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英國是最早開展政府采購活動的國家之一。1782年，英國政府設立了國家文具公用局，負責政府部門辦公用品的采購，該局后來發展為物資供應部，專門負責政府各職能部門所需物資的采購。其目的是為了滿足政府日常管理職能的需要，提高政府資金使用效率。政府部門和其他公共機構采購商品和服務都必須做到“物有所值”，也就是采購的物品總成本和質量都必須滿足使用者的要求。為實現這一要求，就要通過供應商之間的競爭，以最合理的價格采購自己需要的商品和服務。政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。自從1973年英國加入歐洲經濟共同體（現為歐盟）之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制?，F在，英國政府采購制度已完全走向法制化，除了政府采購一些判例之外，英國的成文法律、法規也相當完善，主要有：《英國公共工程合同規則》（1991年）、《英國公共設施供應的公用事業工程合同規則》（1993年）、《英國公共服務合約法規》（1994年）、《公共供應合同管理條例》（1995年）。

美國也是世界上實行政府采購制度較早的國家之一，至今已有200多年的歷史。它起源于自由市場經濟時期，完善發展于現代市場經濟。1783年美國宣布獨立，政府采購起初是在國防部門進行，實行直接的自由采購，其后美國政府采購逐步立法，1861年國會制定了一項法案，要求每一項采購至少要有3個投標人；1868年國會立法，確立公開招標和公開授予合同的程序。這個階段的民用大宗物資采購都是由政府各個部門和行政機構分散采購，其特點是分散、重復、浪費和效率低。隨著政府采購制度的發展，政府采購與國家經濟目標的關系逐步為人們所認識，并作為經濟發展的一種手段來認識政府采購。1933年美國國會通過了《購買美國產品法》，這部法律的出臺使得政府采購的作用發生了變化，充分發揮了政府采購的宏觀調控作用，使美國經濟得到了復蘇。

從1949年開始，美國有關部門對政府采購狀況進行了數年調查后，指出了美國政府分散采購存在著五大弊端：一是缺乏統一有效的采購組織，采購效率低；二是政府采購價格高于私營采購價格；三是多重采購，物資浪費；四是采購人員過剩，素質低；五是無法進行有效的監督和評價，同時提出了規范和統一采購行為的建議報告。據此報告，1949年美國國會通過了《聯邦財產與行政服務法案》，賦予美國聯邦總務署為聯邦政府的絕大多數民用部門組織集中采購的權力，統一了政府采購政策和方法，從而確立了美國政府集中采購的管理體制。制定頒布了《政府采購條例》，有效地組織了美國聯邦政府的貨物、工程和服務的全面采購。但是仍有些部門可根據特殊需要進行自行采購。

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基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展

。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮?這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監督管理尚無明確規定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發展,保護民族工業,支持國有經濟的發展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自,同時還能夠激發國內企業和國外企業之間的競爭,從而促進國內企業的發展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。

[參考文獻]

[1]王亞星.中國政府采購的市場化運作[M].北京:紅旗出版社,2003.

[2]中華人民共和國政府采購法[N].人民日報,,2002-07-10(11).

[3]周敬偉.戰略管理學前沿研究[J].合作經濟與科技,2005(12):12-13.

[4]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[5]宗熠.政府采購概論[M].成都:電子科技大學出版社,2007.

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政府采購因其在社會的經濟活動中規模龐大,對國民經濟起著重要的調節作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程?！盵4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。

二、戰略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監督管理尚無明確規定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發展,保護民族工業,支持國有經濟的發展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自,同時還能夠激發國內企業和國外企業之間的競爭,從而促進國內企業的發展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。

[參考文獻]

[1]王亞星.中國政府采購的市場化運作[M].北京:紅旗出版社,2003.

[2]中華人民共和國政府采購法[N].人民日報,2002-07-10(11).

[3]周敬偉.戰略管理學前沿研究[J].合作經濟與科技,2005(12):12-13.

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經過近年的實踐與摸索，公司已基本建立省公司董事會審議批準省公司本級及所屬企業宏觀戰略及計劃、省公司管委會審定省公司本級及所屬企業具體制度和實施方案、各級企業管辦和其他業務部門負責落實細化的三級管理體制；建立以《管理委員會工作規則》及其《實施細則》為流程核心，以《采購管理程序》為流程依據，以信息系統為流程載體的三大管控體系，確保了全省采購工作的有效運行。

2.采購計劃管理與過程管控

在計劃管理方面，采購辦要求各單位要嚴格按照年度采購計劃及其實施方案確定的采購項目、采購方式、采購金額實施采購計劃。在計劃執行過程中，對確實因為生產經營需要調整的項目，采購辦及時組織調研，召開專題會議進行分析評審，嚴格按照規定程序進行申報、審批。在過程管控方面，采購辦以全國煙草行業貫徹落實《煙草企業采購管理規定》電視電話會議精神為指導，嚴格執行行業、企業采購管理制度，加強對項目實施環節關鍵節點的控制，重點做好招標文件評審、攔標價格設置、評標辦法、評標標準、定標原則、評標過程管理以及檔案管理等工作。充分利用采購綜合管理信息系統，按照采購管理制度，加強對項目實施環節關鍵節點的控制，嚴格把關，嚴格落實“上一個環節沒有通過不得進入下一個環節”的工作要求，不斷強化程序的硬約束作用，確保董事會和管委會會議各項決議在實際執行過程中無偏差、不走樣。

二、采購計劃管理中的差距

1.采購計劃與投資計劃的銜接有待進一步加強

對于卷煙工業企業的發展而言，技術改造起著相當關鍵的推動作用。以福建卷煙工業系統為例，十年來，公司投資項目量多面廣，投資量大，先后完成固定資產投資和信息化投資近百億元，技術裝備、基礎設施、科技研發和信息化水平得到了全面提升，因此，投資計劃中的采購項目是公司年度采購計劃中十分重要的部分。

1.1采購計劃與投資計劃編制范圍不同

根據《煙草行業采購管理規定》要求，采購計劃編制的范圍為以合同方式取得的物資、工程（含信息化項目）和服務的所有采購項目，由各級公司的采購辦進行編制匯總；投資計劃編制的范圍為固定資產投資項目（整體改造、局部技改、生產設施、工藝設備、輔助生產設施、公用動力設施、科學教育設施、后勤保障設施、煙葉倉儲設施等）、信息化投資項目、多元化投資項目，不含建筑物的維護加固、設備的大修理等維護性工程及工器具、車輛、辦公家具、計算機軟硬件購置項目，由各級公司的投資管理部門進行編制匯總。

1.2采購計劃與投資計劃管理流程不同

投資項目管理流程為：投資項目按照行業投資項目管理要求實行計劃管理，各級公司在每年9月份啟動投資計劃編制工作，省公司的生產制造中心、信息中心于10月份對新增項目中與生產相關的項目、信息化項目進行職能評審，投資管理處11月初匯總、初審各單位提交的年度投資計劃，經總經理辦公會、管委會、董事會審議后于12月上報國家局。國家局于次年2-3月份下達投資計劃，投資管理處根據國家局下達的投資計劃及時進行投資計劃分解，經總經理辦公會、管委會審議、董事會審批后下發投資計劃。采購計劃管理流程為：省公司于每年12月下發采購計劃編制通知，各單位根據下一年度生產經營目標于次年1月份報送采購計劃，采購辦匯總、初審全省采購計劃，并由財務、審計、法規、監察等職能部門進行集中評審后，經管委會審議、董事會審批后下發采購計劃通知，全省采購計劃方可生效實施。

1.3采購計劃與投資計劃信息傳遞相對滯后

由于全省的投資與采購計劃，在計劃的編制起點、審批的權限、編制的范圍等方面均存在較大差異，同時基層企業投資管理部門與采購管理部門間對投資計劃調整的溝通相對滯后，信息化平臺尚未實現兩個系統的關聯，使得投資計劃與采購計劃目前無法實現實時的對接，無法在第一時間將審批后投資計劃的調整情況及時傳遞到采購計劃編制部門進行更新分解。

2.尚未建立采購計劃進度跟蹤與采購計劃執行情況考評體系

采購績效評估是指通過建立科學、合理的評估指標體系，全面反映和評估采購政策功能目標和經濟有效性目標實現程序的過程。我司采購計劃實行按年度編制，分月實施的原則；在年度中期可對采購計劃進行半年調整，對下半年度擬新增、采購金額擬變更、采購方式擬變更及擬取消的項目在總計劃盤子中進行相應調整。雖然在采購實施方案的審定中對采購進度安排一并進行了評審，但對是否完成及是否按進度完成并未考核，尚未建立一套符合公司特性的采購計劃進度跟蹤與執行情況的考評體系，缺乏對項目實施過程中時間上的約束及獎懲激勵措施。某些項目，尤其是貨物及服務類項目，部分子公司或承辦部門在項目實施中存在時間上的松散性和隨意性，導致某一月份采購項目扎堆實施，某一月份采購項目零實施，或者到了年末才決定不予實施或結轉至下年度實施，進度計劃形同虛設，給采購辦工作人員組織采購帶來了不便，也為全省精益采購目標的實現和績效的提升帶來的阻礙。

3.采購計劃管理信息化仍存在可提升空間。

3.1尚未建立采購績效評估模塊

對于采購計劃執行環節的評估，最直接的標準便是采購計劃執行的進度。目前省公司的采購管理信息化平臺尚未建立績效評估模塊，未能直觀、客觀的來衡量各采購部門的采購目標是否達成，缺乏對子公司采購計劃執行情況的實時比較與觀測。

3.2尚未建立采購計劃趨勢預測模塊

采購預測是指企業在商品采購市場上調查取得的資料的基礎上，經過分析研究，并運用科學的方法來測算未來一定時期內商品或服務市場的供求及其變化趨勢，從而為采購決策和制定采購計劃提供科學的依據。通過信息化手段預測采購需求在公司的采購管理中尚屬空白，若能借助信息化平臺，對以往的采購信息進行整合，結合企業發展戰略，發現市場供求變化和規律，對各子公司、各類采購的項目的需求趨勢預測做到心中有數，將有助于提高采購計劃編制的準確性，確保全省采購策略制定的合理性，從而提高采購計劃編制精度，降低采購風險。

三、煙草工業企業采購計劃管理的優化策略與方案

1.通過專案調整，實現采購計劃與投資計劃的有效對接

目前我司采購計劃實行按年度編制，分月實施的原則，除個別零星應急調整的項目外，均在年度中期對全省的采購計劃進行一次全盤的批量計劃調整。在采購計劃半年調整的現有模式上，針對投資計劃下達后所帶來的采購計劃的增減情況，可在每年的11月份將由各級公司的投資、采購部門將投資與采購計劃先行對接，于次年2-3月份投資計劃下達后及時進行一次采購計劃的專案調整。由各級公司的投資管理部門與采購部門共同牽頭，加強溝通，密切配合，對采購年度計劃中涉及的固定資產投資項目及信息化投資項目的項目數，項目金額，調整理由等進行對接與核實，由下至上匯總，由省公司采購辦向公司董事會統一申報專案調整計劃；由各級公司采購部門及時在系統中進行分解、錄入與維護，加快企業內部信息流的高效流動，以此實現投資計劃與采購計劃的無縫對接。

2.通過績效評估，建立采購計劃考評體系。

2.1對采購計劃考核標準進行界定

將采購計劃執行率納入各部門績效考核指標，合理設置審批環節。明確各節點業務辦理和審批所需耗用的時間，測算出五種采購方式的采購項目從啟動實施采購計劃直至完成采購所有流程所需耗用的時間，以此作為采購計劃進度考評的依據，促進各承辦、職能部門提高工作效率。經公司董事會審定的采購項目執行計劃，應于當年全部完成。對于招標采購項目執行情況以招標公告送為項目完成節點；對于招標以外的其他采購項目以商務文件發送至談判對象為項目完成節點；對于已經完成招標所有程序但招標失敗或流標的項目，視同完成。

2.2對采購計劃進行進度分解

省公司各部門及各子公司要嚴格按照制定的采購進度計劃完成采購的各環節工作，如無法按進度計劃完成的需向采購辦提交書面說明進行進度調整。在編制采購計劃時應注意：根據采購物資、工程或服務的規模和數量，具體的技術規范與規格，使用性能要求，對每批貨物、服務或工程從準備到交貨或結算需要多長時間做出安排。

2.3將采購計劃執行率納入年度績效考核

對于沒有按照年度采購計劃完成計劃實施也未進行進度調整的子公司或省公司相關部門（政策性因素或不可抗力因素除外），可由省公司采購辦通知企業管理處，企業管理部根據實際情況對責任部門績效進行考評。

3.通過優化信息化平臺，提高工作效率和改善作業流程。

3.1實現與投資系統的及時對接

每年在國家局下達投資計劃后,由省公司嚴格按照國家局下達的年度投資計劃和擬建項目自主審批權限額度進行明細分解后,各級公司投資部門便可同時在投資管理信息系統中進行錄入維護,形成本年度準確的投資計劃。通過采購管理信息系統與投資管理信息系統的對接與關聯，由項目實施部門在采購信息系統的計劃管理模塊上直接對數據進行更新，實現針對投資計劃變更帶來的采購計劃變更的線上專案調整。

3.2實現績效考評

采購績效指標體系包括采購計劃完成及時率、采購周期、采購從啟動實施采購計劃直至完成采購所有流程所需耗用的時間等。通過上述數據在系統中的體現，建立子公司或部門的績效評估體系，與采購實施過程關聯，在系統中動態、持續的進行評價，正確及時反饋考評結果。

3.3實現采購需求趨勢預測

采購計劃是對未來計劃期內采購管理活動所做的預見性的安排和部署，以確定從組織外部采購哪些產品和服務，以最好的滿足企業內部的需求，而采購量與采購計劃金額提供的是代表采購支出情況的數字預報。為了使這些預測的數據體現出最大價值，采購管理系統中應當建立一個趨勢預測模塊，建立采購需求趨勢模型。以系統中存儲的現有歷史數據資料為基礎，通過指數平滑法等定量的分析方法進行橫向與縱向的對比，結合卷煙工業企業的生產經營情況及宣傳促銷計劃，反映采購需求，市場行情的變化，形成采購計劃編制的初步依據，為企業的采購決策提供支持。

篇（5）

我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟，要求建立和完善政府的宏觀調控體系。而財政正是重要的宏觀調控手段。在建立市場經濟的過程中，隨著政府職能的轉換及公共財政管理體制的建立，過去不太被重視的財政支出結構將進一步得到調整，財政支出的比重將會不斷提高，數額不斷擴大。而建立政府采購制度，規范政府采購行為，加強對財政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調控體系的重要內容。

一、政府采購制度的基本特征

政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日?；驗楣娞峁┕卜盏男枰?，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。

政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現在所說的政府采購制度，從根本上說是現代市場經濟發展的產物。在現代市場經濟階段，市場經濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經濟手段和法律手段干預國民經濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件。由于政府采購規模的迅速擴大及對社會經濟產生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費。（2）政府采購的目的主要是實現政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和社會團體、公共事業等，（4）政府采購為非商業性采購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。（5）采購范圍廣，規模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。

二、政府采購制度的國際比較

（一）美國的政府采購制度

美國政府采購制度是美國國家預算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預算管理中發揮重要作用，同時也保證了政府公共預算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

1.政府采購的基本制度比較規范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預算，而預算過程既涉及美國政府的行政機構，又涉及美國政府的立法機構。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規范和比較切合實際的操作方式。

2.政府采購制度建立在法制基礎上，有明確的法律規定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯邦采購法》，而與政府采購相關的法律法規還有4000多個。從本質上說，法制程序體現的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現其社會和經濟目的。

3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經協商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”采購方式，還是政府與報價方進行協商，并就價格，技術能力及其他質量問題進行談判的“協商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務。

4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎上的。根據承諾，所有商家均有權根據政府的需求說明進行報價，有權要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關的干擾，根據其提議的優劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發生的決策性失誤所造成的損失。

（二）英國的政府采購制度

英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構提出的，同時也要求政府采購職責范圍內的其他機構加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務都必須在財政部授權支出的范圍之內；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，采購的每個部門都有一名會計官員，主要負責公共財政秩序和法規，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預算控制、個人責任和議會監控前提下進行的。其基本內容由以下幾方面組成：

1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構采購商品和服務都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所采購的物品總成本和質量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現的。根據有關法律規定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務，公平競爭是政府采購的一條核心原則。

2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應商，要求他們以各自的生產產量、產品規格和生產執行情況進行競爭性投標；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標方式；（3）對較復雜的合同，采取協商和競爭招標相結合的方式；（4）對于極少數極為復雜的合同，采取競爭性的協商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標方式等。

3.政府采購的法律法規。英國的政府采購是建立在相應的法律法規基礎上的。其內容大致包括：（1）一般合同與商業法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內商品和服務自由流動的歐共體條約及規定；（5）世貿組織政府采購協議和其他國際協定等。這些法律法規為英國政府采購活動的規范化運行奠定了法律基礎。

三、我國的政府采購制度

政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現在：一是由于政府采購的有關法規還未出臺，各地的政府采購活動不甚規范，操作無序，政府采購的規章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規章制度。二是采購范圍窄、規模小?，F行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現行的事業，行政會計制度和財務管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節約資金在預算上體現不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發達國家政府采購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發展和完善我國的政府采購制度，以促進我國科學規范的政府采購制度的建立。

篇（6）

原因之二，在于各單位、各部門各自單獨采購，零星購買。管理混亂，沒有統一的采購規定，誰用誰買，買了東西之后到底用在哪里，也沒有人管，因此，很多支出都是不需要的重復支出，比如辦公用品，今天甲買了稿紙，明天乙買了筆。但到了用時，甲沒有筆，又去買幾支筆；乙沒有稿紙，又去拿了幾份稿紙。其實只要有統一的管理，甲乙二人都只需—支筆、一份稿紙而已，而不必每人每次買幾支筆，幾份稿紙，造成資金極大浪費。零星購買，對于質量就很難保證，今天買這種牌子，明天又是另一種，哪一種質量好，也沒有人去注意。在帳務處理中，我們發現很多類似現象，但誰也不可能去看看筆用了幾支，紙用了多少，只能就帳處理，加大了公務費支出。

最后一個原因，在于由于沒有統一采購，沒有一個統一的標準，造成資金浪費，導致腐敗滋生，鄉鎮公務費支出最多的是辦公用品支出，但是由于是零星購置，造成標準不一，價格相差甚大。就一個公文包，甲領導買了20元錢一個，乙見了，想著，你買20塊錢的，我就買50塊錢的，不久甲就覺得心里不平衡，憑什么你的包比我的好?于是又去買了個100元錢的。如此攀比，難免滋生腐敗現象，大量浪費國家財力，對于鄉鎮財政無疑于雪上加霜。

通過以上現象，我認為要解決鄉鎮吃飯難問題，必須首先解決以上問題，盡快在我縣推行鄉鎮政府集中采購制度：一方面緩解財政吃出現狀，節約資金，提高資金使用效率；另一方面可以加強鄉鎮統一管理，理順鄉鎮財務管理中存在的問題．

其一，成立專門機構，由鄉鎮集中采購或由縣級組織統一采購，各鄉鎮各單位只需將采購計劃上報，由采購機構制定出詳細規定，大規模統一采購，公開采購，統一管理，可一次性解決零星采購中存在的因價格、質量等造成的資金浪費問題，我們可以貨比三家、四家，挑出價低、，質好的予以采購，而不必拿錢看別人的臉色行事。

篇（7）

政府采購是政府影響國民經濟的一種強有力的宏觀調控手段。建立規范的政府采購制度是規范政府采購行為，保障我國經濟健康發展的需要。我國在建立市場經濟體制的過程中，要從自身實際出發，借鑒國外經驗，并根據國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。

一、政府采購法律制度亟待建立

政府采購是當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構，為了開展日常財務活動或為公眾提供服務的需要，在財政的監督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務和工程的行為。由于我國正處于市場經濟發展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內、國際市場上都具有相當規模的我國政府采購，缺乏完善、統一的法律制度規范。

在我國不同地區和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內容、管理政府采購的機構等都規定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導致了管理上的混亂和采購上的不規范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統一規范政府采購行為。

由于缺乏統一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環節多，單價高，采購方式不規范、不透明，導致盲目采購、重復采購等浪費現象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關規定，但由于其效力低，內容差異大，也難以發揮其應有的效果。

二、政府采購法律制度的基本原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則．因為政府采購合同是采購機關使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此。要求政府采購依據的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監督機構進行審查、監督。

效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經濟效率和管理效率兩個方面，經濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節約開支，強化預算約束。有效提高資金使用效率，實現市場機制與財政政策的最佳結合。

三、政府采購法律制度的功效

政府采購是政府與供應商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執行嚴密、透明的“優勝劣汰”機制。所有這些都會調動供應商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應商不斷提高產品質量、降低生產成本或者改善售后服務。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以．供應商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內市場經濟的繁榮昌盛。

四、政府采購法律制度的作用

1．提高供應商的競爭能力

政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應商、承包商或勞務供應者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優質的產品或服務。因此。各供應商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應商中嶄露頭角，被政府“相中”。

2．給整個市場經濟注入活力

政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應商的利益．極大地調動供應商的參與熱情，為社會主義市場經濟注入新的活力，并帶動整個市場經濟的繁榮。

首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性．即允許所有有興趣的供應商均可參加投標；二是競爭規則的公平性，即資格預審和評標的標準要一致；三是供應商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應商都應平等地從政府那里獲得完全信息。

其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規來體現的。由于政府采購的批量大，對經濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預測性，使投標供應商可以計算出他們參加采購活動的代價和風險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。

再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統一”。該原則要求采購部門給予所有的供應商相同的待遇。而不應該存在歧視性。它是提高供應商廣泛參與政府采購活動的有效保證。

3．有助于我國產品打入國際市場

這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內政府采購市場的不斷完善，調動了國內供應商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優惠待遇參與國際競爭．使供應商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會．提高國際競爭實力。

從長遠看，經濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關采購商品或服務的領域也早已延伸到國外。

4．有效防治腐敗

首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端?？捎行У胤婪豆膊少忣I域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統一賬戶．受到財政部門全方位監督。它的主要實現形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業，都有機會參與競爭。:

篇（8）

事情至此似乎已經很清楚了。但是，律師在研究后發現，深圳市財政局作出的行政處罰存在著種種缺陷，而這些缺陷在國內的政府采購行政處罰中屢見不鮮。這些缺陷已經讓政府采購行政處罰本身游走在違法的邊緣。

對供應商的違法行為給予應有的懲處是非常必要的。但作為政府采購的行政執法機關在處理類似案件時，對于違法事實的認定、所適用的法律、所實施的行政處罰程序等方面，都必須符合我國《政府采購法》、《招標投標法》、《行政處罰法》等相關法律的規定。本案所存在的缺陷值得我們重視。

本案適用什么法律？

本案是屬于公開招投標引起的政府采購案件。從行政處罰決定書內容來看，政府采購的行政主管機關沒有適用我國相關的法律規范，而是援引地方性的法規作出行政處罰決定，這是本案的缺陷之首。

我們知道，政府采購對象的資金來源于國家財政，所以法律將公開招標的采購方式作為政府采購的主要方式。因此，政府采購活動中的當事人和行政主體，不僅要遵守《中華人民共和國政府采購法》的規定，還需要遵循《中華人民共和國招標投標法》的規定。

與此同時，我們應該明確，根據我國《憲法》和《立法法》的規定，法規、規章與憲法或法律抵觸者無效。落實到本案中，我們就可以發現，行政主體援引地方性法規對供應商進行處罰，其依據與法律所規定的內容相抵觸。

我們以其引用的《深圳經濟特區政府采購條例》第四十八條規定來分析，根據該條例規定，供應商如果存在本案所述的違法情形，投標無效，給采購人、招標機構或者其他供應人造成損失的，應當承擔賠償責任；采購主管部門“可以”對其處以投標金額百分之二以上百分之十以下的罰款；情節嚴重的，禁止其三年內參加政府招標采購的投標?？梢姡摋l例賦予了政府采購主管部門較大的自由裁量空間和權力：“可以”處罰或不予處罰，從輕處罰或從重處罰，決定權完全在于行政主體。此外，該條例罰款的幅度和禁止交易的年限也與國家法律——《政府采購法》所規定的內容相悖。如該條例規定的罰款幅度是處以投標金額百分之二以上百分之十以下，而《政府采購法》規定的是“采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款”。又如，該條例規定的禁止交易的年限是三年內，低于一年都是被允許的；而《政府采購法》所規定的是“在一至三年內禁止參加政府采購活動”。

2003年10月，最高人民法院就審理行政案件適用法律規范問題進行了專題座談。之后，2004年5月18日，最高人民法院了《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》。該紀要對法律規范之間的沖突和適用，作了明確的解釋，其中規定：調整同一對象的兩個或者兩個以上的法律規范因規定不同的法律后果而產生沖突的，一般情況下應當按照立法法規定的上位法優于下位法、后法優于前法以及特別法優于一般法等法律適用規則，判斷和選擇所應適用的法律規范。

顯然，本案的行政機構進行行政處罰時應該依據國家法律，而不是地方條例。

法律對政府采購行政處罰的規定究竟如何？

這起政府采購案例，行政主體認定相對人的違法行為是屬于“串標”行為，但實施的處罰卻遠遠少于法定內容，嚴重違反了羈束裁量范圍。

“串標”行為在我國政府采購市場和招投標活動中都是屬于嚴重的違法行為，一直是被從嚴禁止的。但本案件中的供應商卻僅僅受到在一年或六個月內禁止參加深圳市政府采購活動的行政處罰。這顯然有悖于我國法律的相關規定。根據《政府采購法》和《招標投標法》的規定，禁止參加政府采購活動只是供應商所應承擔的法律責任之一。

《政府采購法》第七十七條規定，對供應商與采購人、其他供應商或者采購機構惡意串通所存在的違法情形，應該同時承擔的法律責任有：處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款；列入不良行為記錄名單；在一至三年內禁止參加政府采購活動；有違法行為的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，由工商行政管理機構吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

我國《招標投標法》對“串標”行為也有嚴厲的處罰規定，但相對于《政府采購法》來說，還是較輕的。根據新法優于舊法，特別法優于普通法的原則，《政府采購法》有規定的，應該優先適用。

本案中，采購主管部門認定供應商的行為已經構成串標，應該給予行政處罰。那么依照什么樣的程序，適用什么樣的法律，給予什么樣的處罰，都必須遵守法律規定的程序、設定的處罰種類、實施的處罰依據進行，否則就是不受法律保護的無效行政行為。

行政主體的權自何來？

目前，在我國的政府采購行政執法實踐中，違反處罰法定原則的現象普遍存在。許多具體行政行為是依據下位法作出的，并未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護法制統一，人民法院審查具體行政行為的合法性時，應當對下位法是否符合上位法一并進行判斷。經判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性。所以，深圳這部政府采購方面的地方性法規如果需要繼續適用，相關內容亟需修改。在尚未修改完善之前，對于政府采購行政執法案件，只能按我國政府采購法、相關的法律以及行政規章所規定的內容執行。

處罰法定原則是行政處罰的基本原則之一，也是行政處罰的最重要的原則。處罰法定原則包括三層含義：

其一，實施處罰的主體是法定的。我國《政府采購法》第十三條賦予財政主管部門對政府采購案件行使主管權和處罰權。

其二，行政處罰的依據是法定的。根據我國法律規定，法律對違法行為已經作出行政處罰規定的，行政法規只能在法律規定的種類和幅度內作具體規定。地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以處的行政處罰

，但法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定的，地方性法規只能在法律、行政法規規定的種類和幅度內作具體規定。

其三，行政處罰程序是法定的。違反程序的行政處罰行為無效。

隱藏在行政處罰決定書中的缺陷

篇（9）

雖然在經典的管理學理論中，改進供應鏈和物流管理是企業價值鏈一個有機的環節，但是這一點往往被市場的劇烈變化和競爭環境的惡化所淹沒，一方面過低的產品定價迫使采購部門因為單純的價格要求和供應商陷入曠日持久的討價還價，另一方面生產制造部門亟不可待地向采購部門索取原材料，根本不管成本的高低。企業的CEO如果不能意識到采購戰略的重要性，很容易在成本和利潤的矛盾中迷失自己的方向，陷入降價、裁員、再降價、再裁員的惡性循環。那么企業該如何重視采購戰略，在采購戰略方面應該采取哪些措施來發展采購戰略的作用，提升企業自身的競爭力，為了回答這些問題，先從采購戰略在企業戰略中的地位入手研究。

一、采購戰略的地位

為了研究采購戰略，先分析采購戰略在企業戰略中的位置。什么是企業戰略？從企業未來發展的角度來看，戰略表現為一種計劃（Plan），而從企業過去發展歷程的角度來看，戰略則表現為一種模式（Pattern）。如果從產業層次來看，戰略表現為一種定位（Position），而從企業層次來看，戰略則表現為一種觀念（Perspective）。一般說來，戰略計劃是由高層管理者組成的團隊制定的，它要回答如下的問題：組織開展什么樣的業務、在這些業務中如何分配資源、這些業務在什么地方開展、目標是什么。從企業戰略的定義可以看出，企業戰略處于一個比較高的層次。一般來說，在高層管理者制定了企業戰略之后，也就是確定了組織開展什么樣的業務，企業一般還要制定企業的業務戰略計劃，以保證開展的業務能夠成功。

在業務戰略制定后，企業針對業務戰略目標，就要開始制定職能層次的戰略，這些戰略包括采購戰略、營銷戰略、財務戰略、生產、會計、人力資源、客戶服務以及研發職能。職能層次的戰略回答的問題是：這一職能戰略如何幫助業務戰略和公司戰略的實現，采購管理的核心工作是圍繞公司的戰略計劃和生產計劃制定采購計劃。這就是根據企業層次的決策來確定采購的規模、區域，然后分配優先權、進度表、目標以及個人責任。

二、重視采購戰略的意義

在目前的企業采購中，采購的戰略地位并沒有得到重視，大多數企業采用的一般采購流程是，生產部門根據生產的需要填寫申購單，然后由行政部門審批后，交給采購部門。采購部門的責任就是根據申購單上填寫的內容，去找供應商。日常工作中采購部門的任務就是等待生產部門和其他物資需求部門的申購單，然后再到市場上去尋找。目前的市場對于大部分商品來說是買方是市場，因而從常規狀態下來看，采購部門的工作非常輕松，所以在國內很多公司，對于采購部門的重視程度遠不如銷售等其他部門?？傉J為采購部門是一個花錢的部門，采購工作很容易，在這樣的背景下，重視采購戰略的企業很少。

采購的作用真的如此不重要嗎？其實不然，雖然采購成本在不同行業中的比例是不同，但總體來說，采購成本是非常高的。根據有關數據統計，降低1%的采購成本相當于增加10%銷售額。把銷售額增加10%，對于一個成熟的市場來說，是很難的事情。但把采購成本降低1%，對于目前社會平均采購水平來說，確實非常容易做到的。這就要求企業把采購管理提升到戰略的高度，制定對應的采購戰略。

三、采購戰略的制定

1.采購戰略制定的基礎

在制定采購戰略的開始，公司需要重新評估賦予采購部門的使命。以往強調的單純的成本降低和質量的提高已經不能完全反映采購部門的價值。在一個要求管理精細化的新時代，對總體擁有成本（TCO，TotalCostoftheOwnership）的要求是最能反映客觀情況的指標，所以企業制定采購戰略也可以以TCO為目標來解決遇到的問題。

2.采購戰略的內容和實施步驟

根據一般企業的特點，采購戰略的主要包括三個方面內容，即資源戰略、供應商戰略以及采購控制戰略。針對資源戰略，TCO將成為核心得到重點運用。圍繞這個核心，企業將從發現機會、實現價值到保持成果并不斷發現機會的循環過程，這是整個價值采購的基礎。該過程中包含主要模塊是：進行支出費用的研究、部署跨部門的物料采購團隊、對供應市場和采購尋源進行分析、制定物料分類及分類戰略、采購尋價全過程和部署及實施分類物料戰略。

(1)資源戰略制定

在制定資源戰略的過程中，首先要對企業的采購物料進行分類，過于復雜的維度又會給物料分類造成一定的難度，可以將物料的一些主要的因素全面地歸納為兩個維度：風險和復雜度維度以及價值維度。前者涵蓋如下因素：采購一旦中斷對企業造成的影響，采購物料設計的成熟度和制造、服務、供應的復雜性，企業在采購該類物料方面的熟練程度以及供貨市場的市場供給能力、競爭性、進入壁壘、供應市場范圍、供應鏈復雜性等方面的因素。而價值維度體現的則是TCO和價格彈性。

采購物料細分模型以價值和風險兩個因素把企業采購物料分為4類：第一類物料是高風險和復雜度及高價值的，定義為核心物資，這類物資需要和少數關鍵供應商結成戰略性合作關系，實現TCO的優化；第二類是高風險和復雜度且低價值的物料，稱其為瓶頸類物料，在采購戰略實施過程中，對于瓶頸類物料有兩種解決辦法：一是與供應商形成戰略合作伙伴關系。但在對方的積極性不高時，盡量做一個好顧客，包括準時付款、經常性與對方溝通等措施。二是修改自己的需求，將瓶頸類產品轉化為其他物料；第三類是低風險和復雜度及高價值的物料，定義為杠桿型物料，杠桿類物料需要擴大尋源范圍，通過招標降低TCO；最后一類是低風險、簡單且低價值的物料，即常規類物料，這類物料可以通過標準化和自動化的采購流程簡化采購過程、降低采購成本，重點應該放在采購管理費用控制方面。

(2)供應商戰略制定

對供貨商的管理是采購管理過程中一項重要工作。公司可以從希望與供應商建立關系類型的角度對潛在供應商進行評估。針對某一特定采購物資，公司能夠與供應商建立的關系類型是與該物資在采購物料細分模型中所處的位置相聯系的，該位置反映了公司所面臨的風險和支出水平。

對候選供應商，可以對之采用SWOT分析的方法，通過將一個供應商的優勢和劣勢企業的自身的優勢和劣勢相對比，公司可以了解雙方之間有哪些優勢和劣勢可以相互彌補。公司可以通過對雙方的相互關系進行分析，對于供應商之間的關系可能給公司帶來什么樣的市場機會或產生什么樣的威脅有一個總體的評價。

(3)采購控制戰略制定

再好的戰略都需要周密的計劃和執行。而采購的組織和人員，對于采購的績效考核，采購流程的精心設計都是保證有效管控的重要手段。此三者密不可分：采購戰略確定了一個企業合理的集分權采購組織結構，根據采購組織及管控模式確定適宜的采購崗位，制定清楚明確的崗位說明書和采購職責描述，依據公司戰略和目標設立采購組織和個人的考核指標體系，才能保證戰略計劃有效實施。

首先，采購的主體是人，所以對采購人員的管理十分重要。僅僅砍價能力強的采購人員不一定是合格的采購人員。為了幫助采購人員更深入地了解TCO的概念和以TCO為核心的采購戰略，采購人員應當得到必要的培訓。從人員招聘、崗位培訓到采購文化的管理都必不可少，專業化的采購人員建設，也應當納入公司人力資源建設中來，并堅持成為一項重要的組成部分。

績效考核對于采購人員完成既定目標至關重要，有效的績效考核措施有利于既定目標的事項，相反不利的績效考核措施會挫傷員工的積極性。在制定績效考核指標時，首先需要確定出詳細的關鍵業績指標（KPI,KeyPerformanceIndicators），這些指標應當盡量標準化和量化，通過這些項目的推行可以對采購進行全面評估。同樣KPI還包括供應商的可靠性、每個物料類別的供應商數量、每個供應商類別的供應商數量。這些具體的KPI是可以量化并最終決定采購人員是得到獎勵還是懲罰，這種明確的目標保證對采購人員工作的指導。

四、結論

國內重視戰略的企業越來越多，甚至不惜重金請來外腦給企業制定戰略，結果卻不盡人意，主要是因為戰略執行不力，真正要想實現企業目標，還需要腳踏實地做出來，只有把企業戰略分解到操作層次，才能發揮戰略的作用。本文研究采購戰略具體實施計劃，在操作層次上實現企業戰略。通過靈活地運用TCO方法，具體實施企業采購戰略，提升企業的競爭力。

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公開招標是通過公開采購信息，廣泛邀請承制單位，形成公開競爭，最終實現獲取質優價廉的裝備目的的采購方式和途徑。采用公開招標采購方式，有助于開展競爭，打破壟斷，促使承制單位努力提高裝備質量、縮短周期、降低成本。為此，這種方式一直作為一種較理想的采購方式被世界主要國家所推崇，是外軍普遍提倡采用的一種采購方式。如美軍規定除《聯邦采辦條例》特別要求以外，必須采用公開招標方式選擇承包商。公開招標在其公開程度、競爭的廣泛性等方面具有較大優勢，但也存在著招標周期較長、費用較高、保密性差等缺點。

邀請招標方式能夠較充分地發揮招標的規范性、公平性等優勢，并能在一定程度上彌補公開招標的不足；但其競爭程度遠遠不能與公開招標相比擬。

在一些情況下，由于采購對象的性質或采購情勢的要求，招標采購方式并非實現裝備采購經濟有效性目標的最佳方式，必須采用其他采購方式。競爭性談判采購既能體現競爭，又具有靈活性的優點，但規范性不夠強。

單一來源采購方式是非競爭性的裝備采購方式，易造成承制單位抬價、阻礙技術進步、產生不公平交易等現象，而且評審過程難以控制，人為操作性大，易造成市場機制失效，使裝備采購部門處于不利地位，影響采購效益，因而，一般在嚴格符合條件并經上級裝備采購部門審批以后才可以實施。國外實踐已經證明，國外國防采辦制度和政府采購制度中，對單一來源采購方式的運用采取了嚴格的限制。

詢價采購是一種相對簡單而又快速的采購方式，邀請報價的承制單位數量應至少有三家，而且只允許承制單位提供一個不得更改的報價。詢價采購明顯具有方便快捷、費用低廉的優點，但其規范性、程序性相對較差。

由于裝備采購的每個項目各不相同，還有其他一些適合的采購方式也是可以采用的，例如批量采購、小額采購等，因此為了適應裝備采購在不同情況下的特殊需要，《裝備采購條例》規定，經總裝備部批準還可以靈活采用其他裝備采購方式。需要強調的是，雖然其他采購方式有很多，但只有經總裝備部認定的方式才可以用于裝備采購。

二、科學選擇裝備采購方式的意義

規范對裝備采購方式選擇行為的管理，可以克服和減少隨意性，從制度上確保推進和開展競爭性采購，并有效降低采購成本，保證交付進度，提高裝備質量。

1.推進裝備采購的競爭水平[2]

推行競爭性裝備采購，既是社會主義市場經濟制度的要求，也是高技術裝備發展的需求。規范裝備采購方式的選擇，積極運用競爭性訂立方式的目的，就是充分調動各企業積極性，把裝備科研、生產、維修建立在國家最先進的工業技術基礎之上，以實現裝備采購效益的最大化。世界各國無論政府采購、還是裝備采購都采取各種方式，建立了采購方式審定制度，強制推行競爭性采購。因此，加強裝備采購方式選擇，是推行競爭性裝備采購的重要途徑。

2.提高裝備采購的法治化進程

當前，裝備采購指令性計劃管理模式的觀念和行為還未得到徹底的轉變和根除，有意、無意規避競爭，以及競爭性裝備采購方式應用不規范，有意選擇競爭程度較小的采購方式等問題時有發生。因此，科學選擇裝備采購方式，建立規范、統一的裝備采購方式的選擇標準和方法，對規范裝備采購工作行為，避免行政干預、暗箱操作等問題的發生，將產生重要的監督、制約作用，提高裝備采購行為的法治化進程。

3.向政府采購制度看齊

裝備采購屬于政府采購范疇。政府采購相關工作行為、過程都受到嚴格的法律限制和多方的監督；尤其其采購方式的確定已經受到嚴格的法律管制，任何從事政府采購工作的部門、人員，在組織實施采購工作時，必須按照法律規定、針對項目情況選擇合適的采購方式。只有這樣，才能建立公正、公平、公開的采購秩序，實現“陽光工程”的目標。因此，為在裝備采購工作貫徹落實政府采購制度精神，應加強裝備采購方式科學選擇。

三、科學選擇裝備采購方式的實現路徑

1.采購信息，平等授予采購機會

裝備采購信息，如裝備名稱、型號、圖號，采購數量、采購價格、交付時間，戰技指標、關鍵技術，承制單位信息、采購部門信息，采購合同文本等，幾乎都可能涉及到軍事秘密。因此，為了維護國防安全，必須做好裝備采購的保密工作，保密工作是裝備采購信息最關鍵的把握點。

但是，不能以保密為借口而規避進行公開招標等競爭性采購方式，不能以保密作為選擇裝備采購方式的唯一“準星”。對于采購軍選民用類產品，除軍隊部門信息（如采購單位、交付單位等）外，其他信息均可按非保密信息處理，可進行公開，以吸引更多的承制單位的參加；對于采購軍隊專用裝備，涉及裝備總體、主要分系統及含技術的配套件等產品采購信息為保密信息，可以只向符合相應保密資質的承制單位。此外，還可以根據裝備采購信息密級程度積極進行去密和降密處理，降低裝備采購信息的獲取成本，最大程度地吸引廣大潛在承制單位參與到裝備采購市場中來。

2.統一判定標準，創造平等遴選規則[3]

影響裝備采購方式的因素較多，并且各裝備采購項目具體情況不盡相同，為避免在制度上遺留規避競爭的漏洞，應對各影響裝備采購方式選擇的要素、判定標準、方法給予統一規范，并盡可能實現準確的量化管理。裝備采購方式主要由保密要求、采購金額、采購時限、承制單位數量、裝備通用性、配套或服務一致性等要素確定。結合實際，參照國內外具體做法，應遵循以下標準和方法進行選定裝備采購方式。

第一，密級程度。對于無法處理的裝備采購信息只能選擇公開招標以外的裝備采購方式。

第二，合同金額。各國無論政府采購、還是裝備采購，都在法律中要求政府或軍隊的不同部門，對各種裝備采購方式適用的項目經費限額范圍給予專門的規定，建立全軍統一的裝備采購項目經費計算標準。

第三，承制單位數量。競爭必須有相應的市場主體環境，即數量較多的、具備資格條件的承制單位。因此，承制單位數量也是一個制約競爭性裝備采購方式使用的重要要素之一。

第四，采購時限要求。采購時限即采購項目所允許的合同訂立時間也成為一個制約采購方式選擇的要素之一。采購方式不同，所需要的合同訂立時間不同；裝備采購項目不同，所需要的生產周期、交付時間要求不同。采購時限應按照以下公式計算：

采購時限＝（裝備交付時間－裝備采購年度計劃下達時間）－合同履行時間（按裝備生產周期計算）

按照《招標投標法》規定，招標公告日到開標日，至少保留20個工作日的時間間隔，以保證投標人具有充足的時間完成投標書。因此，采購時限允許的項目方可采用公開招標、邀請招標的方式訂立合同。

第五，裝備的通用性。通用性強的裝備，承制單位較多，貨源充足，價格較為穩定，適合采用招標或詢價方式采購?！堆b備采購方式和程序管理規定》明確，采用公開招標、詢價采購方式訂立裝備采購合同的項目應具有較強的通用性。通用性一般是指各軍兵種通用，或軍民通用。從目前的情況來看，適合公開招標、詢價采購的項目大部分為軍選民用產品。因此，通用性按照軍選民用市場情況確定。即凡在民品市場中有多家生產的產品就可認為滿足“通用性強”的條件。

3.嚴格規范程序，保證公平選擇

制定嚴格的工作程序是規范裝備采購方式選擇行為的重要手段。裝備采購方式選擇可按以下程序和方法執行：

首先，裝備采購業務部門在擬制裝備采購年度計劃草案前，應組織領導、專家及負責人員對項目進行調研分析，綜合考慮項目實際情況，提出裝備采購方式建議。其次，裝備采購計劃部門根據裝備采購項目情況組織專家對裝備采購方式建議進行審查，重點審查檢查業務部門對各要素分析的準確性，法規、判定標準執行情況，提出的采購方式建議的合理性等內容。再次，通過審查的，裝備采購主管機關應組織專家，并根據裝備采購項目情況，對裝備采購方式方案進行審核。對于需調整采購方式的，依法作出裝備采購方式修改決定；批準下達執行；經審核無異議的，及時批準下達。

此外，還需借鑒國內外相關做法，建立專門的監督檢查機關，并賦予其相應職權和職責，從而加強對采購方式選擇的審批監督，以確保全軍各級裝備采購部門按照法規要求正確選擇、使用采購方式。

參考文獻：

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[2]白海威，王偉，夏旭.裝備采購合同管理研究[J].裝備指揮技術學院學報，2005，16（2）：6.

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我國政府采購始于1985年，迄今已有20多年的實踐。在取得巨大成效的同時，也應清醒地看到暴露出不少問題。為維護公平、公平競爭的市場秩序，打擊腐敗行為，防止各種漏洞的發生，必須加強政府采購的審計監督。本文旨在探究政府采購審計的新思路，并求教于讀者。

一、政府采購審計概述

1.對政府采購單位的審計。對政府采購單位的采購事項進行審計，是財政預算支出審計的一項重要內容，應結合部門預算執行審計和對其他行政事業單位財政財務收支審計一并進行，審計機關要有計劃地組織開展審計或審計調查。其審計內容包括：①政府采購單位是否按規定編制年度政府采購計劃，政府采購計劃是否及時向社會公布，采購活動是否按計劃進行；了解政府采購單位年度政府采購的商品類型、采購品目、數量、價格，是否存在應通過政府采購的支出而未實行的現象。②審計采購機構的內控制度，審查政府采購單位采購資金來源、使用及賬務處理情況，主要包括預算資金、財政專戶資金和單位自籌資金三個方面，看其采購資金來源是否合規，有無擅自擴大采購規模，提高采購標準，擠占、挪用其他財政專項資金的問題；是否存在支付政府采購經費的問題。③審查政府采購的商品是否經驗收合格并按規定及時登記入賬；采購物品的使用、報廢等有無違反財務管理制度的問題；是否符合政府采購執行部門的工作需要，價格是否合理，質量如何，時效如何。④采購方式的選擇是否合理、合規，特別是招投標中是否存在預先內定中標者或者向投標者泄露標底等違規行為；采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況；資金運作規模、資金管理方式和管理情況；采購活動是否存在違規營利的情況；采購的后續管理等情況。

2.對政府采購監督管理部門的審計。依法對政府采購監督管理部門的審計，是對政府采購工作的再監督。其審計內容包括：①審查政府采購年度預算編制是否遵循法定程序，是否進行調查研究、充分論證、科學預測和可行性分析，是否符合國家產業政策。②審查政府采購監督管理部門是否按采購預算要求采購單位編制采購計劃，是否按規定審核采購單位提交的采購清單并匯總。③審查政府采購監督管理部門是否按規定審查政府采購機構報送的撥款申請書及有關文件。④審查政府采購監督管理部門是否按規定處理政府采購過程中的投訴事項。⑤采購范圍、規模、數量、品種、金額是否合理；是否對行政事業單位現有財產進行清查登記，是否加強對新增固定資產的管理等。

3.對政府采購機構的審計。政府采購機構是政府采購的執行機構，負責具體組織實施各項政府采購活動。因此，政府采購機構是否依照法律、行政法規、規章制度的規定組織政府采購，是政府采購審計的核心。對政府采購機構的審計，主要是圍繞政府采購機構是否按規定辦理政府采購相關事項及自身的財務收支情況。

4.對采購人的審計。對應納入采購機構集中采購的項目，主要審計：采購項目立項情況；采購計劃有無事先未作詳細預測和安排，隨意性較大的情況；采購項目使用、管理情況；采購資金的來源、管理和采購預算執行情況；收到由采購機構分配來的物資后是否適用，不適用是否及時向采購機構申請調劑，是否及時正確建賬登賬，是否自行處置、調劑、變賣或報廢等等。

二、政府采購審計實施

(一)政府采購審計重點與方法

1.對政府采購的預算和計劃的編制情況進行審計。主要審查財政部門采購資金籌集和供應的年度預算是否合理，具體實行采購的各部門是否按規定編制年度政府采購計劃，是否將列入政府采購目錄的項目都按規定報送集中采購機關統一采購，有無未經批準自行采購的問題。

2.審計采購資金的籌集和管理情況。主要審查采購單位的采購資金來源是否合規，有無擅自擴大采購規模，提高采購標準，擠占、挪用其他財政專項資金的問題。

3.審計政府采購方式和采購程序的執行情況。審查選擇的政府采購方式是否符合規定，是否存在應采用公開招標方式進行采購的項目采用詢價方式進行；公開招標采購中參與招投標的市場供應商是否具備資格、競爭資格，有無違背公開、公平、公正原則的問題；實行招標方式進行采購的，招標文件的編制和招投標程序是否符合規定。從查閱檔案人手，實施事后審計，從招標文件的編制方面獲取比較全面完整的審計證據，依此作出專業判斷。

4.審查采購合同的履行情況。采購價格是否低于市場零售價，商品質量是否過硬，售后服務是否完善；采購機關是否認真履行采購合同及不履行采購合同的原因；采購資金的撥付和使用是否符合有關規定和要求。

(二)政府采購審計現狀與難點

1.政府采購監督體制不完善?！墩少彿ā访鞔_規定，各級政府財政部門是政府采購的監督管理部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。《政府采購法》同時規定，集中采購機構為采購機構，它的職能是根據采購人的委托，以人的身份辦理政府采購事務，并以非營利事業法人資格的身份對其采購活動承擔風險和責任。現實中雖然一些招標活動也有紀檢、監察、審計、工商和公證機關參與監督，但受專業知識和參與政府采購活動的局限，有效監督機制還未形成，外部監督并不十分到位，缺乏有效的監督制約。有的地方政府采購監督管理機構與采購機構沒有單獨設立，或者雖然分設，但職責界定不明確。

2.政府采購管理內控制度不健全

(1)采購管理配套規章制度不健全。一些單位由于缺乏實踐經驗和理論研究，未能制定出符合實際需要的采購管理實施細則、采購機構議事規則和操作規程、采購人員崗位職責等配套規章制度，導致采購管理和運行缺乏規范性和可操作性的具體指引。

(2)未建立政府采購運行評估制度。許多單位未按規定建立評估制度，也未開展采購運行評估工作，導致難以及時發現和糾正采購活動中存在的問題。同時，許多采購管理機構成員多是兼職，年底都忙于各自分內的事務，無暇顧及采購活動的總結和評估工作。

(3)采購管理的內審監督機制沒有形成。許多單位沒有制定采購管理內審監督規程，實際運行中內審部門往往直接派人參與具體采購事務，既是采購當事人又是監督者，既實施采購事務又履行監督職責，失去了內審的獨立性和超脫性，不但起不到監督作用，還給事后審計留下了難題。

(4)采購的基礎管理工作不規范。一是缺乏采購臺賬管理制度。二是缺乏采購檔案管理制度。三是采購會計賬務處理不規范。3.政府采購基礎工作不到位。政府采購制度還不夠完善，經驗不足，招標采購中的評標辦法不十分具體，采購手段落后，供應商的范圍窄，并且缺乏受托開展各類物品采購的專業知識和專門人才。我國政府采購的范圍目前僅涉及有限的一些品目，而財政資金投入較大的服務類和工程建設類項目還沒有大面積的開展政府采購，這些都不同程度的限制了政府采購的規模。政府采購制度還不夠完善，經驗不足，招標采購中的評標辦法不十分具體，采購手段落后，供應商的范圍窄，并且缺乏受托開展各類物品采購的專業知識和專門人才。從采購的品目看，目前主要是對部分貨物的采購，基建工程因涉及現行的基建程序，服務項目難度較大，多數尚未納入政府采購的范圍。4.政府采購程序不規范。在中央和地方的政府采購活動中，仍存在分割市場、歧視供應商的現象。有些地方通過地區封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應商參與競標，同時還存在暗箱操作及其他不規范的問題，而這些都不同程度的影響了政府采購的公開、公正與公平。

5.政府采購的效能不高。一是采購缺乏彈性。政府采購的合同期一般較長，而采購價格在合同中一經確定，不能隨市場價格變動，對于價格的市場波動目前在政府采購中仍缺乏適應機制，從而也使政府采購的整體效果有所下降。二是采購時間較長，效率不高。在實際實施中由于采購程序復雜、采購時間過長、廠商送貨不及時等原因而不能滿足采購人急需之用。三是政府采購需要資源整合。各地在信息庫的建設中重復投入，使政府采購的整體成本加大，形成資源浪費，而且由于各地資源有限與分散，導致資源不足，進而影響到相關信息的及時性、準確性和完整性。

三、國外先進經驗對我國的啟示

澳大利亞政府采購和政府采購審計制度及規范已基本形成，借鑒澳大利亞的經驗推進我國政府審計具有十分重要的意義。

(一)澳大利亞政府采購審計的特點

1.澳大利亞政府采購，制度健全且行之有效。澳大利亞建國不到100周年，但卻擁有比較健全的法制和執法體系，政府采購活動也不例外。1998年澳大利亞制定了新的政府采購準則，名為《澳大利亞聯邦政府采購指南(核心政策和原則)》?！敦斦芾砗拓撠煑l例》也對政府采購作了規定。澳大利亞政府采購準則以公開、有效競爭為中心原則，用法律手段防止私相授受；采購法律、政策、行為、信息及程序必須公開，杜絕偏見和偏袒；并且推行責任制和報告制度等，保證了政府采購活動有法可依、有章可循，而且行之有效。健全的法制也為澳大利亞審計部門順利開展政府采購審計工作提供了充分的法律法規依據。

2.澳大利亞政府采購審計，績效測評程序規范，重點明確。澳大利亞國家審計主要包括績效審計和財務報表審計兩方面內容。聯邦審計署審計準則具有較強的操作性，對審計實施目標、人員配備、執行程序、質量標準以及取證模式、審計結論和報告等都進行了明確規定。政府采購審計屬于績效審計范圍，審計部門以政府采購準則為主要依據，按照審計準則的規定，開展政府采購審計。

(二)澳大利亞的經驗對推進我國政府采購審計的思考

1.注重政府采購審計重要環節。實施審計時，應嚴格以《政府采購法》、《政府采購合同監督暫行辦法》等規定為依據，注意抓住關鍵環節，開展有效審計。審計的重點環節要應包括以下幾方面：

(1)政府采購計劃、預算環節審計。

(2)政府采購組織、實施環節審計。

(3)資金支付環節審計。

(4)采購結果環節審計。

(5)采購信息管理系統審計。

2.借鑒澳大利亞審計經驗應關注的幾點內容

(1)嚴格以政府采購法律法規為依據。

(2)需要聘請相關方面的專家。

(3)借鑒國外績效審計的成熟經驗。

(4)嚴格執行審計結論回訪制度，保證審計效果。

四、政府采購審計的前景及工作思路

(一)前景。作為現代市場經濟產物，政府采購機構的全面成立、政府采購市場的不斷擴展，使政府采購審計工作有著廣泛的前景。

1.政府采購能夠加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進公平競爭、調節國民經濟的運行、優化資源配置、抑制腐敗等。其操作程序公開、公平、公正、透明的特點與市場經濟相吻合。因此，從中央到地方、從政府到企業都非常重視政府采購這項工作，積極推動它向前發展。

2.中央政府的重視?！墩少彿ā奉C布之后，政府采購審計的法律依據變得更加充分。在《政府采購法》尚未出臺前，政府采購主要依據一些暫行辦法，全國性的有《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監督暫行辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購運行規程暫行規定》等。

3.由于政府采購審計工作的特殊性及必要性，政府有關部門已經注意到政府采購審計人員的不足，正加緊培訓政府采購審計人員。

(二)工作思路

1.造就一支高素質的專業審計隊伍。要求從事政府采購審計監督的審計人員必須具備比較高的素質，具有堅定不移地政治立場和為人民服務的信念；工作中廉潔奉公，堅持原則，敢于監督，善于監督；除了掌握審計專業知識和計算機知識外，還必須熟悉有關法律政策，不僅懂技術，還要通過電子網絡和建立采購信息庫來了解市場。

2.建立健全政府采購審計監督的長效機制。①組織、人事等部門把政府采購審計監管工作與行政首長工作業績考核制度相結合，也就是將審計機關對各行政事業單位政府采購制度執行情況的審計評價，作為考核行政事業單位領導工作業績的重要組成部分，以確保政府采購制度的貫徹執行。②審計機關把政府采購審計作為財政審計(預算執行情況審計)的重要內容，對當年政府預算內外資金采購情況作出總體審計評價，作為年度向人大提出的財政審計工作報告的重要組成部分。③建立“三結合”的審計模式。加入WTO后，我國政府采購審計監督體系也應積極與國際慣例接軌。這可參照西方國家政府采購審計制度，探索建立采購審計和管理審計相結合、定期審計和不定期審計相結合、內部審計和外部審計相結合的審計模式。

參考文獻：

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