農業行政管理論文大全11篇

時間：2023-03-16 15:52:02

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇農業行政管理論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

農業行政管理論文

篇（1）

（2）在養殖業（包括畜牧業、漁業等）結構中：①養殖業長期依附于種植業，缺乏獨立化的格局未能根本改變，導致其飼養水平難以提高，管理方式難以改善，生產規模難以穩定擴大，產品質量難以穩定提高。②對養殖業產品的開發利用不充分，主要局限于食品類，而對蘊藏著巨大效益潛力的非食品類養殖產品的開發利用則嚴重不足。③畜牧業結構長期偏重于耗糧型的養豬業生產，對節糧型的食畜牧業和飼料報酬率、蛋白質轉化率高的禽類生產發展不足。④漁業生產也有個資源開發利用不足、結構不合理的問題。

（3）在農林牧漁業結構中：林業發展相對滯后的狀況長期難以根本改觀。改革以來在農林牧漁業產值結構中，林業的比重雖然一度有所提高，但其后又逐年下降。林業的比重1978年為3.4％，1997年仍然維持在這一水平。林業的發展不僅具有重要的經濟意義，更具有重要的生態意義。因此，林業的發展是農業穩定增長的保證，林業發展的滯后影響的不僅僅是林業自身。

2．農業結構變革中的問題

（1）市場信息不靈，導致決策選擇失誤。一方面，農產品價格反映供求關系具有即時性，并且可能存在一定的價格失真；另一方面，農業生產調整需要經過一定的周期，小規模兼業農戶對于價格走勢和市場潛力的反映較為遲鈍，其經營結構的調整往往表現出較強的模仿和從眾傾向。上述兩個方面的共同作用，往往導致農業結構的調整此時一哄而起、彼時一涌而下的結局。甚至出現農民根據市場需求按排生產，什么賺錢就生產什么，生產什么就賠錢的矛盾格局。從而形成農業結構調整的障礙和調整過程中的資源浪費。

（2）行政干預多、示范引導少，農業結構調整的過程難以轉化為農業經營主體——農戶積極參與的過程。

（3）由于農村中介組織發展不足，農業結構凋整缺乏服務體系的有效支持。

（4）政府對鄉鎮企業發展支持硬，對農業結構調整支持軟，農業結構調整得不到稅收、信貸、政策等方面的有效配合。

篇（2）

在經營管理方面，我國水利行業國有資產管理的經營效果不佳，收支不平，長期處于虧空的狀態，即支出大于收入。因此，得到的收益往往無法滿足公司職工工資的需求，以至于職工工作積極性下降，繼而產生一系列問題。關鍵詞：水利,國有資產管理論文,改革

由于當前會計制度的影響，我國水利行業很難像以前一樣獲得足夠的折舊費用以及修理維護費，以至于我國國有資產沒有起到實質上的作用，因此，我國水利行業國有資產管理需要完善，適當地進行體制改革。

二、我國水利行業國有資產管理體制改革的重要性

長久以來，我國水利行業國有企業一般都依靠上級單位，獲得些許收益滿足自身短期目標，其規模較小，一般只能滿足員工的溫飽需求，在水利行業這個大背景大市場下沒有形成系統的規模和完善的市場主題。

隨著我國社會主義經濟建設的日益發展壯大，這種小型的國有資產分散化管理早已不能滿足人們的需要，水利行業國有企業的存亡收到一定的打擊。要想讓我國水利行業能夠蓬勃發展，必須進行國有資產體制改革，從根本上解決市場離散這種不適應當下發展的狀態。我國水利行業國有企業應該跳出現有的經營管理模式，從一個嶄新的角度研究分析國有資產管理體制改革的內容，并不斷提高企業的綜合競爭力。

三、我國水利行業國有資產管理改革

針對上述我國國有資產管理改革中存在的諸多問題，現從經濟管理學方面討論該問題，并學習國外相對較好的管理方式方法，研究分析我國水利行業國有資產管理理論，提出可行的改革思路，實現我國水利行業國有資產管理又好又快發展，給企業帶來較大的效益。

（一）政策上給予價格支持、收益補貼

西方發達國家的水利行業普遍都享有定價的權利，但我國水利行業就沒有該項權益。經濟學認為價格影響市場，由于我國水利行業定價的權利不屬于水利部門，因而該部門難以在市場這個大環境下有足夠的戰略地位。當前我國仍在積極實施相關的財政政策，增加內部需求，繼而促進經濟增長，因此工業用水會不斷增加；由于人們的生活水平不斷提高，對水的需求量也隨之加大，生活用水也勢必不斷增加；我國人口眾多，水利灌溉需求相對較大，農業用水也很難有所下降。由此可見，我國對水利行業有很大的需求。另一方面，就供給方面，我國是一個能源消耗大國，會產生大量非公益性的供水，因此應該適當抬高這些非公益性用水的價格，采取分階段定價的方法控制人均用水，建設資源節約型環境友好型社會。工業方面，由于工業發展會給環境帶來一定威脅，所以需要抬高工業用水定價，對造成污染的企業給予相應的處罰，這樣有利于工業向經濟環保方向轉型；為了促進農民務農的積極性，水利部門還可以適當降低農業用水價格。

我國水利行業自行定價的戰略很難完全實現，主要是因為國內和國外經濟體制上存在的些許差異。事實上，與西方發達國家相比，我國水資源的價格其實并不高。水利部門并沒有從收取的水的價格上獲得太大利潤，有時甚至會獲得些許虧損。因此，有關部門應該對水利部門給予相應的補償，即對水利企業給予相應的補貼。國家可以從工業、農業、居民用水三個方面的用水對水利部門給予相應的補貼；另外，有些收益高用水量大的企業也應該定期給水利部分付一定的費用。

（二）各部門樹立正確觀念

水利部門是水利行業的巨頭，應該時刻保持正確的責任意識；水利部門必須履行期其相關職能，管理好國有資產，為國家做貢獻。另外，水利部門需要明確一種態度：水利部門的職責是做好防洪防澇等災難性事件的防護工作，確保居民的生命財產安全以及保障用水需求。所以安全是前提，在保障人民安全的前提下實現其公共價值。

國有資產管理公司應該足夠意識到我國水利行業國有資產的需要，即促進我國社會可持續發展，確保經濟又好又快發展的同時，構建資源節約型環境友好型社會。將保值放在優先考慮的戰略地位，只有保值得以保證，才能進一步實現增值。另一方面，國有資產管理企業還應該依據市場要求行事，根據公司自身經營管理模式，指定一系列良好且適合自身發展的經營管理模式。

水利國有資產經營企業應該認識到水利國有資產是以公平正義為前提，而不是將利益放在首要地位。所以，水利國有資產經營企業不應該以犧牲公共利益為手段謀取利潤，時刻保持公平合理的經營理念。

水利資產受益者應樹立的觀念是節約用水，水是人類賴以生存的資源，是國家的重要資源之一。我國是一個水資源相對匱乏的國家，水利資源受益者應該珍惜水資源并付諸行動，提倡水資源可持續發展利用的思想。

（三）開展科學經營管理模式

針對科學經營，本節主要從機會成本分析、進入壁壘分析和要素投入分析三個方面進行闡述。

因為水利部門在分配公司資源時，會產生一定的機會成本。一般來說，水利部門會選擇放棄利潤而產生公共利益。因此，完善合理的補償模式非常必要，國家和其他收益群體應該給水利部門提供適當的補助，積極促進和支持水利部門犧牲自身利潤而產生機會成本；我國對水利部門及水利工程單位的管理非常嚴格，具有一定的壟斷性，政策上予以一定的強制管理，而相較于民辦企業其競爭力較弱，受到較大的抨擊，這些公司企業的高層必須全面分析研究其自身的狀態，以應對諸方面的打擊與挑戰；短期內我國對水利行業的投入可能不會有明顯的增長，因此當前最可行的解決辦法就是大力發展科學技術，投入一定的人力資源以應對當前的挑戰。在開發新技術新的經營管理模式的同時，將重心放在培養企業職工綜合水平上，增強企業員工的內部教育，增加公司效益。

（四）資源配置量化管理

篇（3）

的關系，同時要抓住重點，加大實施宏觀調控政策的力度。

「關鍵詞經濟形勢經濟環境實施宏觀調控改革和發展

2000年是全面完成國民經濟和社會發展“九五”計劃的最后一年，是改革、發展、

穩定的關鍵一年，是世紀交替之年。這一年經濟工作做得如何，對全局影響重大。最近

中央召開了經濟工作會議，進一步明確了形勢，提出了奮斗目標，部署了2000年經濟工

作的主要任務，需要我們認真把握，狠抓落實，繼續奮發努力，促進國民經濟持續快速

健康發展，為新世紀的經濟騰飛創造良好的開端。

一、當前經濟形勢的總體判斷

（一）當前經濟形勢總體上是好的

1999年以來，在中央采取擴大內需的一系列政策措施的作用下，國民經濟繼續保持

較快增長的態勢，頭9個月國內生產總值增長7.4%.1～10月，工業增加值增長9.1%，增

長速度比較平穩；農業收成穩定，糧食總產量大體接近上年的水平；固定資產投資增長

平緩，全國國有及其他經濟類型固定資產投資（不含城鄉集體和個體投資）增長7%，其

中基本建設投資增長6.6%，更新改造投資增長下降0.9%，房地產投資增長17.4%；隨著

居民收入增加和消費領域的擴大，10月份社會消費品零售總額增長8.2%，增幅比上月提

高1.6個百分點；外貿出口出現回升態勢，9月份出口增長20.2%，10月份出口增長23.8%.

財政收入增長較快，1～10月比去年同期增長19.4%，增收1300多億元，財政收入占國

內生產總值的比重進一步提高。金融形勢比較平穩，到10月末，M1、M2分別增長15.1%、

14.5%，人民幣匯率保持穩定，國家外匯儲備已超過1500億美元。城鄉居民收入穩步增

加，生活水平繼續提高，10月末城鄉居民儲蓄存款余額達59270億元，同比增長13.4%.

從前三個季度的經濟運行情況來看，經濟形勢總體上是好的，預計全年經濟增長可望達

到7%甚至略高一些。這樣的增長速度在世界上也是相當高的。

值得注意的是，當前經濟形勢出現了一些好轉跡象：（1）工業經濟效益水平提高。

1～9月工業企業經濟效益綜合指數比去年同期提高7個百分點，其中成本費用利潤率

提高1個百分點，總資產社會經濟發展貢獻率提高0.2個百分點，產品銷售率提高0.8

個百分點，資產負債率下降1.7個百分點。1～9月工業企業盈虧相抵后實現利潤總額

1200多億元，比去年同期增長71%，其中國有及國有控股工業企業盈虧相抵后實現利潤

480多億元，比去年同期增長1.5倍。（2）外貿出口進一步回升。隨著亞洲周邊國家

的經濟復蘇、需求增加，我國對日本、韓國、印度尼西亞、新加坡等國的出口增長加快

；同時國家加大了出口退稅力度，有力地促進了出口的增長。從7月份開始，出口增長

開始回升。7月、8月、9月、10月出口增長分別為7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.預

計全年出口增長可達5%左右。（3）物價下降出現減緩的跡象。8月份，受季節性因素

和肉禽價格進一步回升的影響，全國居民消費價格總水平比上月上漲1%，比去年同月下

降1.7%；商品零售價格總水平比上月上漲0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地

區調整學雜費、房租、水電費價格以及部分食品價格上漲，全國居民消費價格總水平比

上月上漲2%，比去年同月下降0.8%；商品零售價格總水平比上月上漲0.7%，比去年同月

下降2.8%.10月份居民消費價格比去年同月下降0.6%，商品零售價格下降2.6%，降幅均

比上月縮小0.2個百分點。此外，隨著工業生產穩步增長，工業品市場回暖，工業品價

格降勢也在趨緩。7月、8月、9月，工業品出廠價格分別下降2.5%、2.3%、2.1%，工

業品原材料購進價格分別下降3.4%、3.3%、1.8%.

（二）經濟環境日趨嚴峻的一面不容忽視

以上三種跡象表明，經濟增長出現一些好轉的跡象，但還沒有形成好轉的趨勢，目

前還不能作出經濟增長出現止跌回升、走出谷底的判斷。對今后面臨的國內外經濟環境

是逐步好轉還是比較嚴峻？還有待觀察。

從國際經濟環境來看，美國經濟可望保持一定的增長，但由于美國股市出現一定的

泡沫成分，美元對歐元、日元出現一定的貶值趨勢，不排除出現股市動蕩、外資抽逃、

消費萎縮、使經濟增長發生逆轉的可能性。日本經濟開始緩慢復蘇，但由于日本內需市

場容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本經濟復蘇的基礎還不穩固。美、日GDP

占世界GDP的40%，美、日經濟走向如何，對世界經濟的影響比較大。歐盟經濟正在穩

步增長，但由于歐元的實施，歐元區國家的貿易保護主義不斷加強。亞洲周邊國家和地

區的經濟開始復蘇，即使這些國家和地區的經濟出現好轉，對我外貿出口和利用外資也

將形成一種競爭關系。綜合以上一些情況，2000年世界經濟增長存在許多不確定因素，

即使經濟增長快于1999年，對促進我國經濟發展的有利因素也不是很多，相反，對我國

經濟形成競爭的不利因素在增加。從總體上看，2000年我國外需壓力還是很大，外貿順

差有可能進一步減少，利用外資也有可能會下降，外貿外資的減少，需要通過進一步擴

大內需來彌補。

從國內經濟環境來看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市場需求依然疲

軟，大多數工農業產品生產過剩，農民收入增長緩慢，居民消費意愿不強，民間投資不

振，銀行貸款行為趨于謹慎，資金供應趨緊，企業生產經營困難增加，社會就業壓力加

大，等等。當前經濟問題，集中到一點，就是通貨緊縮趨勢仍在發展和蔓延。到1999年

9月份為止，全國社會商品零售價格指數連續24個月負增長，居民消費價格指數連續18

個月負增長，生產資料價格指數連續42個月負增長。按照巴塞爾國際清算銀行的定義，

一國消費品價格連續兩年負增長，就可視為通貨緊縮。我國實際上已經達到這一標準。

造成通貨緊縮的原因，從短期因素看，是有效需求不足；從中長期因素看，多年來的重

報告總結工作計劃

工作總結個人總結述職報告實習報告

實踐報告工作匯報辭職報告調研報告黨政報告

演講致辭公眾演講競聘演講

就職演說安全生產愛國演講英語演講開幕閉幕慶典致辭

賀電慰問領導講話

黨政相關入黨申請入團申請

轉正申請思想匯報黨性分析事跡材料申報材料行風建設

公文范例

主持詞

求職應聘個人簡歷英語簡歷自我鑒定自我介紹

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篇（4）

要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。

一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧

農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。

1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。

2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。

在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。

二、小城鎮人口狀況

關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。

表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。

表1部分年份小城鎮基本情況

附圖

資料來源：[1]《中國統計年鑒》（相關年份），中國統計出版社.

[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.

[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.

根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。

表21999年各地帶小城鎮人口情況人／個

地帶平均人口平均非農業人口平均勞動力人數平均企業人員數

東部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全國5009216926121077

說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。

②此表的人口指的是鎮區的人口。

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。

表31999年各地帶小城鎮人口規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

表41999年各地帶小城鎮非農業人口規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。

三、小城鎮人口中實際非農業人口估算

在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。

表5企業人數超過鎮勞動力總數的城鎮分布

地區數量（個）比重(%)

東部65053.0

其中：江蘇14311.7

廣東14812.1

中部27022.0

西部30625.0

其中：重慶13511.0

全國1226100.0

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：

期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）

這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。

從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。

表61999年各地帶小城鎮非農業人口增長潛力萬人，%

地帶實際非農業人口期望可增加期望可增加非

非農業人口①農業人口比重②

東部1935130967.6

中部118933428.9

西部62017728.5

全國3744182048.6

注：①期望可增加非農業人口＝A類城鎮的期望非農業人口-A類城鎮的實際非農業人口

A類城鎮指的是：期望非農業人口＞實際非農業人口的小城鎮

B類城鎮指的是：期望非農業人口＜實際非農業人口的小城鎮

②期望可增加非農業人口比重＝期望可增加非農業人口／實際非農業人口

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

表71999年各地帶小城鎮企業員工人數規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大

四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論

在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。

首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。

其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。

第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。

第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3

【參考文獻】

篇（5）

第一,政府門戶網站有賴于各政府部門已有的信息化基礎條件。但是,這種基礎條件并不一定要求各政府部門已經實現了網絡化辦公,政府部門只要具備完善的內部辦公與業務信息化管理應用系統即可。

第二,政府門戶網站不僅是政務信息平臺和業務處理平臺,而且也是知識加工平臺、知識決策平臺、知識獲取平臺的集成,它使政府各部門辦公人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過數據挖掘、數據加工而使零散的信息成為知識,使相關人員能夠在恰當的時間使用恰當的知識,為行政決策提供充分的信息和知識支持。

第三,后臺整合是政府門戶網站區別于其他網站的關鍵所在。

一、政府門戶網站的“前臺———后臺”關系

與互聯網門戶網站和企業門戶網站不同,政府門戶網站具有兩種“前臺———后臺”關系。第一種“前臺———后臺”關系實際上是一種雙重的“前臺———后臺”關系,即:門戶網站作為連接所有政府網站的前臺,并不直接面對各政府機構的業務職能部門,它只是作為一個強大的搜索引擎,快速便捷地為客戶找到辦理相應業務的政府網站,這是第一重“前臺———后臺”關系;在此基礎上,客戶就可以通過具體的政府機構的網站直接面對業務職能部門了,在這里,政府網站與其職能部門之間構成了又一重“前臺———后臺”關系。

第二種“前臺———后臺”關系是一種單一的“前臺———后臺”關系。在這種情況下,客戶通過政府門戶網站即可直接進入業務辦理程序,客戶無須與具體的政府機構(網站)打交道,也不用知道自己是在與哪個政府機構打交道。此時,客戶似乎在通過這個門戶網站面對一個“超級政府”,因為人們通過這個門戶網站可以辦理包羅萬象的業務。

無論是第一種“前臺———后臺”關系還是第二種“前臺———后臺”關系,都需要對后臺業務進行整合。盡管在第一種“前臺———后臺”關系里,政府門戶網站僅僅是所有政府機構的網站業務連接,但是要實現這一點仍然需要對所有政府機構的業務類型進行分類與排列,通過某一主題按照邏輯關系而對所有這些業務進行整理,同時在技術上以及在管理上都對門戶網站提出了新的要求,例如,在政府機構之間仍然分離的情況下,門戶網站應當看作是所有經由該門戶網站的政府機構的業務監督窗口。

第二種“前臺———后臺”關系超越了“電子政務”的概念,已經成為一種真正意義上的“電子政府”了。在這里,所有的政府業務部門都已經按照業務流程進行了重組,傳統的政府機構已經逐步地淡出了電子政府的范疇而成為電子政府的“業務處理車間”。

因此,所有的政府門戶網站都是政府網站,但是并不是所有的政府網站都是門戶網站;而且,政府門戶網站意義上的“政府”的含義已經不再是傳統意義上的“政府機構”了,它已經超越了現有的政府機構的含義,成為一種虛擬的“超級政府”。

二、國外政府門戶網站的發展

政府門戶網站的發展直接受益于互聯網門戶網站以及企業門戶網站的發展。與此同時,近些年來政府網站的泛濫也給電子政務的發展帶來了一定的副作用,在如此眾多的政府網站面前,人們往往不知所措,因此,迫切需要一種“簡單、實用、重點突出”的單一政務處理入門網站。大約從2000年開始,在一些信息基礎設施條件比較完善、電子政務較為發達的國家,電子政務開始走出相互獨立、各自為“政”的舊制。這些國家已經認識到,要求民眾去瀏覽每個政府網站才能辦成一件事情是對民眾不友好的,這與現實中要求每個人必須親自到每個政府機構才能辦成事情其實沒有什么兩樣。因此,它們在一個統一的政府網站下,將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下,根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。政府門戶網站開始作為提供政府服務的唯一的電子政務網站。

目前,政府門戶網站還處在發展當中,各國的做法也存在著很大的差別。從發展程度來看,總體上還處于第一種“前臺———后臺關系”階段,即主要是按照業務流程的需要,通過技術手段將各政府機構串聯起來。但是也還有部分業務已經實現了在線實時處理,正在向第二種“前臺———后臺關系”轉變,新加坡的“電子公民”網站即是這方面的代表。就國際政府門戶網站的發展來看,美國、英國和新加坡三國的做法具有典型性,包含著許多網絡條件下的政府行政管理與服務的制度創新。下面分別介紹這三個國家建設政府門戶網站的情況。

美國政府門戶網站。美國是電子政務最為發達的國家,政府網站的數量也最多,共有兩萬多個。這些政府網站的內容非常豐富,頁面數量多達幾千萬,一般的公民很難通過網絡搜索來準確快捷地獲得政府服務,這當然就需要門戶網站加以引導。

我們可以從地域屬性和權域屬性來分析美國的政府門戶網站的情況。從政府行政管理層次上來看,美國政府可以劃分為聯邦、州與市縣三級。由于實行聯邦制,三級政府在許多的行政事務管理方面相對獨立,因此政府門戶網站也就劃分為這樣三級,每級政府的門戶網站的服務內容各不相同,彼此之間存在著明確的分工。每個州政府和市(縣)政府都建立自己的單一的門戶網站,企業或公民根據業務內容,通過訪問所在地域的單一的州或市(縣)政府網站,即可獲得各種不同的服務。每一個政府門戶網站都各具特色,包括稅收、執照、注冊和護照信息以及滿足所在地域的每個居民的具體需求的信息。

聯邦一級的政府門戶網站是“第一政府網站”(firstgov.gov.)。該網站于2000年6月開始建設,已經成為全球功能最為強大的超級政府網站。作為聯邦政府唯一的政府服務網站,該網站整合了聯邦政府的所有服務項目,并與許多政府部門如立法、司法和行政部門建立了鏈接,同時也與各州政府和市縣政府的門戶網站都有鏈接。作為一個綜合性網絡門戶,用戶通過該網站可以接向任何政府網站,包括州和地方政府。“第一政府網站”所要達到的一個首要目標就是,要讓客戶只須點擊3下即可找到自己所需要的各類政府信息與服務。它允許用戶同時搜索全部2,700萬網頁,使用一個由私營企業和聯邦政府一起開發的高強度搜索引擎,個人通過關鍵詞、主題或機構進行搜索,可以在不到1/4秒的時間內搜索到半兆的文件。從這個意義上講,該網站與聯邦各職能部門、州及市縣級政府網站實際上就構成了一種前臺與后臺的關系,任何企業和公民通過前臺網站即Firstgov.gov,可以找到所有美國政府部門提供的所有服務。

從內容分類來看,該網站一方面按地區劃分,囊括了全美50個州以及地方縣、市的有關材料及網站鏈接;另一方面又按農業和食品、藝術和文化、經濟與商業等行業來劃分,各行各業的有關介紹及網站也是隨點隨通。該網站的設計非常有特色,它將政府服務分為三類,即對公民的在線服務(onlineservicesforcitizens)、對企業的在線服務(onlineservicesforbusiness)以及對政府機構的在線服務(onlineservicesforgovernments)。每一類又分為諸多項目,如“對公民的在線服務”就包括申請護照、天氣預報、彩票中獎號碼等;“對企業的在線服務”包括在線申請專利與商標、轉包合同、商業法律與法規等;“對政府機構的在線服務”包括聯邦雇員薪水冊變化表、聯邦雇員遠程培訓以及聯邦政府職位等。這種設計簡單明確,任何一個尋求政府在線服務的人都可以很方便地找到所需要的各種服務。

英國政府門戶網站。早在1994年英國政府就建立了一個類似于政府門戶網站的網站:open.gov.uk,其功能主要是提供政府網站的聯接,但是服務的內容很少。2000年12月,英國政府開發出一個服務內容更多、搜索更方便而功能也更為強大的單一的政府服務門戶網站系統,它由“英國在線”網站(ukonline.gov.uk)和“政府虛擬門戶”網站(gateway.gov.uk)組成。“英國在線”網站不僅將上千個政府網站連接起來,而且把政府業務按照公眾需求進行組合,使公眾能夠全天候地獲得所有政府部門的在線信息與服務。該網站的內容分為五大塊:生活頻道、快速搜索、在線交易、市民空間、新聞天地。“生活頻道”向用戶設置了11個主題的服務,用戶無須考慮各政府部門的職責和分工。其他的各大塊也都包括眾多主題的服務內容。

“政府虛擬門戶”網站是一個為了讓公眾和企業獲得政府在線服務而進行登記注冊的專門網站,它可以使公眾和企業通過一個單一的入口同政府的多個部門進行溝通和實現在線辦理行政事務。已經在“政府虛擬門戶”網站運行的主要服務項目中,包含國內個人所得稅在線征收和部分增值稅的在線返還等內容。該網站是提供“集成化政府”服務戰略的一個重要組成部分,與“英國在線”網站形成了又一種“前臺———后臺”關系新加坡政府門戶網站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨地建立政府網站并提供網絡服務,彼此之間沒有進行一體化的整合。1999年,新加坡的電子政務開始出現整合趨勢,一些業務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業在辦理網上業務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續,而是按照業務流程,一步步地在一個單一的網站上完成所有這些相關業務手續,實現了“一站式”網上辦公。

所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網站(gov.sg)找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網站有一項統一的接受用戶反饋的業務,用戶發往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統一格式進行。

與美國的first.gov不同,該中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設置讓人一目了然。就電子政務來說,最重要的是其前臺的業務流程設置與后臺不同政府機構之間的業務協調處理上。而恰恰是在這一點上,新加坡的電子政務建設別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務中心”(GeBiz.gov.sg)。

“電子公民中心”始建于1999年4月,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯的服務包。例如,在“就業驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業貿易、國防、教育、就業、家庭、醫療健康、住房、法律法規和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙地聯系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛生部,而“結婚”服務包則來自于社區發展部。

“政府電子商務中心”于2000年12月正式開通,它實際上就是新加坡政府的采購系統,它把新加坡政府各部門和機構的財務系統與采購軟件整合到一起進行工作。政府部門的貿易伙伴可以在網上得到政府招標的邀請并購買招標文件,供應商可以在網上索要發票、檢查付款情況、提交產品目錄和競標。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應商的激烈競爭而獲得價廉物美的產品,通過網上下單而節約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務中心”采購的產品價值已經達到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務中心”上來。

三、對我國政府門戶網站建設的建議

我國電子政務建設主要依兩條途徑展開。一是政府上網。政府上網工程促使政府網站的數量快速增加。據最新統計,政府上網工程實施3年來,全國政府部門建立的網站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業務應用系統。我國以“金”字工程為主體的縱向業務應用系統不斷增加,由最初的3個增加到現在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務應用系統,并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據這兩條途徑,其負面效應已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機構建設電子政務的積極性都很高,政府網站數量也快速增加;另一方面,政府網站的社會應用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網站所提供的信息與服務數量都很有限,彼此獨立,業務流程串不起來,電子政務的快速、便捷、公開、透明的優勢自然也就顯現不出來。這種狀況嚴重地制約了電子政務的社會化應用水平,將對未來電子政務的順利發展造成極為不利的影響。

建設政府門戶網站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網站已開始受到關注,例如,在我國的電子政務建設規劃中就提出了建設“兩網一站四庫十二金”的內容,其中的“一站”即是指政府門戶網站。另一方面,絕大多數地方政府都在往這方面努力,開始花費很大的精力來建立自己的政府門戶網站。但是,從有關的電子政務建設規劃來看,我們對政府門戶網站的性質、特點、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網站等同于一般的政府網站,對政府門戶網站與電子政務建設的其他相關問題也未作明確的安排。另外,就已經建立起來的地方政府門戶網站來看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績外,大多數地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網階段。

針對今后電子政務及政府門戶網站的建設,提出以下建議:

(一)在繼續建設12個重要的業務應用系統的同時,提高政府門戶網站在未來我國電子政務建設中的地位,將政府門戶網站看作是實現我國電子政務戰略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網站加強辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發展“金”字工程加強對經濟生活的監管,通過發展政府門戶網站來體現電子政務的“服務于民”的本質要求。

與此同時,有必要對政府上網工程進行調整,將工作重點轉移到政府門戶網站建設上來。因此,今后的電子政務要從重視數量轉向重視質量和效果。

(二)將政府門戶網站建設與政府機構改革相結合。新一輪的政府機構改革將秉持“精簡、統一、效能”的原則,轉變政府職能,建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網站一致,政府門戶網站可以作為政府機構改革的方向。

篇（6）

一、金觸不良資產之現狀與成因

(一)金觸不良資產現狀

1999年底，國家成立了四大資產管理公司—華融、信達、長城和東方，目的在于協助消化四大國有銀行(中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行)的19001)億元不良貸款。2001年底，時任中國人民銀行行長的戴相龍指出，四大銀行的不良資產已達18001〕億元左右。截至2003年底，四大銀行的不良貸款已達20001〕億元。據統計，四大國有商業銀行的不良信貸資產，1990年為2952億元，1996年達9500元億，6年間增加了兩倍多。至1999年高達18001〕億，3年間幾乎又翻了一番。國有銀行在近五年間消化了將近15001〕億元不良貸款(尤其是四大資產管理公司經過長期不懈的努力)，但新出現的不良貸款總量幾乎保持在原有水平上。國務院批準成立四大資產管理公司，是我國借鑒國際經驗和方法，處理國有銀行不良資產的重大舉措。但是，五年過去了，國有銀行的不良資產總量卻有增無減，這使得我們不得不從多角度、深層次分析金融不良資產的成因。

(二)金融不良資產現狀的成因

1.國家所有“虛位”、具體責任“真空”、金融風險意識淡薄、銀行經營管理不善。

2.銀行體制弊端、金融監控缺漏、銀行職員素養缺失、金融犯罪問題嚴重。

3.銀行有法不依—法治觀念淡薄。

4.國企效益低下—債務轉嫁銀行。

5.誠信觀念缺失—逃廢金融債務。

6.人情關系文化滲透—銀行借貸關系扭曲。

二、金觸不良資產之法律規制

在經濟全球化的今天，我們應認真學習、研究和借鑒西方銀行管理經驗，健全完善風險管理機制。

(一)巴塞爾原則及經臉

巴塞爾銀行監管委員會于1988年7月通過、于1997年4月補充修訂的(關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》(通稱《巴塞爾協議》)規定:資本對風險加權資產的最低目標標準比率為896，其中核心資本成分至少為4 96。該協議出臺之后，德國為首的歐共體各國紛紛響應，英國、日本等國銀行均嚴格達標。美國銀行不僅確保資本充足標準，并創造性地建立了資本風險預替系統，從而保障監管機構防患于未然，有力地促進了美國金融業的穩健運行。1997年9月，巴塞爾委員會通過的《有效銀行監管的核心原則》，規定了有效銀行監管的條件、審批程序、持續監管手段以及監管權力等有關方面的25項原則。巴塞爾委員會于1998年9月針對銀行出現問題的主要原因頒布的《銀行內控制度的基本原則》，先后在內控文化、風險識別評價、內控措施與責任、信息及其溝通和內控制度監測等方面，規定了13項原則。同時，巴塞爾委員會在吸取一些銀行沉痛教訓的基礎上，了《關于操作風險管理的報告)(關于銀行透明度的建設》等文件。巴塞爾銀行監管委員會的上述一系列原則之所以日益得到其成員國與眾多的非成員國的高度重視并適用，就在于這些規則和要求是巴塞爾委員會聚集了大批業內專家，針對銀行金融業務數年開展過程中的突出問題深人研究的結論、對策和成果，符合國際商業銀行發展的趨勢，具有內在的科學性和外在的權威性，是巴塞爾委員會與許多國家和國際性組織共同合作的結晶。

(二)西方銀行風險管理

金融業高度發達的西方國家對風險管理理論和實踐的不懈探討和深人研究已取得了卓有成效的經驗。20世紀30年代由美國建立的存款保險制度，有力地促進和穩定了美國銀行制度，亦先后為日本、聯邦德國、英國等國家所借鑒。目前，許多國家均建立并完善了存款保險制度。存款保險制度的創立和完善，豐富和發展了銀行監管體系，已成為防范金融風險的行之有效的舉措。

德國商業銀行在風險管理中的VAR( Value at Risk)風險度量法以及綜合運用風險規避、風險分散、風險轉嫁、風險補償等多管齊下的策略，加強金融監管，有效地防范和化解了風險。

我國商業銀行尤其是國有商業銀行，真正步人金融市場可謂是剛剛踏上征程。我國加入WTO之后，商業銀行無疑要在經濟全球化的大市場中運作、經營和發展。如何防范和化解金融風險，控制、減少、避免不良資產，應當認真汲取和借鑒西方發達國家商業銀行的管理經驗和管理措施，逐步提高對我國商業銀行的監督管理水平和我國商業銀行風險管理水平。

(三)確立風險防范理念

學習和借鑒西方商業銀行管理經驗，牢固樹立風險防范理念。金融風險防范應是整個國家、銀行系統和銀行全體職員共同的事業。風險管理、風險防范、風險控制的觀念和意識，應根植于整個銀行系統內的每個部門、每個崗位、每位職員的靈魂深處。正如巴塞爾委員會頒布的“銀行內控制度的基本原則”的報告所要求的，董事會、管理層與全體員工應該在銀行內部營造一種“內控文化”。銀行的所有職員都應該了解各自在內控制度中的作用，全面投人內控制度建設。

(四)建立完善風險管理機制

借鑒巴塞爾委員會頒布的原則、規則、標準和建議，汲取西方發達國家商業銀行行之有效的管理經驗，建立和完善我國銀行系統的風險管理機制·，應是我國商業銀行防范金融風險，減少、避免金融不良資產的系統性工程。巴塞爾內控基本原則強調，內部控制是需要董事會、高級管理以及全體職員不懈努力而實現的過程，是一個能夠不斷進行風險控制信息反饋并能進行自我調整的動態過程。巴塞爾委員會在《有效監管核心原則》中指出，在有效銀行監管體系中，監管者必須具備操作上的獨立性和實施監管的能力和手段，必須全面了解各類銀行業務性質，并盡可能確保銀行自身適當風險管理，使各個銀行的風險水平得以評估，確保銀行具有充足的資源承擔風險。有效的銀行監管體系，必須具有統一、明確的責任和目標，必須具有銀行監管的適當法律框架，包括銀行機構的許可規則和持續性監管規則，監管者實施法律和執行審慎監管權的規定以及對監管者的法律保護，還應建立監管信息分享安排及信息保密制度等。根據巴塞爾委員會上述有關原則及其精神，健全完善的風險管理機制應是有效的銀行監管與銀行內控制度的有機結合。

(五)健全銀行內控制度

篇（7）

現代市場經濟中，企業是經濟活動的主要承擔者。不僅一國國民財富的增長、人民生活水平的提高要依賴于企業活力的增強，而且在經濟全球化的今天，國與國之間的競爭也主要是彼此之間企業的競爭，特別是大企業之間的競爭。大型跨國公司、企業集團等日益成為世界舞臺上的主角。擁有一批大型的、先進的、在國內具有支柱地位、在世界市場上占有穩定份額的具有較強國際競爭力的世界性大企業是一國經濟實力的體現。而現代市場經濟不僅需要微觀主體——企業的參與，而且需要政府作用和功能的有效發揮。政府作為經濟活動的協調和服務者，致力于解決微觀經濟活動主體——企業和市場機制所不能合理解決的問題。制定合理的產業政策，進行產業結構的調整，推動各產業的合理發展，從而促進國民經濟的持續、快速和協調發展就是一項重要的職能。政府對經濟的干預最終要落實到企業主體的行為上，通過企業行為傳導其政策措施，來實現經濟的良性循環。我們應將以上兩項經濟任務結合起來，推動大企業發展和產業結構調整實現良性互動，增強大企業在產業結構調整中的作用。

一、大企業自身優勢對產業結構調整的影響

國際國內經濟發展的實踐都表明，在以結構調整、技術進步為主要內涵的經濟發展階段，大公司和企業集團在國民經濟中發揮著特殊的重要作用。大企業具有融資、技術開發和資本經營等綜合，在產業結構調整中有其他企業和政府所不具有的優勢。不僅是一國經濟實力和國際競爭力的體現者，而且可能并且應該成為產業結構調整的主體。

首先，大企業具有規模經濟優勢，資金、技術實力雄厚，可持續發展能力強，能夠承擔起對產業發展具有重大帶動作用的資金數額大、技術含量高、建設周期長的項目的建設。這為眾多的中小企業所無法企及。

其次，大企業是產業結構高級化的支撐。產業結構調整的一個重要方面是促進產業結構的不斷升級和高級化，而產業結構升級的支撐在于技術進步。大企業又是產業內技術進步的策源地，擁有大量技術人員，科研開發能力強，是推動產業技術進步和科研成果轉化的主體。大企業的技術創新和產業化活動不斷創造出新的產業群，把產業結構日益推向更高層次。

第三，大型企業集團內形成的大企業與中小企業的共生關系可以將大企業的技術和管理優勢通過產業鏈傳遞到中小企業，從而帶動大批企業乃至國民經濟素質的提高。因此，大企業具有促進產業結構升級的重要作用。

第四，大企業能有效地執行政府產業結構調整的政策。目前的大型企業一般以企業集團為其組織形式，集團內以大企業為骨干，集合眾多的中小企業。眾多中小企業的經濟行為依托于大企業的發展戰略和方向。大企業在政府產業政策和眾多微觀經濟主體之間起著政策傳導作用，能夠協助產業政策的調整，提高結構調整的有效性，保證政策效果。

最后，大企業在其經濟行為中不斷進行的兼并收購活動是結構調整的巨大推動力。頻繁的并購活動可以及時有效地調整和校正產業結構的扭曲現象，保證其按正常的軌道發展，而且其兼并收購活動造成的資產轉移本身就是產業結構調整的有機組成部分。

二、當前我國產業發展中發揮大企業主導作用的必要性

產業間形成合理的具有動態發展能力的結構是國民經濟持續、協調、穩定發展的前提條件。目前，我國產業結構中存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）產業結構滯后。經過多年的高速發展，我國居民的消費結構已經開始從溫飽型向小康型過渡，從滿足需要向選擇性消費轉變，但產品的供給結構卻不能與之適應。同時，產業結構也滯后于生產需求的發展，技術密集型和資金密集型產品仍然大量依賴進口。根據第三次工業普查資料顯示，我國達到買方市場狀態的工業品已占93％以上，絕大部分產品都處于供大于求或供求平衡的狀態。整個經濟呈現出過剩經濟的特征。但這種生產能力過剩與裝備、工藝水平低，達不到規模經濟并存，與人民收入和消費水平受到抑制并存。由此可以看出我國供給能力的相對過剩是在人民的消費和生產需求得不到更高層次的滿足的情況下出現的。產業結構相對于需求結構來說顯得過于滯后和低級，成為制約我國經濟向更高層次發展的障礙。

（二）產業的內在素質差。一個突出表現就是技術結構水平低，裝備落后。從總量上看我國一次性能源、水泥、鋼鐵、糧食、棉花、油料、肉類產品等生產量都居世界前列，但國內生產總值只有近一萬億美元，我們用同樣的能源、原材料生產出的價值量僅相當于發達國家的1/4甚至是1/6。產業技術落后，使對產業質量、性能以及生產過程影響較大的技術設備進口不斷增加。據調查，在我國15個行業中，關鍵技術的掌握與應用及大中型企業的技術水平比國際先進水平落后5—10年，個別行業則落后20—30年。產業技術水平的低下造成了產品和服務的檔次水平低以及對資源環境的巨大壓力，不斷透支著經濟持續發展的資源，使我國在國際市場上只能依靠勞動密集型產品獲取很小的份額，而對技術水平高、附加值高的產品又表現出巨大的需求。但是隨著加入世貿組織以及其他發展中國家的崛起，我國在勞動密集型產品上的優勢也將逐漸被侵蝕。

（三）各產業內部結構不合理。產業結構不僅包括三大產業間的關系，而且包括各產業內部的結構構成狀況。從農業的情況來看，我們一直強調農業的基礎地位，但農業仍然是國民經濟發展中的薄弱環節。我國現有農業生產方式，糧食作物和其他經濟作物各自所占的比例遠未達到現代化大農業的要求。貿工農一體化程度不高，大量的農民依然進行著維持基本生活的糧食生產，農產品深加工程度不夠。從工業來看，如前所述，結構嚴重失衡，低水平過剩與高技術層次產品的短缺并存。進出口結構的不合理源于工業內部結構的不合理，反過來又加劇了這種不合理狀況。第三產業內部發展也不平穩。第三產業中的傳統產業居于主要地位，新興產業和要素市場發展滯后，特別是教育、金融創新和交通運輸制約更為突出。

（四）地區產業結構趨同狀況嚴重。據有關資料顯示，目前我國中部和東部工業結構的相似率為93.5％，西部與中部工業結構的相似率為97.3％，分別比1981年增加了13.8％和6.9％。對全國30個省（市、區）的九五計劃和2010年遠景目標匯總統計后發現，各地所選的支柱產業大多集中在汽車、電子、石化、機械等工業上，而且產業內重點發展的行業和產品也極為相似。在傳統計劃經濟時期，我國實行地區均衡化的發展戰略，各地區在產業發展布局上，追求本地完整的產業結構體系。向市場經濟過渡的時期，由于市場約束機制、風險機制不健全，投資主體權責利不對稱，以致重復建設、盲目建設一再出現，加劇了地區結構的趨同。同時，各地方政府由于原有財政體制和國有經濟的原因，也成為經濟利益主體，同時也作為“政治人”追求政績，這種雙重身份導致其行為的非理性，一味追求產值和速度，加劇了產業結構的趨同現象，地區產業結構的嚴重趨同破壞了地區間、企業間合理的社會分工和專業化協作，無法實現集約經營和規模經濟，使社會資源配置處于低效或無效狀態，嚴重影響了國民經濟的整體布局和經濟持續發展。

（五）產業政策與其他政策缺乏配套。我國以往的產業結構調整主要是拉平補齊的適應性調整，這種產業結構調整政策不僅具有滯后性、低水平的特征，而且在其實施過程中與其他措施不能很好地配套，從而消解了一部分政策效果。其中最突出的問題就是與勞動就業、城市化的關系問題。在我國工業化的進程中，城市化的步伐相對滯后，大量的農業剩余勞動力無法轉移。同時，產業結構升級調整，資本有機構成提高使原有企業不斷積累相對富余的職工，這使就業壓力不斷增加。而就業問題的壓力又使產業結構調整升級的目標與其發生沖突，從而阻滯產業結構的調整。就業結構的剛性固化了產業結構調整的步伐。勞動力的相對過剩，增加了社會負擔，又減少了用于改進產業結構的資源。因此，政策不配套，使產業結構的政策效果偏離了目標。

另外，大企業在產業結構調整中的作用尚未得到充分發揮。現在，發達國家幾乎所有重要產業都是大企業唱主角，不少經濟學家說我們正處在以大企業為軸心的經濟時代。發達市場經濟國家的一些關鍵產業的集中度都非常高，例如美國在1979年汽車、平板玻璃、汽輪機與汽輪發動機、家用冰箱與冷柜、電視顯像管幾個行業最大五家企業的集中率分別為99％、92％、90％、85％和83％。但是，我國企業普遍競爭力不強，特別是缺少足以在國際上立足的大公司、企業集團。進入世界500強的大企業數與我國國民經濟的規模不相適應。而且大企業在產業結構調整中應有的作用并未得到充分的體現。

首先，產業結構調整大多是以政府為主體來進行的，政府不僅制定產業政策，而且親自參與到經濟結構調整的過程，政府對產業發展的大量干預不僅使信息在部門和層級之間的傳遞發生扭曲，而且存在地方政府和企業與政府之間的“博弈”。實際效果明顯低于對政策效果的預期。

其次，大企業在技術創新能力上與國際先進水平仍然差距明顯，難以較好地推動我國產業結構升級。以R&D投入一項來看，世界500強的R&D投入占其銷售收入的比大都在5％—10％，有的甚至更高。而我國2000年2655家企業集團中，R&D投入只占主營業務收入的0.9％，超過5％的很少。大企業技術競爭力的落后阻礙了其帶動產業結構升級的能力。

再次，很多大企業所進行的兼并收購等資本經營活動單純為“做大”而進行，不能很好地發揮其在產業結構調整中的作用。很多資本經營活動脫離其基本的生產經營活動，短期內把企業做成了“胖子”，卻不能增強其內在素質，對產業內行業的發展和產業間關系的調整作用甚微。

三、積極發展大企業，推動產業結構優化升級的對策

現代市場經濟體制的兩個重要特征一個是大企業在國民經濟體系中的主導地位，另一個是政府對經濟運行所實行的宏觀政策，而前者是后者產生效果的基礎。因此，我們有必要把以上兩項經濟任務有機結合起來，增強大企業在產業結構調整中的作用，以大企業的發展來帶動產業結構優化和升級。

（一）明確大企業在產業結構調整中的主體地位。在市場經濟條件下，以利益為導向的企業特別是大企業應承擔起產業結構優化升級的重任。大企業、企業集團的產權多元化有助于企業家的職業化，使多元投資主體有動力在全社會范圍內選擇優秀的經營者。而市場優勝劣汰的壓力會使企業家真正做到行為長期化，狠抓技術創新，培育新的增長點，增強企業的競爭力，帶動技術體系升級和產業結構的調整和升級。企業作為產業結構調整的主體不僅能夠帶動產業升級，而且能對產業結構的布局起到積極的作用。因此，要改變以往產業結構調整以政府為主體的不規范現象，使產業結構的調整真正依賴于微觀經濟活動的主體——企業來進行。

（二）通過大企業技術創新，帶動產業結構升級。技術是產業關聯的本源要因，技術體系的變動推動產業結構的變動，技術體系的升級推動產業結構的升級。R&D是技術創新的源泉，而R&D投入低、技術人員少—技術創新能力不足—產品市場占有率低—低利潤—R&D投入水平低、高素質人員缺乏，形成惡性循環，導致產業結構的升級沒有依靠。因此，增強企業的技術創新能力是培育和發展大企業、企業集團的關鍵。而大企業由于其本身的實力雄厚，資金、技術、人員等方面相對于小企業來說都占有優勢。因此，在技術創新上也占有相對的優勢，是技術創新的主體。

大企業和企業集團在一個產業中居于主導地位，中小企業圍繞大企業形成競爭協作的關系，大企業的技術進步勢必形成技術擴散，從而帶動整個產業的技術進步。

篇（8）

“無賴原則”預設。在探討制度必要性和它的功能設計時，英國哲學家、歷史學家和經濟學家大衛·休謨(DavidHumc)提出了一條著名的原則“無賴原則”。這條原則認為，人們在考慮制度安排時，必須持定“人人應當被假定為無賴”這樣一種假設。人必須被看成是“理性”的謀利動物。而制度設計要達到的目的是：不論他多么利欲熏心，通過完善的制度機制的鉗制功能，使人“規規矩矩”地服務于公益。休謨說：

政治作家們已經確立了這樣一條準則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的（注：［美］斯蒂芬·L·埃爾金等編：《新論》，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第27～28頁。）。

制度設計必須達到以下效果：不僅要對“無賴”行徑實施有效的鉗制，而且要能防止和遏止人們萌發各種損公利己的“無賴”沖動。休謨認為，這一假設在作為描述性模式時是非真實的，而作為分析性模式時則又是真實的，可以得到事實的正當證明。這一預設表達了這樣一種自由主義的核心思想：既然所有的政治家和政治行動者在政治生活中，都可能成為“無賴”，那么必須有強大的制約機制在先，讓人們服從制度規則。這一點，詹姆斯·布坎南是這樣說的：

當人們的政治行為被認為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時，上的挑戰就成為這樣一種挑戰：構造和設計出能夠最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，并引導個人利益去促進整個社會利益制度和規章（注：［美］詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市場與國家》，上海三聯書店1989年版，第39頁。）。

普遍“無賴”的假定，構成了國家方法論上必需的思想前提：基于“最壞情形”亦即每個政治家都可能是無賴這一最壞情形為基本出發點，而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全檢查就是這樣。為保證飛機運行的安全，所有乘飛機的旅行者和行李都被要求必須通過一道X光機的安全門。美國"911"事件后，世界各國尤為加強了安檢的力度。事實上這意味著，每個人都已被假定為潛在的可能違禁物品攜帶者乃至，盡管事實上，只有極少數人會這樣做。然而為確保安全，人們必須概莫能外地接受一套技術實施的安全檢查。

制度設計必須對所有人一視同仁地采取消極預防措施，“最佳情形”和“道德圣賢”的假設是不能作為制度設計基礎的。人們沒有更好的辦法保證“正義”成為政治家們長期的無條件的行動準則。在休謨看來，人們顯然不能靠改變人性來把人的罪惡動機變成善良的后果，人類社會在設定各種所需求的政治規則時，只能以消極的防御觀為基本依歸。這亦如杰斐遜所說：“在權力問題上，不要再侈談對人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他們不做壞事。”

休謨這一預設中，還蘊涵著這樣的邏輯結論：即政治規則設計者們也應當被認為是“無賴”，他們可能會操縱所發明制度的有關信息。規則設計的努力應當采取一種設計與選擇分開的辦法：即規則的采用應當由那些不參與設計制度的人們來擇定，以防止制度出現利益傾向性。這亦如哈林頓(JamesHarrington)提出的所謂“分餅”原則。哈林頓認為，“卓越的哲學家爭論不休而無法解決的問題，以至整個國家的奧秘”，“就在于均分和選擇”，為確保制度之“餅”的公正分配，只能是一部分人擁有“均分的自然權利”，而另一部分人擁有“選擇的自然權利”（注：［英］詹姆士·哈林頓著：《大洋國》，商務印書館1963年版，第23頁。）。

非“天使統治”預設。如果說英國學者休謨的“無賴原則”是以一種“是什么”的判斷方式，對人與制度的相關關系提供了邏輯結論的話，那么美國學家詹姆斯·麥迪遜(JamesMadison)則以一種“不是什么”的方式，從另一角度對人與制度的相關關系提供了邏輯結論。他在《聯邦黨人文集》一書中說：

如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔的預防措施（注：［美］漢密爾頓等著：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。）。

麥迪遜這一論斷包含著兩層假設：第一，人不是天使，正因為如此，所以需要政府。（美國資產階級啟蒙學家潘恩說：“政府是由我們的邪惡所產生的”，政府是一個“懲罰者”（注：［美］托馬斯·潘恩著：《潘恩選集》，商務印書館1981年版，第3頁。）。）麥迪遜指出：“用種種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？”（注：［美］漢密爾頓等著：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。）這也正如洛克指出的，政府起源是由于人性的先天不足所致，是一種“正當救濟辦法”，是人類理性的產物（注：［英］洛克著：《政府論》（下篇），第10頁。）。

第二，政府作為社會的人，其統治本質在任何意義上都絕不是一種“天使統治”，不可能只行善不行惡——在麥迪遜看來，純粹的“善”只能是“天使”之為，人類做不到——正因為如此，需要對政府這個管理被統治者的統治者本身，實施外在的和內在的控制，尋求“輔的預防措施”——而這實際上一直是主義的持久話題。這種“控制”最根本的，就是國家權力體系內部有分權制衡機制；外有社會力量對“利維坦”的制約。這一目標乃是政治設計的“最大的困難”，需要高超的政治藝術與技巧。

人不是天使，由人組成的政府也不是天使；政府是由人組成的，人的本性也是政府的本性。人必須有外在的制約，政府更必須有外在的控制。這就是這一預設的邏輯結論。

“局限存在物”預設。詹姆斯·麥迪遜關于政府非“天使統治”的論斷，由人的特質出發考察和判定公共權威的特點，那么回眸人類這個社會存在物，它的一般性特點是什么？這是政治學一切理論的原發點，也是各類政治設計的邏輯前提。

關于人類究竟是一個什么樣的存在，18世紀法國啟蒙運動思想家、法學家和哲學家孟德斯鳩在被伏爾泰譽為“理性和自由的法典”的著作《論法的精神》一書中，作了一個具有普遍性的理論預設：

人，作為一個“物理的存在物”來說，是和一切物體一樣，受不變的規律的支配。作為一個“智能的存在物”來說，……他是一個有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智靈”一樣，不能免于無知與錯誤；他甚至于連自己微薄的知識也失掉了。作為有感覺的動物，他受到千百種的支配。……這樣一個存在物，就能夠隨時忘掉他自己；哲學家們通過道德的規律勸告了他。他生來就是要過社會生活的；但是他在社會里卻可能把其他的人忘掉；立法者通過政治的和民事的法律使他們盡他們的責任（注：［法］孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），商務印書館1961年版，第3頁。）。

以前的思想家，都把人的自然屬性歸為人的本質（注：馬克思于1845年春，提出了一個超越一切關于人的舊理論的嶄新論斷：“人的本質并不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”（《馬克思恩格斯選集》第1卷第13頁）。正是出現后，才從社會關系上真正揭示了人的本質。），孟德斯鳩這一論斷基本上仍是從自然屬性上界定人的。但是孟氏的這一論斷對人的特質已注入了社會性的內容，強調了人的“社會生活”的特征，并提出人需要“道德”和“法律”的規范，才能介入社會生活。

這一理論預設價值在于，首先揭示了人類具有的局限性這一重大事實：人類作為“物理的存在物”，受到客觀規律的制約；作為一個“智能的存在物”，人類是一個感性的存在，受到種種不定因素的影響，“無知與錯誤”是必然的。其次導示出“局限存在物”必然的邏輯結論——人類的這一缺陷，只有通過社會生活外在的東西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以補償和救濟（這兩種事物，按制度學派的定義，乃是“正式規則”與“非正式規則”——人類制度的雙重性構成。）。特別醒目的是，人類只有“通過政治的和民事的法律使他們盡他們的責任”這一歷史性結論，必然使法律制度處于崇高的無可或缺的地位。人類設計和創制各種政治的和非政治的規則，便是理所當然的邏輯行為了。

權力無“休止界限”預設。孟德斯鳩還作過另一個經典性的、對人類政治生活具有重大揭示意義和認識價值的理論預設，這就是人們所熟知的他對權力的特質所作的一個著名的言簡意賅的判斷：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止（注：孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），商務印書館1961年版，第154頁。）。

這就是權力或權力者的特質。由此，孟氏給出具有公理性的結論便是：

從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力（注：孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），商務印書館1961年版，第154頁。）。

這個命題業已成為檢閱人類社會權力現象的基本判準。“濫用權力”的基本“規則”是：權力載體——“即是以統治者的名義行事的人，當選的立法人員、法官、官僚以及在限制和規定公民自由的供選擇的條件中進行選擇的人”（注：［美］布坎南著：《自由、市場和國家》，北京經濟學院出版社1988年版，第38頁。）在運用權力時，一定會把權力運用到他可以運用的一切“空間效力”和“時間效力”的最大范圍，實現權力效能的最大邊際化。

任何一個社會都存在著公共權力和私人權利這兩個領域，公共權力的原始命題是為了保障私人權利。進入階級社會后，正如恩格斯指出的：政治權力是從“控制階級對立的需要中產生的”（邏輯起點），“又是在這些階級的沖突中產生的”（歷史起點）（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第168頁。），為了“把沖突控制在‘秩序’的范圍內”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第168頁。），導致了政治權力的產生。由此，政治權力一經產生便具有了“公共”的性質和名義。孟氏這一理論預設蘊示：從權力的本性上說，它“總有著一種越出它自己的范圍而發展的本能傾向……和一種特殊誘惑。權力總是傾向于增加權力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段”（注：［法］J.馬里旦著：《人與國家》，商務印書館1964年版，第10頁。）。亦如公共選擇理論經濟學家詹姆斯·布坎南指出的：政治活動家們似乎有一種“天然的”傾向，去擴展政府行動的范圍與規模，去跨越任何可以觀察到的“公共性邊界”（注：參閱詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市場與國家》，第373頁。）。

權力的這一內在特性，決定了外在制約的極端必要性。關于這一點，法國政治思想家夏爾·阿列克西·托克維爾指出：必然有一個高于其他一切權力的社會權力；但我又相信，當這個權力的面前沒有任何障礙可以阻止它前進和使它延遲前進時，自由就要遭到破壞。……無限權威是個壞而危險的東西。（注：［法］托克維爾著：《論美國的民主》（上卷），商務印書館1988年版，第289頁。）

孟德斯鳩這一理論預設歸納包蘊了人類政治生活中的歷史經驗：一是濫用權力是權力界的普遍邏輯，羅素將之表述為“權力嗜好”(theloveofpower)（注：鄒永賢等著：《現代西方國家學說》，福建人民出版社1993年版，第367頁。）。權力運作者總有著一種不“休止”、乃至跨越公共“界限”去實現“權力意志”的內在沖動。二是對于“權力濫用”，最符合“事物的性質”的做法，就是以權力制約權力。權力是一種物質力量，對于權力的制約和監督不能僅靠精神的力量、道德的力量，而必須有相應的物質力量。人類發展到今天，制權一般有這樣幾種方法：一是“以法制權”、二是“以民制權”、三是“以德制權”、四是“以權制權”。“以權制權”才是最本質、最見效的方法。因此在制度設計中，對于權力邊界的設置，只能以另一個權力的存在為邏輯前提。

“必要的惡”預設。英國籍奧地利哲學家、政治思想家波普以“證偽主義”的科學哲學、“漸進的社會工程”的政治哲學、“三個世界”的本體論哲學形成了批判理性主義哲學體系。國家學說是其政治哲學的重要的組成部分。從“證偽主義”科學哲學觀點和批判理性主義哲學立場出發，波普反對本質主義的國家理論，注重探求“我們對國家的要求是什么？我們應當把什么作為國家活動的正當目的”（注：《開放社會和它的敵人》(TheOpenSocietyandItsEnemies)第1卷，倫敦羅特列杰與基根·保羅公司1952年版，第109頁。）諸如此類國家與社會的功能性問題。對“利維坦”這種政治存在物，波普作了這樣一個理論預設：“國家是一種必要的罪惡”（注：［英］卡爾·波普著：《猜想與反駁》，上海譯文出版社1986年版，第499頁。）。他說：

國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者（如我斗膽形容的）一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何個別國民或公眾團體更大的力量；雖然我們可以設計各種制度以使這些權力被濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能根絕這種危險。（注：波普著：《猜想與反駁》，第499頁。美國十八世紀啟蒙思想家潘恩(1737～1809)也表達了這一思想：“政府即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害；因為，當我們受苦的時候，當我們從一個政府方面遭受那些只有在無政府的國家中才可能遭受的不幸時，我們由于想到自己親手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”（《潘恩選集》第3、241頁，商務印書館1981年版）盡管“利維坦”對于保護公民的自由是必要的，在許多思想家們看來，卻是一種危險的“罪惡”，“國家是手段，不是目的”（羅素著《西方哲學史》下卷，商務印書館1976年版，第292頁。）國家如果取代目的，成為目的本身，無限制地擴展，自由這一“目的”就必然喪失。關于這一點，歷史上思想大家們幾乎持定一致的論斷。）

如果說，孟德斯鳩關于權力“休止界限”的預設，是從權力個體著眼揭示權力的特質的話，那么，波普的這一理論預設，則是從權力的集體行動(collectiveaction)著眼揭示權力特質的。其基本判斷：一是國家“是必要的”、二是它“是一種始終存在的危險或者罪惡”，前者側重價值判斷；后者側重事實判斷。

“在現代世界里，由于國家權力過大所造成的罪惡很大，但卻很少被人認識到。”（注：羅素著：《社會改造原理》，上海人民出版社1959年版，第32頁。）波普認為，國家權力擴張與濫用的可能性是始終存在的，無論誰執掌權力，即便是民主選舉產生的統治者也不例外（注：美國法哲學家約翰·羅爾斯認為，即使是由選舉產生的政權，也容易成為非正義的。他認為“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權力迅速地積累，并且成為不平等的利用國家和法律的強制力量”（羅爾斯著《正義論》(ATheoryofJustice)英文版，哈佛大學出版社1971年版，第226頁。）。因此，只要權力這種“罪惡”存在，無限擴張趨勢的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示過現代國家權力擴張的必然趨勢：“生產和流通的物質條件不可避免地隨著大工業和大農業的發展而復雜化，并且趨向于日益擴大這種權威的范圍。”（注：《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第553頁。）

英國哲學家、政治思想家約翰·密爾(JohnStuartMill)在《論自由》一書中，對國家權力的非制度化增長作過這樣的假設：它不惜犧牲一切而求得機器的完善，由于它為求機器較易使用而寧愿撤去了機器的基本動力，結果將使它一無所用。（注：［英］約翰·密爾著：《論自由》，商務印書館1959年版，第125頁。）于是，德國籍近代著名政治思想家洪堡歸納的這樣“兩件事”，也就成為人類文明社會理所當然的抉擇了：

對于任何新的國家機構的設置，人們必須注意兩件事。其中任何一件被忽視都將會造成巨大的危害：一方面，界定在民族中進行統治和提供服務的那一部分人以及界定屬于真正的政府機構設置的一切東西；其次，政府一旦建立，界定它的活動的擴及和限制的范圍。（注：［德］威廉·馮·洪堡著：《論國家的作用》，中國社會科學出版社1998年版，第23頁。黑體為引者加。）

沒有國家的干預，自由就會死亡；國家過多干預，自由同樣也會死亡。這是“自由的悖論”（注：參閱波普著《開放社會和它的敵人》第11卷，第124、125頁。）。波普主張，重要的是要設計出合理有效的制度，對“利維坦”進行控制。為了防止“利維坦”對社會生活的威脅，波普提出了類似中世紀“奧卡姆剃刀”的“自由主義剃刀”。（注：波普著：《猜想與反駁》，上海譯文出版社1986年版，第499頁。）

英國政治理論家和現代分析哲學主要創始人伯特蘭·羅素認為，社會組織和權威一旦形成后，便具有一種獨立于人的、非人的意志所能駕馭的力量。一方面，組織和權威不可沒有，另一方面，又要對它加以限制。如何處理好這兩者之間的關系問題，應該成為一切政治科學的中心議題。而在國家與社會之間，“尋找一個適當的比率”，則應當成為國家理論尤其是現代國家理論所要解決的主要任務。羅素呼吁：（像國家）這種巨大組織是現代生活中不可缺少的因素，要想廢除它們是不可能的……的確，它們使維護個性更加困難了，我們需要尋找一種使它們盡可能地與個人創造性結合起來的方式。（注：羅素著：《政治理想》，紐約世紀出版公司1917年版，第22頁。）

“有限理性”預設。政治和行政管理歸根結底是決策行為，決策具有對理性追求的傾向。按對理性作用的不同認識，決策理論分為三類：其一是絕對理性選擇論，基本要點是認為決策者擁有完全的知識、明確的價值序列，并能利用所掌握的知識取得期望的價值選擇。限制只在于外在的物質因素。其二是排斥理性的非理性決策，這種理論把焦點放在決策中的價值沖突上，認為所有的價值都是相對的，甚至是隨意擇取的，人們的決策并不以理性為旨歸。其三便是美國行政學家、管理學家和經濟學家西蒙(HerbertAlexanderSimon)為代表的有限理性決策論。認為人的理性具有局限性，決策理性充其量是一種“有限理性”。

西蒙在《管理決策新科學》一書中認為，傳統的“完全理性”的假設不符合人類行為的現實。他從人的意識、決策環境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設，提出了“有限理性”(boundedrationality)假設。關于理性，西蒙認為，“理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”（注：［美］西蒙著：《管理行為》，北京經濟學院出版社1991年版，第74頁。）。“廣義而言，理性指一種行為方式，它第一，適合實現指定目標，第二，而且在給定條件下和約束的限度之內。”（注：西蒙著：《現代決策理論的基石》，北京經濟學院出版社1989年版，第31頁。）決策者是在有限理性中決策，因為決策者是在存在著無法控制的未知數和變化著的內外環境中決策。由于人的智能的局限，不可能搜集到和充分分析處理決策中所需要的大量信息，行政機構只能接受不圓滿的決策，而不可能實現最佳決策。西蒙對這一問題進一步表述說：

如果我們假定決策者的計算能力是不受限制的，那么就可以得出兩個重要的結果。第一，我們不必將真實世界與決策者對它們的認識區分開來：他或她對世界的看法與真實世界一樣。第二，我們可以預言，一個理性的決策者根據對現實世界的知識所作出的選擇，不需要有關決策者對感知或計算模式的知識。（當然我們確實得了解他或她的效用函數。）

另一方面，如果我們接受決策者的知識和計算能力是受到嚴重限制的看法，那么我們就必須將現實世界同行動者對它的看法與理解區分開來。也就是說，我們必須建立一個決策過程的理論（并在理論上檢驗它）。我們的理論不僅要包括理解過程，而且還必須包括形成行動者對決策問題的主觀表述的過程。

在新古典經濟學中，理性人常常能根據給定的效用函數來達到有目的的或主觀的最好決策。認知心理學中的理性人則是根據可得知和計算方式而以程序上合理的方式來作出他或她的決策（注：轉引自［美］道格拉斯·C·諾斯著《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店1994年版，第31頁。）。

人的“有限理性”體現在兩個方面：一是環境是復雜的，在非個人交換形式中，由于參加者很多，同一項交易很少進行，所以人們面臨的是一個復雜的、不確定的世界。而且交易越多，不確定性越大，信息越不完全。二是人對環境的計算能力和認識能力是有限的。由此可以得出這樣一個結論：制度通過設定一系列規則能減少環境的不確定性，提高人們認識環境的能力并規范人自身的決策行為，從而提高決策的質量。

西蒙關于“有限理性”的預設表明，人擁有的知識能力和決策能力是有限的，不僅受到物質因素和環境不確定的影響與限制，還受到諸如記憶容量、判斷準確程度、計算能力有限性的限制。這一預設的邏輯結論是：必須通過制度設計與制度創制，來預防和彌補人理性的不足。

政治是一個“社會中價值的權威分配”（注：［美］戴維·伊斯頓：《政治系統》(DavidEaston,ThePoliticalSystem)，紐約艾爾弗雷德·A·克諾大出版公司1960年版，第113頁。）的決策領域。從本質上說，需要“完全理性”的支撐。然而“理性短缺”正是政治領域最常見的現象。英國政治學家格雷厄姆·沃拉斯(GrahamWallas)在《政治中的人性》一書中認為：國家政治首先必須克服“唯理智論”，傳統的政治理論大都強調“人是理性的”，而在政治中，人往往在感情和本能的驅動下行事，“大多數政治見解并非是受經驗檢驗和推理的結果，而是習慣所確定的無意識或半意識推理的結果”（注：格雷厄姆·沃拉斯著：《政治中的人性》，商務印書館1995年版，第66頁。）。任何組織都是人的組合，雖然擁有相當大的解決問題的權能，但是由于人的智力與理性是一種稀缺性資源，決策絕非是一種全知全能的完整理性體系。由于環境的不確定性，信息的不完全性以及人的認識能力的有限性，使得人們對環境反應所建立的主觀模型差異很大，從而導致人們選擇上的重大差異。人不但處于“有限理性”下行事決策，而且還常常處于“非理性”狀態下行事決策。外部環境的不確定性與人的理性的稀缺性，是政治制度需求與供給的一個深刻的內在原因。

“諾思悖論”預設。國家的目標是什么，國家的基本職能是什么，這是人類歷史上不斷被思想家們審視和論辨的一個重大課題。在新制度學派經濟學家諾斯看來：

國家提供的基本服務是博弈的基本規則。無論是無文字記載的習俗（在封建莊園中），還是用文字寫成的憲法演變，都有兩個目的：一是，界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則（即在要素和產品市場上界定所有權結構），這能使統治者的租金最大化。二是，在第一個目的的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加（注：［美］諾斯著：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第24頁。）。

國家既要使統治者的租金最大化，又要降低交易費用以使社會產出最大化，從而增加國家稅收。是使統治者的租金最大化，還是使社會產出最大化，在許多情況下，這是一個魚和熊掌不可兼得的兩難選擇。“從歷史上看，在使統治者（和他的集團）的租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突。這種基本矛盾是使社會不能實現持續經濟增長的根源”（注：［美］諾斯著：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第17頁。）。

諾斯認為，由國家來界定和保護產權可以產生規模效益，但是國家并不是中立的，競爭與交易費用的雙重約束往往引導國家選擇無效或低效的產權結構。也就是說，國家權力是構成有效產權安排和經濟發展的一個必要條件。另一方面，國家權力介入產權安排和產權交易，又是對個人財產權利的限制和侵害，導致無效的產權安排和經濟的衰落。這就是著名的所謂“諾思悖論”。事實上，包括產權在內的各種制度安排，并不完全取決于效率的或經濟的原則，而在很大程度上，它是不同規模、不同地位的利益集團與統治者相互博弈以及各集團之間相互博弈的結果。這一“悖論”的實質，反映了國家行為存在的內在沖突：有效率的產權制度的確立與統治者的利益最大化之間的矛盾。按制度經濟學的觀點，國家是一種“制度”結構，其職能是生產和出售一種確定的社會“產品”，即公正與安全。國家提供的基本服務是博弈的基本規則。因此諾思認為：

無論如何取得效益最大化的行為準則對任何國家都是十分重要的。所以具有一個好的行為準則對一個社會來說是至關重要的，……實際上要想取得交易成本低的經濟市場和有效的政治市場，也需要這種誠實的、合乎理性的、好的行為準則（注：《經濟學消息報》，1995年4月8日第4版。）。

由于“公共利益以國家的姿態而采取了一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取了一種虛幻的共同體形式”（注：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第38頁。），國家作為一個“從社會中產生又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第166頁。），不可能漠視自身的利益機制。國家的兩個目標，失卻其中任何一個都是不現實的。辦法只能以外在制約機制，促使國家行為的內在沖突減至最微限度，盡可能地確立公正的、合乎理性的社會準則。制度在一定程度上可以減緩這種沖突。“制度在一個社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的（但不一定是有效的）結構來減少不確定性。”（注：諾斯著：《制度、制度變遷與經濟績效》第7頁。）這是“諾思悖論”所蘊有的政治學啟示。

“政治創租”預設。公共選擇理論把市場經濟下私人選擇活動中適用的理性原則（注：在以個人為基本分析單位時，經濟學假定人在市場中的私人經濟活動是理性的。即經濟活動中的個人在決策之前要經過仔細計算，力求一個于己最有利的結果，以追求其希望實現的目標或有價值的東西。具體到消費者身上，理便是追求效用最大化；具體到生產者身上，理便是追求利潤最大化。），應用到政治領域的公共選擇活動中（注：丹尼斯·繆勒：《公共選擇》，商務印書館1992年版。），確立了國家人“經濟人”角色和“尋租”預設。

在政治環境中，國家人同樣扮演著“經濟人”角色。公共選擇理論認為，只要政治活動中的個人行為有一部分實際上受效用最大化動機驅使，只要個人與群體的一致達不到讓所有的個人效用函數相同的程度，那么政治活動中的經濟個人主義模型就具有價值，無論是個人還是政府利己主義行為都是正常的。問題在于，這種利己主義動機有一種與經濟租金(economicrent)因素相結合的動勢，由此便產生了“尋租活動”(rent-seekingactivities)。公共選擇學派的“尋租理論”(rent-seekingtheory)描述了在社會經濟生活中公共權力與經濟財富進行交換的過程，揭示了腐敗產生的現實經濟根源。

所謂“租金”(rent)，是指某生產要素所有者獲得的收入中，超過這種要素的機會成本的那一部分剩余。（注：在早期的李嘉圖學派中，租金是指永遠沒有供給彈性的生產要素的報酬，它誘使這種生產要素進入市場所必需的最小的額外收益（大衛·李嘉圖《政治經濟學及賦稅原理》，商務印書館1983年中文版）。馬歇爾發展了租金的概念，認為租金還應包括被稱為準租金的暫時沒有供給彈性的生產要素的報酬（馬歇爾《經濟學原理》上、下卷，商務印書館1983年中文版。）。現代經濟學中的國際貿易理論和公共選擇理論發現，政府對經濟的政策干預和行政管制，由于抑制了競爭，擴大了供求差額，也能形成類似地租的超額收入。租金是由于政府行為（干預和管制）阻止了供給增加的結果。按照布坎南(JamesBuchanan)的解釋，所謂尋租活動，是指人們在某種制度環境下，憑借政府保護而進行尋求財富轉移的活動，這種努力的結果不是創造社會財富而是導的社會的大量浪費（注：Buchanan,J.M.,"RentSeekingandProfitSeeking",inBuchanan,Tollison,edc.,Towarda

TheoryoftheRentSeekingSociety,U.S.A.TexasA.&MUniversityPress,p3-15,1980.）。

租金的本質乃是在政府干預下，由于行政管制市場競爭而形成的級差收入，而一切利用行政權力謀取私利的行為都是“尋租行為”。政府官員的尋租活動，一如塞繆爾·亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出的：“腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換”（注：［美］塞繆爾·P·亨廷頓著《變革社會中的政治秩序》華夏出版社1988年版，第66頁。）。在尋租活動的過程中，政府官員一般不只僅僅扮演一個被動的、被利用的角色，而是“主動出擊”進行“政治創租”(politicalrentcreation)和“抽租”(rentextraction)。尋租活動與政府對市場過度干預緊密相關。沒有政府過度干預，沒有干預所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。既然政府干預和行政管制能夠創造租金，尋租活動便不可避免。

尋租理論闡明了腐敗的深層本質。只要公共權力的存在和經濟生活不停止運行，尋租活動很難根絕。一如詹姆斯·布坎南言：

純粹租金的因素從而權力因素，更容易在復雜交易而不是簡單交易中出現，從而更容易在群體關系而不是在兩人關系中，以及在政治協定中而不是在市場協定中出現，這應該是顯而易見的。因此，科學勞動的正確劃分要求“政治科學”學科將更多的注意力集中在政治安排上，而要求經濟學將更多的注意力集中在市場安排上（注：［美］布坎南著：《自由、市場與國家》，上海三聯書店1989年版，第40頁。）。

布坎南還指出：

政治家和官僚……的行為同經濟學家研究的其他人的行為沒有任何不同。對于這個簡單觀點的承認，以及由此對這個觀點在現代政治環境中的含義的實證分析，是進入必定推動立憲改革討論的更廣泛的比較分析的基本通道。正是因為現代官僚理論和規則理論的洞察力，人們才逐漸意識到新的制度約束的必要性（注：［美］布坎南著：《自由、市場與國家》，上海三聯書店1989年版，第40頁。）。

腐敗作為“政治之癌”（注：何增科著：《政治之癌——發展中國家腐化問題研究》，中央編譯出版社1995年版。），在空間上是全球性的，在時間上是歷史性的（注：恩格斯曾認為，在古代東方，掌握了政治權力的“社會公仆”正是在從事灌溉、治水等公共工程上升為“東方暴君或總督”的。（參見王滬寧主編《政治的邏輯》，上海人民出版社1994年版，第221頁）。“所有權力都易腐化，絕對的權力則絕對地腐化。”（注［美］哈耶克著：《通往奴役之路》中國社會科學出版社1997年版第129頁。關于權力腐敗，法國著名政治學家莫里斯·迪韋爾熱說過一段這樣的話：腐敗在“任何社會制度中都將如此。的缺點在于，它認為這種現象只存在于生產資料私有制的范疇內，只要消滅了私有制，這種現象就會隨之消失。然而，所有的官僚階層、領導階層、比較富裕或有地位的階層、特權集團和尖子人物都企圖讓后代子承父業。要想不讓他們得逞，就必須建立一些制度機制來阻止他們這樣做。但這些機制也難以實施，因為執行者通常正是這些機制所有限制的對象。由于相信階級會隨著資本主義的消失而消失，因而忽視在社會主義國家中對這個問題予以足夠的重視并始終保持必不可少的警惕性。”（迪韋爾熱著《政治社會學》第157頁，華夏出版社1987年版）迪韋爾熱關于腐敗普遍存在于當今社會包括社會主義社會的判斷，是有警策意義的。但是認為把腐敗現象只劃定在私有制社會的論斷，顯然不符合事實。當然，迪韋爾熱關于以“制度機制”“阻止”腐敗的見解，是有參考價值的。）

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