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對證券交易行為的征稅方式改革已勢在必然。為了鼓勵投資、減少投機，應以證券交易稅取代目前的印花稅，但考慮到中國新舊稅制銜接以及兼顧兩家交易所所在地的地方利益，在目前情況下最適當的選擇是印花稅和證券交易稅兼征。不過，印花稅只對一級市場股票發行時訂立的產權轉移書據或合同課稅以改變目前對一級市場不征流轉稅的狀況，以調節一級市場股票發行價格，縮小一、二級市場的利益差距，也可以為國家獲得一筆財政收入。證券交易稅是對證券二級市場“零售”環節征收的流轉稅，而且規定只對賣方征收，借鑒國外對證券交易行為課稅的具體經驗，稅率不宜太高，最好不要超過5‰，在具體的實施措施上要明確持股時間長短與稅率差別的數量關系。另外，為了避免稅源流失，納稅方式應以“源泉扣除課稅”為主。考慮到國債在我國經濟發展和證券交易市場中的特殊地位，對國債轉讓收入宜從輕課稅。

二、證券交易過程中的稅收問題

上市公司之間及上市公司內部各股東的平等稅收權力問題

平等負稅是稅收的一個基本原則，對股份制企業也不例外，但我國的股份制在平等負稅方面上還有許多問題亟待完善，主要表現在上市公司之間和上市公司各股東之間的稅負不盡公平合理。

無論是從公司平等競爭還是從稅法的嚴肅性來看，對股份制企業都要求統一稅制。但股份制企業實際執行中卻存在很大的不公平。主要表現在：（1）實行新稅制后，已批準的在香港上市的股份制企業繼續執行15%的所得稅率。（2）各省市的滬深兩地的上市公司，除了少數執行統一的33%的法定稅率以外，許多省市出于地方本位利益考慮，為增強地方企業在股票市場上的競爭力，經省市人民政府批準，所得稅率有的按24%執行，既不統一，又不公平。（3）特區企業與內地企業在所得稅上存在較大差異，影響了內地股份制公司的競爭力。

這種不規范不公平的做法，其實質就是對上市公司實行稅收優惠，這一做法造成的后果是極其嚴重的：（1）一般來講，能夠允許上市的公司都具有一定的生產規模和良好的經營管理基礎，而且在該公司股票發行、上市中，又可募集到一大筆資金，這樣的企業理應是國家稅收的重要來源，如果一上市就較大幅度地減免所得稅收，勢必造成大幅度地減少國家財政收入。這種以減少國家財政收入為代價來換取企業內部轉機建制，可能使得受惠企業缺乏加強經營管理和提高效率的內在壓力，既不一定能真正促使企業實現轉機建制，又使得我國本來就十分困難的財政雪上加霜，擴大財政風險。（2）對上市公司大幅度地減免稅，對于非上市企業是一個極不公平的因子，上市企業原有的良好經營基礎和上市過程中吸收的大筆社會資金已為其提供了市場競爭中極大的優勢，這已是其他非上市企業望塵莫及的，加之稅收上的優惠，使非上市企業在競爭中的處境更加難堪。特別是在同一行業中，國家對企業上市有一個行業分布的選擇，同行業中，效益良好的企業未必都能上市，那么不能上市的企業實際上很難得到平等競爭的外部條件。因此，我們要執行規范統一的法人所得稅，改變上市公司與非上市公司之間以及各上市公司之間的企業所得稅不一致的局面，要求它們承擔相同的稅負，執行統一的33%的所得稅率，中央政府應統一掌握企業所得稅的減免，對省市級地方政府在企業所得稅減免問題上嚴格控制，只有這樣才能嚴肅稅法，進而促進股市的正常發展和公司之間的公平競爭。

稅收權力不平等的另一個方面則是股份企業的國家股、法人股和個人股的負稅要求不盡一致，對國家股、法人股的股利所得不征稅。這種只對個人股征稅的做法既違背了公平負稅的準則，也不符合“同股同利”的原則并且不利于國有股權的實現和國有資產的保值增值。目前，不少股份企業通過不公平的分配股利方案，侵占國有股，造成國有資產的隱性流失；同時還通過不規范的折股手段將國有資產增值部分計入資本公積金，使之成為全體股東享有的權益，導致國有資產被蠶蝕，其原因之一就是國家股的股東“缺位”。如果對國家股、法人股的股利也征稅，從而事實上把國家股作為國家所有的股權，這將有利于國有股權的實現和國有資產的保值增值，防止國有資產流失。為此，應根據稅收公平原則和股權平等的要求，所有因持有股份而獲得收益的股東，不論其本身是國家、法人還是自然人，他們的股利所得課征相同的稅收，并都由股份制企業代扣、代繳，實行源泉控制。也許有人會問，對國家股獲得的股息征稅不是國家自己征自己的稅嗎？就如把錢從自己的“左口袋”拿出又放進“右口袋”，這有必要嗎？其實這樣做在目前是非常有益的，有助于稅務部門代表國家行使對股份公司的利息分配的監督權，防止股份制企業通過少分或不分國家股息而造成國有資產和稅源的隱性流失，從而增加國家財政收入。從更深遠的意義上看，對包括國家股、法人股在內的所有股東征收股息所得稅，有助于通過利益來驅動國家盡快形成一個實實在在的法人代表，并把國家股東、法人股東和個人股東擺在平等的法人地位上，在此基礎上促進國有股上市流通。國有股上市流通有利于削弱政府對資源的直接行政控制，有利于企業借助市場打破部門、地方行政隸屬關系，促使資源能夠真正合理流動起來，改變國有股的凝固狀況，并以此優化經濟結構，提高資源的配置效率。

三、證券投資收益分配過程中的稅收問題

我國證券收益分配中的稅收問題主要有二，一是缺乏避免對公司和股東個人股息紅利的重復課稅的機制；二是對證券交易的凈收益及資本利得的稅務處理不明確。

股息紅利是股份有限公司的凈所得，稅后利潤在股東之間分配就成為股息。而我國的《企業所得稅法》規定將企業獲得的股利作為企業所得一并征稅，我國《個人所得稅法》則規定個人取得股利、紅利所得應納20%的個人所得稅，不作任何扣除。這樣做雖然有利于加強控制稅源、擴大稅基，但毫無疑問形成了重復征稅，增加了股份公司的額外稅負。對股份公司的利潤和分派股息分別課征是不合情理的，它實際上是對股息收入的一種歧視性待遇，有悖于稅收的公平原則，也妨礙了經濟效率的提高。

我國現行的稅法將股份公司獲得的股利作為企業所得稅一并征稅，而股東在取得股息時還要繳納一次個人所得稅，形成了重復征稅，這在稅收理論上是說不過去的。為此，我們要在企業所得稅和個人所得稅中引入避免對股利雙重征稅機制。世界上許多國家和地區都在力爭避免重復征稅，有許多經驗值得我們借鑒。西方發達國家主要采取兩種方式來消除或緩解重復征稅：（1）扣除制或雙率稅制。扣除制的做法是允許公司從稅收所得中扣除部分或全部的股息。比如美國為了減輕重復征收所得稅，就規定股東一年取得的第一個200美元股息可以免征所得稅。雙率稅制又稱為分率制，即對公司分配股息按低稅率征稅，對留存收益按高稅率征稅。這樣做也可以部分地減輕重復課稅，但公司的額外負擔并未觸及，故很少使用。（2）抵免稅和免稅制。抵免制的核心是通過將公司繳納的部分或全部稅款歸屬給股東所得股息中去，以抵免股東的個人所得稅。這一方法為西方大多數國家所采用。免征制是指股東個人所得的股息收入不作為個人一項所得，免除繳納個人所得稅，如希臘和我國香港特別行政區都使用這一做法，它比較徹底地消除重復課稅。

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中小企業的可證券化資產

可證券化的資產要達到一定的數量條件，規模較小則需組合類似資產，構成證券化資產池。中小企業資產規模較小，可將自己在產業結構調整中閑置的、能取得長期穩定收入流的優質資產進行組合，形成證券化資產池。中小企業適合于證券化的資產主要有以下一些：

知識產權證券化。一些中小企業擁有自主知識產權，但缺乏足夠的資金使其產業化。通過資產證券化，可將知識產權真實出售給專司資產證券化的特殊中介機構（SPV），由其將知識產權集結成資產池，用使用費收入支持發行證券，實現融資。一方面知識產權經過結構性重組和信用增級后，總體風險得到有效控制；另一方面，投資者通過投資知識產權支持證券，能分享科技進步帶來的收益，從而促進知識產權資產流通，加強企業的實力和競爭力。

應收賬款證券化。中小企業存在相當數量的應收賬款，可以通過真實出售，將這些應收賬款轉讓給SPV，SPV進一步將所購買的應收賬款進行結構性重組，構造成資產池，以資產池預期現金流為支持發行證券，達到最終面向資本市場為中小企業融資的目的。

商業銀行貸款證券化。中小企業向商業銀行申請貸款，中小企業成為證券化操作中的原始債務人，商業銀行則是原始權益人也是資產證券化發起人。資產證券化后，中小企業貸款的證券化將有效降低銀行的商業信用風險、流動性風險和結構性風險。

具體項目證券化。處于成長期的中小企業，其前期項目已投入營運，能夠產生穩定的預期現金流。但由于企業尚處于初創和發展階段，自身積累有限，外部融資能力不強，缺乏資金進行擴大再生產。運用資產證券化，企業轉讓正常營運項目收益權，以預期現金流為支持，面向資本市場發行資產支持證券，獲得資金，解決企業擴大再生產面臨的資金短缺。

中小企業資產證券化的障礙

參照國際上已有的證券化品種，資產證券化對資產池特征還有以下要求：高同質性。用于證券化的某一集合資產應基本上是同質的，以便規范操作，滿足投資人的偏好與預算；高穩定性。只有資產的收入流量可預期，該資產支持證券的價值才能確定；高套利性。資產證券化由于有較完整的流程安排與風險隔離機制，因此其成本并不低廉；低風險性。只有那些低違約記錄和低損失記錄的資產類型才符合要求。

我國中小企業的知識產權和應收賬款均難以滿足這些要求。知識產權不同質、規模小、高風險；應收賬款規模有限，不利于形成資產池，期限條件也有很大的差異，不具備同質性。一部分中小企業應收賬款來源于大型企業，但很多大型企業拖延甚至拒付中小企業應付款，導致其應收款具有較大風險。同時中小企業商業銀行貸款來源不足，資信條件也不夠，給資產證券化帶來了困難。只有解決了這些問題，中小企業的資產證券化才能邁出第一步。

建立健全資產證券化的支撐體系

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一、引言

隨著我國政務網的不斷發展，政務網絡在提高政府行政效能，促進政務職能轉變，提升政府競爭能力，拓寬民主參與渠道等諸多方面起到了積極的作用。但在電子政務蓬勃發展的同時，與政務網密切相關的安全問題日顯突出。據同家互聯網應急中心(CNCERT)的統計顯示，2008年上半年我國大陸地區被篡改的．gov．cn網站數量比2007年上半年增加41％，共計2242個，占被篡改網站總數的比例達到7％，而．gov．cn域名僅占．cn域名總數的2．3％，這些數據表明，．gov．cn網站遭受黑客攻擊的可能性相對較高，這無疑給我們的政務網安全管理部門敲響了警鐘。

二、查找問題讓政務網信息安全隱患無處躲藏

面對日益嚴峻的安全問題，跟在安全事件的后面盲目的解決不是最好辦法，怎樣才能把安全問題的發生機率降到最低，做到防患于未然才是行之有效的解決辦法。

從目前我國的政務網現狀來看，存住的問題主要有以下幾個方面。

軟硬件本身存在缺陷政務網以互聯網為主要載體，而互聯網所采用的TCP／IP協議在設計以效率為主，沒有考慮安全因素，導致很多基于TCP／IP的應用服務都在不同程度上存在著安全問題。對于那些可以熟練掌握TCP／IP的人來說，就可以利用協議本身的漏洞對政務網安全構成威脅。

*非法訪問

由于網絡本身就是以廣播方式進行信息傳遞的，這使得在未采用加密措施的網絡中，信息的篡改、竊取成為可能，攻擊者在掌握了數據格式并進行惡意添加、修改數據之后，可以冒充合法用戶主動的接收信息或發送非法信息給遠端用戶，而遠端用戶通常難以分辨真偽。

*病毒

計算機病毒在《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》中被明確定義，病毒是指“編制或者在計算機程序中插入的破壞計算機功能或者破壞數據，影響計算機使用并且能夠自我復制的一組計算機指令或者程序代碼”。由此可見，計算機病毒的出現就是以破壞為目的，尤其是在當前的網絡時代，病毒的破壞性大大高于單機系統，電腦一旦中毒，它感染木馬、其它病毒的機率會大大增加，同時，也會對整個網絡進行病毒傳播、ARP攻擊等，從而導致整個網絡癱瘓。從近些年來的病毒變種速度和流行趨勢來看，病毒發展呈現出對抗防病毒軟件、傳播方式多樣化、病毒變形和隱身偽裝能力增強等特征，這大大增加了防范病毒的難度。

*木馬、僵尸網絡．

木馬是一種具有隱藏性、自發性的呵被用來進行惡意行為的程序，多不會直接對電腦產生危害，而是以控制為主要目的。計算機一旦被植入木馬，其重要文件和信息不僅會被竊取，用戶的一切操作行為也都會被密切監視，而且還會被攻擊者遠程操控實施對周圍其他計算機的攻擊。

僵尸網絡是指骨由黑客通過控制服務器間接集中控制的僵尸程序感染計算機群。僵尸程序一般是由攻擊者專門編寫的類似木馬的控制程序。由于受控計算機數目很多，攻擊者可以實施信息竊取、垃圾郵件、網絡仿冒、拒絕服務攻擊等各種惡意活動。木馬和僵尸網絡都是非常有效的遠程監聽和控制手段，對當前政務網絡的安全構成了嚴重的威脅。

三、掌握原則為政務網安全建設指明方向

在政務網的安全建設中，需要權衡好安全、成本、效率二者之間的關系。曾經有人把政務網的安全建設比作是“門”與“鎖”的關系，也就是說，對于一扇門，鎖越多，門的安全性越高，但隨之帶來的成本會相應增加，效率會柑應降低。所以說，我們在進行政務網安全設計時，必須根據實際情況，協調處理好安全、成本和效率三者之間的關系。具體來說，在實施過程中，我們應遵循以下幾點原則：

1安全保密原貝吐這一原則是我們在建設政務網的初期就應該綜合考慮的重要原則之一。政務網是政府和公民進行信息交流的平臺，這個平臺上的數據有可公開信息，也有需要保密的非公開信息。因此安全即為一重要因素。

2可擴展性所采用的系統的先進性和可擴展性也是我們應重點考慮的。因為任何一套完整的系統不可能只在短時間內發揮作用。為更加方便日后的系統升級，我們在建沒初期應把它的可擴展性納入到應遵循的原則之中。當然，在建設當中，還有諸如：可靠性，可行性及可控性原則也是必不可少的。

四、多方合力構造安全的網絡環境

政務網安全體系的建設是一項系統工程，我們在遵循以上原則的基礎上，要多方配合，才能為我們的政務網安全筑起一道堅不可摧的安全防線。

(一)增強相關工作人員的安全防范意識

當前安全管理工作中首要的突出問題是工作人員的安全意識淡泊，對網絡安全重視程度不夠，安全措施落實不到位，甚至存在違規操作。因此，在實際工作當中，我們應不斷地增強相關工作人員的安全防范意識，在頭腦中繃緊安全這根弦，從根本上杜絕由于工作人員的粗心大意而造成的安全問題。同時，應加大對工作人員的安全技能培訓力度，工作人員對安全知識的掌握程度直接關系到政務網的安全保障應用程度。因此，對工作人員應采取必要的安全技能培訓，不斷地豐富他們的業務知識，以盡快建立起一支政治可靠、技術精湛、作風優良的內部技術人員隊伍。

(二)建立健全相關的安全管理制度、法規

全球網絡犯罪案件增長，顯示了對網絡犯罪的打擊和遏制力量明顯不足。法律法規可以起到加強信息安全管理、打擊網絡犯罪的重要作用。可以說，離開了法律，信息安全將是脆弱的。

目前，我國在網絡信息安全方面制定了相當數量法律、法規及一些規范性的文件，但仍有許多不足之處，如缺乏統一標準、監管成本高、可操作性不強等。因此，我們應允分認識到依法保障和促進信息網絡健康發展的重要性，盡快完善相應法律、法規建設，使信息安全管理有法可依。

(三)強化技術保障

一個相對安全的政務信息網絡，離不開嚴密的技術支持。對于政務網的安全技術手段，我們可以從以下幾個方面人手：

1．防火墻技術

防火墻技術是為了保證網絡路由的安全而在內部網和外部網之間所構造的軟件。所有通過的數據都須經由防火墻接授檢查，這樣可以過濾掉一些攻擊，以免其在目標計算機上被執行。防火墻還可以禁止特定端口的對外通信，禁止來自特殊站點的訪問，從而防止來自不明入侵者的所有通信。防火墻技術的實現一般可分為兩種，一種是分組過濾技術，一種是服務技術。分組過濾基于路由器技術，其原理是由分組過濾路由器對IP分組進行選擇，根據特定組織機構的網絡安全準則過濾掉某些IP地址，從而達到保護內部網絡的作用。服務技術是由一個高層應用網關作為服務器，對于任何外部網的應用連接請求首先進行安全檢查，然后再與被保護網絡應用服務器進行連接。

2．PKI技術

PKI技術是一種廣泛應用于電子商務的安全技術，它是用公鑰概念和技術實施提供安全服務的具有普適性的安全基礎設施。它由公開密鑰碼技術、數字證書、證書發放機構(CA)和關于公開密鑰的安全策略等共同組成。其中認證中心CA是PKI的核心，負責管理PKI結構下的所有用戶證書，把用戶的公鑰和用戶的其他信息捆綁在一起，在網上驗證用戶身份等等。

3．物理隔離

所謂物理隔離是指內部網不得直接或間接連接公共網絡。這種技術通過在每臺電腦主板插槽安裝物理隔離卡、雙硬盤，把一臺普通計算機分成兩臺虛擬機，實現真正的物理隔離。物理隔離卡的使用，使內部網與公共網實現了物理上的隔離，從根本上保證了內部信息網絡不受來自互聯網的攻擊，此外，物理隔離也為內部網劃定了明確的安全邊界，使得網絡的可控性增強，更便于內部管理。

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一、我國鐵路建設投融資狀況

(一)我國鐵路投融資的規模和結構。近幾年來，中國鐵路建設年投資規模基本保持在500～600億元之間，但所占GDP的比重卻一直在下降，從1998年的0.72%下降到2004年的0.38%。20世紀80年代中期，中國鐵路打破了由中央財政單一投資的格局，地方政府和企業以股份制方式投資鐵路，合資鐵路得以快速發展。但從總量看，目前地方政府和企業投資僅占10%左右，中國鐵路仍然主要依靠中央政府(鐵道部)進行投資建設。

根據《中長期鐵路網規劃》，中國的鐵路總長將從2003年年底的7.3萬公里增加到2020年的10萬公里。這種短期內大幅擴張鐵路里程的方法無疑將緩解鐵路的運力瓶頸，但巨額的投資需求也隨之而來。根據測算，未來十幾年鐵路建設需要投入資金將達2萬億元，也就是說平均每年花費1000～1200億元，用于擴展鐵路基礎設施。但目前每年投入到鐵路建設的資金總共只有不到600億元，可見資金缺口之大。

(二)我國當前主要的項目融資渠道及面臨的困境。我國當前主要面臨的融資渠道為各級政府財政預算內資金、發行國債融資、銀行貸款、利用土地籌集資金、特許經營權、BOT融資、股票籌資等，而這些渠道又都存在局限性。

1.各級政府財力有限，基本上已無力滿足大量的項目建設資金的需求。近幾年，雖然各級政府對城市基礎設施建設的投資力度不斷加大，但仍然難以滿足社會經濟發展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出，這不僅使許多新建工程項目不能按時完成，也使得城市公用事業企業經營更加困難。

2.現有融資渠道難以進一步拓展。

(1)銀行貸款。商業銀行由于吸收的儲蓄存款期限相對較短，一般不愿意向投資規模大、回收周期長的項目提供大量的貸款。

(2)發行國債籌資。發行國債在一定程度上能起到積極的作用，但其發行量應為適度規模。如果國債發行過度，從而導致了通貨膨脹，或是“擠出”了社會有效投資，市場有效配置資源的機制受到干擾，經濟總量均衡被打破，經濟的發展就會受到損害。這時國債發行就對國民經濟產生了負效應。

(3)BOT籌資。在BOT方式中，私營單位、承包商(通常是外商)在特許期擁有該項目的控制權(包括所有權和經營權)，鑒于控制權這樣一個敏感的問題，政府對BOT方式的外商進入采取較為謹慎的態度。

(4)發行股票或債權籌資。發行股票或企業債券為項目融資是近幾年我國發展較快的一種融資渠道。但發行股票融資需披露相當多的企業信息，且發行上市的費用比較大；而在發行企業債券方面，審批相當嚴格，融資企業一般來說難以進入國內資本市場融資。

二、我國鐵路應用資產證券化的可行性分析

(一)我國鐵路可用于資產證券化的資產。資產證券化對證券化的資產有明確要求，即證券化的資產必須能在未來產生可預測的穩定的現金流，且有持續一定時期的低違約率、低損失率的歷史記錄，證券的償還分攤于整個資產的存續期間，金融資產的債務人有廣泛的地域和人口分布，原所有者已持有該資產一段時間，有良好的信用記錄，資產的抵押物有較高的變現價值，或它對于債務人的效用很高。只有符合上述特征的資產才能證券化。鐵路符合資產證券化條件的資產有：鐵路建設基金、客運收入、貨運收入，網運分離后路網公司收取的過路費。這些資產在未來均可產生可預測的穩定的現金流，且資產收益具有廣泛的地域分布和使用者，資產本息償還分攤于整個資產存續期間。只要其在一定時期內有低損失率記錄和在一定時期內有低違約率持續記錄，即達到資產證券化理想要求。

(二)鐵路應用資產證券化的障礙及解決辦法。資產證券化需要發達的資本市場，健全的法律環境，以及高素質的金融人才，在具體的操作過程中，資產證券化是通過金融機構在資本市場上來實現的。而國內的資本市場近幾年雖然有較快的發展，但仍不夠發達，法律環境也不容樂觀，法律法規不健全，執法不嚴，又沒有特殊的稅收優惠政策和足夠的高素質金融人才，這些都直接對國內的資產證券化造成影響。尤其是鐵路企業虧損面大，底子薄，如果在國內直接推行資產證券化會遇到很多無法克服的困難。因此，鐵路應用資產證券化應該以國際資本市場為突破口，目前，中國資產證券化成功的例子都是在國際資本市場上運作成功的，鐵路應用資產證券化也應該從國際運作開始，推行離岸資產證券化，等到國內資本市場和金融機構逐步成熟后，再在國內實行資產證券化來推動國內資本市場的發展。

(三)資產證券化用于我國客運專線建設融資的探討。作為一種相當成熟的金融創新，資產證券化形成了完整的理論體系，并且具有區別于其他資產運營方式的本質特點。資產證券化相關產品在特性與設計上必然有其特殊的優點，只有這樣它才可能得到如此快速的發展。

1.資產證券化應用于鐵路客運專線的可行性分析。資產證券化(ABS)是以項目(包括未建項目)所屬的全部或部分資產為基礎，以該項目資產所能帶來的穩定預期收益為保證，經過信用增級和信用評級，在資本市場上發行證券(主要是債券)來募集資金的一種融資方式。ABS的本質是一種以項目未來收益為基礎的融資模式。

(1)鐵路客運專線適合于ABS的條件。鐵路客運專線穩定的現金流。鐵路客運專線將首先在我國經濟最為發達、客運任務最為繁忙的地區進行建設。由于經濟收入水平較高、乘坐客運專線出行的需求大，未來將獲得穩定增長的現金流。

鐵路客運專線在技術創新和資金投入上都有質的飛躍。比較其社會效益，國家將更看重其直接經濟效益，因此，客運專線的運營和管理模式會有所創新，并具有較強的相對獨立性。

以上兩點說明我國鐵路客運專線項目能夠滿足進行ABS的最基本條件，即被證券化資產在未來具有良好穩定的預期收益，并且運作相對獨立。

(2)ABS客運專線項目的優勢。①ABS融資具有保留原始權益人的所有權和運營權、降低建設融資成本、減輕分散投資風險、改進資產負債管理等運作優勢，從而更適合處于經濟轉型期的中國國情。②鐵路客運專線的修建將帶動沿線經濟以更快的速度發展。客運專線是重點建設項目，若該項目融資采用ABS方式，則不可避免地會有政府及鐵道部的參與，該類債券將獲得較高的資信評級，必將受到國內外投資者的青睞。

(3)運作過程的設想。ABS應用于鐵路客運專線建設融資運作過程設想如圖所示：

①成立客運專線公司。選定ABS目標，形成資產池，原始權益人為鐵路客運專線公司。鐵道部可成立相對獨立的客運專線公司，由該公司選定其所屬的即將修建的客運專線中的一段，分析其在未來能夠產生的現金收入流；同時選一段與該客運專線有相似現金流的既有繁忙線，作為對未建客運專線的風險準備，按一定比例將這段鐵路優質資產暫時劃歸該客運專線公司管理；最后將這段客運專線及其選定的相關優質資產定為ABS目標，形成某客運專線資產池。轉②組建特設目的機構(SPV)。SPV創立的惟一目的是購買擬證券化的資產并發行資產支撐證券，SPV法律上具有獨立地位。考慮到項目的重要性和避稅的因素，該SPV可由鐵道部與世界知名信托投資公司在國際免稅區(如素有避稅天堂之稱的百慕大群島、開曼群島等)聯合成立，但必須保證SPV與成立的客運專線公司相互獨立。

③構造“真實出售”。原始權益人(客運專線公司)與新成立的SPV簽訂買賣合同，將資產池中的部分資產過戶給SPV。買賣合同中必須規定：如果該客運專線公司發生破產清算，被證券化的資產將不作為清算對象，從而用破產隔離的辦法實現證券化資產的“真實出售”。由于“真實出售”的只是客運專線公司未來一定時期內的部分現金收入流，因而不會使客運專線公司失去對客運專線的實際經營決策權，也不會改變其所有權結構，客運專線公司在這個過程中還可根據自身發展需要保留部分資產收益能力。

④信用增級。信用增級是ABS過程中的關鍵環節，它通過各種辦法增強資產支撐證券的信用級別，保護投資者的利益。在客運專線公司可以采取賦予SPV直接追索權、破產隔離、將證券設計為優先/次級結構、設立獨立的客運專線資產債券擔保儲備金等內部信用增級方式，或者可采取由鐵道部提供信用擔保、向保險公司購買違約保險等外部信用增級方式。

⑤信用評級。在對客運專線資產證券信用增級后，SPV將委托一家信用評級機構對即將發行的資產支持債券進行信用評級。在ABS中，信用評級機構的評級只針對擬證券化的資產而言，并非針對發行人的整體綜合資信，這是與一般公司債券評級的不同之處，也正是ABS的一個獨特優勢。考慮到權威性，信用評級機構可聘請國際知名的公司來擔當。

⑥證券承銷。鑒于客運專線的重要性，由國內極具實力的券商或國際知名投資銀行根據信用評級的結果，負責客運專線資產化證券的發行工作。SPV從證券承銷商那里獲得證券發行收入，用此收入向原始權益人(客運專線公司)支付先前的購買價款。這樣客運專線公司便通過ABS方式成功籌集到客運專線建設資金。

⑦資產資金管理與還本付息。成功融資后，客運專線在原始權益人(客運專線公司)的管理下修建并運營。同時，SPV委托一家托管行(可選擇一家資信較好的國有商業銀行)收取并管理被證券化的客運專線資產所產生的現金收入流。托管行負責收取并管理資產池產生的現金收入，以便SPV向投資者還本付息。到規定期限時，SPV可再委托這家托管行直接向投資者還本付息，并向證券承銷商等各類機構支付服務費，最后將剩余資金返還給原始權益人。

三、問題與風險分析

(一)鐵路建設引入ABS面臨的問題

1.法律問題。ABS的各個環節需要通過具有法律效力的合同來維持。而目前我國還沒有針對ABS的法律法規，作為金融創新的ABS在應用中肯定會與我國經濟領域現行的法律法規產生沖突。現有某些法律法規條款對于ABS來說，輕則增加其交易成本，重則嚴重阻礙其生存。因此，若將ABS應用于鐵路客運專線融資，首要前提是修改和補充現行相關法律法規，使ABS在某些領域(如交通基礎設施建設領域)變得合法，在法律上為ABS營造生存空間。

2.會計問題。國內已經有不少學者指出，要引進ABS必須對我國現行會計制度做出相應完善甚至創新。“會計制度影響著資產證券化交易推進的速度，寬松而確定的會計制度成為ABS順利推行的重要制度性保障之一，中國推行ABS的一個首要任務就是對會計制度的修改和制定。”

3.稅收問題。客運專線融資所涉及的資產非常巨大，加之ABS復雜的交易結構，若按現行的稅制征稅，ABS融資模式將被沉重的稅賦壓垮。因此，給予ABS各主要參與者以適當的稅收優惠，調整現行的部分稅制和稅率，是在我國開展ABS的另一個基本前提。

4.資本市場。我國資本市場還處于初級階段，存在問題較多，一項ABS交易會涉及到多家金融中介服務機構，如資信評級機構、資產評估機構、投資銀行及會計師事務所等。目前，我國這些機構離ABS的要求還有不同程度的差距，特別是了解國情的高級金融人才十分匱乏，因此，大力培育和引進金融中介機構和高級金融人才是引入ABS的必要前提。

(二)鐵路客運專線的技術風險

鐵路客運專線建設無論采用輪軌技術還是磁懸浮技術，都有一定的技術風險。這種技術風險自然會轉移到融資風險上，這將給鐵路客運專線的建設融資構成一定的障礙。但這種技術上的風險只是暫時的，隨著我國修建鐵路客運專線經驗的積累和技術上的成熟，這一融資障礙將越來越小。

(三)鐵路客運專線的經營風險

這主要涉及到我國鐵路系統的內部改革與機制轉換問題。首先，鐵路客運專線建成后的運營模式是采用現有鐵路“上下一體”模式，還是采用“上下分離”模式，還有待專家的論證。其次是客運專線企業內部的管理體制、用人機制是否真正能夠比現有鐵路企業的舊有模式有一個質的提高，還要看今后的政策和改革的力度。這些都將直接影響到鐵路客運專線的運營成本和服務質量，并最終反映到經營業績上，而這對于參與客運專線融資的投資者是至關重要的。

參考文獻：

[1]于鳳坤.資產證券化：理論與實務[M].北京：北京大學出版社，2002.

[2]陳文達，等.資產證券化：理論與實務[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

篇（5）

    大家知道,任何國家為了維護其政權,都必須建立相應的地方國家政權體系,而國家政權體系決定了一個國家的行政區劃結構。一個國家行政區劃合理與否,直接關系到國家政權的鞏固,關系到中央能否有效地統率、指導地方和地方政權能否有效地在本行政區域內行使職權,關系到國家的統一和社會的安定穩定,關系到經濟的發展和社會的進步。

    鑒于行政區劃在政權建設中的重要地位,各國對行政區域的劃分都十分重視。我國歷史上各封建王朝的行政區劃都由中央最高決策層負責,并以皇帝詔書的形式頒布實施,重大的行政區劃調整一般由皇帝直接審定。每當一個王朝推翻另一個王朝,都會對行政區劃進行較大的調整,以便建立相應的政權,鞏固其統治。以后,中央對行政區劃工作十分重視,針對各個時期政治、經濟、文化發展的不同需要,及時進行調整。

篇（6）

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權的簡約治理由來已久，成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來，中央集權成為中國社會的常態治理，這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統而言，這種治理模式高度認同中央的集權特性，認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗，這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研，發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調查表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術敏感性話題，我們對這一現象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關文獻綜述

準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態，又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義，科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結合，因而他用“君主世襲的官僚系統”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”（despotic power）和“基層滲透權力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現代國家治理轉型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明，政府與社會的關鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家相結合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系，另一方面可以使社會節約治理成本。所以，從治理結構上看，中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究，提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級，關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明，國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉村治理的基礎發生了改變，從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調查的經驗，筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經驗

半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題，這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區3.7公里，轄區面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關于糾紛調解的分析

1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來，征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數量的統計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現，傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內，小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級，鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解，但是這些部門在調解的過程中，同樣也陷入困境，他們仍然會多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力，當他們的調解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節約治理成本，鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。

總之，在糾紛調解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子，鄉鎮一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化，半正式治理失效，繼而引發出一系列問題。

3.糾紛調解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉村社會基礎發生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段，吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ，其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地，當村莊對糾紛的調解無效，而鄉鎮一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內部打轉，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范，從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉村社會內部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會，國家治理成本就轉嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決，但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合，由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級，鄉鎮可以預留工作經費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象，這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放，鄉鎮政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉鎮的治理成本，同時，也實現了風險的部分轉移。

責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗，且精通各類“擺平術”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經演變為一種軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前，而是隱蔽在制度和規范范疇中，呈現出一種隱退和監控的后臺景象，操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范，挑戰著法律和政治原則，直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時，非正式權力溢出監督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎發生了變化，半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發的系列社會后果：

一是，基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化，注重策略和治理技術，造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎（鄉土性），而且還瓦解正式治理的基礎（政治性和規則性）。因此，鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉村社會的基礎發生了改變，半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象，并推動國家基層民主法治社會的建設。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們，鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。

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[8]杜贊奇.文化、權力與國家：1900～1942 年的華北農村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2003：5052.

篇（7）

 

農村財務管理工作關系到農村經濟的發展，關系到農村社會的和諧穩定，關系到農村基層組織政權建設，是農村干部群眾十分關心關注的熱點問題，也是引發群眾上訪，激化黨群干群關系的焦點問題。搞好農村財務管理工作，對于促進農村社會穩定，密切黨群干群關系，繁榮農村經濟和提高農民收入有著重要意義。

1.當前農村財務管理存在的主要問題

（1）首先是個別地方財務制度不健全或制度形同虛設，沒有得到認真執行。其次是職責不清，管理混亂，會計出納之間職責不明，手續不全，甚至有會計賬目出現“斷層”及跨年度報賬等不良現象；有的村主要負責人插手管錢管物，出納形同虛設只見單子不見錢；也有的村干部不講原則，紀律渙散，人人收錢，人人管錢，人人花錢；還有的村干部鉆制度的空子，侵吞集體財物，或隱瞞收入，或虛報冒領，或久借不還等。

（2）民主理財不到位，組織形同虛設。個別村民主理財小組有名無實仍然由村會計進行財務監督。一些實行民主理財的村，由于民主理財小組成員業務素質較低，覺悟程度不同，也往往無法開展工作，并未使民主理財小組真正發揮作用。有的村將民主理財章交村會計代管，民主理財小組形同虛設。

（3）財會隊伍不穩定，業務水平較低。財務管理的性質和工作連續性要求財會人員相對穩定。村級財會人員的選用，應由村民選舉推薦，經鄉鎮政府審核批準，并報縣農業主管部門備案。但個別村會計的聘用由村書記或村主任說了算。論文參考網。伴隨著村干部的頻頻變動，隨之而來的便是會計人員的頻頻更換，形成“一任書記，一茬會計”、“一朝天子一朝臣”的局面，致使部分村會計“當一天和尚撞一天鐘”的思想十分嚴重，不能堅持原則，不能按規定的村級財務制度實行有效的管理和監督。而且部分村會計年齡偏大，文化水平低，業務素質差，而年輕有文化的大都務工經商，不愿承擔低報酬的村會計工作，導致會計隊伍青黃不接，業務水平難以提高。會計人員的頻繁更換，造成業務部門培訓不完的新會計，從而加重了工作負擔。

（4）審計質量不過關，方法程序簡單。審計工作中一般只是看、問、蓋章。村會計定期報來的單據、憑證，審計人員有時很難做到逐筆核對，對一些開支只是問一下原因即蓋上審核章，使審計工作僅僅停留在“帳帳核對”上，從而為會計人員造假賬留有可乘之機，在一定程度上弱化了鄉鎮經管站對農村財務的監管職能。

（50財務公開不及時、不規范、內容過于籠統。有的村長期不向群眾公布收支事項，搞“暗箱操作’；有的村雖然公開了，但對公開內容大都含混、籠統，使群眾看不到真實情況，很難起到監督作用。

以上問題，雖然只是個別現象，但仍潛伏著不可低估的隱患，各級務必采取有效措施加以制止和防范，以確保農村經濟發展和社會穩定。

2.農村財務管理存在問題的原因分析

（1）領導重視程度不夠。有的領導只是口頭上重視，沒有落實到行動上，沒有認識到當前影響農村社會穩定最敏感、最直接的問題就是農村財務管理混亂和農民負擔過重。有的領導對加強財務管理的認識不充分，擔心加強財務管理不利于搞活經濟，不利于各項指標的增長，怕影響自己的政績，一致對政策文件的宣傳、執行落實不到位。 （2）村級干部素質較差。村干部素質的高低，是能否管好財務、促進經濟發展關鍵所在。少數村干部法制觀念淡薄，視集體財產如家財，帶頭違反制度，隨意撤換財會人員，使制度形同虛設；有的村干部存在“不吃白不吃”的思想，任意揮霍集體資金，巧立名目，沒錢也要借高利貸，請客送禮做人情。

（3）審計力量相對薄弱。各鄉鎮經管站的人員僅有3-5人，加之農村經濟經營管理工作千頭萬緒，任務繁重，一到審帳時就忙不過來，工作量頗大，于是對村級財務工作指導、行政監督的職能便不能得到充分發揮。

（4）約束機制不夠健全。農村財務管理有一套可操作的規章制度，但由于監督約束機制不夠完善，部分領導和財會人員素質不高，貫徹落實比較困難。一些干部自搞一套，財會人員或聽之任之，或同流合污，造成財務制度執行不嚴，有章不循，違章不究。

（5）群眾參與意識淡薄。一些群眾由于常年忙于各自生產經營，無暇顧及集體之事，再加上對會計賬務知識的生疏，群眾對公布的賬目看不懂，民主監督作用難以發揮。論文參考網。

3.規范農村財務管理的對策

（1）提高思想認識，加強組織領導。農村財務管理歷來是農民群眾最關心、最敏感的問題，也是滋生腐敗、污染社會風氣的主要因素。組織部門在選拔、任用干部時，不僅要考核業務素質，還要考核政治素質和道德品質，必須把財務管理水平指標納入考核內容。以保證村干部廉潔自侓、勤儉奉公。各級領導特別是鄉鎮領導要把加強農村財務管理擺上重要的議事日程，定期聽取經管站工作匯報，研究解決農村財務管理中存在的問題，制定完善對策；縣農業局作為村級財務主管部門，要本著對人民高度負責的精神，提高認識，加強科學的財務管理，定期進行思想政治業務教育，提高村干部的政策理論水平和業務素質。鄉鎮經管站要堅持定期組織人員深入到村，檢查、指導和督促工作。

（2）穩定財會隊伍，提高人員素質。財會人員是農村財務管理的具體操作者，穩定的財會隊伍有利于提高財會人員的政策水平、業務素質和工作責任心。因此，加強農村財務管理首先要穩定農村財會隊伍。對村會計實行雙重管理，由縣農業主管部門確定其任職資格并頒發任職資格證書，實行憑證上崗，其任用、調換、免職由鄉鎮政府負責，同時報縣農業主管部門備案。堅持任人唯賢，保持會計的相對穩定，無正當理由，不得隨意調換。

（3）實行財務會簽，控制各項開支。對村的各項開支，一律由村支部書記、村主任、村民主理財小組組長和經辦人四人共同簽字并加蓋村民主理財小組印章，方可報銷入賬。既能控制各項開支，又能增強財務工作的透明度。在此基礎上，進一步建立健全規范的現金管理、收支審批、資產管理、民主理財、檔案管理等各項規章制度。

（4）加強審計力量，增大監管力度。鄉鎮經管審計人員要以高度的責任心嚴格把好審計關，對村級報來的收支單據，要逐筆認真審核。要做到“三看”，一看手續是否完備，是否已實行“會簽”、加蓋民主理財小組印章；二看開支是否合理合法；三看憑證是否真實有效、規范完整。對數額較大并且有疑點的開支憑證，要調查取證進行核實，堅決杜絕搞變通蒙混過關；對審核中發現的問題和線索，要對照有關制度規定及時嚴肅處理，絕不姑息遷就，切實把問題消除在萌芽中；対審核后不符合規定的收支單據，加蓋“作廢”、“不予報銷”章，注明不能入賬。審計結束后，村會計將經過審核合格的收支單據計入本村帳內，而后編制會計報表。論文參考網。

（5）抓好財務公開，注重實際效果。鄉鎮領導要加強對財務公開工作的檢查和監督，財務公開的內容要做到真實、詳細、全面，要設立專門的公開欄，要按規定的時間逐筆張榜公布，接受群眾監督。對財務公開不按規定程序、公開內容不規范、搞形式化的村，要追究村干部的責任。同時，要注意財務公開的時間效果，根據群眾對財務公開內容的意見，接受改進工作，給群眾一個滿意的答復。

（6）完善約束機制，增強民主意識。要切實搞好農村財務管理，必須有健全的基督約束機制相配合。一是要完善獎懲措施，加大處罰力度，嚴格按章辦事。對有令不行，有禁不止者必須嚴肅處理；對堅持原則、照章辦事的要給予獎勵。二是搞好以民主理財小組為核心的社會監督體系。每個村都要建立由3-5人組成的民主理財小組，由老干部、老黨員和在群眾中威望較高、主持正義、能代表大多數群眾意見的村民代表參加。民主理財小組享有審議權、財務收支監督權和不合理開支否決權，每月召開一次民主理財會議，凡是村里的各項收支必須由民主理財小組審核后方可有效，他們對村里發生的收支業務比較了解，容易發現業務的不合理性。因此，提高民主理財小組成員的業務水平，調動和發揮民主理財小組的積極性和作用，對于加強財務管理監督具有重要意義。三是要加大宣傳力度，增強群眾的參與意識，使農民明白參與理財的重要性，積極反映情況，從而有效地監督村級財務管理的正常運轉。

篇（8）

【關鍵詞】

鄉鎮；財政單位；財務管理；精細化；

隨著我國基層鄉鎮經濟體制以及財政制度改革的不斷深入，國家政府機關對于鄉鎮基層單位財務管理工作的要求也不斷提高。鄉鎮財務管理工作不僅要遵守國家財政法律政策的規定，同時必須適應國家新農村以及城鄉一體化建設的基本要求，以便于為鄉鎮建設提供必要的支持。傳統的鄉鎮財務管理模式已經難以適應鄉鎮財政管理工作的需要，對鄉鎮財政工作進行精細化管理，已經成為鄉鎮單位財政改革的基本要求，對于提高鄉鎮財政管理水平與工作效率具有重要的意義。

1鄉鎮財務精細化管理意義研究

鄉鎮財務精細化管理是指在鄉鎮財政管理活動中，明確相應的財務管理目標，并對其進行量化分解，通過完善的管理流程以及有效的考核體系，以避免財政資源浪費的發生，實現鄉鎮財政管理效率的提高。鄉鎮財務精細化管理的意義主要有以下幾方面：

（1）財務管理精細化轉變了傳統財務管理方式。財務精細化管理要求鄉鎮財政單位必須優化現有的財務管理環境，努力實現現由注重管理型的財政體系向服務效益型的財務管理體系轉變，由全方位、動態的財務管理工作流程替代原有的事后型的財務管理，進而提高鄉鎮財政資源利用效率，提高財務管理水平。

（2）鄉鎮財務精細化管理有助于財務管理工作的進一步拓展。實現財務管理工作的規范、明確、分解、量化細化以及資源整合，是財務精細化管理的主要目標，這有助于通過量化以及細化的財務管理工作方式，來實現財務管理工作內容的延伸拓展。

（3）鄉鎮財務精細化管理強化了財務工作的監督效果。實施財務精細化管理后，可以建立全面有效的財務管理制度以及工作規范，進而形成強有力的監督管理，明確鄉鎮財政管理工作的崗位職責，促進鄉鎮財政管理工作水平的不斷提高。

（4）鄉鎮財務精細化管理可以提高財政資源的利用效率。通過實施精細化管理，可以減小財政管理成本，實現財政資金利用效率的提高。隨著鄉鎮財政管理部門財務管理工作范圍以及深度的不斷延伸拓展，實施精細化管理已經成為實現鄉鎮基層單位財務管理目標的基本手段。

2鄉鎮財務管理常見問題分析

鄉鎮財政、財務管理工作，事關農村基層政權建設，對維護農村基層政權和社會穩定，構建和諧社會，具有至關重要的作用。但在現階段的鄉鎮財務管理中還存在一些不容忽視的問題，主要表現在： （1）缺乏綜合預算管理意識，預算管理不規范，預算約束力弱化。政府收支沒有全部納入綜合財政預算管理，預算編制僅限于財政預算內資金，預算外資金游離于預算編制之外，“收支兩條線”管理流于形式。預算編制程序不到位，支出預算編制粗糙。 （2）財務管理制度不健全，內控制度不嚴密，監督機制不完善。目前，許多鄉鎮沒有制定規范性管理制度，使得諸如預算、資產、專項資金收支、工程項目、負債資金收支等方面的管理工作無章可循，缺乏制度約束。不少鄉鎮在財務收支審批程序、支出憑據的審核、財務人員崗位職責的履行等環節缺乏相應的制約機制，存在資金安全隱患。大量現金結算和大額現金支付現象普遍存在。崗位職責不清，財政監督機制不完善的問題比較突出。 （3）財政、財務管理不規范，財務收支活動不能嚴格遵守國家法律法規和財務規章制度，導致一些違規行為的發生。比如支出不能嚴格執行預算，隨意性大，管理失控，公務接待費用居高不下，公款吃喝現象有增無減等等。 鄉鎮財政、財務管理中存在的問題，究其原因，有鄉鎮自身因素，也有外部客觀因素。要做好鄉鎮財政、財務管理工作，充分發揮鄉鎮在經濟建設中的主戰場作用，還需多管齊下，共同努力，逐步實現鄉鎮財務細化管理。3鄉鎮財務精細化管理完善途徑研究

鄉鎮財務精細化管理既是鄉鎮財政基層單位財務管理工作改革的重要內容，也是新形勢對于鄉鎮財務管理工作的基本要求，為確保財務精細化管理的順利實現，應有重點的在以下幾方面開展財務管理工作：

（1）重視鄉鎮基層單位財務精細化管理工作，樹立財務精細化管理理念。為保證鄉鎮基層單位財務精細化管理工作的順利開展，首先必須重視財務精細化管理對于確保鄉鎮財政資金安全，提高財政資金利用效率以及優化鄉鎮財務管理工作模式的重要意義，并轉變管理理念，在各項政策以及管理制度的制定上，必須符合精細化管理的各項要求，并貫徹落實各項精細化管理措施。

（2）完善制度、夯實基礎。

制度是各項工作順利進行的基礎。要完善財政、財務管理規章制度，制訂鄉鎮預算管理、資產管理、專項資金收支管理、工程項目管理、負債資金收支管理等專項管理制度，規范理財行為；加強資產管理，掌握鄉鎮部門資產家底，保證預算分配建立在真實、可靠的實物資產基礎之上，逐步實現資產管理與預算管理的有機結合。 （3）重視鄉鎮財務的支出控制。開展鄉鎮財務精細化管理，必須嚴格執行國家針對鄉鎮財政工作的法律、法規、政策的規定，強化預算的編制、執行以及監督管理，確保各項財政資金的支出安排合理，從而實現對財政支出資金的有效控制。強化支出管理，可以建立經費支出審批程序，從而避免鄉鎮財政資金的超標以及違規開支，從而實現財政支出管理的合理優化。

（4）強化鄉鎮財務管理工作的制約與監督管理。首先鄉鎮財政單位必須強化內部審計，通過各種法律政策對財務管理工作進行內部的監督管理與控制。其次，必須開展財務管理工作的外部管理監督，通過借助專業的財務機構的力量，及時發現財政單位財務管理工作中的各項問題，并采取有效的措施進行及時的處理，以確保鄉鎮財政單位職能的正常發揮，確保鄉鎮財政各項資金、資產的安全。

（5）嚴格控制鄉鎮財務管理風險問題。鄉鎮財政單位在開展財務管理工作過程中，由于存在債務管理機制不健全，投資不科學，財政權利分散，稅收流失以及支付制度不完善等一系列問題，造成鄉鎮財政管理風險頻發，直接制約了財務管理工作的順利開展。因此，為了實現鄉鎮財務管理工作的精細化，必須通過強化風險意識，明確財政職能，增加財政收入，控制成本支出，完善支付制度等一系列方式，強化對于財政風險的控制，避免鄉鎮財務管理風險問題的發生，確保鄉鎮等基層單位財政的安全穩定。

3 結語

鄉鎮基層財政單位的財務管理工作作為國家財務管理工作的重點，直接關系到新農村以及城鄉建設的順利開展。對于維護社會穩定以及國家經濟秩序的正常運轉具有重要的意義。因此，鄉鎮財政管理單位必須充分認識到財務精細化管理的內涵及其意義，并通過各種措施為財務精細化管理的順利開展提供有力的條件，不斷促進鄉鎮基層財政單位管理工作的規范與完善，確保鄉鎮財政管理單位公共服務職能的發揮。

參考文獻：

篇（9）

鄉鎮是基層政權組織，鄉鎮財政、財務管理工作的好壞，對加強農村基層政權建設，維護農村基層政權和社會穩定，具有重要的作用。近年來，隨著財稅體制改革的逐步深入，鄉鎮財政、財務管理的狀況備受社會關注，上級部門對鄉鎮財政、財務管理的要求也越來越嚴格，但鄉鎮政府在財政、財務管理方面仍然存在有法不依、有令不行、有章不循等現象。如何從根本上解決鄉鎮財政收不抵支，負債運行的問題和困難，是每一個財政工作者必須思考和解答的課題。論文百事通筆者對此展開探討。

一、鄉鎮財政管理存在的問題

1.財政預算約束不嚴格。從近年來審計反應的情況來看，鄉鎮在預算批復、調整及執行過程中仍存在違反《預算法》的行為。表現為預算編制不科學。實行“人員經費按標準，公用經費按定額，專項經費按實際”的方法，預算既不全也不細，操作性不強，資金分配不透明。鄉鎮其他收入未完全納入預算，大量預算外資金的使用透明度不高，預算調整不規范。有些鄉鎮追加預算沒有嚴格履行報同級人大審批的程序，超出預算部分脫離了同級人大的監督。

2.專項資金管理不到位。由于政府部門在支農項目管理上體制不順，職能交叉，導致鄉鎮專項資金管理分散，情況不明。尤其是對項目多、資金量大的鄉鎮，未按規定對資金實行專項核算。大部分支出在經常性科目中核算，各項目之間互相調劑、擠占，很難有效進行監督管理和績效評價。此外，對專項資金支出的監督突擊性檢查多，且對發現的問題沒有具體的處罰和整改措施，使監督流于形式，致使鄉鎮普遍存在擠占、挪用專項資金和代管資金的情況。

3.財務管理機制不健全。鄉鎮政府機關財務管理模式五花八門。有的是財政所做賬，有的是經管站做賬，有的整個鄉鎮政府機關一套賬，有的卻多達四套賬。鄉鎮財務人員的分工不科學。有些財政所長既是所長，還是會計兼出納，有的鄉鎮一年做一次賬，出納成了事實上的兼職會計，內部管理控制基本失效；有些鄉鎮財務人員更換頻繁，手續交接不清，造成財務管理混亂。

4.鄉鎮財政收支矛盾突出，負債現象嚴重。目前，大部分的鄉鎮在農村基金會、財政周轉金、商業銀行貸款等方面普遍存在數額大、沉積多、償還難的沉重的債務負擔。一是有的工程項目缺乏科學論證，沒有因地制宜，沒有可行性研究，結果一些企業效益不好、長期拖欠，資金收不回來；二是有的鄉鎮盲目搞建設，不根據本鄉鎮實力、財力、借錢上項目；三是個別鄉鎮機構臃腫、人員過多、入不敷出，靠借款來維持日常的費用開支。

二、鄉鎮財政管理存在問題的原因分析

1.體制運行缺陷，沒有約束機制。缺乏綜合預算管理意識，預算管理不規范，預算約束力弱化，預算編制程序不到位，支出預算編制粗糙。

2.經濟利益驅動，法制觀念不強。財務收支活動不能嚴格遵守國家法律法規和財務規章制度，導致一些違法違規行為的發生。

3.財務管理制度不健全，內控制度不嚴密，監督機制不完善。目前許多鄉鎮沒有制定規范性管理制度，缺乏制度約束。不少鄉鎮在財務收支審批程序、支出憑據的審核、財務人員崗位職責的履行等環節缺乏相應的制約機制，一些財會人員未能切實履行監督管理職責。

4.鄉鎮領導和財務人員素質有待提高。鄉鎮領導和財務人員的素質普遍不高，缺乏培訓教育，部分鄉鎮的財會人員崗位變換頻繁，影響了工作開展。

5.個別部門對鄉財信息化管理存在虎頭蛇尾現象。個別部門未能繼續對鄉財信息化建設方面給予經濟和人員的大力支持，后續管理不夠。

三、加強鄉鎮財政管理的對策建議

隨著經濟的發展，基層財政職能日益強化，地位愈加重要，作用越來越大。要做好鄉鎮財政、財務管理工作，必須充分發揮鄉鎮在經濟建設中的主戰場作用，多管齊下，共同努力。

1.改革鄉鎮財政管理方式，推行“鄉財縣管”或“鎮財縣管”模式。按照公共財政的管理要求，以國庫單一賬戶體系為基礎，以國庫集中收付為主要形式，通過改革鄉鎮財政管理方式，實行“鄉財縣管鄉用”或“鎮財縣管鎮用”，進一步規范鄉鎮財政收支行為，強化財政監督，提高資金使用效益，防范和化解債務風險，鄉鎮經濟和社會事業持續、健康發展。（1）對實行“鄉財縣管”或“鎮財縣管”的鄉鎮，堅持“五不變”原則。一是預算管理權不變。鄉鎮財政所負責編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織執行本級預算。二是資金的所有權和使用權不變原則。鄉鎮的資金所有權和使用權歸各鎮所有，縣財政不集中、不平調。三是財務審批權不變原則。鄉鎮的財務審批程序按各鄉鎮目前實行的審批制度執行。四是獨立核算主體不變原則。以鄉鎮為單位進行財務核算，結余歸各鄉鎮所有。五是債權債務關系不變原則。鄉鎮的債權、債務仍由鄉鎮享有和承擔。

（2）以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政治理方式。一是預算共編。鄉鎮政府根據縣級財政部門提出的具體指導意見編制本級預算草案并按程序報批。二是賬戶統設。統一開設鄉鎮財政收支賬戶，各鄉鎮財政所按縣財政局的批復在鎮金融機構開設“國庫基本結算戶”、“工資專戶”、“非稅收支專戶”等財政銀行專用賬戶，辦理鄉鎮財政資金的收支業務。三是集中收付。即鄉鎮財政稅收收入全部上解縣級庫，納入預算管理，鄉鎮收取的所有非稅收入全部直接繳入縣財政專戶，由縣財政根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。支出由財政專戶撥入鄉鎮財政收支賬戶，以年度預算為依據，按照先重點后一般原則進行分配。四是采購統辦。即鎮采購支出凡屬集中采購范圍的，由鎮提出計劃和申請，報縣財政局審核后，交縣政府采購辦按有關規定統一辦理，采購資金從“財政專戶”直接撥付給縣政府采購辦或供應商。五是票據統管。即鄉鎮使用的財政票據，鄉鎮使用的行政事業性收費等票據由鎮會計核算所到縣財政局領取，發給各預算單位使用，嚴格實行“限量領用、定期核銷、票款同步、以票管收”的辦法。新晨

2.完善制度、夯實基礎。制度建設是各項工作順利進行的基礎。要完善鄉鎮財政、財務管理規章制度，制定鄉鎮預算管理、資產管理、專項資金收支管理、工程項目管理、負債資金收支管理等專項管理制度，特別是強化預算管理，嚴格預算約束。加強支出管理，嚴格支出審批程序和手續。加強債權債務管理，逐步化解現有債務等工作，規范理財行為。

3.加強鄉鎮財務人員隊伍建設，規范財務管理和會計核算。隊伍建設是各項工作順利進行的保證。要重視鄉鎮財務人員隊伍的建設，人事部門在對鄉鎮財務人員調配時要將熟悉財務知識、精通業務、素質好的人員選拔到財務工作崗位上來；為財務人員自身學習，更新知識提供機會和機制，定期對財會人員進行業務培訓，通過考試考核等不斷提高財會人員的業務素質和核算水平；明確會計、出納崗位職責，建立互相制約機制，規范財務核算；嚴格執行財會人員持證上崗制度，保證財務人員相對穩定，不能隨意變動。

4.建立健全監管體系，加大對違紀違規問題處理處罰力度。一是加大監督廣度，加強新聞輿論監督，增加鄉鎮財政收支的透明度，把內部監督與公開曝光結合起來。二是加大監控的深度，加快建立健全鄉鎮領導離任交接制度，加強鄉鎮領導經濟責任審計的結果運用，把監督與管理干部結合起來。三是紀檢、監（檢）察、財政、稅收、審計等執法部門要加大監督檢查力度，合理分工、相互協調，形成有效的監督合力和制衡機制，對于監督檢查出的違紀違規問題，嚴格按照《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規處理處罰，對單位收繳違紀違規資金、罰款的同時，按規定追究有關當事人的個人責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

參考文獻：

篇（10）

一、經濟共享型發展模式的定義

共享型經濟發展方式是基于市場經濟而產生發展的。在市場經濟作用下，在市場中競爭力弱的主體在參與市場經濟時總會被排斥在市場之外，甚至表現為“社會排斥”現象。共享型經濟發展方式，是指在市場經濟條件下，政府通過多種方式、多種途徑對不具有競爭優勢的地區進行援助，對不具有競爭優勢的居民進行幫助，以使落后地區及其居民能夠參與市場活動，而不是被排斥在市場之外，能夠在市場之外獲得發展要素，而不是被市場所淘汰的一種經濟發展方式。

二、實施共享型經濟發展方式的理論基礎

市場機制是資源配置的一種重要方式，市場機制強調效率。在市場經濟條件下，占有優質資源的主體往往會因為其競爭優勢而在市場競爭中獲益并不斷發展，而不具備競爭力的主體則往往難以從市場中獲益并有效發展，于是市場經濟不可避免地會造成區域經濟發展不平衡、失業等情況的出現。這種情況從本質上是市場機制的體現，但有時表現為“社會排斥”。而“共享型經濟發展方式”依靠政府的財政支出和幫助，可以促進經濟欠發達地區的經濟發展，并使經濟欠發達地區居民從市場中獲益，具有良好的“吸納效應”。

1、市場機制與“社會排斥”

市場機制是價值規律作用的機制，市場機制所蘊涵的價格機制、供求機制、競爭機制，這三大機制（或價格機制、供求機制、競爭機制、風險機制四大機制）是通過激勵市場主體追求自身利益最大化而實現資源有效配置，進而實現整個市場利益的最大化。由于市場強調效率，強調投入和產出的比率，這就使在市場競爭中處于劣勢者逐漸被“排斥”在市場之外，具體表現為生產要素不足的地區、市場競爭力不強的產品、勞動技能不高的工人、管理能力不強的企業主無法在市場競爭中獲益，無法在市場中立足，更難以在市場中尋求發展，最終，他們將都以“社會排斥”的方式被“擠出”或“排斥”在市場經濟之外。

2、共享型經濟發展與“社會吸納”

在市場經濟條件下，共享型經濟發展方式，通過國家或政府（包括二級行政區域間的轉移支付）從獲得總收入中的一部分來支持經濟欠發達地區的經濟發展，可以有效緩解市場經濟對競爭能力處于弱勢

地位主體的排斥，對于經濟欠發達地區及其居民具有很好的“社會吸納”作用。共享型經濟發展方式的“社會吸納”作用主要表現在：可以保障經濟欠發達地區積聚生產要素，可以保障經濟欠發達地區的企業培育市場競爭能力，可以保障經濟欠發達地區的居民分享市場經濟發展帶來的成果，使經濟欠發達地區及其企業、居民均能夠參與到市場經濟之中，從而避免壞的“累積因果”和“社會排斥”。

所以，由市場機制引發的“社會排斥”現象，是市場機制作用的結果。而“共享型經濟發展方式”是在政府主導下，促進社會公平和社會穩定、保證經濟增長健康發展的一種重要途徑。因此，可以說，“社會排斥”與“共享型經濟發展方式”在本質上體現的是市場機制與政府調控之間的關系。

三、經濟共享型發展的實際運用和成效

從改革開放就實施共享型經濟發展、特別是從上個世紀80年代開始

2001年6月25一27日，第四次中央工作會議召開。此次會議為在新世紀全面實現現代化規劃了宏偉的藍圖，并決定采取更加有力的政策措施，進一步加大對現代化發展的支持力度。

第一，直接投資方面。確定了國家直接投資的建設項目117個，總投資約312億元，其中經濟項目42個，投資額約256億元，重點安排在農林牧水、能源、交通等領域；社會發展項目75個，投資額約56億元，重點安排在郵電通信、文教衛體、廣播電視、旅游、城市基礎設施及基層政權建設等領域。其中，青藏鐵路在第四次工作座談會作為中央援建項目中的重點項目，占援建資金中的120億元。城市基礎設施建設項目4個，累計投資6.58億元，共建成城市道路50.34公里，供水能力12.08萬噸/日，鋪設給排水管道232.88公里。

第二，確定了各省區市對口支援建設項目70個，總投資10.62億元。

從以上共享型經濟發展方式可以看出，共享型經濟發展方式離不開中央財政支出的各個層面的支持。同時，共享型經濟發展方式離不開我國各二級行政區域以項目等方式進行的轉移支付的大力支持。從上個世紀80年代以來，特別是第三次中央工作座談會，將對口支援制度化后，我國二級行政單位（包括國家有關部委和各省、自治區、直轄市）進行的政府間的轉移支付大都是以項目方式開展的。其中，第二次工作座談會上確定的9省市援建的43項工程，第三次會上確定的由國家有關部委和所有省區市分別承擔的62個項目，第四次會上確定的各省區市支援建設的70個項目，共計投入資金39.19億元。

共享型發展方式為提供了資金等生產要素，有效促進了的經濟增長與經濟發展。并且為居民提供了大量的就業機會，人們能從市場經濟中獲益。共享型經濟發展方式，使在我國政府主導下，在市場經濟之外獲得了必要的資金等各種生產要素，在的經濟還沒有足夠競爭力的時期，有效地保障了的經濟隨著我國經濟的展而發展，避免完全市場經濟條件下的“循環累積因果效應”，避免了及其居民被排斥在市場之外，將及其居民吸納在市場經濟之中，有效地促進了的經濟增長和經濟發展，使的居民能夠分享市場經濟發展的成果，促進了民族團結和社會的穩定。

四、結語

改革開放以來，中國的經濟發展取得了顯著的成效，但民族地區由于地理環境，受教育程度等因素的影響經濟發展仍然很落后。中國想要在2020年實現全面小康社會，民族地區的發展就必須很好的解決，而從實行經濟共享型發展模式取得的成效來看，對于欠發達的民族地區來說這是一個不錯的選擇。參考文獻：

[1]王清先.對投資拉動經濟增長效應的初步分析）[J].中國藏學，2005（3）.

篇（11）

我國加入WTO后，各類企業將面臨國際市場更加直接的競爭。目前，我國地方不僅缺乏適應現代經濟要求、具有顯著規模效益、能夠強有力拉動經濟增長的大企業、大集團，而且許多地方企業的產業結構層次低、技術裝備和工藝水平落后，產品市場競爭能力差，加入WTO，不可避免地會面臨生存危機，在它們破產、重組、轉型、升級過程中，勢必減少地方財政來自于企業的稅收。而對于勞動密集型、資源型企業以及技術實力和資金實力雄厚的企業來說，入世造成的沖擊相對較小，它們面臨更多的是發展機遇，但這類企業大都缺乏高技術含量和高附加值，難以形成快速增長的地方稅收。

2.地方基礎財源農業應對于入世挑戰

農業是地方經濟發展的重要基礎，也是地方財政收入又一重要來源。加入WTO后，大宗農產品市場必然受到國外商品的強烈沖擊，我國的農業生產率低，糧、棉、油等大宗農產品大多具有質次價高的特點，國內市場價格往往比國外同類產品的到岸價還要高許多，而且，國家對農產品市場的各種保護措施將逐步取消，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會減少農業稅以及與之相關的各項農業稅費收入，給本來就已十分困難的縣鄉財政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時期內會降低農民收入水平。這是因為，農民收入主要來源于農業收入和非農業收入，農業收入由于農產品市場占有份額減少而無法在短期內得以提高，而作為非農業收入主要來源的鄉鎮企業，由于受到入世的巨大沖擊，在結構調整、產業升級的過程中，效益下滑也在所難免，因此，非農業收入亦將大幅度下降。農民收入的下降將導致消費需求的下降，農民收入、農民消費需求對我國國民經濟的發展舉足輕重。據統計，目前，我國居民消費占GDP比重較國際水平低14個百分點，而其中大約有9個百分點可以用城鄉收入不合理差距來解釋，是農民收入過低和消費水平過低的結果。

（二）加入WTO對地方財政支出的影響

1.逐步規范地方財政支出

入世對財政支出的影響不僅在于數額的多少，更重要的是在于支出內容的規范與支出結構的調整。因為，入世就意味著政府的經濟行為必須符合WTO的若干規定。WTO協議框架中的《補貼和反補貼措施協議》對政府補貼支出作了明確的規定。該協議規定的補貼，是指財政提供資金使得有關企業或個人因此獲得了正常市場經濟條件下不能獲得的利益的政府行為。同時該協議也允許政府采取一些非專向型補貼，如對公司、企業研究活動的補貼、貧困地區補貼、為適應環保要求對現有設施改造工程費用補貼等。但這些補貼范圍和金額有嚴格的限制和明確的規定。這樣，政府的經濟行為，尤其是地方政府的經濟行為，將不得不改變，否則就會受到WTO其他成員國的。一些不規范行為，如企業為爭指標、尋機會而“跑部攻官”的現象會得以遏制。由此也會在一定程度上緩解地方財政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協議的財政補貼將被取消。目前地方財政支出中包括諸多不利于市場平等競爭的財政補貼，如企業虧損補貼、農產品價格補貼、產品出口補貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對地方財政困難有一定的緩解作用。

2.不斷增加地方財政支出

加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿組織的基本原則靠攏，公共財政格局建立的步伐要求加快，相應地公共開支必然會增加。據研究，世界經合組織國家公共支出占國民生產總值的比重由20世紀初的10%提高到了現在的40%以上，有的甚至達到50%。目前我國地方公共支出占國民生產總值的比重不到10%。從發展趨勢上看：第一，各地區為吸引外國資本投資，將格外重視公共基礎設施、社會人文環境等投資環境的建設，投資環境的優化必然是以提高公共開支來保障的。第二，加入WTO后，隨著企業競爭的加劇和產業的升級，工業要不斷的提高資本的有機構成，不斷的減員增效，就業者就會出現結構性失業，再加上行政事業單位的分流，較低的就業水平必然要求財政增加社會保障支出。第三，為了提高農業綜合素質，地方政府必須加大對農業基礎設施建設的投入。同時，隨著鄉鎮企業的結構調整和產業升級，資本的有機構成和生產率的提高，將使農村剩余勞動力大大增加，部分農民收入水平下降，會給社會增加不穩定的因素，因而，增加對農民的保障支出又是一個不可忽視的問題。

二、加強地方財政建設的對策分析

（一）盡快構建地方公共財政格局

1.轉變財政職能，調整支出范圍

加入WTO就是要盡快調整政府與市場關系，使政府行為適應國內國際市場發展，遵循市場規則，從一般競爭性生產領域退出，致力于為經濟發展創造良好的外部環境，保證市場的公平與公正，這不僅符合WTO“國民待遇”原則，而且有利于緩解過去地方財政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒管好”的現象，使財政有能力把投資重點轉移到市場失靈領域，為入世后的激烈市場競爭創造良好的外部條件。按照公共財政的要求，調整支出結構。要加大對國家政權建設的支持力度，保證科技、教育、社保、農業、生態建設等重點領域和項目的支出增長的需要，逐步規范財政資金供給范圍，對營利性、經營性的事業單位要推向市場，停止財政供給和財政投入。財政支持企業發展主要體現在：制定科學、合理的財政稅收政策，為企業創造公平競爭的條件；加強基礎設施建設，為企業發展創造良好的投資環境。

2.完善分稅制財政體制，規范轉移支付制度

分稅制是市場經濟國家通行的財政管理體制，亦是公共財政的重要內容。1994年國家以極大的魄力和決心在全國推行了分稅制的財政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對財稅體制改革曾作過這樣的評價：“1994年進行了財稅體制改革是及時的，成功的，對當前經濟的好形勢發揮了重要作用。”然而，漸進式的改革方案，隨著WTO的進入，必將進一步完善。況且，在當時大部分地方財政都采取了新舊體制自然轉換的方式，按照發展社會主義市場經濟的要求，在堅持現行分配制規則和基本內容的基礎上，進一步合理確定政府事權，并在各級政府間進行清晰劃分，與之相應地劃分稅種，確保各級政府的財權與事權相一致，已勢在必行。

（二）加速地方財源建設

1.穩定壯大農業基礎財源

一是要引導農民調整農業產業結構，在繼續保證國計民生農產品產量的同時，把發展的重點放在因地制宜扶持地方性特色農業、扶持能適應現代生活結構與質量變化要求的農業，扶持高技術含量和高附加值的農業。這樣，一方面為居民消費結構升級和農民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農業特產稅收入，有效的改善地方財政狀況。二是推進農業增長方式的轉變，引導農民提高科技意識和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質量第一”的觀念引入農業，增強農產品的競爭力。三是延伸和完善農業鏈條，加速農業產業化進程，緊緊圍繞農業產業化這個核心，轉變單一的農業經營形式，大力發展農產品多渠道、多環節的商品化經營和深加工，并注重培植龍頭企業，逐步形成種養加、產供銷、農工貿一體化的生產經營體系，實現“農產品增值—農民增收—財政增稅”的良性循環。

2鞏固提高地方主體財源

鑒于地方經濟中大企業較少、中小企業較多且分散的狀況，要加大財政對地方中小企業的支持，一方面要以產權為紐帶，培育和組建跨地區、跨所有制、跨行業乃至跨國經營的大型企業集團，以迎接國外大型企業集團的挑戰；另一方面要加快企業技術改造，抓好管理，提高產品質量，增強產品的競爭力。當前的重點是要重視新產品的開發，通過以新取勝的競爭戰略，搶占市場營銷的先機，要抓緊研究和了解市場，完善信息網絡建設，逐步擁有把握信息源頭的調研隊伍和現代化反饋手段，科學論證，快速反應，正確決策，充分發揮中小企業的比較優勢。目前的關鍵是要打好“時間差”，充分利用入世后的過渡期，調整政策，促進國有企業脫困，促進國有經濟上一個新臺階，占領支柱產業的制高點。同時，還應大力發展非國有經濟，使之成為地方財政增收的重要支點。

（三）完善地方財政收支體系的建設

1.強化財政收入規則意識

一是完善地方稅體系建設，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調整涉外稅收優惠政策，統一內外資企業所得稅，實施稅收等同國民待遇原則，發揮市場公平競爭功能，全面提高經濟運行質量。三是稅收優惠不再局限于涉外稅收優惠體系，而是擴展到整個稅收體系之中，實行產業優惠為主、地方優惠為輔的政策。四是清理地方預算外、制度外收入，使其納入統一預算管理，尤其是要制止各地方亂收費、隨意添加企業和百姓負擔的行為，清費立稅，既有利于增強地方政府對經濟的調控能力，也有利于緩解入世對地方財政的沖擊。新晨

2.改革財政支出管理體制

一是強化預算約束，逐步推行零基預算，強化一些難點支出，如人員經費、車輛購置使用費、會議費等的管理。二是建立健全政府采購制度，樹立成本—效益觀念，注重對財政資金使用效益的評估。盡管為保證公平競爭，WTO對政府采購作了一些規定，但從目前看，政府采購仍然是保護本國工業的重要手段之一。我國至今還未建立起規范的政府采購制度體系，目前應全面總結試點經驗，抓緊完善政府采購有關機構，加快政府采購的法規及相應制度建設。三是穩步推進國庫集中支付制度的建設。國庫集中支付制度是WTO成員國關于財政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環節、提高資金使用率、增加資金透明度。實行國庫集中支付對地方財政而言，具有特別重要的意義。

【參考文獻】