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一、企業納稅信用的涵義及現狀

（一）基本涵義

企業信用有廣義和狹義之分，狹義的企業信用僅指企業對債務按期還本付息的能力和意愿；廣義的企業信用是指企業遵守諾言和實踐成約的行為，它表現出企業以誠實守信為基礎的心理承諾和如期履行契約的能力，是企業基于長遠利益與短期利益的比較，追求總體利益最大化的一種理性經濟行為。其外延涉及企業與政府之間的法定信用關系、企業與企業之間的商業關系、企業與銀行間的資金信用關系、企業與消費者之間的商品信用關系以及企業與內部員工的合約信用關系，是一個包括守法信用、商業信用、銀行信用、產品信用和服務信用等在內的與企業生產經營活動相關的信用體系。

企業的納稅信用則是企業信用廣義涵義中的一種情況。它指從稅務登記、納稅申報、稅款征收、發票管理、賬簿管理、稅務檢查情況等多方面對企業納稅進行綜合社會誠信的評價。

（二）現狀

目前，我國企業總數中90%以上是中小企業。在經濟轉軌過程中，由于市場經濟體制尚不完善，相關法律制度跟不上形勢發展的需要，一些企業便利用法制不健全的漏洞，故意偷稅、拖欠稅款。從北京地稅系統近三年掌握的數據來看，企業納稅信用的現狀不容樂觀。

從問題率看，2002-2004年北京地稅局實施檢查的平均問題率達到78.47%，最低問題率為2004年的75.28%。如上圖所示，雖有逐年下降的趨勢，但有問題戶數仍然占被檢查戶數很大比重。

如上圖所示，2002-2004年北京市地稅局通過各種形式稅務檢查共組織收入402443.8萬元（其中查補稅款361765.99萬元，滯罰收入40677.81萬元），入庫金額350553.59萬元，三年平均入庫率為88.97%。雖然影響稅款及時、準確繳納的因素很多，如企業對稅收政策掌握不明，企業財務會計制度不健全，會計人員素質不高而造成計算錯誤等，但為數更多的問題則表現在企業設置“帳外帳”、隱瞞截流收入、故意拖欠稅款、無照經營等。可見，由于納稅信譽的缺乏而導致稅款流失的狀況在現實生活中大量存在，在一定程度上擾亂了稅收經濟秩序，阻礙了社會信用體系構建的進程。因此，強化企業納稅信用觀念，構建稅收信用體系尤為重要。

二、納稅信用管理的現狀及其產生的積極作用

在市場經濟條件下，完善的稅收機制，既要有外在的稅收法律體系進行約束，也要以誠實信用這一道德標準作為行為準則。北京市地稅局正是在這種情況下于2003年2月下發了《北京市地方稅務局納稅信譽等級評定實施辦法（試行）》，并于2003年底在全市范圍內推行實施了納稅信譽a級企業的評定，部分區縣局試行b、c級企業的評定管理工作。

（一）現行納稅信用評定方法及管理模式

1、“納稅信譽等級評定是指稅務機關以納稅人遵守和履行稅收法律、行政法規等法定義務情況為主要依據，通過評估確定納稅人的納稅信譽a、b、c三個等級，并實施分類管理的工作過程。”

2、評定內容包括納稅人申請被受理之日向前推算，連續兩年的稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務檢查、發票管理、賬簿管理，以及相關行政執法部門對納稅人）社會誠信的評價。

3、納稅信譽等級評定大致流程為：

a級企業的評定：

4、分級管理

對認定的a、b、c級納稅信譽企業實行不同的管理模式。針對納稅信譽良好的a級企業采取預約上門咨詢、簡化發票購領程序的措施，提供滿足其需求的個性化服務，規定除專案、涉稅舉報等情況外，兩年內免除稅務檢查；針對納稅信譽一般的b級企業，進行常規檢查和管理，重點加強日常政策的輔導和咨詢，幫助企業提升納稅信譽等級；針對納稅信譽不良的c級企業，將其列為稅務檢點對象，限量供應其領購發票并嚴格各項審核程序等。

（二）實施納稅信譽等級評定管理的積極作用

從實施效果上看，將企業信用管理引入稅收管理對促進企業信用的建立和稅務機關管理的完善起到一定的積極作用。

1、一定程度上推進了企業信用的建立。實行對不同等級企業的分類管理，有效提高了企業對納稅信用的重視程度，其優惠措施及積極的正面宣傳效應吸引了一部分企業積極參與評選，為企業在市場競爭中社會信用的樹立奠定了基礎。相反，對信譽不好的企業，由稅務部門對其加強管理和幫助，無疑會促進企業建賬建制、財務管理等工作，從而規范企業的競爭行為，推進全社會的信用建設。

2、一定范圍內起到了“依法誠信納稅”的良好導向作用。通過宣傳、公布納稅信譽a級企業名單，無形中為企業添加了新的競爭力，使其在市場經濟環境下增加了一定的競爭優勢。同時，將納稅信譽不好的企業列入“黑名單”，不僅對稅收有問題的企業起到震懾作用，并對其他企業也產生了一定的警示效果。為規范企業誠信納稅，構健全社會良好的競爭環境起到積極的導向作用。

3、稅務部門內部管理工作更加科學化。分級管理使稅務部門能夠針對每類企業不同狀況實施更為有效的管理，一方面降低了運行成本，將管理力度有根據地進行分配；另一方面有重點的管理使得工作更具成效，人力、物力等資源利用更加合理，并取得了良好的社會效果和一定程度的公眾認知。

三、現行納稅信用管理方法的不足及原因分析

（一）現行管理方法的不足

據統計，2003年度評出a級企業1032戶，約占總戶數的0.25%；2004年度，評出a級企業956戶，約占總戶數的0.19%。就兩年的評定結果看，納稅信譽a級企業占企業總數比例非常小。而造成此種狀況的原因除了信用環境的社會基礎差等因素外，也暴露出現行信用管理方法自身的不足。

企業方面所反映的問題：

1、評定所需成本高，評定期限相對較短。評定需要企業首先提出申請，并提供中介機構對其進行兩年有關納稅情況的審計報告。由于評定所需審計報告與企業日常審計報告要求有所不同，導致部分參選企業需要重新制作審計報告，而企業因注冊資本等客觀因素不同，一份審計報告多則需要幾千元，造成成本的一定增加。此外，納稅信譽等級評定周期為兩年，即每兩年將結合納稅人年檢和納稅評估情況對其進行重新評定，評定相對頻繁，一定程度上加重了企業負擔。

2、管理形式相對單一，優惠措施不明顯。現行管理方式對企業的“優惠”僅僅體現在實施人性化的服務上，而隨著納稅服務整體水平的日益提高，a級企業所享有的這項“優勢”已不明顯。

3、企業對自身信息的保密等存有顧慮。評級后的企業將向全社會予以公布，有些企業由于對納稅信譽評定工作缺乏了解，存在一些模糊和片面認識，既想參與納稅信譽等級評定又怕公布信息過多、泄露商業機密，致使其對參與評定活動產生許多顧慮。還有較少數的一些企業，干脆奉守中庸之策，擔心評定后樹大招風，始終保持一種觀望的態度。

4、社會效應還有待提高。在全社會信用機制相對缺失的情況下，納稅信譽的評定未能與商業信用等緊密聯系，使得納稅信譽在市場競爭中沒有完全發揮應有的作用。同時，由于相應的管理機制、體制尚不配套和健全，一些管理制度、辦法也還沒有完全跟上，使得納稅信譽等級評定工作獎優罰劣的功能沒有充分發揮。

以上四點原因都不同程度地挫傷了企業參與評定活動的積極性和主動性，對納稅信譽評定工作的深入廣泛開展產生了消極影響。

從稅務部門角度看存在的問題：

1、評價內容的權威性還有待提高。主要體現在不同職能部門都進行各自的評定，且標準不一，使得納稅信譽評定具有一定的片面性，其評定結果的“含金量”也因此打了折扣。此外，就納稅信譽本身而言，地稅系統和國稅系統各自評定，導致一個企業可能是國稅系統的納稅信用a級企業，卻不是地稅系統納稅信用良好的企業，造成一個企業兩種納稅信譽等級的尷尬局面。

2、納稅信用管理體系還有待完善。缺乏完善的企業信用信息資料庫，且管理工作、具體流程還有待進一步細化，企業信用與稅收征管的聯系不夠密切，在稅務稽查信用管理和日常稅收信用管理方面尚沒有規范性的制度。僅以下發文件的形式，對一些信譽較好的企業提供開辟“綠色通道”等“優惠”服務，因隨意性較大，易導致各地區做法各異，不利于信用的建立。

3、申報材料不夠詳實致使稅務部門為企業承擔了信用風險。在目前的評定工作中，企業提供申報材料，自然希望順利“當選”，其申報內容往往會“揚長避短”，雖然稅務部門在評定過程中要經過兩次審核，但在此過程中，稅務機關與企業存在著明顯的信息不對稱，致使稅務部門評定企業納稅信譽處于相對弱勢地位。此外，企業經營是一個動態的過程，變化因素很大，稅務部門目前還很難做到對評定后的企業實施全方位的跟蹤調查。由于稅務部門的信譽度高過其他評定的中介組織，如果不能保證評定結果100%的“含金量”，企業一旦出現問題，稅務部門將為其承擔失信的風險，稅務部門的信譽也會因此受到損失。

4、評定手段相對落后。從評定流程看，評定過程主要靠人工定性分析，工作量較大，一方面手工勞動牽制了部分稅務工作者很大精力，造成工作量增加；另一方面評定結果易受人為因素影響，長期實行，不利于保證評定質量。

（二）產生問題的原因

1、信用體系的社會基礎較差。目前，各地失信現象屢禁不止，歸根結底，是由社會文化、制度和管理等多方面原因造成的。如公民誠信道德教育較弱、市民整體素質有待提高；企業守信意識不強，內部缺少信用管理，缺乏信用風險防范意識；現行法律制度不夠完善且執法不力；社會信用管理相關制度混亂等，這些因素都在一定程度上阻礙了我們建立統一標準社會信用體系的建立進程。

2、企業信用評定信息缺乏整合性。信用信息的管理部門都有各自的評定方法，且標準不一，導致信用評定呈現多頭并舉、信息零散的局面，甚至是評定結果出現自相矛盾的狀況。因此，表面上看，各部門都在管，似乎實現了“全面管理”，而實際上造成了資源浪費，并出現了管理的“真空”。

3、企業經營短期行為明顯。一部分企業經營者，尤其是中小企業經營者還沒有意識到信用經濟的重要性，從事經營活動時不惜以信用為代價來換取物質利益。具體表現為經營規劃上沒有長期目標，經營方式上投機取巧，渴望一夜暴富、短期獲利的心理普遍存在，對信用商品需求不旺。

4、守信激勵機制和失信懲罰機制不健全。對失信企業的懲戒力度不夠和對守信企業的激勵措施不足是企業失信的重要原因。失信成本過低，其處罰力度在失信企業可承受范圍內，致使企業在利益驅動下一再“犯禁”。與之相對應，守信企業得不到有效的激勵，處于與失信企業同樣的競爭環境，勢必會因守信成本的增加而在競爭中處于劣勢。

四、完善納稅信用管理制度的設想

（一）加快信用立法工作，奠定稅收信用大廈的基石版權所有

法律是信用市場平穩運行的保障，是保護信用主體合法權益的屏障。我國《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》都有誠實守信的法則，刑法中對詐騙等犯罪也做了處罰規定，但是在法律、法規體系中，還沒有全面、系統地體現信用經濟的要求。因此，要盡快研究制定社會信用體系建設相關的法律法規和政策，制定統一的信用評定標準和方法；明確信用信息的采集方式、范圍以及商業秘密和個人隱私的保密責任；明確失信行為所應承擔的法律責任；并通過法律的形式進一步明確稅務部門對企業納稅信用的管理。

（二）建立納稅信用中介服務機構，實現中介機構獨立評價

鑒于我國國情及市場經濟發展現狀，由政府首先推動納稅信譽的評定應當更具可操作性。但與信譽管理發達的國家相比，由專門的中介機構進行評定更加合理，這也是未來信用經濟發展的趨勢。因此，在當前形勢下建立稅收信用中介服務機構，由稅務部門對其進行監督和指導，扶助其按照市場化機制、企業化運作方式發展，最終實現中介機構獨立評價，并將評價結果向社會公示，而稅務部門并不直接參與企業的信用評價，只利用信用評價結果在稅務系統內部進行管理，既可以避免承擔企業失信的風險，又可實現稅收信用管理的集約化。

（三）進一步整合信用資源，建立健全信用管理體系

一是要加快系統內稅收信用數據庫的建立，方便稅務部門及時掌握企業情況，有針對性地開展征管工作。二是要鼓勵信用中介機構注重稅收數據庫的建設，為公正、準確地評價企業納稅信用奠定基礎。同時，在時機成熟時，稅務部門可提供部分信息與中介機構共享，利用各自資源優勢，互惠互利。三是建立與國稅、工商、海關、質監、銀行等部門的企業信用信息共享機制，將同一企業在各部門的信息資料交專門評價機構綜合評定，以保證評價結果的權威性和準確性，同時減輕各部門評定工作量，真正實現人力、物力的有效利用，降低信用評定成本，避免企業在不同部門頻繁評定，減輕企業負擔。

（四）完善稅收信用激勵和約束機制，發揮稅收信用效力

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中圖分類號：F831　文獻標識碼：A　文章編號：1007-4392(2010)03-0041-03

上世紀八十年代至今，我國資信評級大體經歷了三個階段。第一階段是對西方現代信用理念、文化的傳播和理解，對信用評級概念的認識：第二階段是系統學習研究國外信用評級的理論方法：第三階段是認識到信用評級對現代經濟發展的重要作用，開始在銀行信貸、債券發行交易中運用評級揭示風險。但是在我國資信評級業經過20多年的起步發展仍然沒有形成一套科學的發展模式。特別是2007年美國金融危機爆發后，引發的全球性經濟危機對社會信用形成沖擊，對資信評級業發展創造了歷史性機遇。本文借鑒美國資信評級的先進經驗，就我國資信評級的發展進行了探討。

一、中美資信評級發展狀況的比較

(一)資信評級行業的產生背景

20世紀30年代，由于經濟危機中大量的發債企業倒閉使得企業債券成為“廢紙”，廣大投資者切身感受到企業債券信用級別的重要性。美國政府基于降低金融風險和保護投資者的目的，實行金融業的分業經營，限制投資銀行從事證券評價業務，而鼓勵獨立的第三方機構對企業債券進行信用評價。而我國的信用評級業誕生于20世紀80年代末，其初衷是滿足借款企業融資的需要。黨的十五大，確立了市場經濟的發展方向，明確指出了發展資本市場的目標，證券融資成為資本市場發展的重點。2001年，在中國加快腳步融入世界的時候，證券市場不斷出現諸如億安科技、中科系、銀廣夏及基金黑幕等事件，引起了人們對中國資本市場的信用風險的警惕。信用評級行業的發展狀況備受關注。2003年至今，我國對信用評級機構的監管體制發生了較大的變化。國家發改委、中國人民銀行、中國證監會和中國保監會分別對各自所管轄市場范圍內的信用評級業務實施監管。出臺了一些規范性文件，這一階段，評級機構的業務從數量上看主要是對借款企業的主體信用評級。

(二)資信評級機構的業務范圍及評級方式

美國資信評級機構如標準普爾、穆迪公司等。從誕生之初就一直將債券評級作為其主要業務品種，對于一般工商企業本身的資信評級工作則開展得較少。也就是說，美國資信評級機構的業務范圍主要是證券市場中的投資品種。而對于債券發行企業本身的整體信用狀況一般不單獨公開揭示，除非有客戶需要。更多的情形則在評級實踐中將企業本身的資信評級融入到對企業債券的信用評級中去。

我國的情況與美國有較大不同，資信評級的主要服務對象是準備向銀行借款、或者發行債券以及進行其他信用交易的企業。與此相應。我國對企業自身的整體信用評級與企業債券評級是作為相對獨立的兩項業務來開展。由于企業債券市場很不發達，債券評級的需求還十分有限。相應地，資信評級機構開展的債券評級業務也十分有限。據統計。2006年和2007年兩年內，評級機構對借款企業主體評級達到82843筆，擔保機構主體評級累計773筆，債券評級累計779筆，借款企業主體評級占比98.16％。

美國評級公司不僅接受客戶委托、利用公開信息和內部信息展開評級業務而且根據已有的公開信息主動開展評級活動，即委托評級和自主評級。在評級行業的發展過程中，評級機構進行的自主評級對擴大評級行業的影響和拓展評級業務發揮了重要作用。我國評級市場發展僅有20多年的歷史。目前以接受客戶委托、利用公開信息和內部信息展開評級業務為主。尚未形成自主評級發展的市場條件。

(三)資信評級機構的收費方式

從當前實際來看，美國評級機構主要采取了兩種不同的收費機制。

第一，向投資者收費。主要是通過評級出版物、評級報告、行業研究報告等的出售來獲取必要的收入，穆迪、標普、惠譽三大公司在20世紀70年代之前采用的認購收費即屬于此類。這種收費方式的重要前提是評級機構得到了市場的普遍認可，評級結果被廣泛采納，

第二，向發行方收費。這是目前實務中普遍采用的收費模式。隨著評級對象的增多，三大評級機構先后采用了這種收費模式，他們認為通過這種收費安排可以保證評級機構具有充分的資源來確保評級服務的質量。由于所有評級機構從不公開自己的財務內容，所以人們無從直接了解評級機構的收支情況。但根據相關研究數據和間接材料可知，目前主要評級公司的大部分收入都來自發行方為評級所支付的費用。

我國評級機構主要的收入來源是受評對象。這種收費模式雖然會帶來一定的不利影響，但從制度安排的內在合理性和我國當前的實際情況來看，具有其存在的現實依據。向受評對象收費是與我國當前國情、評級行業發展現狀相適應的。一是資信評級行業的發展一定程度上依賴行政推動。企業發行企業債、短期融資券等都必須出具評級機構的評級報告，這使“被評級者埋單”的收費模式可操作性較強。二是我國評級業仍處于發展前期，評級技術有待提高，評級報告的市場公信力不高。市場對評級的認同度有限。評級結果的使用范圍較窄，評級機構的聲譽有待建立。在這樣的大背景下，依靠向投資者收費的收費模式，很可能因為投資者認購的不足而影響評級機構的基本生存條件，從而影響到評級質量的提高。從長遠來看。對促進我國資本市場發展也是不利的。

二、美國資信評級發展的幾點啟示

(一)市場化管理是資信評級發展的必然選擇

市場驅動型和政府引導型是資信評級發展的兩種主要模式。一國采用何種模式完全取決于國情需要。我國的商品經濟發展相對美國要晚得多，因此采用政府引導的方式可以加速資信評級發展的進程，從這一點來說，我國采用政府引導型模式來發展資信評級業的做法是正確的。但問題是，資信評級畢竟是獨立的中介行業，“獨立、客觀、公iE"是其行業靈魂，政府引導型的發展模式如果運用不當，比如政府部門介人太深、太廣。就會使得資信評級機構失去了本來的獨立面目。容易成為政府經濟政策的工具。這個問題在我國資信評級業的發展過程中顯然是存在的，并且至今仍在不同程度上客觀存在。資信評級機構作為向公眾提供風險信息的中介服務機構，在發展初期，依靠行政推動和政策扶持是培育市場的重要途徑，但市場化是資信評級的根本，實現市場化運作是資信評級可持續發展的標志。完全獨立、依照市場規律運行的中介機構，這是我國資信評級行業發展壯大，更好地為市場經濟發展服務的基本前提。

(二)科學地設置評級機構是資信評級健康發展的重要前提

較低的市場需求和過多的評級機構是一對無法協調的矛盾，超過市場需求而設立太多評級機構的結果只能是惡性競爭，惡性競爭對中介機構的生存和發展是致命的打擊。特別是對于以信用評價為主要業務的資信評級機構更是不可想象。發達國家成

熟的市場經濟及其管理經驗，最終促成了資信評級機構在數量上的少而精的格局。這是市場經濟和資信評級內在規律共同作用的必然結果

當前國內評級機構數量多、規模小。能夠開展資信評級業務的機構有50家左右，其中具備債券評級資格的機構有9家，包括中誠信、長城、大公等公司，真正有市場競爭力的機構也只有這9家。從國際資信評級業發展的歷程看，一個成熟市場內的資信評級機構不會超過3、4家，大部分評級機構將被淘汰出局。

(三)評級業務市場化是評級業持續發展的源動力

中美資信評級主要業務形式存在差異，實際上是由于兩國資信評級需求市場存在差異所致，也在一定程度上源于兩國資信評級機構誕生的歷史背景。美國是直接融資為主導的國家，證券市場非常發達，通過債券方式融資是美國企業的主要融資選擇之一。由于資信評級的目的是為廣大證券投資者服務，因此美國的資信評經機構從誕生到發展都與企業債券評級息息相關，而對于工商企業自身的整體信用評級則較少開展。我國企業債券市場很不發達，絕大多數企業沒有發行債券，因此我國目前以對企業自身的整體信用評級作為資信評級機構的主要業務形式，隨著我國證券市場特別是企業債券市場的快速發展，我國的資信評級機構在開展資信評級業務活動時。應該適時擴大對企業債券本身的資信評級業務。這應該是今后我國資信評級行業業務發展的一個重要方向。

(四)評級業務多元化是評級業生存的根本

在成熟的資本市場上，由于財務杠桿的存在，優秀的企業往往傾向于以債券而不是股票籌資，實力不足的企業也能利用較高的債券利率來吸引激進的投資者，所以債券市場的規模遠遠大于股票市場。但由于多種原因，我國債券市場的發行規模還很小。我國的債券市場還有很大的發展空間，對資信評級的市場需求也將很大。

三、推進我國資信評級發展的路徑選擇

(一)建立以市場驅動為主體的資信評級模式

用市場方式推動和管理評級市場，實現市場化、商業化運作。我們認為通過政策法規支持資信評級業的發展，是發展培育資本市場的一個途徑，資信評級機構作為向公眾提供風險信息的中介服務機構，在其發展的初期對其加強監管，有利于資信評級業的健康發展。但是，資信評級市場化是主流、是趨勢。行政推動方面，從業務許可、業務規則、評級程序、監督管理等方面對資信評級機構及其業務行為進行了嚴格規范，同時不斷探索建立符合行業特征的管理制度。市場主導方面。用市場的方式去培育和引導市場，探索逐步實現信用評級市場化，鼓勵評級公司自我發展自我擴張，激勵自由競爭，有力地培育信用中介機構的成長，我們認為這是一條適合我國發展信用評級業的道路。

(二)建立科學高效的信用評級機構體系

一方面，通過市場化手段和行政干預促進全國幾十家評級機構的整合，使其走集約化、規模化道路，樹立三到四家品牌評級企業；另一方面，嚴格評級人員從業資格認證和評級機構市場準入。不斷提高評級機構素質和評級質量。引導、培育和完善信用評級市場。

(三)擴大信用評級范圍，促進評級機構業務多元化

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一、企業會計信用評價的含義及作用

1、企業會計信用評價的含義

信用評價，也稱為信用評級、資信評級。多數學者認為信用評價就是指由獨立或中立的專業評級機構、部門，根據評級對象的委托，本著“公正、客觀、科學”的原則，以評級的相關法律、法規、制度和相關規定為依據，應用規范、科學的方法，經過評級中的相關參數值進行比較評價而對評級對象的履行經濟承諾的能力及可信任程度進行的調查、審核和測定，并以簡單、直觀的符號表示其評價結果的一種評價行為。企業的會計信用評價是信用評價在會計領域的應用，它是企業會計活動與信用評價相結合的產物。因此，對企業會計信用評價的含義可稱為企業會計信用評價或企業會計信用評級、評估，它是指由獨立或中立的專業評價機構，接受委托，根據“公正、客觀、科學”的原則，以評級的相關法律、法規、制度和相關規定為依據，應用規范、科學的方法，在全面了解、考察、分析的基礎上，對被評價企業的會計信息的確認、計量、記錄和報告過程及可信任程度而進行的調查、審核和測定，并且經過評價參數值的比較和綜合評價，以簡單、直觀的符號表示出評價結果并向社會大眾公布的一種評價行為。

2、我國企業會計信用評價的作用

(1)提高會計信用信息透明度，降低交易成本。會計信用評價最基本的作用是調查、驗證其他企業的會計信用，使會計信用的使用方能夠更加充分了解與交易方相關的真實會計信用狀況。通過企業會計信用評價而實現的會計信用信息的共享能夠降低企業信用信息的不對稱，使授信方的風險降到最低而達到節約信用交易成本的目的。

(2)有利于建立會計信用的記錄、監督和約束機制。由于會計信用評價機構的特殊作用能使其掌握的會計信用信息較為全面和廣泛，可以使會計信用結果的傳播速度加快，也能夠最大限度地發揮失信懲罰機制的作用，從而使受信企業認識到信用的重要性，失信得到的利益僅是一次性的，而失信懲罰則是嚴重的、長期的。

(3)信用的無形導向作用。會計信用評價能夠起到一種良好的無形導向作用。會計信用評價可以使會計信用成為―種潛在的經濟資源，會計信用評價結果能夠讓企業更好地進入信用社會，成為其從事契約活動的資格通行證，從而對受信人的行為起到約束和規范的作用，提高全社會的信用意識，進而能創造一個良好的市場交易環境，不斷提高社會運行的效率，為間接促進經濟的健康發展和整個國家信用體系的建立、完善奠定良好基礎。

二、我國企業信用評價的現狀

1、我國企業會計信用評價取得的效果

經過會計信用評價的工作在全國一些地區的積極實踐，讓我們看到了會計信用等級評價在促進企業單位健全完善內控制度，遵守財經法紀，保持良好信用狀況，為帶動各地及整個社會信用體系建設和促進當地經濟發展的成效。具體主要體現在以下方面。

(1)規范會計工作，提高了會計信息質量。企業在實行會計信用評價程序過程中，能夠對照相關評價標準進行自評和檢查，能及時發現、認識會計核算過程及會計基礎工作中的不足，能夠及時有效地糾正原始憑證、記賬憑證不完整和不規范、會計工作交接手續不規范，以及單位資產不實、虛掛往來等現象。同時，評價人員能夠深入企業，直接了解、調研企業的會計工作，及時告知糾正企業中存在的會計信息失真現象以及會計基礎工作的薄弱環節。通過企業的自查和外部指導工作可以更好地規范企業會計基礎工作，確保企業會計信息的可靠性和完整性，為政府宏觀決策和經營、投資者的決策提供可靠的會計信息。

(2)進一步提高了企業信用。在企業會計信用評價工作的開展下，企業的會計信用逐漸被越來越多的企業和社會各界所接受和重視。企業的信用已經運用到財產擔保中，而作為信用的基礎組成的會計信用在企業信用擔保中也日益發揮著重要的作用。良好的會計信用等級為企業發展提供了充分的動力，有利于提升企業競爭力，也能夠促使企業加強內部管理，促使企業自覺維護信用交易雙方利益和信用市場秩序。

(3)完善了企業內部會計控制和公司治理結構。企業會計信用等級評定的實行，有效地幫助、督促了企業根據自身實際健全相關的內部會計控制制度，使企業能夠嚴格遵守內控制度規定進行管理，這樣有效地促進了企業壓減各種費用，有效地防止了企業資產流失，提高了經濟效益。

2、我國企業會計信用評價存在的問題

盡管我國的會計信用等級評價工作獲得了較好的效果，初步形成了講信用、守信用的良好氛圍，但是，在實行中也普遍存在著一些問題。

(1)我國的企業會計信用評價結果公信力缺乏。信用評級行業的發展是與市場經濟發展的成熟度密切相關。由于我國市場經濟還處于不斷發展和健全的過程中，這就使得我國的信用評價分級在短時間內還不能充分發揮出它的區分經濟產品信用質量差異的功能，進而影響其評價結果的公信力。另外，我國的信用評級行業和信用評級機構的發展也剛剛開始，因此，評級質量的提高以及評級結果的檢驗都需要較長的時間。當前我國整體的信用評級行業的公信力不強，企業會計信用評價是其信用評級業分支的公信力也難以令人信服。由于會計信用評價結果公信力不高，因而，對會計信息的使用者做決策也沒有很大的影響。所以，進一步造成了投資者和金融機構對會計信用評價結果不放心，企業會計信用評級結果缺乏公信力又進一步導致了企業不愿意參加會計信用評價，影響了企業參加會計信用評價的積極性。

(2)我國企業會計信用評價與其他信用評價聯系不密切。企業會計信用可以為其他信用評估提供依據。在評估企業的商業信用、股票信用等時，都會對企業的會計信息進行分析和評價。而企業會計信用的好壞又影響、決定了會計信息質量的高低。守信用單位，納稅信用單位等信用評價在評級形式上相互獨立，但在內容上相互交叉。目前存在的企業會計信用評價與其他信用評價聯系不密切，造成了重復工作，不但增加了信用評價的運行成本，而且加重了企業的負擔。這樣就難以發揮出會計信用評價的基礎性作用，影響了信用評價的權威性。因此，要提高各種信用評價的效率就要將會計信用作為恰當的形成其他信用評估結果的重要方面，在做其他信用評價時要加強與會計信用評價的聯系。

(3)我國企業參與會計信用評價的積極性不高。企業會計信用評價的主要評價對象是企業，但參加了會計信用評價的企業僅占企業總數的很小部分。究其原因還是由于我國的社會信用體系處于開始階段，會計信用成為社會信用體系的一部分，企業對其評定工作的認識及重視遠遠不足。一些企業認為，現行的會計信用等級管理辦法對于信用好的企業的優惠政策沒有實質性

內容，而對于信用差的企業也沒有較好的制約措施。企業花費較大費用參與評價活動，但企業卻無法從評價活動得到應有的益處，這些都影響了企業參與會計信用評價的積極性。

三、提高企業會計信用評價的對策

1、我國企業會計信用評價存在問題的原因

(1)評價主體存在的缺陷。我國的企業會計信用評價實行時間較短，政府在推廣會計信用評價中發揮的作用很大。我國由財政部門負責會計信用的評價，充當評價機構影響了評價結果的公信力，也會導致評價機構監管不足。我國雖然在評定過程中引進了社會中介服務，但信用評定行政色彩仍十分濃厚。政府作為評價機構評價出的結果信服力不強，進一步影響了評價結果的質量。同時，作為會計信用評價機構的財政部門集規則的制定者、執行者、監管者于一身，評價工作的公正、獨立性和信用評價結果的質量都令人擔憂。

(2)我國企業會計信用評價標準不完善。會計信用評價標準的主要指會計信用的評價指標體系。根據會計信用評價指標計算出的分數直接決定信用評價的結果。當前我國的評價指標體系不甚合理，相應計算出的分數和企業會計信用評價結果也難以令人信服。我國的會計信用評價理論研究不夠深入，評價指標體系存在較多的缺陷：會計指標體系設計粗略；會計指標體系可操作性不足；會計指標體系的科學性不足，各會計指標間缺乏內在聯系，無法構成一個有機統一體；會計信用評價指標不統一，還沒有全國統一的評價指標體系。

(3)我國企業會計信用評價法律依據缺乏。許多企業不參加會計信用評價極大影響了企業會計信用評價的權威性。而樹立會計信用評價的權威性離不開法律的支持。當前，法律、法規對實施會計信用評價規定處理較輕微，對企業信用評價的建立和實施的支持力度不足。

2、完善我國企業會計信用評價的對策

(1)加強監管企業會計信用評價主體。加強對企業會計信用評價機構的監管可以間接地增強評價結果的公信力。政府在會計信用的起步階段起了主導作用，待會計信用評價發展成熟時，應引入社會中介組織代替政府進行會計信用評價，同時還要建立一些組織或部門進行會計信用評價管理和監督，比如建立會計信用評價行業協會及建立以財政部門為主體，稅務、工商等多部門參與的會計信用評價監管機構。形成穩定的企業會計信用評價行業監管模式，以督促企業嚴格執行相關規則，規范執業，確保提高會計信用評價結果的質量和公信力。

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多年來，泉州民營經濟高度發達，成為福建省乃至全國發展最快、最具活力的地區之一。特別是近兩年，民營工業步入新一輪發展階段，產生了一批規模大、競爭力強、效益好的企業，并打造出了“安爾樂”、“七匹狼”、“富貴鳥”、“金鹿”、“安踏”等知名品牌。民營經濟總產值以年均30％以上的速度遞增。2004年底，泉州市擁有民營企業12萬多家，民營經濟在企業數量、工業產值、就業等均占全市的90%以上。2005年，泉州新增馳名商標16件、名牌產品18項、國家免檢產品38項、出口名牌8個、出口免驗企業1家。

泉州民營經濟與區域金融生態環境的協調發展

生態環境是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體。金融生態指的主要不是金融機構的內部運作，而是金融運行的外部環境，也就是金融運行的一些基礎條件，金融生態形象地表述了我國金融風險復雜的形成機制。金融生態環境的核心是指微觀層面的金融環境，包括法律、社會信用體系、會計與審計準則、中介服務體系、企業改革的進展及銀企關系等方面的內容，其間各因素相互依存、相互作用，進而改變金融業內部各種力量的對比狀況，推動金融業的發展，共同構成一個有機整體。金融環境的好壞直接關系到貸款風險的大小和新增不良貸款的比例。根據央行于2003年完成的一項對2001～2002年我國不良資產形成的歷史原因的調查分析，由于行政干預形成的銀行不良資產要占到不良貸款總額的80％。

民營經濟的健康發展離不開金融企業的全方位支持，同時也促進了金融業務量的快速攀升和金融企業的良好發展。目前泉州豐澤金融街已經形成了四大國有商業銀行與四大股份制商業銀行（興業、中信、招商、民生）良性互動的金融格局。據統計，截至2005年6月末，泉州主要商業銀行本外幣不良貸款余額50.08億元，比年初減少1.67億元，不良貸款率為6.89%，比年初下降1.33個百分點，主要商業銀行不良貸款余額和比例繼續“雙下降”。在中國社科院2005年9月公布的《中國城市金融生態報告》中，泉州城市金融生態相對指標位居全國291個城市的第14位，和諧的泉州區域金融生態環境已經初步形成。

泉州區域金融生態環境與民營經濟可持續發展的不和諧表現

金融生態環境優劣，直接關系到轄區金融機構體系和市場體系功能的正常發揮，進而會影響貨幣政策傳導的有效性。中國社會科學院金融研究所的地區金融生態環境研究報告指出，我國金融部門資產質量之優劣，70％以上取決于金融運行的體制環境。一般來說，評價城市金融生態環境的因素有：經濟基礎；企業誠信；地方金融發展；法治環境；誠信文化；社會中介服務；社會保障程度；地方政府公共服務；金融部門獨立性。隨著改革開放的逐步深化，泉州雖然發展的速度不慢，發展的效益不低，但與先進地區相比，還存在著不少的差距。從金融生態環境評價因素來看，當前泉州地區金融生態環境仍不夠理想，與溫州、杭州、寧波相比有一定的差距，主要體現在：

（一）民營經濟發展的金融服務體系尚未建立

隨著社會主義市場經濟體制不斷發展、法制建設不斷完善，金融機構內部改革日益深化，人民銀行實施金融調控的環境和條件都發生了深刻變化。但泉州不少民營企業信用意識淡薄，民營企業與個人誠信系統建設才剛起步，政銀企協作洽談制度尚未建立，中小企業信用擔保有限責任公司數量很少，司法部門對金融案件的執行效率有待進一步提高，政府干預金融行為與金融中介服務需要進一步規范。

（二）金融系統的歧視導致民營企業融資難

由于我國市場經濟體制還不完善、法制建設還不健全、社會對民營企業認識上的偏差等原因，民營企業的融資環境很不理想。世界銀行在2002年做過一個關于企業在融資當中有沒有困難的調查，結果受調查的我國企業中占80%的企業認為融資有困難。泉州民營企業也不例外，目前，泉州民營企業融資特點主要表現為：內源融資占主導地位，外源融資渠道相對狹窄。其原因主要有：由于泉州民營企業中家族企業占主導地位，家族企業的性質決定了企業的融資以內源融資為主，主要依靠自身的積累和親朋好友的借款或是高利貸；資本市場難進，與銀行信貸相比，證券市場對民營企業的開放程度很低，從外源融資來看，由于長期以來我國金融體制的不夠完善，國有商業銀行對民營企業存在一定的歧視，這導致民營企業較難從國有商業銀行獲得融資。

（三）民營企業治理結構的缺陷對金融生態環境的影響

對于泉州民營企業治理結構的評價，主要有兩種觀點，一種觀點認為業主制或家族制企業是一種落后的企業制度形式，必須實行改造，使之盡快過渡到規范的公司制企業；另一種觀點則認為，民營企業以個人業主制和家族制企業為主是正常的，因為，不論是在西方發達的市場經濟國家如法國、意大利等，還是我國的臺灣、香港等地區，90%以上的中小企業也都是家族制企業，片面地否定家族制企業的存在合理性，不利于民營企業的發展。

筆者認為，泉州民營企業治理結構的缺陷在于沒有根據不同的企業發展階段的需要而采用不同的企業制度。業主制、家族制和合伙制企業制度的長處在于它以血親關系為基礎，內部信任度高，能夠最大限度地動員家庭內部資源；不足之處在于其封閉和信息非對稱性，外部信任度低，較難利用外部社會資源。當民營企業度過了成長階段進入成熟期后，成長所需外部資源必然大于所有者能動用的內部資源，家族制治理結構的弊端將逐步顯露出來，金融風險將逐步加大，嚴重限制其發展空間。泉州市目前有各類民營經濟實體近11萬家，其中股份合作制企業2300多家、私營企業25200多家、個體工商戶81900多家。而在A股市場上市的泉州民營企業僅有4家，在B股和H股市場上市或通過發行債券的泉州民營企業也很少，可見，外源融資的困難在一定程度上限制了泉州民營企業的發展。

（四）金融抑制與民營企業的發展需求不和諧

為規避金融風險，金融機構通常偏愛高利率、短期限的金融品種，但民營企業因為融資成本偏好低利率、長期限的融資品種，因此利率與期限的安排取決于金融中介機構與企業的博弈。金融中介機構偏好高利率會使得其提供的金融產品單一且貸款的安全期限越來越短，抑制民營企業的貸款需求，削弱其投資力量。

從理論上講，民營企業在創業及成長時期對資金需求緊迫，但其未來利潤增長較快，對于民營企業和金融中介機構來說是貸款融資的較好時機。但事實上金融中介機構受各種因素影響通常不能根據其不同發展階段的特點給予較妥善的融資支持，致使民營企業在發展初期舉債困難。

創建泉州和諧金融生態環境下的民營經濟

（一）建立有利于民營經濟發展的金融服務體系

金融生態環境是政治、經濟、文化、法制等多方面因素長期共同作用的結果。要改善泉州金融生態環境，僅靠人民銀行一家的力量是不夠的，必須多管齊下，需要政府、金融機構、企業乃至全社會堅持不懈的共同努力，才能構建機構繁榮、相互促進、互為補充、和諧發展的金融生態環境。首先，創新金融產品，可以大力發展中間業務，加快發展轄區電子銀行（包括網上銀行、電話銀行）業務、支付密碼系統、報帳通、銀行卡、基金、保險、打包押匯等各項新業務；其次， 要積極增設金融服務機構，可以考慮申報“泉州市外匯管理支局”，積極籌建“中小企業信用擔保有限責任公司”；最后，商業銀行要更新觀念，改進經營方式方法，加強與地方政府和有關部門的溝通，推行政銀企協作洽談會和項目推介制度，有效化解銀行放貸難與企業難貸款的矛盾。

（二）金融中介機構共同參與改善金融生態環境

隨著泉州經濟金融改革事業的不斷深化，人民銀行實施金融調控的環境和條件都發生了巨大變化，這一不容回避的現實要求泉州必須站在全局和宏觀的高度，深刻認識和準確把握這種變化對高效履行央行職責所提出的更高層次的要求。 按照系統論的觀點，一個科學、合理的系統首先應滿足1+1>2的內生要求，金融生態環境建設是一項集綜合性、基礎性和開拓性于一體的系統化工程，泉州應當把握形勢、更新觀念，充分發揮改革在推動金融生態環境建設工作中的強大作用：各商業銀行應主動加強與地方政府、金融監管、工商、稅務、司法等部門及有關民營企業行業協會的溝通、協調，盡快在改善金融生態環境工作中達成共識，綜合運用市場、法律和行政等多種手段，推動有機循環、有序競爭的金融生態環境盡快形成；通過廣泛宣傳、不斷動員民營企業等各方社會力量，自覺參加到構建和諧金融生態環境這一重要工作中來；采取適當措施，鼓勵股本性投資、債券投資和適度的風險資本投資，同時強化投資者的風險意識。

（三）構建有利于金融生態環境的信用體系

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同樣，將大學生在校期間的其他信息納入征信范圍也缺乏合法性前提。這主要是一個個人隱私的界定和使用問題。我國最高人民法院在《關于審理名譽權案件若干問題的解答》中只規定了未經權利人許可而公布、披露他人隱私的行為是侵權行為，但對什么是個人隱私、如何保護和披露沒有進一步的規定。在沒有獲得法律授權之前，高校的征信行為多少有些盲目，并可能在未來引發侵權爭議。

我國現在于上海、深圳、石家莊新華區等地建立了信用檔案，事實證明，沒有法律作為堅強的后盾，這些地方的信用檔案無法顯示出其應有的價值和威力，而且備受人們的懷疑。如，2002年6月14日的《中國青年報》以《將公民的不良行為上網對不對？》為題，對石家莊新華區的“社區信用檔案系統”提出了質疑，原定推出的上海大學首份大學生信用檔案也面臨“難產”的尷尬。

地方立法中，上海已出臺《上海市個人信用征信管理試行辦法》。央行也有意將征信體系的建設盡快向全國范圍推廣，目前正抓緊制定有關征信法規，以規范社會征信機構業務經營和征信市場管理。反觀美國，在它發達的信用體系背后是以《公平信用報告法》為核心的45項法律，對個人信用檔案的收集和共享都有明確的法律條文，鼓勵誠實守信，對違反信用者也規定了具體的懲罰條款，同時也注意維護公民的個人隱私等正當權益。特別是《公平信用報告法》和《格雷姆—里奇—比利雷法》這兩項法律對個人信用檔案的收集和共享及個人信息的使用做出了明確規定，是規范信用報告行業的基本法。①高校在無法可依的情況下貿然建檔，有些把自己放在火上烤的意味。

二、高校尚不具備建檔所需的物質支撐

大學生信用檔案的建設要以一定的經濟、技術條件為基礎，從信息采集到最終形成信用評估報告的整個過程花費不菲，并要有一定的通訊、計算機技術作為支持。僅就這一點而言，目前我國國內許多高校尚不具備建設大學生信用檔案的客觀條件。事實上，國內也只有少數經濟、技術條件允許的高校開展了這項工作。

高校建檔的資金從哪里來？易家言在他的《中國教育的尖銳問題：學校、市場和政府的重新定位》中說：“中國的學校實際是一級教育中的黨政社團組織，它在辦社會，它在發揮政府的職能，而不是完全意義上的學校。高等學校除教育之外，其他的如政府和社會功能越多，內部結構就越復雜。組成結構本身和結構的運行需要支付成本，于是這些與孩子的教育根本無關的費用都要由越來越高的學費來承擔。”

已建立的高校誠信檔案相互之間并未實現完全聯網，這種分散式的信用檔案管理模式會產生的結果是，在建設初期，信用數據的采集任務浩繁、前期投入大、周期長，各個分散的信用檔案管理機構很可能會不堪重負，重復投資嚴重。而建成后因為學生畢業后流動性大，留在當地的信用檔案是否轉出？如不轉出，信用檔案受到地域、時間限制，其功能被大大削弱。如轉出，誰來承接？建檔后實現動態管理還要耗費大量人力、物力，高額的運行成本也是個難題。

大量的投入必定尋求回報，即征信數據的有償使用可以鼓勵高校建檔，現狀卻是由于社會普遍缺乏使用信用產品的意識，我國對個人征信服務的社會需求嚴重不足，尤其是銀行等在開展消費信貸業務和實施風險管理時并不要求由公正的第三方信用評估機構進行評分，個人信用評估公司也就沒有市場，無法商業化運作。投入了卻沒有產出，高校的建檔熱情能持續多久？

三、具體實施和監督環節存在的問題

1、征信數據的來源

以往由于信息長期被各行政機關封閉管理和分割使用，社會公眾難以通過公開渠道獲取個人信息，信用機構也無法以合法身份采集、加工和出售這些信息。近年來，上海市以地方立法的形式頒布《上海市個人信用征信管理試行辦法》、《上海市企業信用征信管理試行辦法》、《上海市政府信息公開規定》等，授予信用服務行業協會信息采集權，打破征信領域中的條塊分割，使上海成為全國最早啟動個人信用征信的城市。在《上海市信用服務指南》中，征信信息的來源包括直接來源和間接來源。其中，直接來源是被征信對象，間接來源包括行政和司法部門（工商、稅務、統計、海關、技監、勞動人事、公安、法院等機關）、社團組織（行業協會、商會、貿促會等）、媒體傳播機構、與被征信對象存在業務關系的合作企業、金融機構、其他征信機構及被征信對象股東和附屬機構等。《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施解決了在全國范圍內信息采集公開合法的問題。根據該法的精神，高校僅能選擇從行政機關主動公開政府信息中收集所需信息，而這些信息中又有多少與大學生誠信檔案內容實際相關？即使相關，所載信息又往往與其他征信機構提供的信息重復。明確不重復的只剩學生在校成績、獎懲情況了，這又與學生檔案記載重復。那么，高校還有必要建立誠信檔案嗎？

2、采集內容的界定

哪些信息應納入誠信檔案，各高校不盡相同。一般包含個人基本信息、經濟信息、操行信息、信用信息、大學生去向記錄。但對這一界定存在爭議。如，個人基本信息、經濟信息中的家庭住址、父母姓名、父母身份證號碼、家庭經濟收入情況、在校期間的消費表現等，究竟是征信必需的可公示材料，還是純粹個人私生活內容或個人隱私？還有一種意見認為，學生的信用表現主要體現在學生是否誠實守信等方面，與此無關的情況如學生的思想政治表現、道德表現、學業成績、專業素質等應排除在外，否則，就是學生的普通檔案了。這也意味著信用和道德并不一致。對于道德和信用的關系，先期建立社區信用檔案的石家莊市新華區堅持“一個人的總信用，應該包括他生活在社區中的方方面面，而在社區的日常生活中，信用的體現面之廣，幾乎可以包括道德的所有內容，道德就是對社會的承諾。”這樣看來，信用檔案幾乎就等同于“道德檔案”。

那么，究竟什么才是應當記入信用檔案的呢？在這個問題沒有水落石出之前所有的建檔行為都具有相當的盲目性。

3、市場需求不足

最有可能青睞誠信檔案的用人單位實際上對大學生信用檔案的作用持保留態度。在招聘中，雖然企業對于員工的誠信問題相當重視，但不少企業認為，中國現有信用體系還不完善，僅憑一紙證書無法說明大學生的誠信問題。市場對大學生誠信檔案的漠然戳中了誠信檔案的軟肋：公平性。

4、如何實現公平

首先，誠信標準的公平。大學生誠信檔案的評價標準是什么？這一標準由誰制訂？制訂者的權威性由誰授予？雖然通行的做法是誠信得分由學生個人自評、經由班委和學院雙重審核并打分。一個大學生，誠信如何，到底誰最有發言權？是代表“管”方的班委和學院，還是他的普通同學？不解決這些問題，大學生誠信檔案本身的客觀性、中立性就令人懷疑。而一項充滿懸疑制度，我們還能指望它推進社會誠信嗎？

其次，在大學生誠信度測評中誰來監督信用的監督者（高校）？沒有監督和競爭，誰能保證高校不產生尋租沖動？有人質疑，在中國這個人情社會，“誠信檔案”很難不被形式化、庸俗化。

參考文獻

[1] 《誠信檔案可解大學生“誠信危機”？》，《新華每日電訊》2007-年4月11日。

[2] 劉勇強：《美國的個人人信用檔案管理》，《檔案時空》2005年第四期。

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創新“窗口指導”方式，增強穩健貨幣政策的有效性

為提高“窗口指導”的有效性，圍繞履行基層央行職責的核心內容，結合唐山市實際扎實做好《貸款投向參考指導目錄》和“最守信用貸款企業”評選兩項重點品牌工作。每年年初都將組織落實這兩項工作做為“一號工程”，切實做到政府、銀行、企業三個層面，經濟與金融兩個領域資金和信息資源的供需全面對接。2010年以來，累計評選出唐山市最守信用貸款企業1398家，通過將優勢企業、名優產品和重點項目推介給銀行機構，引導銀行機構調整信貸結構，為創造性地落實國家貨幣信貸政策，推動地方經濟金融科學發展探索出一條符合基層實際、可操作性強的成熟模式。經過幾年的努力這兩項優勢工作已經成為全省乃至全國的品牌項目。

出臺實施細則，增強穩健貨幣政策實施的針對性

結合唐山經濟金融運行實際，近幾年先后制定出臺了《關于落實穩健貨幣政策支持經濟發展的若干意見》、《關于落實穩健貨幣政策嚴格實施差別準備金政策調整工作的意見》、《關于進一步落實穩健貨幣政策促進地方科學發展的指導意見》等制度規定，將國家穩健貨幣政策和金融調控精神，細化分解為操作性強的具體措施，印發各縣（市）支行和全轄各銀行業機構貫徹執行。

充分發揮再貼現、再貸款等政策工具作用

在積極向上級申請再貼現資金規模，增加再貼現業務量的基礎上，調整再貼現的投向，將支持重點向中小銀行機構傾斜，鼓勵其加大對中小企業和縣域經濟的支持力度。2010年以來累計辦理再貼現37.3億元，其中農村信用社、郵儲銀行等中小銀行機構占比85%以上，目前再貼現余額7.9億元，重點支持了地方中小法人金融機構對商業承兌匯票、涉農、縣域中小企業等領域的扶持，同時創造條件，為遷安市農村信用聯社辦理支農再貸款2億元，有力地增強了其信貸支農能力。

推進企業在銀行間市場直接融資

加大銀行間債券市場企業債務融資工具宣傳、指導力度，拓寬企業融資渠道。在深入相關企業調查走訪的基礎上，通過宣傳推介、組織培訓、及時上報優質企業加入發券儲備庫等多種方式，幫助符合條件具有發券意向、具備成熟發券條件的企業從銀行間債券市場融資，2010年以來先后協助冀東發展集團等10多家企業通過發行中期票據、短期融資券、定向工具等方式融資166億元，增強了企業發展活力。

加大宣傳督導力度，努力推動跨境人民幣業務開展

成立由人民銀行牽頭的唐山市跨境人民幣結算工作領導小組，推動跨境人民幣工作的有效開展，充分發揮人民幣跨境收付信息管理系統（RCPMIS）的潛力，將服務與監管有機結合，在全省率先制定出臺了《跨境人民幣業務內部協調工作制度》。截至2012年11月末，全市共辦理跨境人民幣業務138筆，金額17.97億元，人民幣跨境結算業務量占全省前列，實現了跨境人民幣結算業務量與唐山對外貿易和投資總額相匹配的目標。

金融穩定篇——打造一片金融凈土

前幾年，人民銀行尤其是基層人民銀行過分強調金融服務，出現了管理與服務“一手軟、一手硬”的局面，對法律法規賦予的管理職能履行不到位。針對基層央行履行金融穩定職能的瓶頸，唐山中心支行提出了管理與服務并重，寓管理于服務之中的理念，在總行提出“兩管理、兩綜合”（開業管理、營業管理，綜合執法檢查、綜合評價）理念之前，就率先開展綜合執法檢查、綜合評價、開業管理和金融消費者權益保護等工作。

完善制度體系，推動“兩管理”、“兩綜合”、“一保護”工作深入開展

從2010年7月份起，先后制定出臺了人民銀行唐山中心支行《金融管理與服務辦法》、《綜合執法檢查暫行規定》、《金融機構執行人民銀行政策考核評價辦法》、《金融機構風險自評估指引》、《金融消費者權益保護暫行規定》等多個制度辦法，整章建制，先立規矩后辦事。2010年三季度，組織了第一次綜合執法檢查，受理了第一份加入人民銀行金融管理與服務系統申請，組織了第一次金融機構風險自評估，開展了第一次金融機構執行人民銀行政策的全面評價。

按季開展綜合執法檢查，推動銀行業機構依法合規經營

一是持續完善工作制度。在原有制度框架內，制定和實行了《綜合執法后續檢查工作規定》，對綜合執法檢查發現問題的整改情況在滿一年后再次組織進行后續現場檢查，強化綜合執法檢查的嚴肅性；制定和實行了《綜合執法檢查工作獎勵辦法》、《綜合執法檢查人員業績申報制度》和《綜合執法檢查人員工作紀律規定》。

二是增加綜合執法檢查內容。從2012年開始，唐山中心支行將金融消費者權益保護、重大事項報告兩項工作納入了綜合執法檢查的內容。

三是強化重點環節控制。加強對綜合執法檢查報告內容全面性的控制。中心支行綜合執法檢查領導小組辦公室對各檢查小組提交的檢查報告，再次與檢查底稿、檢查事實確認書核對，有效防止檢查報告反映問題不全面、事實認定不完整的現象發生；加強對檢查發現的違規事實認定依據的控制。加強對交換檢查意見環節的控制。每次綜合執法檢查結束后，中心支行綜合執法檢查領導小組辦公室主任及相關人員都要集中約見被查機構的主要負責人及相關部門負責人，面對面就檢查程序是否合規、檢查內容是否超范圍、檢查認定的問題是否符合事實、處理依據是否依法依規、檢查人員是否遵守工作紀律等方面，集中征求被查機構的意見，接受監督。通過開展綜合執法檢查，被查單位主要負責人主動請求人民銀行定期舉辦金融法律法規及規章制度培訓班，或到現場對其員工進行輔導培訓，提高全體員工業務素質。僅2012年以來，唐山中心支行先后組織金融法律法規及規章政策知識培訓班9次，金融機構參訓人員800余人次，報名參訓率達到100%。

認真開展信貸效果評估和綜合評價，推動銀行業機構橫縱對比，找差距補不足

新形勢下如何創造性履職，切實提高金融管理和服務效能是一項很有挑戰性的工作，為了總結積累經驗，2010年率先在縣域嘗試開展信貸政策導向效果評估，推動了縣域經濟增長和經濟結構調整，提高了信貸政策的實施效果，該做法得到石家莊中心支行的高度評價，制定出臺的《人民銀行縣（市）支行信貸政策導向效果評估辦法》以文件形式在全省轉發交流；2010年在全省率先開展銀行業金融機構執行人民銀行政策情況考核評價工作，提高了貨幣信貸政策落實和金融管理服務效率，在此基礎上2011年進一步健全完善了相關制度規定，實現對金融機構管理與服務的全覆蓋，高效完成對全部14家銀行業金融機構2010年度執行人民銀行政策情況的綜合考核評價，同時制定出臺《與金融機構約見談話管理辦法》等制度規定，針對考核評價結果先后對6家金融機構負責人約見談話，并印發《約見談話紀要》。通過考核評價和約見談話制度的貫徹落實，提高了基層央行的履職效能。

率先開展金融消費者權益保護工作

2011年6月人民銀行天津分行確立唐山中心支行作為試點，率先在轄區開展金融消費者權益保護工作。唐山中心支行從調查研究入手，結合實際，先行建立和健全各項制度，實施保護金融消費者權益工作長效管理機制，使全市金融消費者保護工作順利推進，并取得了顯著成效。一是調查研究，明確思路，制訂工作長效開展的指導意見和實施方案。二是建立制度，規范程序，為工作長效開展提供制度保障。先后制定和印發了《唐山市金融消費者權益保護辦法（暫行）》、《金融消費者權益保護工作領導小組聯席會議工作制度》；《金融機構服務項目、產品及收費等報備工作制度》、《金融消費者權益保護信息披露制度》、《金融消費者權益保護工作評價辦法》。據統計，截至2012年11月末，已累計受理金融消費者投訴（咨詢）205起（次），完善辦結205起（次），金融消費者投訴（咨詢）滿意率達98%以上。

堅持金融風險月度監測、季度分析、年度評估制度，維護轄區金融穩定

不斷加強對金融機構的日常監測管理，健全完善了以銀行業金融機構法人金融風險監測月報、金融穩定形勢季度分析和金融穩定年度評估報告為主要內容的“三位一體”的監測管理體系。2010年以來，共受理并及時上報銀行、證券、保險業的重大事項報告30份，涉及到高級管理人員變更、企業經營動向、重要案件等，轄內金融機構風險防范意識顯著增強，風險預警體制和應急預案初步健全完善。為加強對影子銀行的風險監測，中心支行制定出臺了《小額貸款公司風險監測辦法》，將小額貸款公司正式納入風險監測體系；轄內灤縣支行通過“四個支持”（政策信息支持、業務技術支持、人力資源支持、金融服務支持），助推地方政府對新型農村金融組織的管理，效果明顯。

金融服務篇——提升金融服務效率

長期以來，人民銀行始終將金融服務作為各項工作的重中之重，不斷加強金融基礎設施建設，異地匯款當日到賬，銀行卡刷卡無障礙……老百姓在不知不覺中享受著便捷的金融服務。在此基礎上，著重從三個方面做好服務：一是優化金融生態環境；二是改善農村支付環境；三是繼續提高基礎性金融服務水平。

開展“六好”金融生態環境縣（市、區）創建活動

2010年以來，相繼組織開展了以“政策環境好、經濟基礎好、金融發展好、信用體系好、司法保障好、金融中介服務好”為內容的六好金融生態環境縣（市、區）創建活動，積極推進社會信用體系建設，有效改善轄區金融生態環境。一是制定出臺《唐山市創建“六好”金融生態環境活動實施方案》。以打造區域金融生態環境模范城市為目標，力爭在三年內使全市各縣（市、區）金融生態環境全部達到“六好”標準。二是成立了“唐山市六好金融生態環境建設”領導小組。形成了以政府主導、人民銀行主辦、政府相關部門配合的金融生態環境建設領導體系，發揮了各部門協調配合、齊抓共管的合力。三是制定了《唐山市金融生態環境考核評價體系》。將中小企業信用體系建設等金融生態環境建設內容，劃分六個方面57個指標，對各縣（市、區）金融生態環境進行綜合評價，據此作為“六好”金融生態環境縣（市、區）的評選標準，并將評價結果向金融機構公布，作為金融機構向該地區信貸授信、貸款發放的參考依據。以轄內遵化支行為試點單位探索出公司評級、農戶建檔、涉農金融機構放貸的“公司+農戶+征信+信貸”支農服務模式，吸引農戶參與到涉農企業“產業鏈”生產經營之中，增強了支持“三農”經濟發展的針對性和輻射力。轄內遷安支行推動成立了河北省第一家“金融法庭”，為金融維權、優化金融生態環境創造了有利條件。

穩步推進，攻堅克難，全面改善農村支付服務環境

為大力改善唐山市農村地區支付環境，推動形成了政府全力支持、人民銀行認真督導、金融機構積極參與的“三位一體”工作機制，改善農村支付服務軟硬件環境，提高農民非現金支付知識和意識。

創建“四個示范模式”，發揮示范帶動作用。改善農村支付服務環境工作是一項系統工程，不可能一蹴而就，該行本著先易后難、循序漸進、以點帶面、全面推進的原則，通過創建三個刷卡無障礙示范市場、兩個非現金結算示范市場、兩個轉賬POS特色示范村、兩個“支付結算服務站”，發揮典型的帶動作用。

篇（7）

世界經濟潮流進入創新優勢主導階段，微觀經濟主體創新型企業最具競爭活力，創新型國家的成功得力于國家創新體系中擁有核心競爭力的創新型企業群，其中創新型中小企業更是根本。而創新型中小企業生存發展離不開政策支持，這已是被實踐證明了的世界性共識。我國實行建設創新型國家戰略，急需扶持大批創新型中小企業。正是在這種背景下，將創新型中小企業從創新型企業總體和一般意義上的中小企業中劃分出來，提供有特點針對性的政策扶持，作為國家創新體系的基礎性研究，是當前重要而緊迫的課題。

1創新型中小企業概念與認證

1．1創新型中小企業概念

本研究在比較和借鑒國外經驗，整合和提升國內相關概念的基礎上，按照國家創新戰略總體要求，結合中國國情實際，本著突出技術創新能力和實績的核心原則界定認為，創新型中小企業是能以技術創新能力和管理創新優勢保持競爭力，并在新產品開發、專利、品牌和技術創新等方面收益突出的中小規模企業，而成為政策扶持對象要通過所建立的認證指標和認證制度系統具體認定。

1．2創新型中小企業認證體系

創新型中小企業認證系統由認證主體、認證指標、網絡系統和認證制度構成。

認證主體包括組織認證的主管部門、專業和技術鑒定機關、認證專家團隊等。認證的組織與管理可成立專門機構，如創新型中小企業認證中心，也可由政府中小企業主管部門兼任。

認證指標應有企業初創和企業生命階段的區別。對于風險創業者申請創新型中小企業，主要是鑒定其擁有并賴以起家的創新技術或專利，是“小草”還是“能成參天大樹的紅杉苗”，預測技術價值和市場收益的目的性強，所設認證指標以專業技術前瞻要求為主，而對于已進入企業生命周期階段的企業，主要考察其持續創新和實績收益的能力。

國家三部委創新型企業認定設立4個定量指標和1個定性指標，即研發經費強度、發明專利、新產品(工藝或服務)收入、全員勞動生產率的變化、創新組織與管理，綜合形成技術創新依存度指數，在0．6以上則被命名為“創新型企業”。國家三部委創新型企業認定主要對象是大企業，目前實際上有相當部分是國資委監管中央企業，而鑒于中小企業的特點和廣泛性，應施行參與創新型中小企業認證的自愿、自測、自評在先和自動受理、現場認證、跟蹤再評價制度，自愿申請企業按照評價指標進行自我診斷，企業自測結果認為具備條件，即可在認證的主管部門指定的專門網站欄目中填表進行網上申請，填寫網上類似客觀試題形式的評分表，由設定羅吉斯回歸模型的軟件結合相關行業企業平均水平打分，達標通過者網上即予以自動受理，再由相關技術鑒定機構和政策、金融等機構聯合進行現場或實績評價，通過者由認證主管部門頒發證書，開始接受相關政策待遇，在事后管理階段，由認證的主管部門跟蹤定期再評價，不合格者取消資格停止給予相關優惠待遇。

2創新型中小企業生命周期與政策需求

創新型中小企業的生命周期包括孕育潛在階段、萌芽初創階段、成長發展階段和蛻變階段，不同階段的政策需求也存在一定差別。

2．1孕育潛在階段

經濟全球化傳播擴散了創新型國家創新優勢的信息和影響，尤其我國創新型國家發展戰略的全面展開，國家創新體系主體建設開始注重扶持創新型中小企業，在所形成的創新氣候和創新土壤中，激活部分主體創新企業的生命需求，尤其擁有專利或創新技術的主體，通過學187期習機制和資源整合，開始籌建企業，成為創新型中小企業種子，出現技術創新啟動資金需求，部分現存中小企業開始向創新企業轉型，成為潛在的準創新型中小企業。

貫穿創新型中小企業全部生命周期，尤其是孕育潛在階段，在宏觀影響上需要加強尊重創新、倡導創新、支持創新的文化、教育和社會環境建設的政策與制度供給，在直接影響上急需創新型中小企業法等法律制度、創新型中小企業認證及激勵機制，具體到扶持創新型中小企業的各項措施，引導和培育技術創新主體向創新型企業形態轉化。

2．2萌芽初創階段

按照生命形態扶持政策的對象企業可分為初創和現存兩類。

經過孕育階段，科技人員個人或機構沒有將其技術創新成果轉讓而是自己申辦企業，這類創業具有高風險、高技術、高投入、高收益和不確定性強的特點，而商業金融市場對其惜貸，所以對于市場準入、用地、創業資金、孵化器等政策需求最為強烈。但享受政策的前提需求是資格認證的服務需求。所以對于這類風險創業者申請創新型中小企業，主要是鑒定其創新技術或專利，是“小草”還是“能長成參天大樹的紅杉苗”，預測技術價值和市場收益的目的性強，而對于現存的準創新型中小企業，主要考察其持續創新和實績收益的能力，經認證授予享受政策待遇的資格。

2．3成長發展階段

在成長發展階段的創新型中小企業和一般中小企業，都要合理配置資源降低成本保證質量擴大生產增收效益，而作為創新型中小企業所不同的是必須不斷加強技術創新能力保持競爭優勢，相對創新型大企業而言，圍繞產品的創新活動目標指向更為具體明確，研發資金和人力資源投入急速增加，融資和上市等扶持政策需求擴大，并出現創新產品銷售扶持的政策需求。同時對公共產品、政府購買、系統網絡、產學研合作和企業集群園區的需求大幅增加。

2．4蛻變階段

創新型中小企業通過成長發展階段，能夠不斷提高技術創新能力，適時進行制度創新，克服自身各種階段性危機，很好地把握創新力和控制力的統一，活用政策并適應環境變化，以創新研發活動和成果，保持競爭優勢和實力拓展，其中一部分就有可能進化為大企業，否則，也有可能退化為一般中小企業，或面臨再創業的考驗，或被競爭淘汰出局。總之，會產生對企業并購、重組和退出等方面的制度與政策需求。

3扶持創新型中小企業的政策建議

扶持創新型中小企業的政策體系應由主體框架、上層框架、中層框架、配套措施、生態機制構成。主體框架包括專管機構、認證機構、政策實施機構、民間組織機構和其他機構。上層框架主要是相關法律、創新型中小企業法和創新型中小企業認證制度及定期評價制度的建設。中層框架包括在已有高新技術企業、成長型企業、科技型中小企業的政策與實踐基礎上，整合完善財政、稅收、金融支持政策，建立完善創業板即資本市場準入政策，以政府采購、組織大企業和倡導國民優先購買創新型中小企業產品政策等等。政策體系配套措施即下層框架，可包括促進產學研官緊密結合，支持創新型中小企業的創立和自主創新及創新技術產業化的政策。生態機制由創新型中小企業網絡平臺，支持創新型中小企業政策宣傳、落實和反饋信息化，建立事前論證、效果評價的創新型中小企業政策系統運作和作用構成。以下主要就燃眉之急的主體建設和金融支持等方面展開建議。

3．1形成并完善創新型中小企業政策主體系統

創新型國家對創新型中小企業的重視，體現在政府相關主管部門設置上都有較高的層次和權限。例如，美國聯邦中小企業管理局和韓國青瓦臺中小企業特別委員會都直接向總統報告工作。我國中央政府管理中小企業部門是在設部級以下屬于廳級的中小企業司，歷經由國家經濟貿易委員會和國家改革與發展委員會管轄，新近轉為隸屬工業和信息化部，下設綜合處、政策規劃處、非國有經濟處、融資擔保服務處、創新服務處、交流合作處，都沒有明確設定管理創新型中小企業事務職責。

所以，當務之急應在政府系列較高權限和層次上成立或指定創新型中小企業專管機構，協調中央銀行、國務院科技部等相關部委、地方政府對口部門的創新型中小企業扶持政策業務，創建創新型中小企業財政基金、政策性銀行和信用擔保機構，選出技術指導、技術審核機構、相關研究機構和創新型中小企業評價機構，指導和調控商業銀行、投資公司、證券公司、股票市場等金融機構的相關業務，支持民間建立創新型中小企業發展基金和創新型中小企業協會，形成并完善支持創新型中小企業政策的主體系統。

3．2扶持創新型中小企業的金融政策創新

融資難是中小企業的通病，而創新型中小企業資金缺口更大同時風險更高，所以融資也更難。針對創新型中小企業的特點，借鑒創新型國家的相關經驗，本研究提出如下政策建議。

3．2．1政策銀行創新

創新型國家政策性銀行的主要任務大多是支持技術創新和中小企業的，如由中小企業金融公庫等4家政策銀行組成的日本政策金融公庫，就是其中典型的代表。我國政策性銀行是隨著金融體制改革，剝離商業銀行中的政策性業務，為使商業性銀行能夠實現自主經營、自負盈虧目標，在上個世紀9o年代中期設立。國家開發銀行主要任務是為關系國家經濟發展命脈的基礎設施、基礎產業和支柱產業領域的重大項目及配套工程建設提供長期資金支持，中國進出口銀行的任務主要是為機電產品和成套設備等資本性貨物進出口提供政策性金融支持，中國農業發展銀行主要承擔國家規定的農業政策性金融業務而為農業和農村經濟發展服務。當前我國開始實施創新型國家戰略，國家政策性銀行理應首當其沖，發展戰略和主要任務要向支持自主創新轉移，尤其國家開發銀行，當務之急是增設支持創新型中小企業的業務，同時將成立中小企業政策銀行提上日程，以政策性銀行的制度創新，支持國家創新戰略。

3．2．2支持創新型中小企業的基金建設

支持創新型中小企業的基金，主要是投資基金和擔保基金，建設重點應從三層次進行。在政府導向層面，(1)設立中央財政創新型中小企業專項基金，主要通過撥款資助、貸款貼息和資本金投入等方式，直接扶持創新型中小企業，并吸引地方政府、企業、風險投資機構和金融機構等層次資金進入，(2)由地方政府根據實際構建創新型中小企業投資基金，發揮地方財政資金杠桿放大效應。

在企業市場層面，要以制度創新引導和鼓勵企業建立創新型中小企業投資基金的積極性，既要發揮以投資回報為目的市場機制作用，同時也要倡導出于企業社會責任和公益形象的投資，根據創新型國家經驗，尤其是要重視逐步形成在大企業與中小企業相生機制下企業財團的相關基金。在多方合作層面，由國資、民資與外資共同組成支持創新型中小企業的基金，例如當前已出現的中國國家開發銀行和浦東發展集團聯合外資建立的股權式中小企業創業投資基金。

3．2．3發展中小企業商業銀行

與組建國家中小企業銀行相配套，引導國有商業銀行、地方性商業銀行、有條件的民營企業和外企參股建立中小企業商業銀行，在相當的封閉期內限定其主要貸款對象為中小企業，特別保證創新型中小企業貸款比例，對于達標者給予存款準備金率、再貼現率、貸款利率浮動、發放金融債券、封閉期滿放寬業務范圍等優惠。

3．2．4擔保體系創新

創新型中小企業融資擔保有賴于中小企業信用擔保體系創新，原則上應以支持國家創新戰略為中心，加快相關法律、制度創新和財政金融支持力度，路徑可從出白國家和地方政府的政策性擔保、非官方且非營利的擔保和商業性擔保等3個層面展開。:

在官方政策性層面。我國中小企業融資擔保事業整體發展較晚，與國家創新型國家相比，在以國家擔保基金支持國家創新戰略，尤其是支持創新型中小企業方面，亟待加大機制創新與財政投入力度，首先應解決國家級再擔保機構缺位。而我國地方政府出資和參與的中小企業融資擔保初具規模，而事實上要對中小企業全面進行融資擔保實力還是十分有限的。地方政府中小企業融資擔保今后的創新總體上要注重支持國家創新戰略，具體要使有限資源在向創新型中小企業傾斜中發揮放大效應。

在非官方且非營利層面。主要是以非營利性法人形式設立的擔保機構運作和企業之間互保。創新型國家大都是以基金、財團或協會等獨立的非營利社團法人組織形式的擔保機構，如韓國的信用保證基金、法國的SO-FARIS、日本的信用保證協會，各級組織健全機制完善，非政府直接干預但間接卻能體現支持國家創新戰略導向作用。而我國非官方非營利擔保和企業之間互保，目前只有地方工商聯、私企協會及私營企業等自發組建的互助基金會，擔保資金以會員企業出資為主要來源，層次低范圍小力量薄弱，難以適應創新型中小企業發展要求。

篇（8）

1、工程概況

六丙公路工程位于云南省怒江州境內，起于怒江州州府六庫，止于怒江州貢山縣丙中洛鄉，是云南省道S228線瓦貢公路的重要組成路段，線路全長292公里，可研估算投資218億元。工程擬分三期建設，其中：一期工程（六庫至新村）全長14.7km；二期工程（新村至碧福橋）全長約76km；三期工程（碧福橋至丙中洛）全長約200km。

先行啟動的一期工程全長14.68Km，總投資6.73億元，已于2010年底開工建設，目前工程已基本完工。

2、首件工程認可制在六丙公路的做法

根據業主“質量創優，樹精品工程”的建設目標和“四保一創”、標準化施工管理的要求，根據交通運輸部《公路工程質量管理辦法》、《關于開展高速公路施工標準化活動的通知》等文件精神，業主組織對“首件工程認可制”的工程范圍和實施步驟、程序進行了細化，主要內容如下：

2.1成立首件工程認可制的組織機構并明確職責

總監辦成立以總監理工程師為組長的首件工程領導小組，業主、設計單位、施工單位、監控量測等相關單位為成員單位，在總監辦統一協調下開展工作。首件工程領導小組和辦事機構由總監辦發文成立，并根據人員變動情況適時調整。領導小組辦公室設在駐地辦，負責首件工程認可和評審等日常事務協調、組織。總監辦負責A類首件工程的認可，負責組織召開現場會或邀請專家評審等措施來評價首件工程的質量是否達到合格或優良工程，其工藝技術是否可以推廣。施工單位和監理應根據評審意見進一步完善施工和監理實施方案。在此基礎上由監理下達指令，開始批量生產。駐地辦負責B類首件工程的認可，負責A類首件工程的初審。項目業主負責首件工程認可相關問題的協調、仲裁。負責檢查考核首件工程認可制的落實情況。監理單位負責首件工程的方案審查、監理實施細則編制、監理責任人落實、過程督促、試驗檢測、評價報告編制、組織評審認定。施工單位作為施工主體，是首件工程認可的直接責任單位，對完成的首件工程自我評價，編寫評價報告。評價報告包括施工工藝、技術指標、自檢資料、質量保證措施、技術、質量及安全責任人。設計單位在A類首件工程認可中須對施工過程設計意圖和相關工藝、技術要求的落實情況提出意見和建議，供領導小組裁定。 第三方檢測、監控量測等相關單位在A類首件工程認可中均需完成各自的工作并提出明確的意見和建議，供領導小組裁定。

2.2實行“首件工程認可制”的工程范圍

2.2.1.臨建工程：炸藥庫*、材料庫*、拌合站*、T梁場*、鋼筋場*、油庫、設備停放場、試驗室*、項目部駐地、班組（勞務隊）駐地、臨時用電（線路架設、變壓器架設安裝、三級配電）。

2.2.2.路基工程：河塘清淤回填*、軟基處理*（常規處理及特殊處理，如碎石樁軟基處理）、臺背回填*、路基填筑*（普通及不同壓實度標準、不同填料填筑）、新舊路基連接*、挖方邊坡*（土、石）。

2.2.3.路面工程：底基層*、基層*、透層及下封層、下面層、中面層、上面層*、水泥混凝土面層*、路緣石預制及安裝*，中分帶加填土。

2.2.4.橋涵工程：挖孔樁基礎*、鉆孔樁基礎*、承臺*、立柱（墩柱）*、墩（臺）帽*、梁板預制*、梁板安裝*、新舊梁板連接、上部結構現澆*、懸臂現澆*、體系轉換*、橋面鋪裝*、施工縫鑿毛、防水層、防撞護欄*、伸縮縫安裝*、橡膠支座安裝及更換、舊結構物加固補強、圓管涵*、蓋板涵*、箱涵*、倒虹吸、通道的接長和新建、首次使用的模板、支架、運輸安裝設備設施等。

2.2.5.隧道工程：大管棚*、小導管（首個循環）*、洞身開挖*、噴射混凝土、砂漿錨桿、中空錨桿*、格柵網架支護（首個10米）、工字鋼支護（首個10米）、二次襯砌*、仰拱混凝土澆筑*、防水層、防火涂料*、電纜溝、裝飾工程。

第十四條 交通安全設施：標志*、標線*、防護欄柵*、波形梁*、防眩板

2.2.6.防護排水工程：擋墻（片石混凝土、漿砌片塊石、錐坡）、護坡（噴射混凝土、植草、草灌、漿砌片石網格*、框格梁錨索*、框格梁錨桿*、三維植被網等）、抗滑樁、預制塊制作及鋪砌*、中分帶綠化、截水溝、排水溝、邊溝、盲溝、滲井。

2.2.7.房建工程：基礎工程*、主體工程、鋼筋工程*、混凝土預制、管線預埋、水電安裝*、防水*、裝飾工程。

2.2.8.機電工程：管路埋設*、電纜（光纖）敷設、設備安裝。

2.3首件工程認可制的實施步驟

2.3.1.編制清單：各施工單位根據監理單位批準的項目劃分和本辦法“首件工程認可制”工程范圍編制首件工程項目清單報總監辦審批，審批后報項目業主備案。

2.3.2.選定：各施工單位根據審批的項目清單和施工時序在每一類型的分項工程中選定第一個施工的項目作為本單位的首件工程，編制首件工程施工組織設計（方案），經項目部會審后報監理單位審批。危險性較大、工藝復雜或采取新技術、新工藝、新材料、新設備四新技術的首件工程，需要報母體單位或外請專家審查。

2.3.3.方案會審：監理單位收到首件工程施工組織設計（方案）后，A類首件工程監理單位須組織相關單位會審，B類首件工程由監理單位內審，審查意見以正式意見批復。

2.3.4.方案交底：施工單位收到監理單位審查批復意見后，編制培訓課件資料，組織培訓和技術交底，A類首件工程須組織兩級技術交底，兩級技術交底原則上應由項目總工主持實施，除項目技術人員外，第二級交底應有施工隊伍的技術負責人、操作工人參加。交底內容包括：

（1）工藝方法、技術標準、施工組織、質量要求、施工技術安全、環保等；

（2）機械設備安排、操作規程；

（3）材料規格、數量、質量及使用要求；

（4）測量放樣，尺寸、高程和施工過程控制；

（5）試驗檢測項目、標準、試驗配比等。

2.3.5.方案實施：施工單位在完成施工準備、培訓和技術安全交底后，向監理單位申請開工，監理單位須對安全技術措施、備用方案、作業環境、材料、設備、人員、測量、試驗等各生產要素的配置、方案措施的落實情況進行逐項檢查驗收，達到條件后準許開工。實施過程中承包人要詳細記錄操作程序和有關數據，收集整理視頻和圖片資料并及時糾偏，監理單位需要全過程監督。

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二、創建目標

一食品安全工作列入政府重點工作之一并納入政府目標考核，食安委辦公室工作經費列入政府財政預算并逐年遞增。食品安全監管體系逐步完善。縣、鄉、村三級食品安全監管體系覆蓋面達到100%22個鄉鎮每個村至少一名食品安全信息員，縣政府對各食品安全監管部門和鄉級政府食品安全工作考核達到100%

二農業投入品使用得到有效規范。蔬菜農藥殘留檢驗合格率達到91%以上，畜禽產品獸藥殘留合格率達到98%以上，水產品藥物殘留抽檢合格率達到99%

三食品生產加工行為得到有效規范。食品生產加工企業100%取得食品生產許可證，小作坊100%簽訂食品質量安全承諾書，當地企業生產的食品抽檢合格率達到96%以上，小作坊得到全面整治。

四流通環節特別是農村集市食品銷售行為得到進一步規范，城區市場、超市100%建立進貨索證索票制度，鄉鎮食雜店100%建立食品進貨臺帳制度，徹底解決鄉鎮政府所在地及城區小食雜店、小攤點無照經營的問題。基本建立市場檢測體系。100%鄉鎮、90%行政村建立“食品安全示范店”和萬村千鄉市場工程萬家福連鎖店，食品統一配送率達到95%

五農村餐飲店食品衛生抽檢合格率達到95%以上，學校食堂食品衛生量化分級管理達到100%農村集體聚餐備案率達到95%以上。

六私屠亂宰得到有效整治，上市肉證章齊全，縣城進點屠宰率實現100%鄉鎮進點屠宰率達95%以上。

七各環節生產經營單位進貨記錄齊全，可追溯率達到100%

八食品安全檢測資源得到整合，基本達到檢測計劃、抽樣檢測和信息實現統一。

九食品安全信用體系建設穩步推進，4個行業20家企業開展信用體系建設試點。

十食品安全應急體系健全，應急網絡覆蓋面達100%食品安全突發事件報告率達到100%每年舉行一次應急救援演練。

十一食品安全宣傳教育活動生動活潑，形式多樣。公眾對食品安全滿意率達到70%以上。

十二開展食品安全綜合評價，公眾對食品安全滿意率達到85%以上。

三、創建內容

一組織協調工作

1建立健全組織管理機構，各鄉鎮均應成立食品安全組織協調機構，主要領導要親自抓，分管領導具體抓，要安排專職人員具體負責食品安全工作，成立由分管領導任組長的鄉鎮食品安全領導小組，下設食品安全綜合監管辦公室，由分管領導兼任綜合監管辦公室主任，各相關職能部門負責同志為監管員，綜合監管辦公室要有獨立的辦公室，配備電腦、桌椅、文件柜、舉報投訴電話等設施，要有1-2個專職工作人員負責日常工作。

2建立健全責任體系。完善地方政府負總責、監管部門各負其責、企業是第一責任人的責任體系，落實食品安全監管責任制和責任追究制。縣政府與各鄉鎮及相關監管部門、鄉鎮與各行政村社區簽訂《食品安全目標責任書》食品相關生產經營者簽訂《質量安全承諾書》食品安全工作納入政府對各食品安全監管部門和鄉鎮年度目標責任考核內容。

3建立健全食品安全群眾監督網絡。每個鄉鎮設有食品安全綜合監管辦公室，行政村社區有食品安全信息員。整合農村公共安全員隊伍，建立健全食品安全統一舉報和獎勵辦法，完善食品安全監管體系。

二綜合基礎工作

1信息和信用體系建設。縣政府網站上開設食品安全專欄，實現部門之間信息共享。建立食品安全信息統一制度；編制年度食品安全狀況報告；強化企業誠信意識，積極推行食品企業信用分類監管制度，實行扶優限劣，獎優罰劣；對嚴重失信企業，依照有關規定堅決淘汰出局。

2應急體系建設。制定《縣重大食品安全事故應急預案》和《縣重大食品安全事故操作手冊》建立重大食品安全報告制度、責任制和責任追究制度以及應急處理保障機制，組織應急演練和培訓；重點建立農村和學校食品安全事故應急保障體系，確保農村和學校食品安全事故能得到及時發現和有效處置，避免發生Ⅲ級以上食品安全事故。

3檢驗檢測體系建設。整合和加強食品安全檢驗檢測資源，逐步實現科學合理地安排檢測計劃，統一抽驗，統一信息。

4宣傳教育工作。充分利用縣政府門戶網站、電視臺、板報等宣傳陣地，建立宣傳欄目或宣傳版塊，網站食品安全專欄每月更新不少于1次，其它宣傳欄目每季更新2次；有計劃有步驟地開展食品安全知識“四進一上”宣傳活動即進社區、進鄉村、進學校、進企業、上媒體做到五個一”即每個行政村社區有一名食品安全信息員，一塊食品安全知識宣傳欄，一幅永久性的食品安全標語或宣傳畫，每戶有一本食品安全知識小冊子，學校每學期開辟一堂食品安全知識專題課等

三種植養殖環節

1積極推進“農產品質量安全綠色行動計劃”加強農業投入品規范管理，加大農業投入品執法檢查力度，杜絕損農事件或因使用違禁藥物引起食用農產品中毒事件。強化種植養殖全程管理，農產品生產企業、農民專業合作組織建立生產檔案和農產品質量檢驗檢測制度。開展農產品產地環境、農業投入品和農產品質量安全狀況監測。完善整改措施，嚴格查處農產品質量安全違法行為。

2認真做好農業標準化工作。加快農業標準化技術推廣應用，擴大標準化示范區的數量和規模。按標準要求規范農產品生產，推廣的標準應當簡化為技術規范操作卡或手冊發放到農戶。積極開展無公害農產品產地認定和產品認證組織申報工作，認證產品數量逐年增加。

3穩步實施農產品“身份證”計劃。啟動部分農產品強制性認證試點工作，推進產地編碼應用，對重點產品、重點產區進行包裝標識執法檢查，強化溯源管理。

四生產加工環節

1有效規范食品生產加工行為。加大對食品生產加工企業和小作坊的整治力度，嚴格市場準入，實現食品生產加工企業100%取得生產許可證，并加貼QS標志；小作坊100%簽訂質量安全承諾書。加強食品添加劑監管，嚴厲打擊生產加工食品黑窩點和在食品生產加工中使用非食品原料、濫用食品添加劑等違法違規行為。加強對監管企業的抽查和普測頻次。

2加強小企業、小作坊的綜合治理。全面啟動對28大類無生產許可證食品企業查處工作；全面開展對城鄉結合部以外食品生產加工小作坊建檔及目錄監管，關停取締城鄉結合部以內已進入無證查處期的28大類食品企業。

3建立健全食品安全質量追溯體系和責任追究體系。沒有發生因區域性食品質量問題被省、市級有關部門食品安全問題通報。

五流通銷售環節

1全面開展“農村食品市場整頓”活動。對農村食品市場經營者開展清理排查，健全完善農村市場經營者“經濟戶口”檔案材料，有組織、有計劃地對食品經營單位和交易場所進行巡查，取締無照經營、超范圍經營食品的違法行為，嚴厲打擊制售假冒偽劣食品、經銷病死禽畜肉制品及過期霉變、有毒有害和不合格食品的違法活動，查處打擊印制和使用食品的假包裝、假標識、假商標等違法行為；加強旅游景區、車站、集貿市場等重點場所的整治。

2加強城區農貿市場建設和監管。通過市場硬件改造和市場經營秩序、衛生環境綜合整治，城區建立起1-2個標準化、規范化和現代化的農貿市場。

3積極推行食品流通企業市場準入制度。建立并嚴格執行進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺帳、協議準入、不合格食品以及未獲生產許可證列入無證查處范圍退市召回和銷售食品質量安全承諾等六項制度，完善食品流通環節可溯源制度。

4建立健全農產品批發市場的質量安全監管機制。各農產品批發市場要認真履行法律職責，按照有組織、有人員、有機構、有制度的要求，建立農產品質量安全監管工作制度。設立或委托農產品質量安全檢測機構對市場銷售的農產品質量安全狀況進行抽驗檢測，發現不符合農產品質量安全標準的應當要求銷售者立即停止銷售，并向農業行政主管部門報告。

5城區食品市場、超市100%建立進貨索證索票制度。鄉鎮和社區食雜店100%建立食品進貨臺帳制度，徹底解決鄉鎮政府和城區小食雜店、小攤點無照經營問題。沒有發生因區域性食品質量問題被省、市級有關部門“食品安全問題”通報。

6嚴格實行生豬定點屠宰，加強畜禽檢驗檢疫和上市肉品檢驗工作。嚴厲打擊私屠濫宰行為，全面遏制注水肉和病害肉上市，嚴格控制上市豬肉“瘦肉精”等B類興奮劑檢測檢出率。

六餐飲消費環節

1嚴格食品衛生許可證管理。加強餐飲單位開辦前審查工作，做好從業人員健康檢查，杜絕無健康證人員上崗。旅游景點、大排檔等集中經營場所的餐飲企業單位均持有衛生許可證。

2強化餐飲衛生監管。集中力量對學校、大型企業和旅游景區景點餐飲衛生狀況進行專項檢查，積極推行餐飲單位量化分級管理工作，實行原料進貨溯源制度。

3加強農村集體聚餐管理。組織開展農村廚師登記、食品安全衛生知識宣傳教育工作。對300人以上的農村集體聚餐全面開展現場指導。

四、實施步驟

創建工作包括動員部署、組織實施、鞏固完善和檢查驗收等四個階段。

一動員部署階段

結合我縣工作實際制定創建工作實施方案、評價標準，并征求有關部門和相關專家的意見，成立示范縣創建領導和辦事機構。組織召開由各鄉鎮主要領導、監管部門負責人參加的全縣食品安全示范縣創建動員大會，統一思想認識，部署示范縣創建工作；縣政府與各鄉鎮、縣直相關監管部門簽訂《食品安全目標責任書》食品相關生產經營者要簽訂《食品質量安全承諾書》

二組織實施階段

對照實施方案和評價標準，分解、細化各鄉鎮和相關部門創建任務、目標；鄉鎮政府與所屬行政村簽訂《食品安全目標責任書》開展對鄉鎮創建工作的督促檢查。

三鞏固完善階段

各鄉鎮及相關監管部門對照實施方案、評價標準和《食品安全目標責任書》內容，全面疏理各項創建工作，進行自查自糾，查缺補漏。月底，縣食安委將組織農業、質監、工商、衛生、食品藥品監管等部門對各鄉鎮和有關部門創建工作情況進行全面檢查，對未按期完成創建工作的單位予以通報批評并責令限期整改。

四檢查驗收階段

按時完成示范縣創建工作資料整理、歸檔，總結創建工作經驗和主要成果，查找存在問題并加以整改，以迎接底省政府組織的有關部門對創建工作開展的綜合考評驗收。

五、工作要求

一統一思想認識，明確目標任務。

開展食品安全示范縣創建工作，對于進一步增強我縣食品安全綜合監管能力，提高食品安全保障水平，推進社會主義新農村建設具有十分重要的意義。各鄉鎮和有關監管部門要從思想上高度重視，行動上扎實推進。

二加強組織領導，落實工作責任。

示范縣創建工作要在縣政府的統一領導下全面組織實施，各鄉鎮政府主要領導要親自掛帥，分管領導具體負責，鄉鎮和食品安全監管各職能部門要制定創建工作實施方案，成立專門工作機構，指定專人負責落實各項工作，確保創建工作如期完成。

三強化指導協調，形成創建合力。

示范縣創建活動是一項系統工程，涉及食品安全的綜合監督和種植養殖、生產加工、流通、餐飲消費等各個環節監管工作。縣直各食品安全監管部門要充分發揮熟悉政策和業務的優勢，指導、協調各鄉鎮開展創建工作；各鄉鎮要建立健全綜合監管的長效機制，精心組織食品綜合評價與檢查工作。各監管部門在 月底前將創建工作總結材料和自評情況上報縣食安委辦公室。

四加大宣傳力度，強化社會監督。

篇（10）

（一）開展調查研究，為食品安全監督工作提供決策依據

1、研究縣情，全面摸底，心中有數。××縣位于××省東北部×州灣畔，總面積1427.27平方公里，下轄18個鄉鎮，421個行政村，人口108萬。地域由西向東自然坐落分為丘陵、平原、沿海三個不同經濟區。2005年地區生產總值78.8億元，全縣農民人均純收入4180元，在崗職工平均工資11430元。從地理角度分析，有山有水，是個好地方，但是復雜的地貌也決定這是個食品安全問題比較復雜的地區；從經濟角度來分析，基本上屬于經濟比較落后的地區，恩格爾系數比較高，消費水平落后，食品生產經營者、消費者的食品安全意識不強，存在嚴重的食品安全隱患。

2、普查行情，了解監管對象，抓住重點。為了徹底摸清××縣食品生產加工企業的基本情況，全面掌握全縣食品生產加工企業的現狀，找出食品生產加工企業存在的主要問題和薄弱環節，找準食品監管工作突破口，為全面履行食品監管職能提供準確的依據，2005年8月26至12月10日，食安委組織開展對全縣食品生產加工企業普查工作。據統計，全縣耕地面積6.73萬公頃，水產品養殖面積2.93萬公頃；食品生產企業400家，其中糧食加工企業共41家，分布于各個鄉鎮，以加工大米和面粉為主；流通領域食品經營單位1989家;餐飲單位410家，學校食堂40家；食品從業人員約10000人。

3、針對熱點，專題調研，服務決策。為了全面真實地反映我縣生豬屠宰市場管理工作的現狀，促進我縣生豬屠宰市場健康發展，我局充分發揮對食品綜合監管的作用，在2005年8月用一個月的時間對全縣的生豬屠宰情況進行系統的調研。調查結果顯示：一是我縣現有生豬定點屠宰場（廠）32個，分布在全縣18個鎮，其中龍頭企業××縣昌泰食品有限公司有28個（分布于全縣各鎮、地區，主要擔負全縣的豬肉市場供應），另有4個肉類加工廠。2004年全縣定點屠宰場（廠）屠宰生豬25萬余頭，這些定點屠宰場基本是能夠按照國家有關生豬防疫屠宰加工、檢疫（驗）等有關法規要求進行生豬的屠宰加工、檢疫（驗）及無害化處理。同時，相關職能部門和政府按照有關生豬屠宰的法律法規開展了卓有成效的專項整治和經常性的監管、執法檢查工作，保證了上市豬肉的安全、放心，生豬市場流通秩序得到了全面的規范。二是在不少地方和環節存在嚴重的安全隱患，需要及時解決。如鎮與鎮之間、地區與地區之間有差距，發展不平衡，有些地區認識不足、管理力度松懈；個別屠宰場管理不嚴格，劣質肉品出場上市及支持個別經營戶夾私違規現象還時有發生；部門之間不協調，場外補檢現象仍未杜絕，部門配合不力，執法監管不到位、執法不嚴、打擊力度不夠；硬件投資不足，屠宰場管理體制老化等。在深入分析調研后，報告縣政府，為下一步我縣生豬市場的全面整治提供了決策依據。

（二）認清工作職責，圍繞職能全面開展綜合監督工作

7月23日下午，縣食安委在我局召開第一次全體會議，會議討論并原則通過了《縣政府關于進一步加強食品安全工作的實施意見》、《××縣食品安全委員會工作制度》兩個文稿。進一步理順各部門食品安全監管職能分工，明確監管職責，我局準確把握職能定位，正式全面履行綜合監督、組織協調和依法組織開展對重大事故的查處工作職責，做到不越位不錯位不缺位。從夯實工作基礎入手，進一步整合監督資源，有重點、有步驟地開展工作，形成食品安全齊抓共管的良好格局。

1、從牽頭的角度，主動思考，研究食品安全工作機制

一是牽頭制定規章制度。在深入調查研究和多次征求意見的基礎上，根據上級部門相關文件，先后以食安委的名義制定下發了《2005年食品安全專項整治工作要點》、《××縣食品安全委員會工作制度》、《××縣食品安全委員會工作規則》、《××縣食品安全委員會成員單位工作職責》和《××縣2005至2007年度實施食品放心工程規劃》、《食品安全投訴舉報處理辦法》、《食品安全信息管理辦法》、《××縣重大食品安全事故應急預案》、《食品安全工作目標管理評價辦法》等一系列規章制度，規范工作程序，使食品安全工作有法可依、有章可循。

二是主動轉變工作思路。把握新動態，研究解決食品安全新問題。食品安全監管工作重在防范，關口前移，實現靜態與動態，事前、事中、事后監管的有機結合。針對食品安全熱點、焦點問題，積極組織力量開展專題調研，了解食品放心工程各重點環節的實施情況、主要工作流程及存在的突出問題，把握食品安全現狀，做到摸清實情、把握動態、及時應對。進行深入分析，形成了具有指導作用的調查報告，為縣委、縣政府、縣食安委提供決策依據，

2、從綜合的角度，建立溝通平臺，綜合食品安全信息

一是構建食品安全信息網絡。在監管的關鍵環節和重點領域聘請信息員若干名，每個信息員定期向縣食品安全委員會辦公室保送本單位、本地區食品安全工作動態，從而形成了縱向到底、橫向到邊、覆蓋全縣的食品安全信息網。

二是設立信息載體。縣食品安全委員會辦公室專門編發《食品安全信息》簡報，及時刊發、傳遞各部門、各單位食品安全監管工作進展情況，使食品安全工作公開透明，有利于各食品安全成員單位相互協作、快速反應。

三是建立食品安全工作綜合評價體系。采取自查自評、日常評價與年度評價、隨機評價與安排評價相結合的方式，客觀、公正地考核和評價各鎮、各有關部門的食品安全工作情況。

3、從監督的角度，強化制度建設，增強監督權和監控力

一是建立督察制度。以政府食品專員的角色，強化對部門、環節的監督。比如對于食品安全突發事件和重大事故，首先是界定相關部門、環節的責任，組織調查、落實整改、追蹤處理，增強食藥監局對食品安全的督察力。今年9月2日某中學發生學生集體中毒事件，我們及時追究教育局及學校責任，組織衛生監督所調查病源，督察衛生部門、教育部門對事件的后續處理。

二是建立食品安全暗訪制度和食品基層聯防制度。在鄉鎮衛生院中聘請了26個食品藥品監督協管員，構建食品安全群眾監督網，并積極探索食品監督網與藥品監督網兩網合一的可能性及相關工作機制，主動掌握監管盲點和薄弱環節，不斷增強對食品安全的監督權和監控力。

4、從組織的角度，整合食品監管資源，建立共享的平臺

一是定期召開各成員單位及食品安全聯絡員會議。研究分析食品安全現狀，組織、部署食品安全防控監測工作，總結交流食品安全監管工作經驗。

二是整合資源解決難點問題。圍繞群眾最關心、最直接的利益問題做好監管工作。針對我縣嚴重的有毒織紋螺、加色牛肉等食品安全難點問題，以食安委的名義先后發文并組織經貿、工商、衛生、質監、農業、海洋與漁業等部門、各鎮政府，從養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費各個環節入手，開展集中整治活動，使群眾一度恐懼的有毒織紋螺、加色牛肉的危害問題，得到徹底清除。

三是組織普及食品安全知識活動。利用特定宣傳日，組織縣工商、衛生、質監等部門聯合行動，廣泛開展宣傳活動。以編發宣傳冊、印發宣傳資料、張貼宣傳標語、懸掛宣傳橫幅、設立宣傳欄、開展專題講座等多種形式，普及食品安全知識近20萬人次，提高了人民群眾對食品安全法律法規的認識，提升社會對食品安全問題的關注度，營造良好的食品消費氛圍。

5、從協調的角度，建立機制，強化監管網絡建設

一是正確處理兩對關系。首先正確處理食品藥品監管局與其他成員單位的關系。在食安委工作規則中明確指出對于食品監督，政府負總責，政府要求食藥監局發揮“抓手”作用，就是既要抓別人又要被別人抓。抓別人是抓食安委各成員單位，起督察督辦，依法查處的作用；被別人抓是作為政府食品安全工作的一個“抓手”和“幫手”。這就明確了食品藥品監管局和其它成員單位之間是督查與被督查的關系。其次正確處理好各成員單位之間的關系。長期以來，食品監管體制一直是多頭管理、職責交叉，客觀上給食品安全的管理工作造成漏洞。同時在具體的執法行動中，因為部門利益極易產生矛盾，而政府設立食品藥品監督管理局的初衷就是為了整合相關的資源，建立共享的平臺，對分散的、地方性的監管工作進行統一實施。2005年我局就圓滿解決了幾起成員單位之間的矛盾糾紛問題，如衛生與工商部門的辦證矛盾等，經過我們的努力，協調了各單位之間的利益關系，有利于工作的和諧開展。

二是落實應急機制。公布投訴、舉報電話，設立投訴舉報信箱，開通12315申訴舉報網絡。在較大規模市場、超市、商店等建立投訴舉報站點36個，覆蓋面達70%。遇有突發事件或重大事故發生，各鎮和縣食品安全委員會成員單位必須及時向縣食品安全委員會辦公室報告并落實相應的監管措施。縣食品安全委員會辦公室負責對事件的處理做到達現場第一人，全程跟蹤督查，及時向縣分管領導匯報并向有關單位通報工作進展情況，責成相關部門及時妥善處理。

6、從查處的角度，落實責任追究，強化對重大食品安全事故的組織調查權

一是強化政府責任落實。在明確職能部門職責分工的基礎上，進一步落實各級政府食品安全工作監管責任，督促政府把食品安全工作列入納入當地規劃和政府辦實事工程，建立和完善食品安全工作機構，確保各項任務落實到位。縣與各鎮簽訂責任狀，形成一級抓一級，一級對一級負責的食品安全責任體系。

二是強化食品生產經營企業的責任意識。明確企業法人是食品安全第一責任人的責任。按權責統一的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制。一是建立食品企業信用記錄制度，全面記載食品生產加工企業質量守信記錄和失信記錄，與企業簽訂保證食品質量承諾書，向社會公開承諾，保證不生產假劣食品，明確企業是食品安全的第一責任人。二是建立守信義和失信懲戒制度。對制售假冒偽劣、有毒有害食品以及質量監督檢查嚴重不合格的企業列入“黑名單”通過電視報刊等新聞媒體定期或不定期向社會公布。

三是與質監部門配合，探索建立食品生產安全區域監管責任制。一是分片劃定監管范圍，明確責任，實行“四定”，即定人、定責、定區域、定企業。二是按照分類監管原則，突出監管重點，對食品生產加工企業實行日常巡查，對食品市場實行日常檢查。三是監管重心下移，以鎮、街道為基礎，以居委會、村委會為重點，依靠“三員”，即專業監督員、政府協管員、企業信息員，實行協同監管，充分發揮鎮（村委會）、街道（居委會）的監管作用。四是以小作坊、小企業、城鄉結合部食品加工點為重點，嚴厲打擊使用非食品原料加工食品的違法行為。

（三）強化措施，標本兼治，切實規范食品市場經營行為

1、加大源頭治理。積極推進無公害食品計劃，全縣建成無公害農產品基地82萬畝，無公害農產品認定規模畜牧養殖業340萬頭（只），種植業為63萬畝，規模認定無公害水產品養殖面積17.3萬畝。新創無公害、綠色農副產品品牌11個，被評為“全國無公害農產品出口示范基地縣達標單位”，全縣無公害水產品基地已拿到認定證書的17個。加強蔬菜農藥殘留監測和肉類檢疫檢測，加大農業投入品監管力度。在2005年6月和8月分別開展兩次獸藥大檢查，查處獸藥違法經營案件29起。

2、端掉非法窩點。取締無證無照食品生產經營加工企業一直是食品安全監管部門的重點和難點問題，這些非法生產加工單位往往設備簡陋，衛生條件差，產品質量沒有保障，是危害廣大群眾健康安全的重要隱患。為此，食安委辦公室先后組織協調質監、工商等部門多次開展聯合執法行動，全年共查處無證無照經營1312戶，搗毀制假售假窩點3個，查處制售假冒偽劣食品案件24起，查獲假冒偽劣食品價值2.7萬元，有力地凈化了食品市場秩序。

3、開展專項整治。組織開展假奶粉、有毒粉絲、織紋螺、食品添加劑、散裝食品、兒童食品、涉及“蘇丹紅1號”的食品、保健食品、毒鼠強、“瘦肉精”、豬鏈球菌病防治、種植業產品農藥殘留等一系列專項整治活動累計30余次，還先后協調組織開展重大節日期間食品安全專項整治活動。檢查各類食品生產經營企業6000余戶次，各種集團消費單位30余戶次，立案查處非法食品生產經營案件189家，貨值金額2+80萬元。

二、2006年工作思路

2006年是“十一五”規劃的開局之年，做好今年的食品安全綜合監督工作至關重要。我局今年工作的總體思路是：堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹省市局食品藥品監管工作年度會議精神，堅持以保障人民群眾飲食安全為中心任務，緊緊圍繞“三年再造新××，五年沖刺百強縣”的宏偉目標，強化監管職責，推動食品安全綜合監督工作向縱深發展，切實解決群眾反映強烈、社會危害嚴重的食品安全問題，努力實現我縣食品安全形勢的根本好轉。為維護群眾的身體健康和生命安全，促進食品產業持續健康發展，構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村提供堅實保障。

（一）健全制度，形成統一、協調、權威、高效的食品安全監管運行體系。主動當好政府“抓手”，發揮好牽頭作用，充當成員部門之間的溝通橋梁。進一步加強制度建設，制訂落實各項食品安全工作程序和制度，建立定期布置、通報工作情況制度，健全信息交流與反饋制度，推進綜合執法和聯合執法制度，落實食品安全監管責任制和責任追究制，使食品安全綜合監督工作逐步邁入制度化、規范化、程序化軌道。

（二）總體規劃，積極推進食品安全“三網”建設

立足本縣實際，在借鑒藥品“兩網”建設成功經驗的基礎上，積極探索食品安全“三網”與藥品監督網兩網合一的可能性，統籌規劃，因地制宜，逐步構建食品安全“三網”，形成監督維權體系，實現食品安全形勢根本好轉。年內爭取建立食品安全監管責任網、群眾監督網，配合有關部門啟動農村食品現代流通網。依托基層組織，重點構建橫向到底，縱向到邊的食品安全監管網絡和責任體系，徹底消除監管盲點。擴大監督覆蓋面，在鄉鎮（街道辦事處）、村、學校食堂建立食品安全組織和機構。緊扣易發食品安全事故的薄弱環節,把學校食堂納入“三網”建設，實行重點管理，嚴防學校食品安全事件的發生。各鎮、行政村（居委會）、學校食堂設立監督員或協管員，加強人員培訓，采取各種措施促使其充分發揮監管職能，確保食品安全工作萬無一失。完善基層食品安全信息監督網絡建設，構筑“群眾監督網”。充分發揮消費者協會、食品安全基層組織的作用，建立和完善舉報投訴制度，擴大執法監管部門信息來源，增強市場監管工作的針對性和有效性。

（三）堅持不懈，深入開展食品安全專項整治

根據《××縣2005至2007年度實施食品放心工程規劃》的總體部署，突出重點環節、重點領域、重點品種，以糧油、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水產品七大類食品為主線深入開展專項整治行動。工作中突出監管重點，下移監管重心，結合我縣農村市場特點，開展1-2次食品安全專項整治，重點開展豬肉、有毒織紋螺、水產品市場的專項整治。把兒童食品和農村食品市場整治作為重中之重，加強農副產品批發市場、集貿市場、超市、商場的監管力度。通過持之以恒的專項整治，切實維護好廣大人民群眾的切身利益。

（四）長效監管，加快食品安全信用體系建設

配合有關職能部門進一步完善食品安全信用體系，健全評價、披露和獎懲等一系列配套制度和規范，加強對食品生產經營企業的規范、引導、督促，提高企業的自律意識和守法經營意識。以食品生產企業為試點，對實施食品質量安全市場準入制度的食品生產企業建立質量檔案，建立企業產品質量信用記錄制度、企業質量信用等級評價制度、企業質量誠信激勵制度、企業質量失信行為懲戒制度，發現、培植和樹立優勢企業、優勢品種和優勢品牌，在此基礎上總結經驗，逐步推廣。倡導誠信經營，加大失信懲戒力度，逐步建立起我縣食品安全信用體系的基本框架和運作機制。

（五）大力宣傳，組織開展“食品安全宣傳月”活動

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隨著江蘇省文化產業的不斷發展壯大，江蘇省級文化產業發展專項引導資金規模也在不斷擴大，專項資金扶持的重點和扶持方式也在不斷改變。為適應新形勢的需要，江蘇省重新修訂并印發了專項引導資金使用管理辦法，為推進省級現代服務業（文化產業）發展創造更好的條件。

一是對省文化產業引導資金管理協調小組及其下設聯合辦公室的成員組成、工作職責等做了部分調整；二是將自主創新能力強、市場競爭力強、吸引社會資本能力強的文化產業項目以及舞臺藝術精品工程、文化產業園區建設等列為引導資金重點支持對象；三是積極探索多樣化的資金扶持方式，優先扶持貸款貼息項目，適度安排項目補貼和獎勵，試點有償資助方式等；四是引導資金項目按地區實行限額申報制度，根據各地文化產業發展綜合指標及近年來引導資金扶持情況等因素確定各市、縣（市）、省直單位項目申報個數，其中縣（市）級項目個數須占到一定比例；五是建立健全評審專家庫制度，力求項目評審環節更加公開、公平、公正。

青島：出臺扶持養老服務業發展政策措施

在居家養老方面。采取“購買服務”的方式，將居家養老服務范圍由原來的市內四區擴大到全市城鄉。對本市半失能和失能困難老年人，分別給予每月45小時和60小時的政府購買居家養老服務，按照城鎮每小時15元，農村每小時10元的標準給予補助。另外，對居家養老服務組織在場所、人員、設施、服務等方面給予扶持和獎補，通過行業培育促進居家養老服務發展。

在社區養老方面。將社區養老機構一次性建設獎勵調整為按照服務量和服務效果給予每年最高10萬元的運營補助，著力提高社區養老的服務質量和吸引力。鼓勵社會力量采取多種形式提供為老服務，對利用現有資源為老年人提供規模化休閑娛樂、送餐助餐、康復照料等服務給予適當獎補。

在機構養老方面。優化財政投入模式，將政府和社會力量以建設、租賃等形式興建養老機構，財政補助標準統一提高到每張床位最高1.2萬元，采取分期撥付的方式。同時，將養老機構運營補助標準由每人每月100元，提高到自理老人每月200元、失能老人每月300元，并規定補助資金主要用于提高護理人員工資待遇水平，從而吸引專業人才投身養老服務。另外，通過政府集中采購和財政補貼的形式，為入住養老機構老年人購買意外傷害保險。

重慶：力推養老服務業助老年人“體面養老”

一是建設施。2009年以來投入5.7億元，改造市級福利機構，建成15個區縣社會福利中心、629所農村敬老院、450個城市社區養老服務中心（站）。城鄉養老機構達到1376所，平均每千名老人擁有養老機構床位22張。

二是提標準。在全國率先統一城市“三無”人員最低供養標準，并建立和農村五保對象供養標準正常調整機制、物價上漲聯動機制，去年城市“三無”人員、農村五保月均供養標準分別達到415元、270元。

三是育隊伍。每年安排專項實施養老護理員上崗培訓和敬老院長輪訓，已有3000余名養老護理員取得職業資格。去年安排專項850萬元培養社會工作專業人才。

四是扶民辦。從去年起，每年安排4000萬元專項，對社會辦養老機構新建和租建按床位分別給予每張4000元、1000元一次性建設補貼，去年發放建設補貼資金1485.6萬元。

浙江杭州：財政助推廣告園現代服務業試點工作

杭州被列為國家廣告園區現代服務業綜合試點城市，中央財政在2012-2014年期間每年安排4000萬元專項用于扶持廣告產業發展。為加快推進廣告園區建設，推動試點工作取得實效，杭州市局重點在完善制度保障、加強項目管理、提升資金效益等方面助推工作順利開展。

一是完善資金管理辦法。根據《杭州廣告產業園開展中央財政支持廣告發展試點工作實施方案》的要求，制定了《杭州市廣告園區現代服務業試點中央補助資金使用管理辦法》，進一步規范中央補助資金的使用，加強項目監管。

二是認真組織項目申報。目前已完成申報試點項目13項，項目計劃總投資3.89億元，實際已投資1.48億元，申請中央扶持資金2000多萬元，項目內容涉及園區形象策劃推廣、公共服務平臺建設、企業信息化建設、技術改造等方面。

三是積極開展績效評價。為進一步提高財政資金的使用效益，根據財政部、國家工商總局要求，杭州市財政局已組織開展了2012年度現代服務業綜合試點績效評價工作并上報自評報告，力求運用評價結果進一步加強試點工作管理，加快促進全市廣告產業發展。

安徽蚌埠：三項措施力促服務業發展

近年來，市財政部門認真貫徹落實市委、市政府決策部署，采取積極財政措施，支持服務業加快發展。

一是加大政策資金扶持力度。市委、市政府出臺《關于進一步加快服務業發展的實施意見》，突出八項措施支持服務業加快發展。2012年，市財政統籌安排土地出讓金等政府性資金2.9億元，兌現各項財稅扶持政策，推進湖上升明月、花鼓燈嘉年華等重點項目建設。

二是發揮政策資金引導作用。市財政設立促進服務業發展專項資金。綜合財政貼息、補費、風險補償等政策工具，2012年支持66戶企業辦理專利權、商標權、出口訂單等質押貸款3.8億元，有力解決了服務業中小企業融資難題。

三是強化政策扶持助力企業發展。順利實施營業稅改征增值稅試點，全市1465戶企業按時完成新舊稅制轉換，經統計，部分現代服務業改革后11-12月份繳納新的增值稅1020萬元，總體稅負下降33%。搶抓蚌埠成為國家級家政服務體系建設試點市有利機遇，爭取到中央財政1200萬元專項資金支持，會同商務部門日前確定了10戶企業為第一批試點項目建設單位。

山東棗莊：完善財政扶持政策 支持服務業跨越發展

棗莊市財政認真貫徹落實市委、市政府的決策部署，不斷加大對服務業發展的支持力度，切實改進和創新支持方式，積極爭取上級資金扶持， 努力為全市服務業發展的各項任務目標的順利實現提供有力保障。

一是支持文化旅游業加快發展。2012年安排文化旅游產業發展資金4000萬元，比上年增長207%，用于“聯合推介、捆綁營銷”媒體宣傳、重點區域戶外廣告投放等相關費用，叫響“江北水鄉、運河古城”、“微山湖紅荷濕地公園”等旅游名片。安排文化產業示范園和運河文化培訓基地建設等2億元，吸收金融資本和社會資本參與，支持動漫設計、影視制作等創意產業基地建設和國家級文化產業示范園區創建。

二是促進金融業健康發展。2012年，市財政為提高擔保機構對中小企業的融資擔保能力，下達小企業貸款風險補償獎勵資金100萬元，爭取省級小企業貸款風險補償獎勵資金285萬元，對23家區（市）級銀行分支機構的21.7億元新增小企業貸款給予風險補償獎勵；安排市級中小企業信用擔保扶持資金500萬元，幫助降低業務風險，調動了擔保機構和銀行業金融機構對中小企業的擔保和貸款積極性。撥付銀行業發展貢獻獎勵300萬元。

三是引導服務業新興業態快速發展。市級財政從2007年起按GDP的萬分之一設立服務業發展引導資金。2012年，引導資金規模達1700萬元，利用這項資金，對微山湖古鎮建設等22個重點項目給予了扶持，銀海醫藥物流、國際機床市場、服務外包基地等項目進展順利，帶動社會投資100多億元，資金的引導作用不斷凸顯，效益得到較好發揮。同時，爭取中央、省級服務業專項資金3437萬元，有力支持了全市生產業、家政服務業等行業發展。2013年，市級安排服務業發展引導資金2800萬元，比上年增長64.7%。

四是鼓勵企業剝離非核心業務。積極鼓勵資源型企業向服務業領域延伸，鼓勵制造業企業分離發展服務業，對剝離后新設立的研發、設計、服務外包、軟件開發等生產性企業或項目，經認定后享受國家高新技術企業優惠政策和省、市出臺的各項財稅扶持政策，給予認真落實兌現。

五是支持農村服務業發展。支持“萬村千鄉市場工程”、“農超對接”等建設，2012年，爭取中央財政補助資金214萬元，扶持農家店、捷利爾肥業物流配送中心等項目建設。抓住上級實施“放心糧油示范縣”建設工程的機遇，爭取到3年的政策享受期，每年可獲補助資金300萬元，專項用于“放心糧油糧品示范店”創建。市級財政對全市19個農村社區服務中心建設項目下達補助資金200萬元，完善農村日用品、農資連鎖超市和農產品經營服務體系。

廣東廣州：“營改增”試點促進部分現代服務業細化分工優化產業結構

一是拓寬了試點納稅人的市場發展空間。服務承受方可取得試點納稅人的增值稅專用發票抵扣進項稅額，打通連接二、三產業的增值稅抵扣鏈條。全市部分現代服務業的小規模納稅人達4.87萬戶，大部分屬于中小企業的部分現代服務業納稅人降低了負擔，“營改增”后有效促進研發、設計、信息技術、物流輔助等現代服務業發展。

二是有助于加快現代服務業外包發展。購買試點范圍內的外包服務可抵扣進項稅額，促進企業服務外包，廣州市地下鐵道總公司即在試點后擴大了信息系統、咨詢、合同能源管理等專業領域的購買外包服務。廣汽豐田汽車有限公司購買的“營改增”試點服務主要集中在鑒證咨詢、廣告和信息技術行業，其進項稅額分別占“營改增”進項稅額33%、35%和18%。

三是促進企業分工細化。隨著試點改革深入，預計2013年抵扣“營改增”進項稅額將達6，500萬元。“營改增”將進一步推動相關產業之間更為廣泛的分工細化與融合發展。

浙江天臺：傾力支持服務業發展

一是加強資金統籌。縣財政每年計劃安排服務業發展專項資金不少于350萬元，并決定今后根據實際逐步增加，重點用于兌現服務業政策并引導民間資本投向服務業重點領域建設。2012年向上爭取省級服務業發展引導財政專項資金30萬元。

二是突出重點培育。突出現代物流運輸業、金融業、商貿業、旅游業、房地產業、文化、科技、信息服務業，著力提升企業規模檔次、品牌、管理、標準化建設。加大對大型連鎖超市、購物中心等服務行業招商引資力度。推進服務業集聚區建設，2012年天臺山旅游休閑集聚區被列入省級服務業集聚區。

三是強化激勵手段。對新設立或新建的達到一定規模的服務業企業或項目，在項目審核、投融資、土地使用等方面給予適度傾斜。對引進國家鼓勵類發展，投資額1000萬元以上，營業面積10000平方米以上的服務業項目，以及獲得國家級、省級、市級著名商標、知名商號、老字號的服務業企業分別給予獎勵。

四是優化扶持環境。簡化服務業企業登記注冊審批事項，降低服務業企業出資最低限額，允許公司注冊資本分期繳付。鼓勵支持服務業行業協會發揮服務、監督、協調的橋梁作用。加強各類服務業人才，尤其是高端服務業人才的引進和培養。

浙江樂清：“四大建設”助推服務業跨越發展

為加快推進服務業持續發展，近日，樂清市出臺了《關于推進服務業跨越發展的若干意見》，進一步加大財政扶持力度，2013年安排服務業發展引導資金不低于1500萬元，并要求逐年予以增加。

一是支持現代服務業集聚示范區建設。對首次被認定為省級、溫州市級現代服務業集聚示范區的，分別給予100萬元、50萬元獎勵。對在建的溫州市級以上現代服務業集聚示范區建設項目，給予不超過其年度實際投資額3%的補助。

二是支持服務業創新公共平臺建設。對新進駐、新設立，正常運行滿2年且成效明顯的省級以上現代服務業領域的科技研發機構、檢測機構、行業服務認證機構等公共創新平臺機構，給予10萬元補助。對獲得國家實驗室認可的公共檢驗檢測機構，給予20萬元補助；對取得與國際知名檢驗機構互認的公共服務檢驗檢測機構給予30萬元補助。

三是支持服務業標準化建設。對首次主導國際、國家、行業或者地方標準起草制訂的單位，分別給予100萬元、30萬元、10萬元獎勵。對參與以上標準起草制訂的單位，分別給予30萬元、5萬元、2萬元獎勵，總額不超過60萬元、10萬元、4萬元。對制定聯盟標準并有效實施的，給予5萬元獎勵。對自主知識產權在專利有效期內轉化為國家標準的企業，再給予30萬元獎勵；轉化為行業或者地方標準的，再給予10萬元獎勵。

四是支持服務業發展激勵機制建設。對首次被評為浙江省城鄉統籌現代商貿服務示范鎮和農村現代商貿服務示范村的，分別給予10萬元、5萬元獎勵。對首次被評為浙江省、溫州市、樂清市服務業重點企業的分別給予20萬元、10萬元、5萬元獎勵。對首次被評為國家一、二、三級廣告企業的，分別給予20萬元、10萬元、5萬元獎勵。