，個人賬戶基金累計結存72.58億元。城鎮居民基本醫療保險基金收入14.69億元，基金支出7.53億元，基金累計結存22.18億元。

（三）失業保險

年末全區參加失業保險人數為243.38萬人，比上年末增加2.58萬人。其中，參加失業保險的農民工人數為8萬人，比上年末減少4.27萬人。2012年末，全區領取失業保險金人數為5.54萬人，比上年增加 0.34萬人，全區失業人員月人均領取失業保險金705元。全年共為583萬名勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的農民合同制工人支付了一次性生活補助。

全年失業保險基金收入21.42億元，比上年增長21.29%，支出7.34億元，比上年增長23.57%。年末失業保險基金累計結存70.47億元。

（四）工傷保險

年末全區參加工傷保險人數為312.39萬人，比上年末增加39.87萬人。其中，參加工傷保險的農民工人數為77.34萬人，比上年末增加4.78萬人。全年認定（視同）工傷11239人，比上年增加508人；全年評定傷殘等級人數為3943人，比上年減少1303人。全年享受工傷保險待遇人數為17822人，比上年增加2994人。

全年工傷保險基金收入5.93億元，支出3.26億元，分別比上年增長10.43%和35.27%。年末工傷保險基金累計結存17.89億元，儲備金結存0.998億元。

（五）生育保險

年末全區參加生育保險人數為254.71萬人，比上年末增加10.94萬人。全年共有5.13萬人次享受了生育保險待遇，比上年增加1.2萬人次。

全年生育保險基金收入4.69億元，支出2.84億元，分別比上年增長38.76%和40.59%。年末生育保險基金累計結存12.04億元。

三、人才隊伍建設

人才隊伍建設不斷加強，以貫徹落實人才規劃綱要為主線，充分發揮政府人才工作綜合管理的職能作用，不斷加大人才工作力度。

截至2012年底，人才資源總量穩步增長。其中，公有制企業經營管理人才資源11.19萬人，專業技術人才資源12.44萬人（具有專業技術職稱的企業經營管理人才資源交叉統計在其中）。

截至2012年底，全區共有享受國務院政府特殊津貼專家累計1443人，累計選拔有突出貢獻中青年專家50人，百千萬人才工程國家級人選26人，自治區特聘專家52人，廣西新世紀十百千人才工程第二層次人選439人。從1978年到2012年，各類留學回國人員總數累計達2700多人。

2012年末，全國共建成各級各類留學人員創業園4家。博士后科研工作站總數達到30個，博士后科研流動站總數達到16個。

全年全區30.03萬人參加專業技術人員資格和職業資格考試（含職稱外語和計算機應用能力考試），共有16.82萬人次通過考試。

2012年，按照國家部署，全區深入實施專業技術人才知識更新工程，承辦兩期國家級高級研修項目，培養140余名區內外專業技術人才；確定16項自治區級高級研修項目，累計培養1000余名區內各行業領域專業技術人才；共選派80余名各行領域專業技術人員赴外省參加國家級的高級研修班。研究擬定2012—2013年全區專業技術人員繼續教育公需科目培訓考試工作方案和廣西壯族自治區專業技術人才知識更新工程實施方案，并將循環經濟發展確定為2012—2013年全區專業技術人員繼續教育公需科目，努力開創我區繼續教育工作新局面。

年末全區共有技工學校49所，在校學生10.22萬人。全年技工學校面向社會開展培訓11.91萬人次。年末全區共有就業訓練中心36所，民辦培訓機構338所。全年共組織開展各類職業培訓38.61萬人次，包括：就業技能培訓32.77萬人次，崗位技能提升培訓2.49萬人次，創業培訓3.35萬人次。

年末全區共有職業技能鑒定機構233個，職業技能鑒定考評人員4575人。全年共有40.84萬人參加了職業技能鑒定，35.02萬人取得不同等級職業資格證書，分別比上年增長7.14%和9.27%。其中全年共培養高技能人才4.21萬人。

四、公共人事管理

履行公共人事管理職能，公務員管理工作不斷加強，人事制度改革逐步深化。圓滿完成2012年廣西公務員錄用考試任務，全區共錄用公務員（含選調生）9500多人。圓滿完成各類表彰工作。全年共表彰先進集體335個，先進個人460名。聯合15個部門開展記二等功表彰活動。順利組織實施省部級以上榮譽稱號獲得者休假療養活動，選派了4名同志參加休假療養活動。

2012年，完成了監獄勞動教養機關人民警察警員職務套改工作，全區共有監獄勞教人民警察13130人，參加套改9323人，占監獄勞教機關人民警察總數的71%；出臺了《廣西壯族自治區直屬機關公開遴選公務員試行辦法》、《廣西壯族自治區公務員登記實施細則》；創造了“六統四分”工作方法開展遴選工作，組織了19個區直機關65個主任科員以下職位，面向全區公開遴選公務員，最后公開遴選了50名公務員；全區14個市行政機關共有2809名副科長和科長、區直機關共有40個單位249名處長、副處長通過競爭上崗走上領導崗位；自治區本級共辦理公務員（含參照人員）登記1978人，辦理增人計劃815人、調任103人（其中：區直82人，各市21人）。

事業單位人事制度改革取得積極進展，聘用制度推進范圍繼續擴大，基本實現全覆蓋。事業單位崗位設置管理制度全面入軌，截至12月31日，全區共有23363個事業單位完成了首次崗位設置工作，占總數的86.74 %，其中區直單位完成750家，占總數的96.03%；市直單位完成2478家，占總數的99.44%；縣區以下單位完成20135家，占總數的76.55 %。北海、防城港、玉林、河池、來賓等5個市、縣（區）兩級全部完成核準任務。完成首次全區事業單位專業技術二級崗位實施工作。經過認定，首次共有261名在職在崗人員聘任到專業技術二級崗位，88名退休專業技術人員按二級崗位工資標準調整退休待遇。專業技術崗位2至13級的崗位設置和聘任制度在全區范圍內落實到位。截至2012年底，事業單位新進人員公開招聘工作已經在全區范圍內基本實現全覆蓋，初步建立了公開、競爭、擇優選拔新進人員的制度框架，制定出臺了《廣西壯族自治區事業單位公開招聘工作人員面試規則（試行）》（桂人社發〔2012〕79號）。開展全區事業單位公開招聘工作檢查，加大了對事業單位公開招聘考試的監管力度，嚴肅處理違規事件。

軍隊轉業干部安置任務順利落實。2012年安置軍隊轉業干部950名。安置到黨政機關和參公事業單位的占計劃分配總數的95.1%，其他事業單位占3%，國有企業占1.9%；安置到地級市的占92.6%，縣（市）的占5.1%，鄉鎮占2.3%；249名師團職干部得到重點安置，131名功臣模范以及長期在艱苦邊遠地區和特殊崗位工作的干部得到照顧安置。

五、工資分配

2012年全區城鎮單位在崗職工年平均工資為37614元，與2011年的34178元相比，增加了3436元，同比增長10.05%。

2012年廣西對最低工資標準進行了再次調整，調整后各類地區標準分別為：一類每人每月1000元，每小時8.5元；二類每人每月870元，每小時7.5元；三類每人每月780元，每小時6.5元；四類每人每月690元，每小時6元。一類標準適用地區為南寧市、柳州市、桂林市、梧州市、北海市；二類標準適用地區為防城港市、欽州市、貴港市、玉林市、百色市、賀州市、河池市、來賓市、崇左市；三類標準適用地區為各縣級市；四類標準適用地區為各縣、自治縣。

事業單位工作人員收入分配制度改革穩步推進，全區義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資實施到位，其他事業單位績效工資正在有序實施，大部分市縣已基本完成。規范公務員津貼補貼工作繼續推進。

六、勞動關系與勞動者權益維護

2012年廣西繼續加強勞動合同管理，規范企業的用工行為，依法做好勞動合同和集體合同的簽訂和解除工作，促進勞動關系的和諧，維護企業和社會的穩定。 2012年末，全區企業單位簽訂勞動合同人數244.7萬人，勞動合同簽訂率為92.25%，其中國有及國有控股企業勞動合同簽訂率為96.38%。全區企業單位通過并有效實行的集體合同10305份，覆蓋職工194.53萬人。

2012年廣西各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共受理勞動人事爭議案件15189件。結案14737件（不包括仲裁機構不予受理數），其中調解組織結案3091件，占20.97%。仲裁機構立案受理勞動人事爭議11710件，結案率為95.22%；調解組織受理（含仲裁機構案外調解）3479件。

篇（10）

社會保障制度改革是中東歐國家經濟轉軌的重要組成部分。1989年以前，中東歐國家普遍實行國家保障型的社會保障制度，以憲法的形式保障公民的保障權益，所需資金由公共資金無償提供。保障項目包括覆蓋全國城鄉的退休金保障、公費醫療、家庭津貼、教育補貼、消費補貼、住房補貼，以及其他公共福利事業等。

1990年以后，中東歐國家開始了經濟轉軌，原來的社會保障制度與新的經濟制度已不相適應。更重要的是，經濟轉軌時期連續幾年的經濟滑坡使社會保障支出難以為繼。在巨大的財政壓力之下，中東歐國家開始重建社會保障制度，以獨立于國家預算外的社會保障基金取代由國家統包的大鍋飯式的社會保障。

新社會保障體系的框架

在原社會保障制度下，社會保障支出直接納入國家財政預算，由國家財政負擔。轉型初期，原社會保障體系依然維持，同時，國家面臨經濟衰退、通貨膨脹、失業加劇、人口老齡化等問題，社會保障支出急劇膨脹。以匈牙利為例，1990年，按照傳統社會福利制度的支出在gdp中所占的比例達到28.4%，在國家預算中的比例達到46.3%；加上各種含有社會福利因素的經濟補貼，如價格補貼等，使與社會福利有關的支出在gdp中所占的比例達到34.8%，在國家預算中的比例達到56.8%，國家財政不堪重負。

新社會保障體系以社會保險制度為基礎，由養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、疾病與生育保險、家庭津貼等組成。其中，養老保險、醫療保險、失業保險參照歐盟國家的模式，以社會保險基金的形式運作，基金來源于企業和職工繳納的保險費；生育保險、家庭津貼等由國家福利基金負擔。

為了擴大社會保障的資金來源，體現市場經濟條件下權利與義務的統一，中東歐各國先后建立起社會保障稅。據1995年國際貨幣基金組織的《政府財政統計年鑒》記載，社會保障稅占總稅收的比重是：保加利亞21.7%，克羅地亞31.74%，捷克38.75%，愛沙尼亞32.34%，匈牙利29.23%，拉脫維亞34.49%，立陶宛32.26%，波蘭24.31%，羅馬尼亞28.7%。此稅一般以工薪總額為稅基，乘以規定稅率。各國稅率不一，其中匈牙利60%，波蘭50.2%，斯洛伐克 50%，捷克45.5%，羅馬尼亞43%，愛沙尼亞33%，立陶宛31%，馬其頓30.1%。

多支柱的養老保險體系

中東歐國家人口老齡化問題十分嚴重，65歲以上老年人占總人口的1/3。在原體制下，退休年齡一般在女55歲，男60歲，平均退休年齡57.5歲。退休金水平比較高，平均養老金相當于平均工資70%-80%，還有許多免稅和特殊待遇。轉型初期，失業人口劇增，提前退休成為解決失業的替代方案，加劇了退休隊伍的膨脹。養老金支出成為中東歐國家政府預算中最大的項目，占各國gdp的10%-15%。

世界銀行在1994年的研究報告《防止老齡危機》中，推薦了多支柱制養老金制度，這種制度包括以下要素：支柱一：公共管理的養老金，以稅收的形式籌集，為所有較年長者設計，提供最低收入的強制性公共養老金制度，實行現收現付制；支柱二：強制性的、完全積累的、由私人管理的養老基金，可采取個人儲蓄賬戶或職業年金計劃兩種形式；支柱三：自愿的職業年金或個人儲蓄計劃，為那些想在老年得到更多收入及保險的人提供額外保護。

這種多支柱的養老保險模式成為多數中東歐國家養老保障制度改革的首選方案。拉脫維亞最早建立了三支柱的養老保險體系。1995年11月，議會通過政府提交的養老保險改革方案。1996年1月1日新的養老保障制度開始生效。波蘭、匈牙利等國也在1996年以后建立了三支柱的社會保障體系。保加利亞2000年開始實行的養老保障制度把退休金分為一般退休金、殘疾金、繼承性退休金、特種退休金等4種形式。除此之外，保加利亞設立了自愿參加的“退休”基金。捷克國家發放的養老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數額相同，用來保證基本生活水平，它的水平取決于國家的具體經濟情況、社會費用標準。二為浮動部分，取決于退休者的工齡、工資情況。

在建立新的養老保險制度的同時，中東歐國家普遍提高了法定退休年齡。由于原來法定退休年齡偏低，人口老齡化加劇，大量人員提前退休，養老金領取者的隊伍迅速膨脹。這種不合理的制度安排帶來雙重的弊端，一方面加重了社會保障體系的負擔；另一方面，大約50%-70%的養老金領取者在其“退休”后的頭10年還在繼續工作，他們中大多數人的收入難以被稅收網所覆蓋。

為了解決這一矛盾，中東歐國家在改革中普遍提高了法定退休年齡。波蘭政府將退休年齡提高到男性滿65歲、女性滿60歲，同時要求工齡分別達到男25年、女20年以上的職工才可提出退休申請。1995年匈牙利男、女職工退休統一提高到62歲。1996年捷克實行新的養老保險法，從1996-2007年逐步提高退休年齡，男子從60歲提高到62歲，婦女從53—57歲提高至57-61歲。保加利亞在 2009年以前逐步將男子的退休年齡由60歲增至63歲，女子則由55歲增至60歲，但軍人和特殊行業的勞動者則可提前退休。立陶宛退休年齡也逐步提高，男每年提高兩個月，女每年提高4個月，到 2009年達到女60歲、男62.5歲。愛沙尼亞退休年齡提高較快，每年均提高6個月，最終達到女60歲、男65歲。

由于制度轉換，人口老齡化加劇，公共管理的養老保險基金資金嚴重不足，難以平衡，中東歐各國政府都利用私有化收入的一部分建立養老基金。

轉型期間嚴重的通貨膨脹威脅著新的養老保險制度，為了確保退休者利益不受通貨膨脹的損害，中東歐國家先后根據通貨膨脹率對享受退休金待遇者實行補貼。例如捷克通過立法使養老金的物價補貼制度化。該法規定，消費價格每增長5%～7%，就對退休金進行一次調整，調整的幅度參照實際工資的增長情況。波蘭則以混合方式對退休金進行保值，一部分按通貨膨脹率保值，一部分按工資漲幅保值，即國家養老金根據漲價幅度進行調整，而投保得到的退休金則根據平均工資的增長提高。

匈牙利在解決農民養老問題上創造了以土地換年金的方式，解決年邁放棄耕作的農業人口的生活費，年金相當于城市的退休金。匈牙利的土地換年金計劃，每期都由國家土地基金管理局實施。第一期解決了3600個60歲以上土地所有者的年金問題，國家通過法定合同收回土地并發給土地所有者年金。至2003年，匈牙利已實施三期土地換年金計劃。

建立失業保險制度

十幾年來，失業問題一直是困擾中東歐各國政府和老百姓揮之不去的噩夢。2005年初，歐盟委員會公布的一項調查結果顯示，在中東歐國家中一直被認為狀況最好的匈牙利，47%的居民認為失業問題是他們最大的煩惱。2005年初，匈牙利失業人口達到近6年最高峰，超過30萬，比前一年同期增加 5.2萬；失業率達7.2%，比前一年同期增加1.2個百分點。失業者的45.4%已至少失業一年以上，失業時間平均達16.2個月。波蘭總理在正式加入歐盟的第二天宣布辭職也與20%左右的失業率有關。

解決失業問題一直是各黨派競選中施政綱領的重要內容，也是政府經濟政策的重點。各國政府一方面采取各項措施擴大就業渠道，幫助失業者再就業，降低失業率，另一方面加緊構建失業保險制度，緩解失業造成的社會壓力。

為了解決失業問題，各國相繼頒布“勞動法”、“促進就業法”、“就業與失業法”等法律法規，并根據轉型期間出現的問題對法律法規進行多次修訂，對失業標準、失業保險基金的建立和管理、失業人員的救濟、失業人員再就業培訓等問題做出規定。

1989年以后，各國政府都建立了失業救濟基金，對失業人員進行救濟，以應對大量失業帶來的社會壓力。匈牙利法律規定，長期失業者(指失業一年以上)最多可以得到為期2年的失業救濟，救濟金額最高為最低退休金的80%。捷克的法律規定，失業者可領取最后工資的60%，期限為3個月，期滿后減為50%，期限仍為3個月；半年后仍不能再就業者，可領取一定數額的社會救濟。羅馬尼亞的失業救濟金略高于最低工資標準的2/3，由國家預算撥款；工人失業后在一年半內可領取失業救濟金，期滿后仍找不到工作者，可再領取9個月的社會補貼。

為了減輕失業者的負擔，中東歐一些國家還規定，雇主在解雇工人時，必須支付一定的賠償金。例如，立陶宛勞動法規定，雇主在并非勞動者自愿的情況下解除勞動合同時，應向勞動者支付中斷勞動關系賠償金，賠償金按勞動者在本單位工作年限長短，一次性支付1-36個月的平均月工資不等。斯洛文尼亞勞動法規定，雇主單方提出解除勞動合同，須向失業者支付至少6個月的最低工資或一次性支付一筆賠償金，連續工齡滿9個月以上的失業者有權獲得原工資70%的失業賠償。

另一方面，各國加緊構建與市場經濟體制相適應的失業保險制度。失業保險為強制性保險，除個體勞動者外，所有機關、企事業單位的職工都要加入。失業保險基金又稱勞動力市場基金，由職工和所在單位交納的失業保險金形成，以稅收形式由稅務部門統一征收后上繳給勞動力市場基金管理機構，并由該機構自行管理，自負盈虧。

保加利亞1998年頒布《社會資助法》，在2002年4月和12月兩次修訂，以規范對失業者、喪失勞動能力者和生活陷于貧困的弱勢群體的救助。

對失業者的救濟只能解決暫時的困難，真正解決問題還是要幫助失業者重新找到工作。各國政府在失業者的再就業培訓上都下了很大的功夫，建立了比較完善的職業培訓機構。這些轉型國家的職業培訓活動有自己的特點，一是把職業培訓與勞動力市場需求緊密結合起來，培訓的形式靈活多樣，便于受訓者接受；二是收費比較合理，充分考慮到了受訓者的承受能力，并且原企業和工會也都根據有關規定向培訓單位提供一定數額的培訓費；三是政府還鼓勵私人開辦各種類型的再就業培訓學校，在貸款和稅收等方面都給予優惠。

匈牙利、捷克政府將利用外資與解決就業結合起來，對解決就業機會多的外商，或者在解決就業比較困難的偏遠地區投資的外商在稅收和其他方面給予優惠。

保加利亞還實行了以工代賑政策，從2002年開始實行“保加利亞森林恢復和保護計劃”，組織失業者參加植樹造林，當年安排了9000名失業者就業。林業成為解決保加利亞失業問題的重要領域。同時，政府還采取了“出口”失業者的辦法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希臘、塞浦路斯等國簽訂了向這些國家輸出勞動力的協定。到上述國家工作的保加利亞失業者多數從事旅店、餐館等服務性工作。

新的醫療保險體系

1991年前，中東歐國家實行福利社會模式，全民醫療保障。這種醫療體制耗費國家大量預算資金，在轉型后建立的市場經濟體制下不可能繼續維持。在世界銀行等國際機構的參與下，中東歐國家開始建立市場化的醫療保障體制。由于先前已經實現了全民免費醫療，因此，醫療保障制度的改革是涉及面最廣的改革，也是難度最大的改革。

中東歐國家醫療保障制度改革的共同點是建立健全全民醫療保險體系。將原由國家全額撥付醫療經費改為個人、單位和國家三方共同承擔。普遍醫療保險分為義務保險和自愿保險兩種。有權享受公費醫療的人員必須加入醫療保險。建立由專業醫院、社區醫院和私人診所組成的醫療網絡。建立家庭醫生制度，居民可自由選擇家庭醫生。減少公立醫院的醫務人員數量，以降低醫療服務的成本。

2003年1月23日波蘭議會通過了《成立國家醫療衛生基金及普遍醫療保險法》并于2003年4月1日正式生效。根據新法規，波蘭重建了全國性的醫療保險體制。新醫療保險體制的核心是集中管理全國的醫療保險經費，使全體投保人員能得到平等的醫療待遇。國家醫療衛生基金作為具有法人資格的國家機構，取代原來的17個醫療保險管理機構。普遍醫療保險的對象是所有波蘭公民以及合法居住在波蘭的外國人，不包括駐波蘭的外交和國際組織的工作人員。普遍醫療保險分為義務保險和自愿保險兩種。凡是參加職工社會保險和農民社會保險的人員以及所有軍警司法人員都有義務參加醫療保險，其他人員可自愿申請參加保險。職工和農民交納保險金后，其按規定不需另交保險的家庭成員也享受醫療保險待遇。醫療保險的范圍包括各種疾病的預防、診斷和治療服務。但與治療無關的健康體檢、療養、國外進行的治療等醫療服務不在保險范圍之內。

匈牙利醫療保健管理體制的改革主要從兩個方面進行：首先是對醫務工作者進行分流，減少社會的醫療服務成本，解決醫生的就業問題。建立專業醫院、社區醫院和私人診所的醫療網絡。建立家庭醫生制度，居民可自由選擇家庭醫生。減少公立醫院的醫務人員數量，以降低醫療服務的成本。其次是建立與市場經濟相適應的醫療保險體制。從 1993年開始，實行醫療保險自治，醫療保險費由個人和用人單位共同負擔，生活貧困者，經有關部門核實，可繼續享有免費醫療。從1993年開始，還推行了自愿的醫療保險制度，設立非盈利性的健康保險基金管理處。強制性的醫療保險只提供最基本的醫療保健服務，居民要享受更高等級的醫療保健服務，可自己選擇個人醫療保險基金投保。

匈牙利醫療保險體制的特點是，全民享受醫療保險待遇。交納保險金的人所有家庭成員，包括子女老人也享受同等待遇；失業人員的醫療保險費用由地方自治政府交納。在匈牙利工作的外國人，主要是指那些從事商貿活動的外國人，也必須按照法律規定交納醫療保險費用，并與醫療保險公司簽訂醫療衛生保險協定，享受與匈牙利公民一樣的醫療待遇。

1991年捷克開始醞釀醫療制度改革，通過醫療保險法。1993年1月1日起，正式實行全民醫療保險制度。醫療保險由兩部分構成，即強制性的醫療保險和自愿參加的醫療保險。根據醫療保險法建立國民醫療保險公司，每個公民必須參加醫療保險。醫療保險基金不足部分由中央政府和地方政府補貼。領取養老金者、未成年子女、大中學學生、軍人、失業者等，由國家支付保險金。所有醫療保險公司都統歸衛生部管轄，并建立了中央協調機構。1993年開始開放自愿醫療保險市場。實行了國有醫療設施私有化，興辦多元化的醫療服務。允許私人和集體興辦醫療事業，并允許公民自由選擇醫生和醫院，國家還鼓勵醫生提供家庭服務。許多醫院將無償地轉入地方，成為地方和私人的共有財產，其中一部分還給教會，全國將逐漸形成國家、私人、教會和慈善機構共同提供醫療服務的局面。捷克人均年就醫次數是歐盟平均次數的一倍，由于醫療費用高，捷克政府醫療補貼數額巨大。捷克在2004年進行了醫療福利制度改革。每個公民每年將需交納 2000克朗(約合72美元)作為醫療福利基金，在生病時享受有關藥品費、處方費、門診費及住院費用等各項醫療開支的政府補貼。18歲以下的未成年人和社會救濟人員可以申請該基金的返還。

健全家庭津貼制度

家庭津貼一直是中東歐國家社會福利制度的一項重要內容，在1989年以前，家庭津貼主要包括兒童照顧津貼、兒童生活補助津貼、職業婦女母親的保留工資或非職業婦女母親的生活補助、價格補貼等。

篇（11）

@訪藍2372368：期待著醫保全國聯網系統，不僅具有異地就醫聯網結算的功能，也具有患者能在遠程計算機上，或者是前往醫院掛號柜臺前用自己的“社會保障卡號碼+社會保障卡序列號”掛號看病的功能，以便擠掉號販子的生存空間，有力有效維護廣大人民群眾的合法權益。

@歲月同輝：科技+政策改變人們生活，醫保聯網造福于民必深受大眾擁戴。醫保聯網給異地居住、工作、療養等醫療解除后顧之憂；為異地養老、人才流通等提供了醫療保障。但異地醫療轉診、結算等仍存在諸多不便，大眾期盼真正的“一卡通天下”時代的到來。

@七匹馬：深化醫藥體制改革，使老百姓享受到快捷方便、優質價廉的醫療服務是最終目的，需要各部門合心合力合拍聯動推進。人社部有關部門將實施醫保全國聯網無疑是個遲到的好消息，暢通了就醫“梗阻”最后一公里，可以讓老百姓直接感受到醫改帶來的紅利。

“以房養老”試點為何遭冷遇？

“以房養老”模式是為了彌補養老金的不足，緩解養老壓力的一種積極嘗試。在北京、上海、廣州、武漢開展的為期兩年的“以房養老”試點將結束，然而參與“以房養老”的投保人可以用寥寥無幾來形容，總計參保人數為78人59戶，而辦完所有流程更是僅有47人38戶。（6月2日人民網）

@火焰沸騰：新的模式下的任何嘗試都是帶有不確定性的，對于老人來說，有很多問題需要考慮的。把自己以后的生活完全交別人掌控，這是需要冒風險的。還有老人以前的觀念還沒有轉變，這都是需要努力的地方。

@張紅918：“以房養老”只能說我們對養老問題重視不夠，對老年人關心不夠。想方設法將養老問題推給社會、家庭和老人個人，想方設法彌補養老金不足，而真正使老年人過得更好想得太少。以房養老只是一種模式，不可能所有人都選擇。

@知寒披衣：“以房養老”遭到冷遇，是因為某些地方存在不足：一是提案缺少“老吾老以及人之老”的主導思想；二是養老模式沒有體諒老人們心里需求的依靠；三是不了解有房者并不缺錢，為什么要抵押呢？銀行是盈利部門，又不是慈善機構。

@老驥丹心：“以房養老”看似多了一條養老路，豈不知是割老人“心頭肉”。大家都“心知肚明”在我國普通民眾一生中有一套像樣的房產有多難，這又是老人們留給子孫的唯一財產，在中國這個“傳統”的大地上，不遇冷才怪？還是試試其他的辦法吧！

讓簡政放權落到實處

近日召開的國務院常務會議決定：在近兩年已分五批取消272項職業資格許可和認定事項的基礎上，再取消招標師、物業管理師、市場管理員、插花員等47項職業資格許可和認定。至此，各部門設置的職業資格總量比本屆政府成立之初已減少50%以上。（6月2日新華網）

點評：譬如插花，顯然是藝術性、個性化的一種工作，其工作成果可能有人欣賞、有人不欣賞，卻不會傷害誰。這樣一種工作，有什么必要實行行政性質的資格審查呢？

每一項行政性質的資格審查背后，都架著許多根吸血管。無論辦證或者培訓，都是錢開路。那些錢究竟是怎樣用的，沒有人能說得明白。

然而，在當初決定進行資格審查時，卻一定是強調問題突出、意義重大、非如此不可的。曾經認為意義重大，現在認為多此一舉，體現了觀念、思維方式的不同。

養老金“缺口”終究要靠制度補救

人社部近日的公報顯示，2015年全年五項社會保險（含城鄉居民基本養老保險）基金收入大于支出，2015年末基本養老保險基金累計結存39937億元。這一數據出來之后，無疑為人們服下一顆養老的定心丸。（6月1日《京華時報》）

點評：老吾老，以及人之老。養老，事關人倫，事關人類代際更替的沉重話題。無論養老涉及的資金多寡、精力多少，都是重要的社會命題之一。

同時另一個不能忽略的問題是，全國賬面有結余，地方賬面已有缺口，表明全國養老金沒有得到統籌使用，資金效率偏低。

由此，如何縮小貧富差距、減少養老金可能的“缺口”，如何平衡地區之間的落差，如何“破繭成蝶”，破除個別企業的逐利性，使社保實現最廣大的公益性與監管的周全性，都需要更為縝密的制度設計，悉心守住不發生系統性風險的那一條底線。

漏洞不補 快遞實名有隱憂

6月1日起，《快遞安全生產操作規范》作為國家強制性行業標準正式實施，快遞單必須實名，包裹也必須先通過快遞員檢查驗視。今后，個人信息將更大程度地“暴露”于快遞企業面前。（6月1日人民網）

點評：快遞實名制，個人信息安全能否保證再次引發人們的擔憂。

個人信息為何依然被明碼標價，倒賣鏈條依然屢禁不絕？一些快遞點為何不僅成為不良商家刷單的協助者，更通過非法泄露、非法買賣寄遞服務信息形成了有利可圖的地下產業？

實施快遞實名制本是利國利民利行業之舉，但假如行業原有的漏洞不及時補上，實名制的實施恐怕會引起更多擔憂。信息泄露使得消費者和快遞企業面臨“雙輸”的困境。我們期待多方協作形成監管合力，讓快遞實名不再憂心。

家庭醫生服務繞不過醫改這一前提

6日，國務院醫改辦、衛計委等多部門聯合制定的《關于推進家庭醫生簽約服務的指導意見》正式。意見提出，到2017年，家庭醫生簽約服務覆蓋率達到30%以上，重點人群簽約服務達到60%以上，到2020年力爭將家庭醫生簽約服務擴大到全人群。（6月7日《京華時報》）