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引 言

進入新世紀以來，隨著經濟的不斷發展，水利水電工程活動的開展在其開發建設的過程中，會受到其它行業的過程項目的影響，進而導致其建造活動的開展情況受到不同影響。其中，對土地資源進行保障是實現這些項目能夠順利進行的關鍵。如何實現對移民活動、耕地資源以及生態環境的保護，都是水利活動能夠順利進行所需面臨的困難。就水利工程開展的自身特點來說，其不同的開展項目對于資金、政策的需求也是不同的。

1征地移民的要求

1.1 對管理體制的建立與完善

水利工程的移民活動開展一般是由政府部門所主導的，因此，需要做到其管理體制的建立與完善，做到分級管理、細致高效、責任制度明確。在項目開展的前期由于項目法人進行征地移民手續報批，實施時與地方政府簽訂移民征地協議，地方政府是征地移民實施的主體，項目法人參與管理并接受相關部門管理和監督。水利行業移民機構沒有足夠的征地移民管理權限，實施期間多采取當地政府總承包方式，把征地移民管理權限交給當地政府，水利部門、項目法人、移民監理等只能做事后或監督工作；征地移民機構不穩定，工程上馬后臨時抽調人員，長期并專職從事該項工作的人員較少，缺乏理論及經驗，對政策法規了解不透徹，已出臺政策不能有效貫徹執行。

2 對征地補償標準的明確

與其它征地活動相比較，由于水利建設活動的牽涉范圍較廣進而導致移民量較大，移民所能得到的補償金也就較少，導致其活動的開展難度較大，極易產生社火矛盾。在水利工程建設開展的前期，其工作的周期較長，批準的補償標準與實際不匹配；與公路、鐵路等有較大差距；補償不是按市場經濟的原則進行，而只是一個概數。隨著社會、經濟的不斷發展和進步，同時受項目審批時限、政策、通貨膨脹等因素影響，征地移民補償標準相對來說實際較低。

1.3 對移民的社會保障明確

征地移民活動的開展往往還需要對土地資源、社會保障制度、住房保障、戶口解決以及工作問題等多個項目進行處理，使得移民能更好地適應新生活。在《移民安置條例》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》和《勞動保障部關于做好被征地移民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，均對做好被征地移民的社會保障問題提出了相關要求。但在實際操作、使用、管理和監督上缺乏有效機制，實際執行中資金的使用與管理不透明，監督不能有效落實，存在卡、截、挪等問題。

1.4 加強對征地手續的完整化處理

在對工程用地需求進行明確之后，將設計移民項目的部分進行統一的安置處理，借助于對手續的完整化處理，使得存在的手續繁多、涉及部門廣、審批周期長、政策理解缺乏共識、有關規定不一致、批復與實際不匹配等諸多問題能夠較好解決。

2 水利工程移民的相應解決措施

在我國，就目前的移民征地活動開展情況來看，其發展的理論亦或者實際的發展進程，都存在諸多的不足，同時，專門從事于相關方面研究的單位更是稀少，進而導致了水利水電工程的開展面臨著發展的諸多昆季無法解決。就一個行業來說，想要推動其發展，離不開理論與實踐的共同發展，但想要實現其發展又離不開投資的大力支持，水利水電行業亦是如此。可征地移民安置的情況絕然不同， 按《國家土地管理法》公布的最新補償標準， 已足以使征地移民工作達到比較完善的程度。現在的問題是如何在這已有條件的基礎上進一步把水利水電工程的征地和移民工作做好。

2.1 對開展移民管理工作部門的職能明確

根據移民工作開展的實際情況來說，移民工作的開展需要按照老移民的移居需求，以此作為工作開展的宗旨所在，成立隸屬于省政府或水利部門的， 具有獨立行政職能的移民辦事機構， 統一組織、協調和指導本地區的水利水電工程新老移民工作。這是從根本上解決日益突出的水庫老移民問題和防止不斷產生新建工程移民問題的有效的政治和組織保證。

根據湖南、四川、福建、廣西等省（區）成功的實踐， 建議由省政府統一理順各級水庫移民主管機構的設置和職能， 賦予各級移民主管機構統一管理從規劃設計到實施、驗收的水利水電工程征地補償和移民安置工作。從實質上提高移民機構和移民干部的政治和社會地位， 真正把征地和移民工作放在與工程同等重要的位置。

2.2 注重于對政策法規的制度與完善

在對征地移民的政策法規進行制定的時候，特別是新的《中華人民共和國土

地管理法》匹配的有關政策法規目前都還沒有出臺。為了避免以后的移民工作過于被動，實現開展政策的完善，減少由于相關政策之間的銜接處理問題，使征地和移民這項涉及人民群眾根本利益的工作不再滯后于主體工程， 建議由有關部門牽頭， 專門成立征地移民政策研究機構， 通過各方面專家、學者的指導和組織協調， 以過去已經出臺的政策為基礎， 通過對全省范圍內的足夠數量的典型案例進行調查和分析， 集思廣益， 重新出臺新的征地和移民政策、管理制度、規程規范， 以使其真正達到理論和實踐的高度統一。

2.3對征地部門職能的有效明確

根據國務院國發[ 1992] 20 號文精神， 并按征地和移民工作的客觀要求，按照省政府的開展活動需求，水利部門將其征地活動進行具體化明確：①水利水電的征地補償活動與安置需求，需要按照規劃的設計方案來對其的進行審批與組織，通過各級政府部門的專職移民機構進行負責， 統一實行科學化、規范化管理。②前期淹沒實物指標調查精度不夠或移民安置規劃設計方案簡單粗糙甚至沒有的， 不能審批設計文件、辦理征地手續， 不能施工。

2.4 對征地補償金的合理計算與有效實施

征地移民補償金的計算需要按照移民活動開展的實際情況進行合理的規劃，進而提高移民活動開展的有效性。就其活動開展的阻礙因素來看，主要包括了：一者， 依舊存在著不少的工程主管部門把壓縮或拖延移民經費作為降低工程造價或調節主體工程經費到位不及時的主要手段， 不單列概算不利于移民經費的落實；二是征地移民的規劃設計的審查和管理遠不象主體工程那樣科學、具體、完善， 概算不分列， 規劃設計就無法專項委托， 也就無法通過合同的條款來約束、保證征地和移民方案的精度和深度。

3 結語

移民活動能否順利開展將會決定水利水電工程開展能否順利進行，為了減少由移民問題所帶來的阻礙，造成其給予水利水電工程建設帶來的消極影響，政府應對移民安置工作給予足夠的重視，水電企業積極面對移民安置工作中遇到的瓶頸，將移民問題做到實際化處理，進而提高其開展的科學性、有效性，促使水利水電工程建設活動得以順利進行。

參考文獻：

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二、城鄉一體化背景下農民工社會保險調查概況

（一）調查目的。本次調查的主要目的在于對目前農民工社會保險需求與供給現狀有一個較為全面的了解。需求層面主要包括農民工社會保險的參保情況，對社會保險的了解程度、需要程度，對現行政策的滿意程度、意見和建議等方面。供給層面主要包括政府機構、社保機構、企事業單位等用人機構在社會保險供給上所取得的成績、相關的制度與措施，存在的問題與困難等。

（二）調查對象。本次調查主要采用問卷調查與深度訪談相結合的形式。研究小組成員對宜昌市制造業、建筑業、服務業的農民工進行了隨機抽樣調查，共發放問卷207份，其中回收有效問卷193份。受調查對象中，男性占75.6%，女性占24.4%，年齡在18歲至55歲之間。從行業分布情況來看，建筑業領域農民工居多。受調查對象的學歷主要集中在小學及以下，初中兩個層次。

（三）調查內容。調查問卷共設計五十個問題，內容分為基本信息方面，如年齡、性別、行業、婚姻、受教育情況等，和社會保險需求方面、供給現狀方面。社會保險需求與供給現狀根據社會保險種類分為五個部分：養老社會保險方面，醫療社會保險方面，工傷保險方面，失業保險方面，生育保險方面。從五個險種分別考察農民工對每種保險的了解情況，需要程度，參?，F狀，政策滿意程度，意見和建議等。

三、城鄉一體化背景下農民工社會保險需求狀況與影響因素

（一）需求狀況。從五種社會保險總體來看，農民工對五種社會保險的重視程度各不相同。37.3%的農民工認為養老保險最重要，32.6%的農民工選擇醫療保險更重要，20.2%的農民工表示工傷保險最重要，而選擇失業保險和生育保險最重要的農民工分別占4.7%和5.2%。而單獨考察每一種社會保險，在養老保險方面，農民工對其需求強烈，有73.8%的受調查者明確表示需要或者非常需要養老保險，只有11%的受調查者認為不需要養老保險；而且絕大多數受調查者對養老保險提出了更高層次的要求，主要表現在提高現行養老金水平和降低領取養老金的繳費年限兩個方面。72.5%的農民工表示愿意多繳納費用以提高現行養老金水平，28.3%的受調查者明確指出國家需要改進養老保險金水平；34.2%的受調查者認為領取保險金繳費年限太長是參加養老保險最大的障礙，同時30.5%的農民工表示國家需要改進養老金繳費年限。醫療保險方面，農民工對其訴求也非常強烈，78.8%的受調查者認為需要或非常需要醫療保險，僅僅只有2.1%的農民工明確表示不需要醫療保險。而當被問及生病時會采取的措施，有40.9%的農民工選擇會立即上正規醫院檢查、治療；選擇去街頭小醫院、私人診所，自己去藥店買藥，不到萬不得已不去醫院的比例分別占18.1%、33.7%、7.3%。另外，受調查者對簡化報銷手續，增加醫保范圍內藥品種類提出了較為強烈的需求，79.9%的受調查者認為需要改進現行醫保制度關于這方面的內容。農民工對工傷保險的需求程度就更為強烈，81.9%的農民工都需要或非常需要工傷保險；其次就是對簡化工傷保險報銷程序的需求較強，占到了60.7%。同時59.0%的受調查者希望擴大工傷保險的保障范圍和保障人群，使更多的農民工受益。相對于前三種保險，農民工失業保險和生育保險方面的需要程度較低，明確表示需要或非常需要這兩種保險的受調查者分別占63.2%，52.3%，認為不需要的占19.2%和20.2%。在失業保險方面，41.4%的受調查者認為失業保險補貼比率低，32.3%的受調查者希望可以提高失業保險給付金額度。而在生育保險方面，64.8%的受調查者表示生育保險的產假達到需求，23.4%的農民工希望擴大生育保險就醫規定范圍內的藥品、醫療服務設施，20.9%的農民工希望擴大生育保險的覆蓋范圍，使更多人受益。

（二）影響因素分析。通過調查和分析，影響農民工社會保險需求的因素主要有以下幾個方面。第一，對社會保險的了解情況。在調查的過程中，我們發現不少受調查者并不了解社會保險或某種社會保險，甚至存在誤解。調查數據顯示，只有5.7%的人表示非常了解養老保險，7.3%的人表示非常了解醫療保險，而對于工傷、失業、生育保險，僅有5.7%、4.1%、3.6%的受調查者明確表示非常了解。相對應的，受調查者中不了解或只了解一點點養老、醫療、工傷、失業、生育保險的分別占63.7%、57.5%、58.5%、77.7%、76.7%。農民工對社會保險的不了解或者誤解直接大幅度降低了他們對社保的需求程度，也影響到他們合法維護自己的權益。第二，收入狀況。收入是影響農民工參保能力和參保意愿的重要因素。農民工的參保意愿一般與收入成正相關關系,也就是說收入越高,其參保能力和參保意愿就越強。調查發現，月收入低于1000元的人群當中，有1.0%的人沒有參加任何種類的保險；月收入1001-2000元人群當中，有5.2%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在2001-3000元的人群當中，有5.2%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在3001-4000元的人群當中，有1.6%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在4001-5000元的人群當中，有3.1%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在5001元及以上的人群當中，有0.5%的人沒有參加任何種類的保險。由于農民工之間收入差距并不是十分明顯,因此收入與農民工的參保意愿之間的正相關關系在我們調查數據當中并沒有明顯地體現出來。也就是說。在收入相差并不懸殊的情況下，收入對于農民工社會保險的需求的影響并不是特別明顯。第三，行業的差異。由于不同行業的農民工其職業穩定性和面臨的風險不同，也會影響到農民工對不同種類社會保險的需求程度。建筑業的農民工由于工作強度大、工傷風險高，希望參加工傷保險比例較高，服務業則相反。用人單位的性質對農民工參保率也有很大的影響，一些用人單位會主動為農民工購買社會保險，大大提高了社保的參保率。第四，婚姻狀況。養老保險方面，已婚農民工的參保率（67.0%）高于未婚農民工（49.3%）；醫療保險方面，已婚農民工的參保率（90.4%）也大幅度高于未婚農民工（71.2%）；而在工傷、失業、生育保險方面婚姻狀況對于社會保險需求狀況沒有顯著的影響。第五，工作穩定性。調查數據顯示，隨著每年更換工作的頻率由1次及以下逐漸遞增到6次及以上，受調查者養老保險的參保率由60.3%逐漸下降到6.9%；醫療保險的參保率由60.2%逐漸下降到7.5%；工傷保險的參保率由56.4%逐漸下降到12.7%；失業保險的參保率由60.5%逐漸下降到0%；生育保險的參保率由64.9%逐漸下降到0%。明顯可見，農民工參保率與更換工作的頻率成反比，也就是說工作的穩定性直接影響農民工對社保的需求狀況。

四、城鄉一體化背景下農民工社會保險供給狀況與影響因素

（一）供給狀況。中國戶籍直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤，城鄉二元戶籍制的弊端明顯。近年來，社會逐漸形成共識，加快推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。國家和各級地方政府出臺了一系列法律和政策有效地提高了農民工的參保率。國務院總理還主持召開國務院常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作。會議確定，出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。但調查過程中，我們發現農民工社會保險供給現狀仍不樂觀。調查數據顯示，只有51.8%的受調查者與用人單位簽訂了合同，35.8%的受調查者沒有與單位簽訂合同。當被問及是否有過參加社會保險后來又退保的情況時，80.8%的農民工選擇了沒有發生過這種情況，但有19.2%的農民工明確表示有過退?，F象。而在發生退?，F象的農民工中，有15%的受調查者退保的原因是收入不能保障持續交納保險金，19.2%的受調查者擔心交了保險金以后不能收回來，39.4%的被調查者是由于換工作或流動時辦理起來很麻煩，25%的農民工覺得社會保險起不到什么作用。養老保險方面，參保率為60.7%，參保者中，參加城鎮職工基本養老保險的占54.1%，參加新型農村社會養老保險的占45.9%。絕大部分農民工每年繳納的養老保險金為100元左右。醫療保險的參保率則十分可觀，高達83.4%，其中64.4%的受調查者參加的是新型農村社會養老保險，30.7%的受調查者參加的是城鎮職工醫療保險，絕大部分農民工每年繳納的醫療保險金為60元。與養老和醫療保險相比，工傷、失業、生育保險的參保率均比較低，分別為28.5%、19.7%、19.2%。從調查數據我們看到，農民工社會保險供給與需求相比，仍然存在著嚴重的滯后現象，政府、社會以及用人單位對于農民工社會保險的供給還存在著許多不足和缺陷。養老保險方面，當被問及中央確定的基礎養老金標準是否合理，29.0%的受調查者認為不合理或非常不合理。另外，25.4%的農民工對《農民工參加基本養老保險辦法》中規定的農民工個人繳費比例不滿意。醫療保險方面，17.6%的受調查者認為醫療保險的繳費比率不合理；當被問及參加醫療保險有沒有減輕生活負擔，15.5%的農民工表示醫療保險費用加重了經濟負擔，57.0%的農民工表示減輕了經濟負擔，但是效果不明顯。而工傷保險方面，58.5%的農民工認為上班單位不愿意承擔責任，沒有為他們辦理工傷保險，受工傷后，選擇自己出錢醫治與和雇主私了的農民工分別占20.2%、23.3%。失業保險和生育保險方面更是亟待提高，有70.5%的受調查者在失業期間依靠以前攢的錢，維持一段時間，只有4.0%的受調查者是依靠失業保險生活。

（二）影響因素分析。影響農民工社會保險供給的因素，可以從以下三個層面分析。

1.政府及社會保險機構方面。第一、法律體制不完善，政府監督落實不到位。大部分用人單位沒有與農民工簽訂合同，所以并未履行為農民工辦理社保的職責。相關政府機構對此監管不力。第二、社會保險宣傳教育不到位。農民工由于本身知識水平有限，無法了解辦理的程序，而社保本身宣傳的不到位致使農民工社會保險知識嚴重缺失。第三、部分社會保險辦理機構執行力不夠，效率低下，使得本就程序復雜的社保辦理變得更加困難，農民工因此而不愿辦理。實際上因為本身程序復雜農民工辦理的意愿就降低了。

2.用人單位方面。用人單位不負責，不愿分擔農民工保險負擔，不給農民工買社會保險。由于競爭的激烈，部分企業利用農民工的對自身狀況的低要求，試圖通過降低勞動力成本來提高價格競爭優勢。使得農民工無法獲得企業應該給與的社保。

3.農民工個人方面。第一、城鄉二元戶籍制度的長期存在與農民工高流動性之間的矛盾，一方面農民工的高流動性與社保手續跨地區轉移方面的限制使農民工的參保意愿下降，另一方面農民工社保體系未能實現區域對接、城鄉對接，這最終給農民工社會保險的辦理設置了障礙。第二、農民工社會保障意識淡化與缺失。由于農民工自身處于弱勢狀況，對工作的迫切，對待遇的低要求，以及文化程度較低，農民工大部分對是否有保采取了無所謂態度。第三、農民工的非正式就業方式阻礙了農民工及時有效的獲得社會保險。

五、城鄉一體化背景下農民工社會保險供需矛盾及其協調解決

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為了減少水利工程移民帶來的歷史文化傳統的沖突問題，建議在水利工程移民籌劃的時候，要嚴格遵循“就近”、“同源”的基本原則。所謂的“就近”原則，就是選擇遷出地周邊較近的區域作為遷入地，最理想的狀態就是原有的土地關系等不變，能夠就近安置的一定要就近安置，即便要付出更多的安置成本。所謂的“同源”主要是指文化的同源性，簡單的來說就是要求遷出地與遷入地在歷史文化風俗上面一致或類似，這一點要求相關單位在選擇移民地址的時候，必須先做好歷史文化傳統的調查工作，詳細比較、分析遷出地與幾個目標遷入地之間在歷史文化上的差異。這一點，可以通過調查走訪兩個地區的老人，就婚俗、民俗等方面的差異作出相應的評價；也可以通過一些文獻資料，對比分析兩個區域歷史文化上的差異。比如說如果兩個地區的居民都是同族，同一民族在歷史文化上具有同源性，則可以選擇這種區域作為移民遷入地。如果無法做到文化的同源性遷入，則應該由政府出面，就文化觀念上的一些沖突進行協調，避免影響到遷入地與遷出地居民之間的關系。

（二）盡量維持水利工程移民間原有人際關系

在水利工程移民當中，也要考慮到移民的人際關系因素。在選擇遷入地的時候，應該先劃定移民的人際關系圈，遷入地要盡量在人際關系圈之內或者靠近其人際關系圈。當然，每一個人的人際關系都是復雜的，不可能將其所有認識的人都劃進人際關系圈之內，只能以主要人際關系作為其人際關系圈的確定依據。比如說近親屬、同學、好友等，以這些人的居住地為點，劃定一個圈，就是水利工程移民的人際關系圈。所有遷出人員的人際關系圈，就是整個水利工程移民的人際關系圈，遷入區的選擇應該在這個大的人際關系圈之內，或者靠近這個人際關系圈，這樣才能保證移民能夠維持原有的人際關系，保證其移民后的情感交流需求得到較好的滿足，避免因情感交流匱乏導致情感空虛，引發各類社會問題。同時，為促進水利工程移民與遷入地居民情感認同，可以組織一些兩地居民的交流活動，比如說讓移民與當地居民一起編排一些文藝節目，共同表演、共同演出、共同欣賞，逐漸地形成共同的文化氛圍，也促進他們良好的人際關系形成。同時，鼓勵移民參加當地的豐富文化活動，鼓勵當地居民在情感上接受水利工程移民，邀請他們參加婚禮、文化表演等活動，讓移民更好地融入遷入地的人際關系和情感關系當中，有利于水利工程移民盡快適應新的生活。

（三）生活習慣因素

對于水利工程移民遷徙以后可能產生的生活習慣問題，應該在移民過程中考慮到，這一點已經體現在移民方案當中，但就這一問題，仍應注意以下幾點：第一，原有工作或者謀生手段不變。一般來說水利工程移民都是整體移民，在移民規劃上應該盡量保證移民原有工作或謀生手段不變，比如說移民在遷出之前在村里是開商店的，遷出以后也應該選擇合適的區域，繼續讓其開商店；有的是干養殖的，遷出以后也應該劃定相應區域扶持其繼續做養殖；有的是做醫生的，也應該繼續讓其經營醫務室，為維持原有的生活習慣創造物質條件。第二，遷入地的村、鎮盡量參照移民之前的居住位置進行規劃，讓其與原來的老街坊、老鄰居生活在一起，這樣也為保持原有的生活習慣創造條件。第三，幫助移民逐漸地養成新的生活習慣。需要促進水利工程移民與遷入地居民之間的交流、交往，逐漸地讓移民適應以后的生活環境。政府在這一過程中可以先向移民介紹本地居民的一些日常生活習慣，帶領移民了解本地區的一些環境狀況、基礎設施等。重點關注、引導青少年健康成長，為青少年提供豐富多彩的文化生活，避免其在移民后形成不良生活習慣，影響他們的身心健康。

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目前，我國城鄉醫療保障體系主要有三種形式，一是城鎮職工基本醫療保險，主要覆蓋城鎮各類用人單位；二是城鎮居民基本養老保險，制度覆蓋具有本市城鎮戶籍的各類城鎮居民。三是新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，主要覆蓋對象是農民。

一、現存三種模式差異比較

1.1面對人群不同城鎮職工醫療保險主要面向城鎮各類企業。城鎮居民醫保主要面向城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍以外的本縣城鎮戶籍居民，包括未滿十八周歲的居民（未成年人），中小學生、未享受公費醫療的大中專及技工、職業學校全日制在校學生等?！靶罗r合”是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，主要面向的是農民。

1.2繳費來源不同城鎮職工醫保由用人單位和職工個人共同繳納，不享受政府補貼。城鎮居民醫保繳費標準總體上低于職工醫保，在個人繳費基礎上政府給予適當補貼；新農合基金統籌方式為：參合農民個人繳費，省、市、縣三級財政補助，中央財政補助。

1.3醫療保險待遇不同城鎮居民醫保由于籌資水平較低，醫療待遇標準總體上略低于職工醫保。新農合的醫療待遇最低，報銷的范圍也最小。

1.4繳費要求不同城鎮職工醫療保險設立最低繳費年限，達到繳費年限(男25年、女20年)的，退休后不再繳費即可享受基本醫療保險待遇；城鎮居民醫療保險不設立最低繳費年限，必須每年繳費，不繳費不享受待遇。農村合作醫療保險是當年購買，次年生效享受報銷待遇，其最低檔費用為20元/年/人。

二、現階段農民工醫療保障實施狀況

2.1農民工是我國二元結構的夾縫中產生的一種特殊階層農民工生活在城市中，但其戶口卻是農村的。他們在城市中屬于被邊緣化的一類群體，享受不到城鎮企業職工的醫療待遇。很多農民工外出打工以后“新農合”又不能為其提供有效率的醫療保障。在他們受到病痛侵擾時，多是拖延病情而不及時就醫,所以“新農合”對他們來說名存實亡。

2.2現階段所能覆蓋到農民工的各項醫療保障政策太少，滿意度太低一些農民工不參加“新農合”主要是基于“新農合”的保障水平低，更重要的是農民工在城市工作，而且一般都為青壯年得病率低，所以不愿意投保，即使愿意投保，得了病還得回農村報銷，參加和理賠程序太繁瑣等。

三、農民工投保意愿調查

調查發現，由于城鎮職工醫療保險和“新農合”在執行上是相互獨立的，很多農民工外出打工以后無法享受原籍地的合作醫療，所以合作醫療對他們來說名存實亡，而城鎮居民基本養老保險又覆蓋不到他們。所以52.8%農民工希望一種確實可以保障他們利益的醫療保障模式，這種模式應該是統籌城鄉發展的，適合農民工特點的醫療保險模式。另外，現有的保障范圍太小，并不能切實保障農民工的利益，大多數農民工希望保障范圍擴大，調查顯示，49.10%的單位認為對農民工應該大小病都保，所以在制度建設上，可以考慮擴大農民工的醫療保障覆蓋范圍，提高保障水平，保證農民工對基本醫療的可及性。

四、基于城鄉統籌下的模式選擇

根據以上的分析，我們可以得出四種模式供農民工這個群體參加醫療保險。

第一種模式是單獨為農民工設立一種醫療保險模式，設立單獨的賬戶，由專門的組織負責管理，單獨保障農民工的切實利益。由我國發展目標是和諧發展城鄉，可知這種單獨為農民工設立的模式是與現實目標相違背的，所以不能采取。

第二種模式是讓農民工參加城鎮職工基本醫療保險，把農民工的醫療保險問題與城鎮職工的醫療保險問題一視同仁。但是農民工的特征是流動性大,流動于不同城市間,在不同地區參保只能保證當期，所以只保住院的醫療保障制度對大多數青壯年農民工來說，醫療保險沒有吸引力。

第三種模式是讓農民工參加城鎮居民基本醫療保險，把農民工的醫療保險加入到城鎮居民的醫療保險范圍內，保障農民工的利益。根據農民工的流動性大的特征，可以得出這種模式也是不適合農民工的。

第四種模式是，建立一種全面統籌的，把現有的三種醫療保險模式相結合的一種醫療保險模式，實現城鄉醫療保險模式的有機統籌發展，保障農民工的切身利益。

統籌城鄉發展，為從根本上解決“三農”問題、改變二元經濟結構指明了方向。城鄉統籌促進和諧發展，統籌城鄉發展是縮小城鄉差距，促進城鄉經濟社會共同發展，促進公共資源在城鄉之間均衡配置。在城鄉統籌背景下，我國應該選擇能加強農民工權益保護，使農民工與城鎮居民享有同等待遇，統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業的模式。這種模式在新農合、城鎮居民醫保的銜接以及城鄉居民合作醫保、城鎮職工醫保的轉化中實現三大系統間關系互動和演化均衡。根據分析得出，這種模式應該是第四種模式，即把現有的三種醫療保障模式相結合的一種模式，這是最適合我國現階段發展需要的，它保證了政策的連續性和穩定性。

參考文獻：

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1998年我國開始建立城鎮職工基本醫療保險制度， 2003年又啟動并推廣新型農村合作醫療制度試點，建立了城鄉醫療救助制度。目前沒有醫療保障制度安排的主要是城鎮非從業居民，包括沒有保險的老人、城鎮化的失地農民、自由就業者、中小學生等等。為實現基本建立覆蓋城鄉全體居民的醫療保障體系的目標，國務院決定，從2007年起開展城鎮居民基本醫療保險試點(以下簡稱試點) ，并下發《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》[ 1 ]作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的一項重要任務，高度重視、統籌規劃、規范引導、穩步推進。經過一年多的試點，積累了較多寶貴的經驗，但也發現了許多問題。只有認真分析問題并解決問題，才能更好地推進居民醫療保險工作。

一、實行城鎮居民基本醫療保險試點所面臨的困境

(一)法制建設滯后，環境壓力大

中國社會醫療保險制度改革和發展已進入深化階段，但是由于整個社會保障體系的建立、健全還有很長的路要走，尤其是社會保障法制建設特別滯后，這無疑給正在醞釀的中國城鎮居民基本醫療保險制度的改革和發展帶來很大的壓力。沒有法制保障，居民醫療保險制度化發展將會困難重重。實施過程可能會缺乏強制性，帶有隨意性。

(二)醫療衛生體制改革滯后，醫藥市場混亂

國人矚目的醫療衛生體制改革已被發改委定性為基本不成功，醫療衛生市場秩序混亂是個不爭的事實?？床‰y，看病貴問題突出。而醫療保險事業的發展從某種程度上說受制于醫療衛生事業的發展，甚至是其改革和發展的關鍵點。醫療保險制度改革的核心其實就是對醫藥供給方的費用支付問題。當前醫療費用的上漲是個世界性難題，醫療費用快速增長成為世界各國醫療保險制度改革的制約性因素和共有的現象。發展城鎮居民基本醫療保險制度，在這種大的背景中無疑會出現很多的困難。中國在2003 年疾病經濟負擔為1. 2萬億，占GDP的10. 3%，巨額的醫療費用給國家帶來沉重負擔，給制度的運營添設更多障礙[ 2 ] 。盡管醫療需求方即參保人有過度利用醫療資源的動機，但是醫藥供給方卻對此發揮了更大的作用。我國當前的醫療衛生發展的過度市場化，將會給醫療保險制度制造更多的困境。

實行城鎮居民基本醫療保險制度后，將會對基層醫療服務有更大的需求，如社區醫療、門診服務、預防保健等等。但是目前我國醫療衛生資源分布不科學不合理、大醫院畸形發展、高精尖設備盲目配置，而基層醫療資源卻不容樂觀。這種形勢對居民醫療保險的發展極為不利，需要醫療衛生體制的深刻變革。醫療保險和醫藥衛生體制的息息相關，也決定了這項制度實施的異常困難性。

(三)制度對象的特殊復雜性

處于探索中的城鎮居民基本醫療保險制度所面對的群體及實施環境具有特殊復雜性。

1. 情況復雜。城鎮居民人員構成及其他諸多

社會經濟等復雜因素給實施城鎮居民基本醫療保險增加不可控性和實施難度。

(1)人員構成復雜。實施城鎮居民基本醫療

保險主要是針對城鎮非從業人員和其他未被城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋的人群。參保人員構成多樣，城鎮居民既包括中小學生、少年兒童，又包括城鎮非從業人員、老年人、殘疾人等。例如山東省青島市七區應參保城鎮居民85萬人，其中:未滿18歲的少年兒童約51萬人、大學生約24萬人、老年居民4. 5萬人、重度殘疾人3170人、其他非從業人員5. 2萬人，調查測算工作量很大[ 3 ] 。

(2)社會經濟條件的復雜性。經濟狀況差異

較大，地區發展不平衡，貧富差距大。部分特困群體“三無”特征明顯，無經濟收入、無生產資料、無勞動能力。對不同類別的城鎮居民的繳費能力、財政補償等情況的認定復雜，醫療服務管理直接面對每個城鎮居民，個體性強，工作量大。這些對當前的業務經辦能力和方式提出了更高更新的要求。這對醫療保險費用的籌集比例的劃定要求嚴格，對統計的科學性和技術手段的實用性都提出較大的挑戰。

2. 資金的尷尬。從以上的分析不難看出城鎮居民醫療保險資金籌集的尷尬。由于主要針對非從業人員和學生等群體，這部分人群的經濟承受能力相對較弱，繳費不能太高，但他們的醫療費用卻不等同降低。這就要求國家財政的補貼要到位，但是城鎮居民醫療保險覆蓋面太廣，加之政府財力有限，財政不可能面面俱到，也不會補貼太高。那么如何確定雙方的責任，得出合理的籌集模式是一個突出的問題。

3. 管理的問題。城鎮居民參保和醫療服務管理給保險業務工作帶來困難。城鎮居民特殊群體居住分散、流動性強。城鎮居民不象城鎮職工那樣以單位形式整體參保，組織參保的難度很大。

而醫療保險經辦機構的體制和人員裝備滯后，眾多且分散的參保居民將是對醫療保險業務管理的嚴峻考驗。我國社會保險體制管理是屬地管理，大部分地區是上級對下級的業務上的指導，缺乏統一性，造成一種模式多種方案局面的產生，不利于保險事業的發展，也為城鎮參保人員參保制造不必要的麻煩。發展城鎮居民基本醫療保險制度使經辦機構面臨人員和經費的困難。大多數經辦機構人員短缺，相應的技術人員匱乏，不能很好地保證該項工作的開展。

4. 相關制度層面的問題。實行城鎮居民基本醫療保險制度會面臨相關制度的銜接問題。政策銜接復雜是一個客觀事實，由于城鎮居民身份不斷變動以及就業形式的多樣化，部分過去參加新農合的農民轉變為城鎮居民，部分已經參加了城鎮職工醫療保險的人員因失業轉變為城鎮居民，部分參加城鎮居民醫療保險的人員因重新就業轉變為城鎮職工。如何做好城鎮居民醫療保險與新農合、城鎮職工醫療保險制度的政策銜接，避免人群覆蓋不到位，防止部分人員享受雙重待遇，實現政策間的相互轉化，以保證參保人員的醫療待遇，值得認真研究。

二、對策討論

《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》指出，要通過試點，探索和完善城鎮居民基本醫療保險的政策體系，形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規范的運行機制，逐步建立以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度。

目前已試點地區存在著參保范圍不一致、籌資標準和待遇支付水平差別較大、財政補助標準不一等問題。為使城鎮居民醫療保險制度實施意見更加科學合理，需要財政、勞動保障、民政、殘聯等部門聯合，進一步做好調研測算和論證工作。重點把握以下幾個方面:

(一)合理確定參保范圍

不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生(包括職業高中、中專、技校學生) 、少年兒童和其他非從業城鎮居民都可自愿參加城鎮居民基本醫療保險。其中有以下人群需要研究界定:一是高校大學生是否納入。目前公立院校的學生醫療費撥款仍按1996年招生計劃數確定，以后擴招的學生自行解決。民辦院校財政不撥款。如果不納入統籌范圍，這些大學生也應該享受財政補助，納入學校管理體系，保障其基本醫療待遇。二是進城務工農民子女中的中小學生、少年兒童是否納入。如果這部分農民工子女已經參加了新農合，在患病時還能報銷一部分費用;如果沒有參加新農合，這部分人群的醫療保障問題就沒有解決渠道。三是部分關閉破產、困難企業退休人員是否考慮一并納入。這部分人群應參加城鎮職工基本醫療保險，但由于缺乏資金來源，目前還有相當數量的人尚未納入城鎮職工基本醫療保險，這部分人群還需政府財政幫助解決。是否可以考慮暫時納入城鎮居民醫療保險范圍，使他們的醫療待遇得到部分保障。四是關于靈活就業人員、進城務工人員的參保問題。在城鎮居民醫療保險未實施前，各地都出臺了關于靈活就業人員、進城務工人員參加城鎮職工基本醫療保險的意見，目前僅有少部分人已經按照政策參保，但未建個人帳戶，只建立了統籌基金。城鎮居民醫療保險辦法實施后，尚未參保的靈活就業人員和進城務工人員可以參加城鎮居民醫療保險。

(二)以大病統籌為基礎，科學合理地確定籌資標準和待遇水平

根據當地的經濟發展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本醫療消費需求，并考慮當地居民家庭和財政的負擔能力，恰當確定籌資水平。探索建立籌資水平、繳費年限和待遇水平相掛鉤的機制。要合理制定城鎮居民基本醫療保險基金起付標準、支付比例和最高支付限額，完善支付辦法，合理控制醫療費用。探索適合困難城鎮非從業居民經濟承受能力的醫療服務和費用支付辦法，減輕他們的醫療費用負擔。城鎮居民基本醫療保險基金用于支付規定范圍內的醫療費用，其他費用可以通過補充醫療保險、商業健康保險、醫療救助和社會慈善捐助等方式解決。

城鎮居民基本醫療保險基金重點用于參保居民的住院和門診大病醫療支出，有條件的地區可以逐步試行門診醫療費用統籌。這是針對群體的特殊性而言，有助于防止這部分人因病致貧，因病返貧現象的發生。

按照“以收定支、收支平衡、略有結余”的原則，確定適當的城鎮居民基本醫療保險基金支付范圍和支付比例。根據籌資標準測算確定不同的支付標準。城鎮居民醫療保險基金支付范圍原則上應同城鎮職工一致，以有利于減少制度成本，并適當增加兒童用藥和有關診療服務項目。

(三)建立科學合理的財政補貼機制

建立城鎮居民醫療保險制度是一項民心工程，落實政府責任至關重要。城鎮居民基本醫療保險以家庭繳費為主，政府給予適當補助。參保居民按規定繳納基本醫療保險費，享受相應的醫療保險待遇，有條件的用人單位可以對職工家屬參保繳費給予補助。國家對個人繳費和單位補助資金制定稅收鼓勵政策。同時要特別重視對非學生兒童的低保對象、重癥殘疾人員、低收入老年人等困難城鎮居民參保問題，政府要適當提高補助標準;對低保對象或重度殘疾的學生兒童所需家庭繳費，原則上全部由政府承擔。

(四)要使政策銜接合理、通暢

城鎮居民醫療保險是醫療保障體系建設中的重要內容，必須統籌規范城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、社會醫療救助和商業健康保險事業發展，做好各項醫療保險制度銜接。城鎮居民的復雜性以及就業方式的多樣化，在制度建設過程，既要考慮到人員身份多樣性，又要考慮到人員類型的不斷轉換性。不同人群類別都要有制度覆蓋，并且各制度之間銜接順暢，互通互轉。

(五)多渠道籌資，增強制度實施的可持續性城鎮居民基本醫療保險制度涉及范圍廣、涉及人群多，并且有相當的部分是弱勢群體，對一部分常年患病和住院患者，即使參加了城鎮居民醫療保險，個人負擔仍然很重。因此，在推進城鎮居民保險制度建設過程中要動員發揮社會各方面力量，多元化、多渠道籌措資金，切實解決因病致困，因病返貧的問題。一是用人單位可對職工家屬的繳費部分給予補助，對城鎮居民患病后個人負擔較重的要給予補助。因為目前家屬享受半費醫療的政策沒有取消，并且許多單位仍在實行這一政策。二是從社會捐助和“慈善基金”中劃出部分資金，用于城鎮居民中低保對象、重度殘疾人、低收入老年人等特困群體的醫療保障。三是可以考慮每年從社會福利彩票中拿出一定量的資金用于城鎮居民的醫療保障。例如青島市政府令明確規定每年從福利彩票公益金中拿出2 000萬元，專項用于補償定點社區衛生機構為居民提供的健康查體、預防保健、慢性病干預等支出。

(六)加強醫療保險經辦能力建設

經辦管理服務工作是城鎮居民醫療保險制度能否順利推進的關鍵。實施城鎮居民醫療保險，經辦機構管理對象由過去對單位的管理服務轉為對每個家庭和個人的管理服務，不僅管理人數翻番，參保登記、基金征繳及醫療費用審核支付等業務量更是成倍增加。啟動實施城鎮居民醫療保險后，現有經辦能力遠遠不能適應工作需要。需要進一步加強醫療保險經辦能力建設，探索適合城鎮居民特點的經辦方式和經辦機制。

一是加強經辦隊伍建設。在人員配備上，要按照經辦管理人數的一定比例增加人員編制，充實經辦力量。在人員素質上，要加強業務培訓，完善醫療保險服務管理專業技術標準、業務規范和管理機制。二是加強信息系統建設。盡快實現城鎮職工醫療保險信息系統與基層勞動保障社區服務平臺間的聯網，實現信息共享，進一步提高工作效能。綜合考慮整體規劃，搭建有效平臺，為居民醫保工作順利展開夯實基礎。三是加強服務平臺建設。要針對城鎮居民居住分散、流動性大、行動不便的特點，對基層勞動保障服務平臺網絡進行合理布局，在場所、經費等各方面給予保障，提供“一站式”、“一條龍”服務，并通過設立公益性崗位的辦法，招聘人員，充實經辦力量，為廣大參保人員提供方便快捷優質的服務。

(七)同步推進相關改革配套措施

要協同推進醫療衛生體制和藥品流通體制改革。推進城鎮居民醫療保險制度離不開醫療衛生體制和藥品流通體制的配套改革。相關部門繼續推進兩項體制的深化改革，合理進行衛生規劃，整合醫療資源，大力發展社區衛生事業和公共衛生防疫事業。充分利用醫療保險的作用促進醫療衛生的自身變革，從而實現醫療衛生市場競爭的有序化，降低成本，提高效率，解決人們的看病難看病貴問題。進一步完善定點醫療制度和信用等級制度建設，加強對醫藥機構的監督和管理。

社會建設與人民幸福安康息息相關。隨著黨和國家對民生問題的越來越重視，特別是十七大對社會醫療問題的關注，將會為城鎮居民基本醫療保險制度的發展開辟更為廣闊的空間，從而更加有利于落實科學發展觀，促進和諧社會建設。

參考文獻

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當前，農民工子女教育問題受到政府和社會各界的高度重視。根據隨遷與否，我們一般將農民工子女分為兩大類：隨父母進城就讀的稱為流動兒童，與進城父母分離而滯留農村戶籍地的稱為留守兒童。實地調查發現，另有一類介于二者之間、數量龐大的農民工子女——集聚縣城的義務教育階段農村戶籍學生，長期未能進入教育決策者和教育研究者的視野，至少迄今并未引起人們足夠的關注。下面，結合江西的案例，就集聚縣城的農民工子女教育問題略作分析。

一、問題提出

近些年來，在鄉鎮及以下農村中小學生源日漸減少的同時，縣城學校的學生卻日益爆滿。農民工輸出人數越多的地方，這一現象便越突出。從而使我們將這一現象與農民工子女教育問題聯系起來思考。

對于當代中國年輕父母來說，子女教育問題就是他們“天大的問題”，也是促使他們努力打拼、辛苦創業的巨大動力。即使身處社會底層的農民工同樣不例外。對于這樣一部分農民工——他們在務工城市尚立足未穩而又有一定的積蓄，或是一人在外而沒有辦法將孩子接到身邊來照顧——來說，他們為孩子尋求良好教育途徑的目光就會自然而然地轉向當地縣城學校。根據我們的調查，農民工子女集聚縣城學校借讀的方式主要有：一是由孩子的爺爺奶奶或外公外婆等祖輩陪伴，在縣城租房（手頭富裕的就干脆在縣城單獨或合伙購房居?。┙枳x，這是最主要的方式；二是將孩子寄養在縣城親戚朋友家中借讀，有的甚至想方設法把孩子的戶口也掛在縣城親朋名下以取得入學就讀資格。對于當地政府來說，鑒于大量農村富余勞動力外出打工為當地帶來了滾滾財源，同時大量的農民工子女到縣城學校借讀，也有利于加速當地的城鎮化進程，帶動縣域經濟發展，因此，對農民工子女集聚縣城學校就讀問題大多取支持態度，不少地方政府甚至要求所有縣城學校不得設置任何“門檻”，大開門戶接納所有愿意進城就讀的農民工子女。由此導致的直接結果是：一些農村中小學幾百平米的校舍中往往只坐著幾十名學生，浪費嚴重，而縣城中小學的班額則迅速膨脹，接受進城農民工子女借讀人數較多的縣城中小學校平均班額大都達到60-70人甚至更高。根據江西省吉安市的調查，隨著進城農民工子女的增加，近些年該市縣城學校的班額一直呈不斷上升的趨勢。小學階段，2005年全市縣城學校平均班額為63.99人，2007年達65.2人，增加1.21人；初中階段，2005年全市縣城學校平均班額為60.33人，2007年達61.5人，增加1.17人。我們曾在一所設計容量為1000名以內學生而實際招收近3000名學生、嚴重“超載”的縣城小學看到這樣的場景：即使分年級做課間操，學生的手臂仍然無法完全伸展開來。其擁擠程度由此可見一斑。

可以說，農民工子女集聚當地縣城中小學就讀，是中西部農民工輸出地區一個不容忽視的普遍現象。這些孩子“進城流動”不過是其父母為尋求更好的教育資源而作出的另一種“留守”安排，與留守原居住地的孩子一樣，他們同樣遠離父母而由祖輩或親朋代管、監護。

二、調查與分析

（一）集聚縣城的農民工子女接受義務教育基本情況

根據我們對江西省11個設區市、99個縣（市、區）的調查統計，到2007年6月，全省集聚縣城的義務教育階段農民工子女為280882人，占全省義務教育階段在校生總數（5825064人）的4.84%，占全省縣鎮義務教育階段在校生總數（1527265人）的18.39%。從性別結構分，集聚縣城的農民工子女中男孩為162380人，占總數的57.81%；女孩為118502人，占總數的42.19%，男孩相對多于女孩。從年齡結構分，6～11歲兒童為152880人，占總數的54.43%；12～15歲兒童為128002人，占總數的45.57%。從分學段情況看，小學生為176068人，占集聚縣城農民工子女總數的62.68%，占全省小學在校生總數（3999286人）的4.40%，占全省縣鎮小學在校生總數（859530人）的20.48%；初中學生為104814人，占集聚縣城農民工子女總數的37.32%，占全省初中在校生總數（1807153人）的5.80%，占全省縣鎮初中在校生總數（667735人）的15.70%。從集聚縣城農民工子女絕對數看，小學生顯著多于初中學生，但小學與初中階段分年級人數都相對接近。從入讀方式分，交借讀費就讀的為62329人，占總數的22.19%；不交借讀費就讀的為218553人，占總數的77.81%。從地區分布情況看，與浙西接壤的上饒市人數最多，為56046人，占總數的19.95%；毗鄰粵北的贛州市其次，為52551人，占總數的18.71%；第三是處于江西中部的撫州市，為36120人，占總數的12.86%。3市合計超過全省總數的一半。從集聚縣城農民工子女縣均人數看，全省85縣（市）（不含11個設區市所在地14個中心城區）平均為3304.49人；上饒市縣均人數最高，為5095.09人；其次是南昌市，為4970.2人；第三是新余市，為4562人。（調查統計結果詳見表1）

（二）集聚縣城農民工子女的主要特點及其影響

全省集聚縣城就讀的農民工子女規模較大，占全省縣鎮義務教育階段在校生總數的近兩成（其中小學階段已超過兩成）；且小學生顯著多于初中學生，提示越年輕的農民工父母對子女教育越重視，對為孩子尋求優質教育資源的熱情越高。

集聚縣城的大多數農民工子女能夠不交納借讀費就讀，意味著多數勞務輸出地政府為鼓勵農民工外出務工而主動采取了縣城學?！安辉O防”措施。

從集聚縣城農民工子女的地區分布不平衡情況可以看出，外出務工農民越多的地方，同時經濟、教育越發達的地方，集聚縣城的農民工子女人數相應更多。

進一步的深入調查發現，農民工子女縣城集聚現象有著復雜的社會背景。從農民工子女大量集聚縣城中小學的動機看，多數農村中小學生主要是為選擇更好的教育而設法進入縣城學校借讀的。目前，在中西部地區，縣域范圍內基礎教育的差距仍然較大，所差關鍵并不在校舍建設與教學設施等硬件，而在管理尤其是師資等軟件。在江西，長期以來形成一個不成文的慣例，每年不斷補充進來的新手教師基本上都安排到鄉村中小學任教，縣城學校所需教師則直接從農村學校選調。由此形成農村小學與教學點有經驗的優秀教師不斷被選調到鄉鎮學校，鄉鎮學校的優秀教師又不斷被選調到縣城學校的怪圈。而留在這個怪圈最底端的農村小學與教學點的，則永遠是剛招聘來、極不安心的新手教師和一些只會使用粉筆和黑板、一心等著退休的“爺爺奶奶”輩轉編的民辦教師。

農民工子女大量集聚縣城學校導致的根本問題是，使鄉村與縣城中小學校的兩極分化現象日益嚴重，農村基礎教育的實際走向與均衡發展的方向南轅北轍。一方面，為接受逐年增多的進城就讀的農村中小學生，縣域范圍內教育資源將再度向縣城學校集中。近幾年，由于教育經費更多地投向了辦學條件極其薄弱的農村小學與教學點，縣城學校辦學條件改善的步子有所放慢，加之縣城學校原有設計規模偏小，面對不斷涌入的農村中小學生，在已有學校擴容困難的情況下，許多地方不得不在縣城大規模改擴建和新建學校。調查中，許多縣（市）教育行政部門表示，即使3年建一所學校也難以滿足進城農民工子女的入學需要。毫無疑問，縣城大規模改擴建與新建學校必然迫使各地紛紛將原本不足的教育經費大量向縣城學校傾斜，與此同時，也必然大量從農村中小學選調有經驗的優秀教師來填補縣城改擴建和新建學校的教師缺額。另一方面，農村中小學由于生源逐年減少造成校舍等教育資源的嚴重浪費，又由于教育經費的投入重點轉向縣城學校而使農村中小學辦學條件難以及時改善；特別是，由于將再度面臨大量優秀教師的流失而必然使農村中小學愈加薄弱。三、思考與建議

（一）農民工子女集聚縣城就讀的性質

透過上述對集聚縣城中小學就讀的農民工子女的調查與簡要分析，我們可以對這類大規模借讀行為的性質做一個簡單的概括：首先，應該承認，農民工子女教育問題的核心，就是幫助農民工子女接受更好的教育。換言之，為子女尋求更好的、優良的教育，這是廣大農民工及其適齡子女合理的教育訴求，各級人民政府及其教育行政部門應該逐步滿足處于社會弱勢地位的農民工及其子女的這一愿望與要求。但是，我們也必須認識到，農民工子女無序進城、集聚縣城學校就讀的現象本身，不僅違背了義務教育階段學生必須“就近入學”的法律規定，同時嚴重影響著縣域范圍內基礎教育的均衡發展，因而是一種不宜放任的擇校行為。

（二）引導農民工子女縣域范圍內就近入學

那么，在現行教育法律與政策框架內，應該如何來滿足農民工及其適齡子女希望得到更好教育的合理要求呢？唯一也是根本的辦法就是全面推進縣域范圍內基礎教育的均衡發展。當前，從農村義務教育事業的整體發展，尤其是從促進農村基礎教育均衡發展的角度，必須對農民工子女大量無序涌入并集聚縣城的現象進行疏導?？捎墒〖壗逃姓块T作出統一的政策規定：既無縣城戶籍、也非縣城就業務工農民的隨遷子女，原則上不得安排在縣城中小學就讀，促使農民工子女在縣域范圍內實現就近入學、有序流動。提出這一政策建議是基于：任何教育政策的制定與實施都必須從大局出發，顧及整體和大多數人的利益。就一個縣而言，相對于仍然就讀于鄉鎮中小學的學生來說，集聚縣城中小學的農民工子女只是少數；若任這少數人享有更好的教育，勢必使大多數繼續留守農村中小學的學生得到的教育越來越差。從受教育者角度看，這種造成新的教育不公的現象就是不合理的，也是必須盡快得到糾偏的。

因此，推進縣域范圍內基礎教育均衡發展，首先是必須在學校合理布局的基礎上，按“就近入學”原則穩定每所學校的生源，除農民工隨遷進城就讀子女外，一般不允許跨學區擇校就讀。

（三）辦好縣城學校不等于辦好每一所農村學校

要使所有的農村孩子，無論家庭條件好壞都能按照“就近入學”的原則，安于當地學校就讀，各地就必須采取切實有力措施，認真辦好每一所農村義務教育學校。當前，在許多地方都存在一種錯誤的認識與做法：即在農村義務教育布局結構調整的背景下，包括生源在內的各類教育資源都逐步向縣城以及鄉鎮學校集中，從而認為，只要辦好了縣城和鄉鎮學校，就是辦好了全縣的教育，也就是辦好了整個的農村教育，由此導致大量的農村小學與教學點被嚴重忽視，其辦學條件日益惡化，教育管理水平與教學質量大幅度滑坡。事實已經并將繼續證明，這一認識和做法是十分狹隘和不可取的。

篇（7）

論文摘 要：“溫暖工程”是1995年由中華職業教育社倡導并開始實施的一項為弱勢群體提供就業資助的社會公益事業。重慶中華職業教育社因地制宜，合理規劃，確定了重慶地區實施“溫暖工程”以三峽庫區、偏遠山區為重點，加強培訓，幫助農村待業青年就業，實現轉移為目標的工作任務。闡述了勞動力轉移職業培訓的必要性和迫切性，然后總結介紹了重慶中華職業教育社在“溫暖工程”的具體實施過程中的具體做法。

 

1 職業培訓與農村勞動力轉移

1.1 職業培訓的含義辨析

目前，在我國的職業教育體系中存在一個突出的問題，即職業教育與勞動力市場聯系不緊密，行業企業對職業教育的參與不積極，從而導致接受職業教育的學生不具備行業需要的實際技術和操作能力。職業培訓，是一種按照不同職業崗位的要求對受訓者進行職業知識與實際培養和訓練的社會活動，根據受訓者的身份及其培訓目標，可將職業培訓分為職前培訓和職后培訓兩大類。無論是前者還是后者，職業培訓的基本目標與職業教育一樣，都是職業性的。不過，職業培訓所主要服務的是委托培訓的社會組織（如企業）的需求，從另一個方面講，對于受訓者來說，職業培訓則是指向社會組織需要的適應性“有業”。  國務院《關于進一步加強就業再就業工作的通知》中指出：應當“廣泛發動全社會教育培訓資源，為城鄉勞動者開展多層次、多形式的職業培訓，并積極推行創業培訓，提高勞動者就業能力和創業能力”。當前，“三農”問題已經成為我國經濟社會發展過程中的一個極其關鍵的問題?！叭r”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是農民收入問題，農民收入問題的核心則是農民的就業問題。

隨著土地的減少、農村人口的增加，以及農業生產率的提高，農村富余勞動力的問題日益突出。而解決“三農”問題，增加農民收入的根本途徑就是將農村勞動力向城市或第三產業轉移。這就要求必須對轉移出來的勞動力進行有針對性的職業培訓，使其掌握一定的技能，以達到較高的勞動力素質要求，并能夠適應現代化生產的需要。

2 “溫暖工程”與重慶地區農村勞動力轉移

目前，重慶市在實施“溫暖工程”的過程中，已經涌現出一批有豐富經驗，而且成績突出的先進個人和辦學單位，其中重慶市沙坪壩區中華職教社職業學校等單位被總社列為“溫暖工程”基地。 為促進城鄉統籌發展，加快農村勞動力轉移，在重慶地區開展的“溫暖工程”項目如下：

2.1 “溫暖工程李兆基基金建筑業農民工培訓”項目

建筑業是解決農村富余勞動力就業的主要行業之一，目前，中國農民工總數超過3000萬人。建筑業目前已成為統籌城鄉發展、農民增收的重要渠道。同時，提高建筑業農民工整體素質，對于保障工程質量和安全生產，促進農民增收，推動城鄉統籌協調發展具有重要意義。

重慶高度重視庫區移民和農村富余勞動力轉移就業問題。按照國家建設部的統一部署，獲得 了450 萬元的“李兆基基金”善款，用于對 1.5 萬名農村勞動力進行建筑職業技能等方面的免費培訓。重慶市建委制定了標準化的農民工培訓方案和有關管理辦法，并商市委統戰部按照三峽庫區及少數民族地區優先、建筑勞務基地區縣優先、轉移就業渠道暢通和實力強的培訓機構優先等原則進行培訓任務分解，并與各項目實施區縣簽訂培訓任務協議書，在全市推進溫暖工程李兆基基金建筑業農民工培訓工作。重慶市建委還加大了引導、監督力度，確保培訓質量，保證參培庫區移民和農村富余勞動力90%以上實現向建筑業轉移就業。

2.2 “溫暖工程”班的的開設

在距“溫暖工程”實施十周年的時間，為幫助貧困山區，特別是三峽庫區，一大批家庭經濟困難的學生完成高中學業，重慶中華職教社經過廣泛的調查，與重慶渝中高級職業學校聯合開辦“溫暖工程”班。以更優惠的付款方式，借助“溫暖工程”基金的補貼和獎勵，解決貧困學生的經濟困難，幫助他們完成學業，獲得高中文憑，擁有一技之長，最終實現就業。

“溫暖工程”班學生從入學到畢業實習前，總計只需繳納1500元錢，即可就讀。其余所欠費用由學生就業后按與學校所簽《優惠還款協議書》和《勞動就業合同書》分期償還。設立“溫暖工程”專項基金，對貧困學生給予補貼，對部分品學兼優的同學實行獎勵。為學生免費提供印有“溫暖工程”標志的小幅或其它學習用品等。

此外，重慶職教社還擬在三峽庫區與庫區學校聯合舉辦“溫暖工程”培訓班，幫助更多農村青年實現就業。

2.3 三峽庫區“溫暖工程”助農萬人大行動的開展

篇（8）

工程移民是社會學亟待加強研究的一個重要領域。如何從社會學的角度，進一步加強對工程移民中的人口、家庭、就業、貧困、社區建設、社會變遷、社會運行、社會組織、社會保障與社會控制等問題的觀察、分析和研究，并應用社會學知識于工程移民過程，制定相應的社會政策和保障措施，顯然是擺在我們面前的一項緊迫的任務。它對于豐富和發展社會學的理論與方法，促進社會學的學科建設也有重要的意義。

一、社會過程：對工程移民進行社會學分析

工程移民過程并不僅僅是一個簡單的人口遷移，也不單純是一個自然環境的改變。從社會學的視角看，它更重要的是一種社會過程，是一種在外力的作用下，發生在移民身上的社會—文化—經濟以及心理變遷的過程。下面，我們試從這兩個方面對工程移民這一社會過程做一分析探討。

1、移民：政府與移民的互動過程。

一般來說，工程移民，特別是國家重點建設工程項目中的工程移民，首先是政府的行為。因此，其遷移的推動力主要來自政府，圍繞著遷移，移民與政府之間便不可避免地發生了面對面的互動。在這對互動關系中，政府的目標是順利實現遷移，而對于被遷的移民來說，他們面對的是一次巨大的經濟、社會、人生變遷和利益損失，利益保護本能則往往迫使他們拒絕遷移。而互動的必然結果則往往是遷移的實現。

工程移民這一社會過程作為政府與移民的互動過程，其互動的必然結果之所以往往是遷移的實現，這是因為在政府與移民的互動過程中，盡管在不同的社會發展階段會有不同的特點，但有兩點則是共同的：一是互動雙方力量的不平衡；二是互動結構的不對稱性。所謂互動雙方力量的不平衡，是指在政府與移民的互動過程中，政府為了順利實現遷移的目標，往往采取了他組織! 由外在力量有計劃、有步驟地將各部分聯系起來的組織行為" 的組織方式，并充分利用政府權威的強制性和責任性強化這種方式，以對移民進行以遷移為目標的總動員。而互動的另一方——移民，面對信息輸入和利益損失，基于利益保護的本能也形成了一套自我保護的機制并作用于它的互動對象，在共同利益驅使下形成移民自組織，在既成事實的情況下，最大限度地降低遷移的凈損失等。但移民的這種自我保護機制往往是孤立的、分散的，軟弱無力的，它根本無力與高度組織化的政府相抗衡"（綦淑娟，1996:38）。

2、工程移民：舊的社會解組和新的社會整合過程。

從社會學的視角分析，工程移民首先是人口的流動和遷移，同時又打破了舊的生產方式與生活方式，舍棄了舊的社區組織以至整個舊的家園，造成程度不同的社會解組與社會解體現象。

工程移民過程是舊的社會組織、經濟結構和文化樣式的破裂，也是新家園的重建。這種重建不是也不可能是原有生產方式和生產方式的簡單重復，而是社會結構的重構和發展，因此，移民的過程實際上同時也是新的社會整合的過程。在這新的社會整合過程中，移民的利益整合，包括國家與移民、移民地區與其相關的非移民地區以及移民地區內部不同的部門及個人之間的利益協調與重構則是關鍵。工程移民的社會整合，除了利益整合外，還包括社會的"狹義" 和文化的整合，如重建社會關系網絡，村落和行政組織、宗族、宗教信仰以及民族傳統、風俗習慣等。工程移民正是通過這一系列的社會整合，逐步融入當地的主流社會結構，實現由原居地到新的安置地的搬遷、適應和融合，在經濟、社會和文化的變遷中實現新的發展。

轉貼于

二、變移民為發展：社會學知識在工程移民中的一個實際應用

從理論上講，征用和重建，移民與發展是一個統一體的兩個組成部分，然而大量的事實表明，現實中的征用和搬遷并不會自發地引起重建和發展。移民由于工程建設而被遷出后，他們失去了部分或全部土地，或者失去了住所，或者土地和住所兩樣都失去。其后果是安置的結果與移民原有的生活水準大不相同。據一項對三峽移民的調查，在移民群體中，收入因遷移而受損失的現象極為普遍，許多移民家庭除了在住宅方面有了很大改觀外，其生活資料和生產資料都十分欠缺，三分之二的人反映遷移前的收入比現在少，而現在收入比遷移前多的僅占9.2%，外遷型移民收入減少者所占比例遠遠超過了后靠型移民；農村移民又比城鎮移民受損的范圍和程度更大更廣一些。而邁克爾?塞尼在對世界銀行工程移民進行大量研究和分析后認為，工程移民可能造成的貧困風險主要包括：喪失土地；無家可歸；失業；被排斥在社會發展進程之外；食物沒有保障；疾病和死亡的增加，失去了享受共同財富的途徑；社會組織結構的解體。因此，為了減少工程移民的貧困風險，降低搬遷所造成的影響，促進工程移民從失去土地向以土地為基礎的安置轉變，從失業向再就業工程轉變，從失去家園向重建家園轉變，從混亂向重建社會網絡轉變，從邊緣化到融于社會轉變，從被剝奪向恢復對公共財產的使用權轉變等，實現移民與當地人民融為一體，我們就必須切實改變以往那種“重工程輕移民”、“重搬遷輕安置”、“重一次性經濟補償，輕可持續開發”的思想和做法，改變那種認為通過行政手段就可以解決移民問題或把工程移民僅僅視為工程的附屬問題，用工程方法來解決移民問題的認識，真正把工程移民問題納入整個開發計劃中，將工程移民視為發展問題，在強調對人力資源、自然資源和社會資源開發的前提下，在經濟發展和增強移民自我發展能力的基礎上安置移民，不僅要使移民能夠“搬得走”，更要使他們能夠“穩得住，會致富”，即所謂的變移民為發展。

而在變移民為發展的過程中，社會學知識則可以也必須做出自己應有的貢獻。這種貢獻至少可以表現在以下幾個方面：第一，在工程移民準備階段，可以運用社會學的理論和方法，參與實地調查，真實地了解受工程項目影響的地區和新安置區的社會、經濟、文化等各方面的實際情況，移民和安置地居民的意愿，幫助政府及移民當局制定一個符合客觀實際，既能體現移民政策的要求，符合法律法規和移民利益，又易于操作和實施的移民規劃，以便指導相關組織及時有效地開展移民工作，從而使移民和發展做到更有計劃性和預見性。這種移民規劃必須充分體現以人為根本的原則，充分考慮到移民未來的重建和發展，它至少應當包括發展計劃與戰略；幫助移民重建社會組織；對財產進行估價和賠償；有關文化習俗和社會服務的條文；環境保護和自然資源管理措施；相關組織所應承擔的職責等內容，并在保持基本框架和基本原則穩定性的同時，又具有足夠的靈活性，從而為項目規劃者進行工程移民這一社會行動提供指南。

其二，在工程移民的實施過程中，可以運用社會學的理論和方法，來指導社區和社會組織的重建工作。如提出一套重建社區組織與社區結構的方法，新移民與新安置區相互融合的途徑，重新建立新的社會網絡的實施步驟等，以促進移民與安置地居民的盡快融合。同時還可以通過社會學家和移民的共同參與，提高工程移民中的非成本—收益性因素，如增強移民對政策制定和執行的公正感；保證移民應得的合法權益不被侵害，減少移民對政府的“綜合依賴癥”，更好地調動他們的主觀能動性，等等，而且，通過廣泛深入的參與，還可以多方面地吸收各種建議和意見，使隱藏的有關問題及早地暴露出來，從而降低搬遷的難度，提高移民的滿意度，增加長期穩定的系數。而這些都是成功的移民與發展的至關重要的前提和條件。第三，在工程移民安置結束時，可以運用社會學的理論和方法，對工程移民的實際效果進行評估，以便進一步改進工作，最大限度地為移民的發展創造良好條件和寬松的社會環境，增強移民發展經濟的適應性，促進移民原有文化樣式與安置地文化的盡快融合，在最短的時間內，幫助移民恢復由于搬遷所帶來的經濟、文化、社會網絡、社會組織以及心理方面的損失，實現新的發展。

【參考文獻】

1、邁克爾?塞尼，1996，《移民與發展———世界銀行移民政策與經驗研究》水庫移民中心編譯，河海大學出版社。

篇（9）

工程移民是社會學亟待加強研究的一個重要領域。如何從社會學的角度，進一步加強對工程移民中的人口、家庭、就業、貧困、社區建設、社會變遷、社會運行、社會組織、社會保障與社會控制等問題的觀察、分析和研究，并應用社會學知識于工程移民過程，制定相應的社會政策和保障措施，顯然是擺在我們面前的一項緊迫的任務。它對于豐富和發展社會學的理論與方法，促進社會學的學科建設也有重要的意義。

一、社會過程：對工程移民進行社會學分析

工程移民過程并不僅僅是一個簡單的人口遷移，也不單純是一個自然環境的改變。從社會學的視角看，它更重要的是一種社會過程，是一種在外力的作用下，發生在移民身上的社會—文化—經濟以及心理變遷的過程。下面，我們試從這兩個方面對工程移民這一社會過程做一分析探討。

1、移民：政府與移民的互動過程。

一般來說，工程移民，特別是國家重點建設工程項目中的工程移民，首先是政府的行為。因此，其遷移的推動力主要來自政府，圍繞著遷移，移民與政府之間便不可避免地發生了面對面的互動。在這對互動關系中，政府的目標是順利實現遷移，而對于被遷的移民來說，他們面對的是一次巨大的經濟、社會、人生變遷和利益損失，利益保護本能則往往迫使他們拒絕遷移。而互動的必然結果則往往是遷移的實現。

工程移民這一社會過程作為政府與移民的互動過程，其互動的必然結果之所以往往是遷移的實現，這是因為在政府與移民的互動過程中，盡管在不同的社會發展階段會有不同的特點，但有兩點則是共同的：一是互動雙方力量的不平衡；二是互動結構的不對稱性。所謂互動雙方力量的不平衡，是指在政府與移民的互動過程中，政府為了順利實現遷移的目標，往往采取了他組織! 由外在力量有計劃、有步驟地將各部分聯系起來的組織行為" 的組織方式，并充分利用政府權威的強制性和責任性強化這種方式，以對移民進行以遷移為目標的總動員。而互動的另一方——移民，面對信息輸入和利益損失，基于利益保護的本能也形成了一套自我保護的機制并作用于它的互動對象，在共同利益驅使下形成移民自組織，在既成事實的情況下，最大限度地降低遷移的凈損失等。但移民的這種自我保護機制往往是孤立的、分散的，軟弱無力的，它根本無力與高度組織化的政府相抗衡"（綦淑娟，1996:38）。

2、工程移民：舊的社會解組和新的社會整合過程。

從社會學的視角分析，工程移民首先是人口的流動和遷移，同時又打破了舊的生產方式與生活方式，舍棄了舊的社區組織以至整個舊的家園，造成程度不同的社會解組與社會解體現象。

工程移民過程是舊的社會組織、經濟結構和文化樣式的破裂，也是新家園的重建。這種重建不是也不可能是原有生產方式和生產方式的簡單重復，而是社會結構的重構和發展，因此，移民的過程實際上同時也是新的社會整合的過程。在這新的社會整合過程中，移民的利益整合，包括國家與移民、移民地區與其相關的非移民地區以及移民地區內部不同的部門及個人之間的利益協調與重構則是關鍵。工程移民的社會整合，除了利益整合外，還包括社會的"狹義" 和文化的整合，如重建社會關系網絡，村落和行政組織、宗族、宗教信仰以及民族傳統、風俗習慣等。工程移民正是通過這一系列的社會整合，逐步融入當地的主流社會結構，實現由原居地到新的安置地的搬遷、適應和融合，在經濟、社會和文化的變遷中實現新的發展。

二、變移民為發展：社會學知識在工程移民中的一個實際應用

從理論上講，征用和重建，移民與發展是一個統一體的兩個組成部分，然而大量的事實表明，現實中的征用和搬遷并不會自發地引起重建和發展。移民由于工程建設而被遷出后，他們失去了部分或全部土地，或者失去了住所，或者土地和住所兩樣都失去。其后果是安置的結果與移民原有的生活水準大不相同。據一項對三峽移民的調查，在移民群體中，收入因遷移而受損失的現象極為普遍，許多移民家庭除了在住宅方面有了很大改觀外，其生活資料和生產資料都十分欠缺，三分之二的人反映遷移前的收入比現在少，而現在收入比遷移前多的僅占9.2%，外遷型移民收入減少者所占比例遠遠超過了后靠型移民；農村移民又比城鎮移民受損的范圍和程度更大更廣一些。而邁克爾?塞尼在對世界銀行工程移民進行大量研究和分析后認為，工程移民可能造成的貧困風險主要包括：喪失土地；無家可歸；失業；被排斥在社會發展進程之外；食物沒有保障；疾病和死亡的增加，失去了享受共同財富的途徑；社會組織結構的解體。因此，為了減少工程移民的貧困風險，降低搬遷所造成的影響，促進工程移民從失去土地向以土地為基礎的安置轉變，從失業向再就業工程轉變，從失去家園向重建家園轉變，從混亂向重建社會網絡轉變，從邊緣化到融于社會轉變，從被剝奪向恢復對公共財產的使用權轉變等，實現移民與當地人民融為一體，我們就必須切實改變以往那種“重工程輕移民”、“重搬遷輕安置”、“重一次性經濟補償，輕可持續開發”的思想和做法，改變那種認為通過行政手段就可以解決移民問題或把工程移民僅僅視為工程的附屬問題，用工程方法來解決移民問題的認識，真正把工程移民問題納入整個開發計劃中，將工程移民視為發展問題，在強調對人力資源、自然資源和社會資源開發的前提下，在經濟發展和增強移民自我發展能力的基礎上安置移民，不僅要使移民能夠“搬得走”，更要使他們能夠“穩得住，會致富”，即所謂的變移民為發展。

而在變移民為發展的過程中，社會學知識則可以也必須做出自己應有的貢獻。這種貢獻至少可以表現在以下幾個方面：第一，在工程移民準備階段，可以運用社會學的理論和方法，參與實地調查，真實地了解受工程項目影響的地區和新安置區的社會、經濟、文化等各方面的實際情況，移民和安置地居民的意愿，幫助政府及移民當局制定一個符合客觀實際，既能體現移民政策的要求，符合法律法規和移民利益，又易于操作和實施的移民規劃，以便指導相關組織及時有效地開展移民工作，從而使移民和發展做到更有計劃性和預見性。這種移民規劃必須充分體現以人為根本的原則，充分考慮到移民未來的重建和發展，它至少應當包括發展計劃與戰略；幫助移民重建社會組織；對財產進行估價和賠償；有關文化習俗和社會服務的條文；環境保護和自然資源管理措施；相關組織所應承擔的職責等內容，并在保持基本框架和基本原則穩定性的同時，又具有足夠的靈活性，從而為項目規劃者進行工程移民這一社會行動提供指南。

其二，在工程移民的實施過程中，可以運用社會學的理論和方法，來指導社區和社會組織的重建工作。如提出一套重建社區組織與社區結構的方法，新移民與新安置區相互融合的途徑，重新建立新的社會網絡的實施步驟等，以促進移民與安置地居民的盡快融合。同時還可以通過社會學家和移民的共同參與，提高工程移民中的非成本—收益性因素，如增強移民對政策制定和執行的公正感；保證移民應得的合法權益不被侵害，減少移民對政府的“綜合依賴癥”，更好地調動他們的主觀能動性，等等，而且，通過廣泛深入的參與，還可以多方面地吸收各種建議和意見，使隱藏的有關問題及早地暴露出來，從而降低搬遷的難度，提高移民的滿意度，增加長期穩定的系數。而這些都是成功的移民與發展的至關重要的前提和條件。第三，在工程移民安置結束時，可以運用社會學的理論和方法，對工程移民的實際效果進行評估，以便進一步改進工作，最大限度地為移民的發展創造良好條件和寬松的社會環境，增強移民發展經濟的適應性，促進移民原有文化樣式與安置地文化的盡快融合，在最短的時間內，幫助移民恢復由于搬遷所帶來的經濟、文化、社會網絡、社會組織以及心理方面的損失，實現新的發展。

【參考文獻】

篇（10）

筆者根據在水電站規劃、建設、運營中的工作經驗，結合實際開展工作，就水電站項目后評價中的利率、移民征地安置補償、電價等因素進行梳理，對工程投資與生產運營環節的關鍵要點進行分析，為相關電站投資決策提供幫助，促進投資者科學分析，規避風險。

一、利率因素

水電站投資較大，工期較長，工程概算中利息支出約占總投資的10%左右，控制好貸款利率水平是控制總投資的關鍵。工程建設期的貸款利息依據資金流、資本金平均投入，按照年利率的復利進行測算。建設期內人民銀行五年以上的中長期貸款年利率一般都有相應的調息政策，為科學合理地預測利息支出，水電站項目的投資者對于利率的預測要考慮到以下的因素：

1.1分年度的項目投資計劃表是確保利息合理支出的基礎，同時在項目建設的過程中，通過運用有效的合同約束條款對工程款、物資設備款進行有步驟地支付，可以確保年度資金計劃的準確性。

1.2項目貸款合同的簽訂建議采用隨人民銀行公布的中長期貸款利率。因為水電站的建設工期一般較長，3-5年以上，而業主單位對于國際經濟態勢、國內貨幣政策的把握不準，簽訂這種浮動的利率約定合同，可以對水電站投資的資金總成本進行控制。

1.3在水電站的實際建設中，業主單位應根據項目特性靈活運用政策性銀行的技援搭橋貸款，中國農業銀行的扶貧貸款資金以及商業銀行等金融機構的銀行兌匯票、協定存款帳戶等金融工具，從而節約利息支出。

二、移民征地安置補償因素

移民工作在水電站的建設中一直是一個特殊而敏感的話題，特別是水庫淹沒的投資概算政策性強，參照設計規范審查通過的補償范圍、基數、標準等往往與安置實施實際執行存在偏差。這主要是因為淹沒區域的地方政府根據經濟發展水平逐年公布的補償標準文件與設計規范存在較大差異，對于土地的分類、林地和未利用地的補償方式都不相同。所以，借鑒同時期水電站的實際補償范圍、倍數對移民投資概算進行修正才能滿足實際移民工作需求，確保工程進度未因移民工作受阻。

三、電價因素

上網電價是制約水電站效益的關鍵因素。在目前的電價申報與核準體制下，各地省市物價局、電網公司、發電企業根據當地的經濟發展水平與上網電價承受能力存在博弈。物價局在核定上網電價時，通常會根據某個電站的總投資、庫容、裝機規模、發電量和一系列的社會平均成本來反推其上網電價。在水電站投資決策中，對于新電站推算的上網電價一定要參照近期實際的上網平均電價，來測算投資回收期。

目前設計單位編寫的水電站可行性研究報告，測算的上網電價通常為不含稅電價，而物價局批準的為含稅上網電價。這往往在項目評估決策時容易被忽視，特別需要引起水電站投資者的重視，需對評估電價進行同口徑還原，提供真實的決策依據。

一般電站在投運初期都很少能獲得設計平均電價，所以運營初期多為虧損，這與可研報告中的25年經營效益的平均推算又存在偏差。水電站多作為電網的主力調峰電站承擔了重大的調峰、調頻任務，因此無功、空轉較多。但是因電網調峰、調頻的補償方案一直未正式出臺執行，所以無法在上網電費上得到補償。

作為經營者，必須要有足夠的現金流來就應對這種差異。隨著電價的穩步增長，經濟效益會越來越好，來平衡投運前期的虧損，綜合多年的經濟效益。

四、水資源費和庫區維護費

在水電站的經濟評價中，總成本費用主要考慮了折舊費、修理費、工程保險費、職工工資及福利費、勞保統籌和住房公積金、材料費、庫區維護費和移民后期扶持基金、利息支出及其它費用。庫區維護費多按廠供電量0.001元/千瓦時計算，移民后期扶持基金從工程竣工后開始按400元/人.年提取,共提取10年，水資源費是暫未考慮的。

而筆者參與的幾個水電站從投產以來，水資源費的開征從0.001元/千瓦時目前逐步提高到0.008元/千瓦時，而且還有上漲趨勢。根據《中華人民共和國水法》、各省市的水資源管理條例、取水許可和水資源費征收管理辦法規定??,?凡利用取水工程或者設施直接從江河（溪流）、湖泊或者地下水取用水資源的單位和個人，應按照有關規定繳納水資源費。

財綜〔2007〕26號《大中型水庫庫區基金征收使用管理暫行辦法》規定，庫區基金從自有發電收入的大中型水庫發電收入中籌集，根據水庫實際上網銷售電量，按不高于8厘／千瓦時的標準征收。庫區基金屬于政府性基金，實行分省統籌，納入財政預算，實行“收支兩條線”管理。其中，省級轄區內大中型水庫的庫區基金，由省級財政部門負責征收；各省市庫區維護費標準多按廠供電量0.008元/千瓦時征收。投資概算中按廠供電量0.001元/千瓦時計算明顯偏低。鑒于水資源費和庫區維護費密切與上網電量掛鉤，對于新電站的效益分析都應考慮到這些政策性因素調整的差異，目前每千瓦時0.15元的固定成本壓力是經營者必須自行消化的。

五、土地使用稅和房產稅

在經濟評價中，土地使用稅和房產稅都未列入成本。根據項目后評價分析，這兩者因素影響較大，應在投資決策中單列分析。

水電站由于占地面積廣，加上國家對土地稀缺資源的調控，且城鎮土地使用稅等級稅額標準呈增長趨勢，所以土地使用稅是經營中一個不容忽視的稅金。

根據[89]國稅地字第013號文件《國家稅務局對關于電力行業征免土地使用稅問題的規定》及[89]國稅地字第044號文件《國家稅務局對<關于請求再次明確電力行業土地使用稅征免范圍問題的函>的復函》,國稅地字[1989]第140號文件國家稅務局關于印發《關于土地稅若干具體問題的補充規定》的文件精神，對水庫庫區用地，免征土地使用稅;對企業范圍內的荒山、林地、湖泊等占地，尚未利用的，經各省、自治區、直轄市地方稅務局審批，可暫免征收城鎮土地使用稅。但壩區征收土地使用稅是不能減免的，壩區的涉稅面積也較大，稅額標準高，這部分稅金在經濟評價中都未涉及，但在電站運營期是需按年繳納的。

從2006年1月起,根據財政部、國家稅務總局關于具備房屋功能的地下建筑征收房產稅的通知,凡在房產稅征收范圍內的具備房屋功能的地下建筑，包括與地上房屋相連的地下建筑以及完全建在地面以下建筑、地下人防設施等，均應當依照有關規定征收房產稅。水電站的地下廠房都納入了房產稅的征收范圍。雖然業內一直對水電站的地下廠房征收房產稅有異議，無論是從地下廠房工程結構特點（結構形態、施工組織、投資造價、功能形態），水電站臨時工程費用的分攤還是從國家的能源政策、清潔能源的長遠發展、水電產業的政策導向來看都不適宜，但是財稅[2005]181號的要求從2006年1月起已經執行。對于造價較高的地下廠房和綜合辦公樓等都應計算繳納房產稅。

六、流域水情分析

來水量、發電用水量與發電量之間的相關性密切，相關密切程度高，充分體現了水電“以水定電”的特性。從電站運行結果來看,來水量是制約電站發電及經濟效益最根本的因素.所以投資前的水情與水情資料的收集、分析相當重要。

水電站水情自動測報系統的水文氣象情報站網站所進行的水文氣象要素觀測項目包括：雨量、水位、流量等。從流域洪水特點及傳播時間可以看出：要充分利用電站洪水預報系統提供短期預報的水情信息，提前1-2天預知每一次洪水過程。即便在電站洪水預報系統失靈，也可充分發揮水文站的作用，人工點繪洪水過程線，也可提前5-7小時預知洪峰到達壩前時間和可能的入庫洪量。

因此，在洪水起漲階段，結合壩前實際運行水位，推算本次洪水可能出現的最高壩前水位，若推算造成棄水，可提前與調度溝通協調，加大機組出力運行，提前騰出庫容，調蓄洪水，避免造成過多的棄水或不棄水。在洪水退水階段，把握好蓄水時機，及時攔蓄尾洪，力爭將水庫蓄至較高水位，提高水能利用率、增發電量。

七、結束語

7.1重視項目經濟后評價工作，規范管理流程

各項目建設單位必須高度重視項目經濟后評價工作，并不是電站正常發電交付使用，竣工決算歸檔后項目建設就終結，而要在統一的指導下進行系統性地項目經濟后評價工作。將此項工作納入項目建設管理的常規性步驟。為有效地節省評估成本和時間，對于水電站這種建設周期相對較長的工程，可以在階段性地進程中引入后評估工作，納入項目管理的日常工作任務。為電站的經濟可行性提高更可靠的保證。

7.2注重項目后評估結果的反饋應用

篇（11）

中圖分類號：C91；F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2014）09-0341-02

由于寧夏中南部地區水土流失嚴重、交通閉塞、資源匱乏等原因，使這里成為中國最貧困的連片貧困地區之一，為了緩解生態脆弱地區的人口壓力，使當地民眾徹底脫貧，寧夏回族自治區從上世紀后期就開始了移民工程。文中從移民在遷入區的生活適應性方面入手，發現大多數自發移民戶在家庭8畝的耕地上，依然不斷地單向流入耕地。在耕地流入意愿方面，自發移民和政策性移民存在顯著差異。通過實證研究，對移民區農戶的耕地流入行為及其影響因素展開分析，為生態移民工程的后續效應和移民遷入區的社會穩定提供參考依據。

一、問題的提出

寧夏吳忠市紅寺堡區是全國最大的扶貧移民開發區，位居寧夏回族自治區腹地，地處揚黃灌區。在生態移民的15年時間里，土地作為最重要的生產資料，目前移民內部在耕地流入方面呈現出怎樣的狀況，主要影響因素有哪些，引發了哪些新的社會問題?；谝陨蠁栴}的思考，文中通過收集第一手資料，借助于SPSS16.0統計分析軟件，采用多種分析方法對數據進行綜合分析，以期對以上問題有一個清晰的認識，為地方政府更準確地把握移民工作的重點，進行科學決策提供依據，實現移民穩定脫貧致富的目標。

二、研究數據樣本與方法

在調查地點的選取上，既考慮民族分布的復雜性，又考慮到移民類別的差異，采用了非概率抽樣方法中的判斷抽樣法；在抽取具體的調查對象時，按照當地的門牌號采用了概率抽樣方法中的系統抽樣法。樣本按民族來分，回族人口占57.1%，漢族人口占41.3%，其他少數民族占1%，與該地區總體中的同類指標相比較，回族占61.07%，漢族占38.9%，其他少數民族人口占0.13%[1]。民族分布相差不明顯，所以樣本具有較高的代表性。調研以問卷調查為主，并結合訪談進行。本次調研共發放問卷204份，回收有效問卷201份，有效回收率為98.5%。

三、耕地流入行為及影響因素的分析模型

因文中的被解釋變量農戶耕地流入行為是一個定性的二值離散型變量，即有或沒有發生耕地流入，所以文中選用建立Logistic回歸模型進行分析，構建形式為：

上式中P表示農戶發生耕地流入行為的概率，β0和β1…，βi都是模型中的未知參數，分別稱為回歸常數和偏回歸系數，X1…，Xi，稱為模型中的解釋變量，ε稱為隨機誤差。

1.變量的選擇

1.1被解釋變量：Y=1，表示農戶有耕地流入行為；Y=0，表示農戶無耕地流入行為

1.2解釋變量：研究擬從家庭（個體）特征因素、家庭經濟因素和資源稟賦因素3個方面來分析農戶耕地流入行為的影響因素。

家庭（個體）特征因素：家庭總人口（X1）、民族（X2）、文化程度（X3）和移民類別（X4）；

家庭經濟因素：農業收入比重（X5）、非農收入比重（X6）和人均收入（X7）；

資源稟賦因素：家庭耕地面積（X8）和人均耕地面積（X9）；

2.模型檢驗與結果

將所整理的樣本資料代入到SPSS16.0，選擇Forward：LR篩選策略，進行回歸分析，所得的回歸結果見下表：

2.1回歸方程的擬合優度檢驗―Nagelkerke R2統計量

模型情況概要

該表是回歸方程擬合優度方面的測度指標，其中，Nagelkerke R2 =0.89，距1非常接近，說明模型的擬合優度比較理想。

2.2回歸系數的顯著性檢驗

模型的參數擬合

該表是解釋變量篩選的過程和各解釋變量的回歸系數檢驗結果?？梢钥闯?，如果顯著性水平a為0.05，而移民類別和家庭耕地面積兩個變量的回歸系數顯著性檢驗的Wald觀測值所對應的概率p值都小于顯著性水平a，拒絕零假設，這意味著它們與Logit P的線性關系顯著，因此保留在方程中，需要說明的是，模型中的移民類別是個虛擬變量，是以政策移民戶為參照對象。

通過該表可得出Logistic回歸方程：

LogitP= ―19.58+8.41自發移民戶 ①

Logit P = ―19.58+8.41自發移民戶+2.24家庭耕地面積 ②

式①反映了政策移民戶和自發移民戶在耕地流入行為上的差異。自發移民戶相比較政策移民戶使Logit P平均增長8.41個單位。結合發生比可知，自發移民戶的耕地流入行為發生比是政策移民戶的4484（Exp（B）=4.484E3）倍，自發移民戶更傾向流入耕地。進一步分析，式②反映了在自發移民戶內，家庭耕地面積每增加1，家庭耕地面積較原來在農戶耕地流入行為上存在差異。對于自發移民戶，家庭耕地面積較原來使Logit P平均增長2.24個單位。結合發生比可知，自發移民戶中，家庭耕地面積使農戶耕地流入行為的發生比將是原來的9.37倍。

四、農戶耕地流入行為影響因素分析

1.自發移民戶耕地流入意愿是政策移民戶所無法相比的

移民類別分為政策性移民和自發移民。政策性移民在遷入地會享有住房、子女上學、醫療、耕地劃撥等等一系列優惠政策。而在以政府主導的移民過程中，除了政策性移民外，同時伴生著另一個群體，即自發移民[2]。自發移民通過投親靠友，購買土地等多種方式舉家自主搬遷的移民。自發移民90%以上來自寧夏中南部貧困山區，沒有被納入移民搬遷區，不管怎樣，自發移民同樣有著擺脫貧窮的強烈愿望。

自發移民來到遷入地后，被拒斥在政府的管理之外，由于自發移民沒有遷入地的戶口，自發移民是不能享有與政策性移民的同等優惠政策，如：宅基地、耕地的無償劃撥、子女受教育、社會保障以及耕地惠農優惠政策等等?？梢哉f，自發移民在遷入地是一無所有，自發移民的基本生活沒有任何保障，基于生存壓力的不安全感，同時在還沒有完全擺脫傳統的農業生計模式下，那么對獲得土地的強烈愿望和迫切要求就成為必然。自發移民戶基本都“擁有”土地，根據本調查的統計，大多數自發移民戶每家有8畝耕地，這些耕地主要來源于租入和自發開墾。自發移民戶基本都會租到耕地，這與當地生態移民政策有很大關系，因為生態移民政策鼓勵土地流轉，強調建立健全移民區土地承包經營權流轉機制，允許移民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權[3]。除了租種其他農戶的耕地外，自發移民在管理寬松、無人居住的易于開發但生態環境極其脆弱的地區自行開發土地，當地私自開墾土地的成本并不高。從以上分析可知，自發移民比政策性移民對土地的愿望要強烈的多，同時，遷入區也為自發移民輕易獲得土地提供了客觀條件。

2.家庭耕地面積對農戶耕地流入行為有著顯著影響

在自發移民戶中，農戶家庭耕地面積與耕地流入行為發生比呈顯著的正相關關系。從數據分析來看，約有1/3的農戶有耕地的流出，其中大多數是在政府劃撥的耕地基礎上流出2畝，而自發移民戶中的農戶全部是耕地的陸續單向流入，沒有流出，說明自發移民對土地有著強烈的依賴性。

那么，到底是什么原因促使土地對自發移民變得尤為重要？筆者通過分析訪談資料，并結合對相關自變量的統計分析，發現主要有4個原因使土地成為自發移民抵御生活風險最主要的手段。首先，戶籍使自發移民處在不利的社會地位。由于自發移民沒有轉入遷入地的戶口，被當地人視為“非法移民”，像住房、子女受教育、醫療和養老保險等等基本生存權利均被排斥在外；其次，傳統的農業勞作依然是其主要的生計模式。數據分析結果顯示，自發移民戶中有61%的家庭農業年收入在6000元及以下，有60%的家庭非農年收入在4000元及以下，所以，當前自發移民戶中大多數還是靠傳統農業生活，土地對農民提供生活保障等功效，這種生活保障，是低層次的生活保障，保障的水平低，不確定性大[4]；再次，自發移民戶沒有能力獲得體面而穩定的工作。在對自發移民戶的戶主的文化程度的調查中顯示，初中及以下的占到91.3%，低的受教育程度，使自發移民在遷入地找不到體面而穩定的工作，打零工僅是生活的一個補充手段。而那些文化素質相對比較低而在家務農的農民，由于收入來源單一，擴大農地規模是其增加收入的一個重要途徑，甚至是唯一途徑[5]；最后，自行開墾的土地由于其權屬沒有得到當地政府的認同，沒有當地頒發的承包證，因此耕地權屬沒有保障。所以，自發移民戶根據家庭在不同時期的經濟狀況，需要不間斷地單向流入土地，擴大耕地面積。

五、結論與討論

自發移民作為政策性移民的伴生現象，沒有任何保障的生活使自發移民嚴重缺乏安全感，在生計模式的選擇中，傳統的農業生產依然是他們主要的生存方式，土地成為了他們唯一并相對容易可獲得的生產資料，縱使擁有土地，但卻是權屬沒有保障的土地，基于以上分析，對農戶在已有的耕地面積基礎之上，根據家庭實際情況，繼續并呈單向流入耕地就變得不難理解。

自發移民通過不斷擴大耕地面積來尋求生存的保障，那么到底耕地要擴大到什么程度，自發移民才會停止對耕地的流入，在耕地流入過程中，還伴隨著私自開墾荒地，一定程度上破壞了川區生態脆弱地方的生態環境，這與當地政府生態移民的初衷相悖，關于這些問題，尚需進一步的研究。

參考文獻

[1]閔文義，束錫紅，丁明俊，范建榮著.社會管理創新探索――寧夏紅寺堡生態移民區[M].上海人民出版社，2013：23.

[2]范建榮.寧夏自發移民問題的調研及政策建議[A].2012年中國社會學年會西部民族地區社會建設理論創新與政策設計論文集[C].北方民族大學社會學與民族學研究所、北方民族大學管理學院、寧夏社會學會：2012.

[3]李培林，王曉毅主編.生態移民與發展轉型――寧夏移民與扶貧研究[M].社會科學文獻出版社第1版，2013：279.