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與其他經濟成分相比，公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面：

(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。

(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。

(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。

在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。

財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。

二、從公共財政收入角度看國企改革

1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。

(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。

(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。

(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。

2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。

3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。

三、從公共財政支出角度看國企改革

1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。

2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。

3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。

(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。

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財政稅收是我國政府調節市場經濟的重要經濟手段，財政稅收在進行經濟調節的過程中存在一定的問題和矛盾，造成財政稅收的調節也會產生一些不利影響。當前我國的市場經濟發展還存在不少問題，人們的經濟水平還有待提高，財政稅收在調節的過程中勢必帶來一定的社會矛盾，影響財政稅收工作的有效開展。我國財政稅收存在結構上的不健全和不合理，表現在稅制結構上的不合理和財政支出結構上的問題，如增值稅和營業稅存在一定程度上的重疊和交叉征收現象，財政支出在轉移性支出方面存在不科學的現象，這些在某種程度上制約了我國財政稅收工作目標的有效實現，表明我國財政稅收的結構還有許多問題。

（二）財政稅收體制不合理

當前，我國的財政稅收體制存在許多不合理的現象，財政稅收的各項管理機制和制度不能夠保證財政稅收工作的順利實施，造成財政稅收工作存在諸多問題。首先，當前的財政稅收管理部門存在多頭管理的現象，財政稅收工作在實施的過程中受到來自多方面力量的約束和影響，造成稅收工作的低效率。其次，稅收體系不健全。稅收體系的缺漏，不僅造成了財政收入的損失，影響財政預算和財政支出，造成社會經濟發展和基礎設施建設等缺乏充足的資金來源。最后，財政稅收的監督機制不健全、不合理，造成財政稅收工作人員缺乏有效的執行力和約束力，影響財政稅收工作人員工作實施的有效性，不利于工作人員盡職盡責、高效完成工作職責，產生許多違法亂紀行為，給稅收工作帶來負面影響。

（三）財政稅收的預算機制不健全

近年來，我國政府不斷推行財政稅收體制的改革并取得顯著的效果，我國在稅收體制改革及財政收入分配制度改革方面取得了許多實質性的進展和成績。但是，我國當前的預算機制還不夠健全，造成財政稅收工作無法順利進行。當前我國財政稅收的預算機制得不到重視，預算管理的覆蓋面較窄。地方政府在預算管理體制改革方面十分滯后，缺乏有效的制約和監督機制，財政預算管理體制缺乏透明度，沒有體現公共財政的目標，財政資金造成不同程度的挪用和浪費現象，缺乏科學的、合理的年度預算計劃，財政預算管理缺乏嚴格的審批和監督審核機制。預算機制的不健全給我國財政稅收的宏觀調控政策造成許多不利的影響。

二、推動財政稅收工作的深化改革建議

（一）合理調整財政支出的結構

財政支出結構的不合理是影響財政稅收工作的重要因素。因此，政府應該進一步改革和調整財政支出的結構，健全和完善政府轉移性支付體系，以促進財政支出結構的調整。政府應該進一步完善轉移支付的結構和比例。中央政府實施轉移支付，應該充分考慮地方的社會發展水平等因素，科學分配轉移支付的資金分配比例，保證轉移支付的科學合理性。促進專項轉移支付的與一般性轉移支付的有效結合，適當提高一般性轉移支付在中央政府財政轉移支付中的比例。此外，中央政府應該進一步深化轉移支付，保證轉移支付的資金的穩定來源，提高轉移支付的財政資金的使用效率，提高一般性轉移支付的比例，統籌區域協調發展。在政府的財政支出結構上，應該更加偏重對民生民建的支持力度，加大對農村基礎設施和農業設施的支出，加大對教育、衛生、科技和社會保障等方面的財政支出，通過在公共服務領域擴大財政支出實現財政支出的公共性和服務性，提高財政稅收工作的效率。

（二）深化改革財政稅收預算機制

復合型的預算體制是我國財政稅收預算體制的表現形式，是制約我國財政稅收工作的重要因素，必須推動適當的預算體制改革。首先，通過建立專門的財政預算管理體制，促進預算編制、預算執行和預算監督能夠在科學的、嚴密的系統中運行。政府應該重視實施短期預算和中長期預算規劃相結合，實施復式的預算管理體系。建立健全復式預算體系，需要進一步擴大經常性預算和資本性預算在內的國家復式預算的范圍，將國有資產管理、社會保障預算、國有資產經營預算等財政性收入通通納入預算管理的框架之中，加強對政府預算管理體系的改革，成立專門的預算管理局和預算管理委員會等預算審查和預算監督機構，加強對政府財政預算的監督體制的改革，將預算監督作為深化財政預算體制改革的重點內容，提高社會力量對政府財政預算的監督作用，保證政府公共財政目標的實現。深化改革財政稅收預算機制，有效提高財政稅收工作的效率。

（三）完善稅收的征管與審計工作

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二、我國當前稅收調控法律化制度存在的問題

由于我國至今還處于計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的階段，還需要有步驟的進行改革和完善，因此這就決定了我國稅收會在執行的過程中會同某些政策會產生矛盾:

(一)現行法律體系不健全對于我國目前的情況來說，正是因為缺少專門的法律法規，市場不能對某些相關的行為進行規范，從而導致了許多市場經濟問題的出現，因此制定一部完整的、關于稅收調控的法典很有必要。首先，就市場來說，稅收在被越來越頻繁的應用于社會經濟的各個方面，在國民經濟中發揮著不可替代的作用；其次，現行稅法對于宏觀調控職能表現不突出，不能從經濟法上真正去解讀稅收；最后，稅收調控法作為我國宏觀經濟法體系的一個重要部門法，是國家加強經濟立法的必要手段，因此必然會走向法制化。

(二)現行稅收制度調節居民的收入差距乏力，不能滿足居民消費需求的增長實現以國民消費為主導的經濟增長是我國經濟發展的主要目標，但就我國目前的情況來說，差距過大、稅收分配政策不合理的現狀導致了很多居民收入水平低而缺乏消費的能力。其政策不合理主要表現在：首先，我國現行個人所得稅實行的分類制雖簡單明了，但在當前收入來源多元化、復雜化的現狀中卻難以體現稅負公平、合理負擔原則，不能全面反映納稅人的能力。例如現在有些實際收入多的人繳稅的金額卻比收入少的人要少，有失公平。其次，財產稅征稅面積狹窄，難以有效應對收入結構失衡、財富集中的形勢。由于現行稅法的不完善性，我國目前開征的財產稅只有房產和車船，而遺產等更巨大的財產卻沒能納入開征范圍，因此就造成了我國大量富二代的出現，也使得貧富差距更加顯著。

(三)現行稅收制度很難有效的調控產業結構的不平衡首先，就我國當前的經濟發展體制來說，主要還是依賴第二產業。第三產業由于當前稅收優惠政策在促進發展的需要力度不夠，因此造成發展滯后，并未實現第三產業的協調拉動；其次，當前稅收政策未能有效的引導社會各個方面向農業投資，不利于農業產業結構的優化。表現在：第一，政府財政支持是我國目前農業最主要的投資來源；第二，我國涉農的稅收制度幾乎都集中在農產品的種植和農業科技的推廣上，而最主要的農產品銷售和養殖業卻缺乏優惠。

三、關于構建和完善我國財政稅收調控法的思考

所謂財政稅收調控經濟行為的法制化就是以人民大眾的意志為出發點，根據國家的法律法規，以稅收決策國策的規律進行決策，財政稅收決策者的權利受到公眾監督和法律約束的過程。

(一)制定宏觀調控基本法社會主義是法制經濟，必須以法制為準繩，良好的財稅法律法規是控制經濟的前提，而財政稅收調控法屬于宏觀法律調控體系，因此可以通過創建《稅收調控基本法》來對稅收調控法做出最基本的規定，如原則、特征、手段等等，通過細分來對稅收調控體系。但是需要注意的是在制定《稅收調控基本法》時，要注意同《稅收基本法》的區別。要盡量在書中完善稅收調整法的各稅種法，從而可以加重或減輕經濟主體稅負，從而起到影響其它經濟活動的稅收調控措施。

(二)加大稅收對分配的調節作用，縮小居民差距，拉動國內總體需求首先，納稅人的綜合納稅代替分類稅制，通過一次性對納稅人的收入綜合進行納稅可以更直觀的了解納稅人的納稅能力，從而實現多收入者多納稅；其次，完善稅收來源，例如開征遺產稅、社會保障稅等，發揮稅收在保障高收入、保障低收入方面的作用。

(三)發揮稅收在調節產業結構中的作用首先，要加強對第三產業等密集型產業和新興產業的調控，例如可以實行減免稅收等優惠政策等，鼓勵其發展，從而緩解我國目前緊張的就業壓力；其次，充分發揮稅收優惠政策的導向作用。可以通過將稅收的優惠政策范圍擴大到農業、養殖業等相關產業，對能夠促進發展的組織機構給予稅收優惠，從而促進農民組織成立或中小企業的建立。

(四)以良好監督、社會關注和信用體系為后盾一方面政府要嚴格公正的執法，另一方面社會各界也要履行自己的監督職能，時時刻刻關注執法者的行動，督促執法者在執行權利時能做到公平、公正、公開。同時，公民個人也要發揮主人翁的精神，積極表達自己的利益訴求。

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（一）、體制運行還不夠健全，有效控制也沒有很好地進行管理。財政稅收工作同時受到業務和行政的制約，在財政稅收管理進行過程中，這樣就會造成一定的弊端。部分管理工作者會目無法紀，為了自己的私利違背原則，做出影響財政稅收管理順利進行的事情。有些地方，稅收人員不斷削減，管理機構也在日益減少，使得管理力量單薄，而且缺少了組織的穩定性，工作人員缺少工作的激情，無法帶動先進的管理。

（二）、財政稅收的管理的監督監管不到位。稅收管理體之中缺乏有效可行的監督機制，這會造成一種無責任和危機意識的狀態，導致違法亂紀現象時有發生。

（三）、民主管理的形式在體制上只是空有口號并沒有完全落實。部分地區不能落實民主管理制度，無法做到真正意義上的政務公開，即便有形式上的民主小組形式，但是并無實際意義。選舉幾乎都是大領導內定，不能通過民主決定，造成管理人員不夠專業，無法以身正則，起不到任何監督監管作用。沒有很好地要求，財政稅收工作就不能很有序的運行。

（四）、在目前的稅收系統中資金效益并沒有得到完全的優化。即便在制度上將收入和支出分成兩個部分，但是實際還是混為一談，一起運行。而且在專項資金調用時需要層層過關，分批撥付，這就直接影響了資金在使用過程中產生的效益，從整體來看，各部門之間的權利、責任和利益沒有完全有序化，分工不夠明確，致使我國財政稅收管理資金效益得不到提高，造成嚴重的浪費現象，阻礙了我國財政稅收管理的快速發展和創新。

二、改善財政稅收管理體制的創新之舉

（一）、財政稅收的管理體制需要完善，必須要根據實際的需要整改體制。就目前狀況來說，我國的財政稅收管理體制依然不夠健全完善，并且在這個體制的建設中始終循環著集權分權，而且影響深遠。在財政稅收的管理上，目前我們的狀態是很疏忽的，工作人員對于管理的認知觀念也是比較淡薄。要改變這一局面必須要加強財政稅收管理體制的整改，并將此工作作為現行財政工作的最主要的任務。在這一過程中首先很重要的一點就是要強化制度規范，加強法律權威；同時財政稅收管理秩序也要穩步的落實，做好財務管理機制的完善，對于債務管理要加之強化，避免出現不正常的債務現象，使得財政稅收管理關系處于健康、和諧的關系之中，能夠有效的促進其適應時代的發展。

（二）、財政稅收管理工作中的主要執行者是工作人員，因此提高工作人員的綜合素質，并加強績效評估，深化體制整改的強度只管重要。稅收管理工作要想取得很大的成效就需要由綜合素質高的工作人員。人是管理運作的主要傳達方，因此為了財政稅收管理工作的有效開展必須要加強工作人員的綜合素質。為此，我們必須要形成成文的規章制度，并采取有效措施進行定期的培訓以強化行動觀念。并且對于財政稅收的專業知識以及培訓材料，要加強規范創新，優化知識結構，使得管理服務與理論指導相統一，提升整體的協調能力和辦事效力，為大眾提供優質的服務。同時要做到有效的精兵簡政，盡量減少繁冗機構，降低自身成本支出。績效評估對于提高工作人員的積極性有著良好的作用，因此在稅收管理工作也實行績效評估，會大大提升工作人員形象，提高工作積極性，提高財政管理工作的效率。

（三）、收支是財政稅收的體現，收入和支出要有明確界定以避免出現混亂管理的現象。管理中會有很多的經濟措施，對于收支的管理要利用好可行措施，建立一整套可行方案和體系。在人員管理上要認真做好收支項目的分配，根據實際情況和市場需求，遵循一定的原則明確收支范圍的定義，科學確定稅負比例，并且合理配置各種稅收服務領域，推進區域公共服務均衡化的發展；還要明確財政稅收管理職責權限，進行相關的職責劃分，逐步把財政稅收管理歸入預算管理范圍之內，同時調整在稅源轉移以及跨區域分配過程中出現的不公現象，降低市場或者國家政策等因素對于財政稅收收入的影響。財政稅收工作要想穩步健康地發展，就必須要有一個長期的健康機制，因此我們要為了社會的可持續發展，做好稅收機制的運作。

（四）、資金作為財政稅收的體現，必須要提高使用效益。我國的財政稅收一般都是用在公共事業上，但是隨著市場經濟的發展，我們必須要提財政稅收資金的有效使用，使其發揮有利的效益。財政稅收管理部門要整合財政稅收資源，公開化、透明化財政稅收，加大對潛力事業的扶持，并為了信息的有效傳遞，為了資源的共享做好一個共享機制。在這個過程中，管理部門要適當的照顧基層發展，現在基層發展需求的扶持比較渴望，稅收資金在這一方面會有很高的效益體現。最重要整個資金的使用過程要有一個完善的監督機制的管理，以最大化資金的使用效益。

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由于我國處于市場經濟的基本國情之下，進行財政稅收管理體制的創新的前提是建立起分級分權的財政體制，所謂分級分權，指的是合理劃分各級政府，實行分級分權的財政體制有利于實現中央政府和地方政府之間財政稅收的調節，在分級的過程中，要根據實際情況，在合適的時間增加我國中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，減少財政管理問題的出現，對財務進行統籌管理，同時要切實的緩解地方政府財務管理自身所帶來的壓力，對于行政改革過程中的人員精簡所提出的要求盡量滿足，嚴格規范地方政府的支出權限，保證地方政府具有充分的財政權力的前提下對地方財政的自由進行相應的控制，這就能在一定程度上推進地方政府的財政稅收管理改革，實現我國財政稅收管理體制的創新。

2健全財政轉移支付體系健全

財政轉移支付體系對于我國財政稅收管理體制的創新有非常重要的作用，合理的搭配有條件轉移支付和一般性轉移支付以保證資金來源的穩定性和可靠性，一些資金分配方法比較合理的省市要提升一般性轉移支付自身的比例，整合專項轉移支付，使移動支付資金的來源愈來愈穩定。同時對轉移支付的分配方式進行改革，在改革的基礎上建立公開、科學、透明和合理的資金分配體系，保證我國財政稅收管理體制的創新。

3以制度創新保證管理體制的創新

財政稅收體制的改革對于我國政府改革深化以及社會主義市場經濟發展有著一定的制衡作用，特別是在農村地區，有效的推廣能夠充分調動農民的勞動積極性，降低農業生產工具的成本，相應的農業生產成本也會降低，為了實現這個目標，既要免除農業稅等一些稅收項目，還要及時的調整稅收結構，同時正視地方政府的主要職責，這是發展我國特色經濟的重要途徑。合同制是完善我國地方財務稅收管理分配職能的重要創新手段，因此將合同制納入到我國的財政稅收體系之中，既能提升我國地方財政稅收的自，還有助于國家的宏觀調控，人們一直在倡導進行體制改革的進行，制度創新對于經濟發展和社會發展的主要作用逐漸體現出來，因此，為了開展財政稅收管理體制創新就必須要以加強中央管理部門與地方政府之間的配合為出發點和著眼點。

4注重國稅和地稅的協調

國稅和地稅，都是國家的稅務機構。其中國稅歸國家稅務總局垂直管理，而地稅歸省（市）地稅局垂直管理。兩者最重要的區別是稅務征收的范圍不同，因此，為了更加有效的發揮我國稅務機構的作用，必須協調好地稅和國稅之間的關系，健全地稅和國稅的協調機制和配合機制，由于我國近年來不斷的進行分稅制管理體制的改革，在我國的相關省份已經設立了相應的稅收征管機構，這些機構是將地稅和國稅分開的，地稅機關和國稅機關之間要進行充分的交流，實現信息的共享，當地稅和國稅對政策的理解出現不同時，兩種結構應當進行充分的探討，盡力的解決問題，以實現地稅和國稅的協調發展為主要目的。同時，政府要將相應的財政關系進行規范，對我國的財政體制進行健全，對于我國各級政府對于財政支出所具有的責任進行明確，對于省級政府和中央政府之間的財政轉移支付制度進行充分的完善，以事權和財權相互匹配為重要原則，健全省級以下的財政管理體制，對于全國性的基本公共服務要由中央政府來承擔，履行好其調節收入分配的責任，對于地區性的公共服務支出要由地方政府來負責，除此之外，對于一些跨地區性質的公共服務，必須分清楚這些服務的主要責任和次要責任，協調好中央政府和地方政府的關系，增加一般性轉移的支付規模，增加對財政困難的城鄉建設力度。

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2我國目前財政稅收體制中所存在的問題

2.1預算管理體制存在很多不足

對財政稅收體制改革來說，其各部分改革的進程存在著相應差距。與收支管理體制改革尤其是稅收體系和財政收入分配體制改革相比，我國預算管理體制的改革具有相當程度上的滯后性。雖然目前我國在預算管理體制的改革方面取得了相應發展，但預算體制覆蓋范圍小，缺乏有力的監督管理機制的問題仍沒有解決。一方面，財政預算無法完全被政府財政收支工作涵蓋；另一方面，內部約束無法成立，財政預算管理不能得到有效的管理和監管，使得改革過程中存在的實質性問題得不到解決。

2.2財政稅收體系和財政收入分配體制存在局限性

就目前我國的情況而言，政府收入體系并不十分完善，而財政稅收體制結構也存在相應不足。根據目前各級政府收入分配情況來看，大致呈現“向上集中”的趨勢，地方政府與中央收入劃分的缺陷，不利于地方財政收入的持續增長和宏觀調控的實現。同時，目前的地方財政稅收體系并不完善，其結構也不合理。地方稅收受中央稅收政策調整的影響較大，導致其穩定性較低，且地方稅收入的規模也相對較小。

2.3民主管理不夠完善

政務公開、民主管理和民主監督制度是新時期黨的建設工作中的一項核心任務。這一制度的關鍵內容是財務公開、民主理財。但目前政務公開和民主管理制度在我國的部分單位和地方并沒有得到很好的落實。雖然在我國許多地方和單位都成立了民主理財的領導小組，但其成員很多都是由領導指定的，并不是通過民主選舉的，根本無法起到監督的作用。

3加強我國稅收體制改革的決策

3.1建立符合我國國情的財政稅收體制

財政體制改革應與各級政府的事權相對應，并結合我國現階段的社會經濟發展水平。在明確各級政府層級的前提下，必須合理劃分各級政府的事權和支出責任。首先，從財政支出的角度來講，要使各級地方政府與中央的支出比重變得合理化，就應適當地增加省級政府和中央的直接支出責任，達到減輕地方政府的財政負擔和支出責任的目的。其次，從財政收入角度來看，應合理劃分各級地方政府與中央政府的收入比例，科學合理地提高中央政府的收入比重。

3.2建立完善的財政預算體制

建立完善的財政預算體系，關鍵在于將財政預算方案的執行與預算的編制進行有效分離，有效地預算和規劃好國家的長遠發展目標，協調好短期預算規劃與中長期預算規劃，建立一套合理完善的財政預算體制。逐步調整和擴大預算范圍，完善財政預算管理體系，以滿足社會經濟發展的需求。要想建立完善的預算體制，還必須增加社會保障方面的預算和社會資本預算等方面的內容，在財政預算管理體制中納入各級政府部門所涉及的財政稅收活動，以達到保證財政預算，真實反映政府部門的實際財政稅收的收支狀況的目的。

3.3健全財政轉移支付體系，建立分級分權財政體制

要想完善財政轉移支付體系，一方面應提高一般性轉移支付的比例，合理搭配專項轉移支付與一般性轉移支付，妥善處理轉移支付的結構比例；另一方面，還應改革轉移支付的分配方式，建造合理公平的資金分配體系。建立分級分權財政體制對推動我國財政稅收體制改革來講具有十分重要的意義，應合理劃分各級政府以及政府部門之前的分級分權財政體制，加大中央政府的收入比例和直接支出，減輕地方政府的財務管理壓力；規范管理地方政府的支出，給予適當的財政權力，控制好財政自由。

篇（7）

順應時展的需要，黨的十七大又提出了要完善公共財政框架體系的任務，更加體現了財政的目的開始向公共性轉移，體現了面向平民納稅人的一種民主化財政的新起點。而要圍繞這一任務深化公共財政體制改革，財政支出結構的進一步調整和優化就成為其關鍵環節。公共財政是指市場經濟條件下，由國家來提供公共服務和公共產品的一種活動。它的核心是政府對社會財富的再分配，但與原來的財政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。我國1998年開始進行公共財政建設和公共財政體制創新，經過十余年的發展，已基本形成了公共財政體制的雛形。

我國財政支出結構的積極變化

財政支出政策是國家宏觀調控的重要手段，“十一五”期間，按照建設公共財政體制的要求，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，我國財政支出結構不斷調整，出現了以下幾方面的積極變化：

（一）財政保障范圍有進有退

一方面逐步減少非公共服務支出項，壓縮經濟建設費支出，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支；另一方面，著重保障政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，重點加大“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域的投入。我國財政支出結構正在逐步突破傳統的、偏重于經濟建設的供給模式，向以公共服務和宏觀調控為主要內容的新模式轉換。

（二）財政支出的公共性、公益性特征日益明顯

2008年，中央財政用于“三農”的支出合計為5955.5億元，比上年實際增長37.9％；2009年，中央財政用于“三農”方面的支出達到7253億元，比2008年增長21.8%，主要用于增加對農民的補貼，大力支持農業生產，加快發展農村社會事業；2010年，中央財政用于“三農”方面的支出擬安排8183.4億元，比上年增加930.4億元，增長12.8%。同時，2009年中央財政教育支出1981.39億元，增長23.6%，保障教育優先發展；安排社會保障和就業支出3296.66億元，增長20.2%，重點支持完善社會保障體系、促進就業等；安排醫療衛生支出1277.14億元，增長49.5%，推進醫藥衛生體制改革、增強基層醫療衛生服務能力等民生支出增幅明顯高于財政支出平均增幅，表明國家收入分配重點逐漸向城鄉居民傾斜，財政在支持改善民生方面投入力度不斷加大，取得實質性進展。

（三）中央財政轉移支付力度加大

近年來我國財政收入連年大幅超收，為逐步解決中央與地方財權和事權不相匹配的問題，中央政府開始有意識的加大對地方的財政轉移支付力度。2008年，中央對地方稅收返還和轉移支付22990.76億元，增長26.8%，占地方財政總支出的比重為38%，其中中西部地區財政支出平均54.4%的資金來源于中央財政轉移支付。2009年，中央對地方稅收返還和轉移支付28621.3億元，較2008年增長了24.5%，地方財政支出的39.1%來源于中央財政轉移支付。2010年，中央政府進一步將中央財政稅收返還和轉移支付提高至30611億元，增長7%，為更好地實現地區基本公共服務均等化提供了有力的資金保障。

我國財政支出結構存在的問題

隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政體制建設穩步推進、成效顯著，但也應該清醒的認識到，目前的財政支出結構與公共財政的要求還有諸多不適應之處。

中央財政支出規模不斷擴大，但公益性支出總量不足、結構不合理。2008年中央財政支出36319.92億元，增長22.8%；2009年，中央財政支出43901.14億元，增長24.1%。但在中央財政支出規模不斷擴大的同時，2009年中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元，占16.9%；中央財政用于“三農”的支出合計7253.1億元，占16.5%。相比內地，人口不足800萬的香港，2008至2009財政年度預算中，教育、社保分別占特區政府開支的23.8%和17.6%。顯然，中央財政支出中公益性支出積累還很薄弱，總量依然不足，而且公益性支出在地區間、各項目間的分配也缺少科學合理的執行標準，重點項目不突出，財政支出分配的隨意性加大。

中央財政支出的透明度和公開性較差，缺少公眾監督。政府浪費是影響民生投入的一大因素，政府浪費的根源在于從預算的編制到執行基本由政府部門主導，它優先考慮部門需求和利益在所難免。審計部門的審計力度雖然逐年加大，但由于審計缺少嚴厲的問責制度相配合，相關違規乃至違法行為仍在不斷重復出現。加之現行制度下公眾無法介入監督，使得各級政府部門更加無所顧忌，公眾的利益就無法得到完整體現。

轉移支付制度不夠規范。目前我國轉移支付制度主要包括：稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。這其中稅收返還所占比重較大，但稅收返還額度取決于地方經濟發展程度，因此更利于發達地區而不利于欠發達的中西部地區，不僅不利于均等化的實現，反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。我國的一般性轉移支付盡管有均等化的功能，但所占比重過低；專項轉移支付的比重雖然較高但透明度較差。

公共財政框架下我國財政支出結構優化的原則

在推動公共財政體制改革、完善公共財政體制建設的過程中，財政支出結構進一步調整和優化應掌握以下原則：

有法可依原則。公共財政框架下財政支出結構的優化，必須以法律制度為基礎，以程序合法為要求，以規范運作為準則，即要完善各項規章制度，做到有法可依。一是要依法編制年度預算，并強化預算執行和監督；二是要明確中央與地方的責權利關系，推進中央政府財政轉移支付制度建設，同時對地方在轉移支付的投向問題上進行合理的監督和規范。

統籌兼顧原則。統籌兼顧原則是指政府公共支出結構的安排，必須從全局出發，分清主次，適當照顧各個方面的需要，妥善安排和分配財力，以保證政府各項職能的實現和國民經濟的協調發展。同時安排公共支出時要做到統籌兼顧與突出重點相結合，應將資金力量集中于政府公共服務職能的實現和社會發展關鍵領域建設，避免出現資金平均分配的現象。

可持續發展的原則。要妥善處理好當前與長遠、經濟與社會、人與自然和諧發展的關系，科學有效地配置政府財力資源，促進經濟社會可持續發展。

公平性、均等化的原則。我國社會事業發展相對滯后，基礎比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標準較低，且農村人口所占比例高，地區間、城鄉間基本公共服務水平差距較大。要運用財政政策和財政分配手段，調節居民收入差距，調節城鄉之間、發達地區與落后地區之間公共產品和公共服務的受益水平，促進社會公平和城鄉、區域協調發展。

公共財政框架下我國財政支出結構調整與優化建議

為適應公共財政框架完善的要求，強化和提高政府社會公共服務職能，要積極發揮財政政策的調節和分配功能，對我國財政支出結構做進一步調整和優化。

（一）存量調整與增量調整相結合以實現結構優化

通過存量調整改變現有項目支出規模，對各項支出有保有壓，減少直至退出對一般性、競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支，同時保證行政性工資、福利等個人收入增長；通過增量調整，利用未來財政收入的增量部分擴大財政保障范圍，以完善政府公共服務職能為目標，繼續加大對公共服務領域的投入，向社會主義新農村建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向中西部困難地區傾斜。

（二）調整目標上實現公共服務均等化的基本要求

逐步實現基本公共服務的均等化，已成為全面建設小康社會階段維護社會公平、促進社會和諧的重要內容。財政支出結構的調整中，應充分發揮政府的主導力量，調動全社會的積極性，建立健全公共服務體系，合理配置公共服務資源，公平分配公共產品和公共服務，使城鄉及不同地區、不同群體的人們享有大致相等的公共服務水平，以實現公共服務均等化的基本目標。

（三）探索建立保障和改善民生的長效機制

一方面，毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，積極發揮財政政策的宏觀調控作用，并與貨幣、產業等政策協調配合，促進經濟保持平穩較快增長，努力增加財政收入，不斷加大對民生領域的投入。另一方面，社會事業的發展是一個系統性的工程，沒有相應的制度保障，增加的投入也難以有效發揮作用。要在加大財政投入力度、提高財政資金使用效益的同時，針對體制機制中存在的不適應、不符合科學發展觀的問題，著力支持改革創新，完善體制機制，建立健全民生保障的長效機制。

（四）繼續優化中央財政轉移支付結構

從我國目前政府間財政收支責任安排的情況來看，縣級基層政府承擔了主要的基本公共服務提供責任，但其掌握的財力資源卻十分有限，財權與事權嚴重不匹配。通過一系列財政轉移支付制度的調整，中央政府財政轉移支付力度有所加強，基層財政困難局面有所改善，但有些措施的規范性仍然不夠，專項轉移支付的比重依然偏高且透明度較差，一般性轉移支付又無法真正做到完全依據各地區社會、經濟和基本公共服務發展的歷史差距和客觀需求進行資金分配，再加上政府間財政關系制度安排缺乏總體布局，導致很多措施并沒有取得良好的預期成果。因此，中央政府應在明確中央與地方責權利的基礎上，明確中央財政轉移支付制度目標，科學系統地制定方案。

參考文獻：

1.宋立根.強化公共財政政策調整和優化財政支出結構[J].中國發展觀察，2008（10）

2.謝旭人.優化財政支出結構建立保障和改善民生的長效機制[N].經濟日報，2008.11

篇（8）

《萬歷會計錄》是明隆慶六年（1572年）年由戶部尚書王國光開始主持編寫的明朝財政收支總冊，萬歷六年（1578年）由時任戶部尚書張學顏主持加以訂正，萬歷九年（1581年）修成后再加磨算增訂，于萬歷十年（1582年）得萬歷皇帝批準刊行，頒發全國，作為相關部門管理財政收支的依據。全書43卷，約百萬字，卷1為戶部所掌全國賦稅收入、支出舊額、見額；卷2至卷16為十三布政使司與南北兩直隸田賦；卷17至卷29為遼東等十三軍鎮餉額；卷30為內府諸庫、監、局、司供應；卷31為光祿寺供應；卷32為宗藩祿糧；卷33為戶部職官設置；卷34為文武官俸祿；卷35漕運；卷36倉場；卷37營衛官軍俸糧；卷38屯田；卷39鹽法；卷40茶法；卷41錢法；卷42鈔關船料商稅；卷43雜課；各卷皆附相關沿革事例。其中惟卷6“山東布政司田賦”闕如，其余完整。各部分主要分類收錄戶部綜合《大明會典》、歷朝條例、戶部檔案冊籍、各省直續報文冊，乃至官員家藏文獻，詳加考核而后形成的大約4.5萬個財政收支數據，其中主要為萬歷六年數據，其次為相關沿革事例及戶部職官設置與分工。

中國在漢、唐、宋時代就已出現政府編制的財政收支簿冊，但皆散佚不存。清朝未編制體現全國財政一體狀況的“會計錄”。順治年間開始不斷編纂的《賦役全書》是由朝廷統一布置而由各地方衙門分別編制的地方賦役冊籍，光緒年間出現的幾種會計錄、會計表則皆是私人所為，篇幅甚小。所以，《萬歷會計錄》實為現存中國帝制時代官修最具系統性的全國財政數據冊籍。這樣一部冊籍，提供了帝制時代特定時間橫斷面的系統財政數據，呈現明萬歷年間中央財政管理的基本概念與規制，也透露出明初至萬歷初年相關政策演變的軌跡，無疑具有多重文獻價值。如欲完成系統可靠的明代財政史，或欲澄清萬歷前期財政數據，此書皆不可不用。

然而，明代財政史研究雖經長期積累，重要成果繁多，但迄于此書出版之前，并無系統運用《萬歷會計錄》而作的精深研究問世。以“財政史”冠名者多于明代財政部分敘述籠統；研究賦稅、財政專門問題者則多聚焦于某一具體線索而難見全局。即使在國際學術界影響廣泛的黃仁宇《十六世紀明代中國之財政與稅收》，也僅在《萬歷會計錄》中擷取幾個數據而不及其余。其中原因，主要是研究者憚于文獻浩繁。其次因為財政數據分析，必須精準記錄、排比，方能分析其中關節、透視全局，而大量數據處理非積長年累月之功不見成效，故人多選擇規避。此外，《萬歷會計錄》僅有明萬歷刊本，在近年《續修四庫全書》將之影印收入之前，取用不易。種種艱難，使得《萬歷會計錄》這樣一部明代財政史研究的核心文獻，竟然運用不多。如今，《明代整理與研究》出版，《萬歷會計錄》全書內容、數據盡在其中，而且通過歷史學家與數學家合作，重建了散失不見的山東布政使司數據，緒論提供該文獻編纂原委、文獻價值說明，研究篇析出各省、直、邊鎮田賦貨幣化程度數據，而且將全部數據核對后做表格化處理。明代財政史研究至此登上一個新的文獻系統平臺。

二、方法特色

《明代整理與研究》合文獻整理與研究為一體，發凡起例，頗有新意。今人整理古籍，主流方法是校勘、標點，欲略加研究之意于其中，則加考證性注釋。此類工作，看去簡單，其實非有扎實功力者不能成其功。時或見有不精之作，還需索取舊本查核，以定取舍。且時下大量古籍影印出版，研究者于明清書籍類文獻，多可使用舊本，好在直取原貌，免為加工所誤。《萬歷會計錄》為原始文獻，底本外并無他本，無諸本校勘必要，若取其他文獻對勘，更易失離原貌，而該文獻使用者主要為專業研究人員，標點也非亟需。況且原本影印出版，查找亦已不難。此種情況下，著者將全書文字內容保留而將全部數據轉換為阿拉伯數字書寫的表格，研究者可將此書與舊刊本參酌使用，最得津梁之便。

計量史學在中國早有嘗試，成績也稱可觀。然而明代財政雖為最適合計量研究領域，僅梁方仲先生《明代戶口田地及田賦統計》為重大成果，且限于戶口、田地、田賦范圍，于明代政府各門類財政收支數據的系統量化，尚未實現。此書經整理形成統計表555個，附圖28個，研究篇另外提供大量折算數據，處理數據凡20萬條有余，分類覆蓋萬歷初期財政收支狀況及管理體制信息，終于形成明萬歷前期財政的系統量化數據庫。其中以現代數學方法重建缺失的明山東布政使司財政數據，計量之復雜，尤非一般排比統計可比。明代財政研究由是而得巨大便利不言而喻，中國古代史的計量研究得以推進，也是顯而易見之事。

以白銀貨幣化為線索，將明代中國財政研究置于當時世界v史演變大勢之中考察，是該書另一特色。中國帝制時代貨幣，多數時期以銅錢為主，間用布帛、紙鈔，白銀在宋、金時期頗為流通，但并未達到穩定主導貨幣程度。明代初用銅錢，不久強力推行紙鈔，禁止金銀作為貨幣流通。然而紙鈔旋即廢壞，民間率多用銀，雖經政府遏制，其勢不止，政府只得適應市場、民心，逐漸接受白銀交易。隨后白銀成為主導貨幣，銅錢為輔幣，紙鈔只作賞賜之用。此過程發生原因，本由明代中國內生，適逢域外白銀通過國際貿易大批量進入中國，推動中國貨幣流通根本轉化，形成稱量白銀主幣體制，促使明朝財政體系由實物中心轉向貨幣與實物兩元體制，并使得中國貨幣體系與國際貿易所用貨幣融合無間，帶動中國融入全球化歷史轉變。基于白銀主導貨幣體制連動國家財政體制變革與中國空前幅度融入世界貿易體系的意義，《明代整理與研究》突出了白銀貨幣化的線索，尤其是在研究篇計算了大量財政收支中的貨幣化數字、比率。這不僅提供了以統一尺度衡量原本以多種收支形態記載的財政數據的新數據系統，而且更真切地將明代貨幣與國家財政體制轉變安置于世界大變遷的景深之中，揭示出明代中國變遷與世界范圍歷史變革間的共振關系。

三、研究啟示

前揭之外，《明代整理與研究》提出諸多明確的學術主張，涉及明代財政史及更大范

圍歷史問題的認識，值得學術界特別關注。

首先，關于《萬歷會計錄》的性質與價值。此書在比前人更為詳明地梳理《萬歷會計錄》編纂背景、過程、參與者情況、基本內容基礎上，就《萬歷會計錄》的性質與價值提出了明確看法。認為該文獻“是明代國家財政會計總冊”；“容納了明代財政制度演變的軌跡，包括財政的收支結構及其運行機制的實態，也涵蓋了明代經濟、政治、文化、社會等諸多領域的問題，特別是反映了明朝興衰的癥結”；據此文獻可知“明代戶部已經有以白銀作為部分計量標準的會計總賬”；可資以“探討16世紀明代財政收支總量、規模、結構及其貨幣化程度”。這些看法，不僅精當概括了《萬歷會計錄》的基本性質，并且揭示出該文獻在狹義財政史以及更大范圍領域的研究價值。學界研究財政問題者，多將財政視為經濟史中一個門類，所見易為經濟視野所拘泥。實際上無論古今，財政運行皆橫亙于經濟與政治、國家與社會之間，是公共權力行使與維系的樞機，由中不僅可以查見政府收支情況，而且可以據以分析政治理念、狀況與運行特征，分析社會推演之脈動。在對萬歷時期財政運行分析的基礎上，對明代中國社會轉型跡象進行分析，正是此書超出前人研究的一個重要表現。

此間惟有一點可以再加推敲。該書認為，《萬歷會計錄》是“會計總冊”而不是“預算書”。理由在于，與近代國家預算相比，《萬歷會計錄》以編造年份的實際財政收入為基礎，而近代國家預算以預算年份的估計收入為基礎，前者關注現在，后者關注未來。就《萬歷會計錄》編制基礎及內容而言的確如此，只是中國帝制時期財政，以“量入為出”為主流觀念，而賦稅收入主要依據人口、土地，這些數字變動遲緩，因而財政收入盡量保持“額征”。萬歷初年土地作為稅收標的之地位上升，使歲入額數更形穩定――至于晚明加征稅收，是戰爭狀態下的舉措，與承平時代不同。在此意義上，《萬歷會計錄》實際上構成未來年度乃至未來若干年內財政收支的標準，雖然不是精密預算書，卻也并非完全不具預算功能。因此明朝才會將《萬歷會計錄》印刷頒行直省、邊鎮，要求“一體遵守”。若只是過往收支賬冊，各地如何“遵守”？“預算”之發生，不是突兀之事，也非僅有一種類型、途徑。

第二，關于白銀貨幣化及貨幣與實物兩元財政體制。萬明先生近年已發表多篇論文，闡釋白銀在明代基于經濟發展，自下而上地逐步演變成為完全形態的貨幣。此一重要觀點在《明代整理與研究》一書中得到系統貫徹。以往明代財政研究者，關注賦稅關系多，關注政府財政收支總體狀況少。而關注賦稅者，皆能看到賦稅由力役、實物形態向貨幣形態的演變，卻大多于賦稅所征的貨幣本身之形態缺乏深入考察，或者僅將賦稅中的貨幣作為一般貨幣而忽略其白銀特質。此書切實將賦稅暨財政體制中的白銀貨幣之特殊性作為考察的基本著眼點，將白銀貨幣化過程與對賦稅折銀、以銀計稅、商品經濟發展、國家轉型等問題密切結合起來。萬明指出，白銀貨幣化推動社會從馬克思所f的人類歷史三大形態中的“人的依賴關系”向“物的依賴關系”轉變，從自然經濟向貨幣經濟轉變，從小農經濟向市場經濟轉變，同時標志著君主壟斷貨幣的終結。在這種深刻的社會體制轉變過程中，明代人形成了以白銀作為財政計量標準的理念――這是中國帝制時代財政理念的一項重要發展，進而衍生出財政管理中統一會計賬冊的必要性與可能性。在此過程中形成的財政體制，是貨幣與實物并用的兩元體制，其方向是從實物財政轉向貨幣財政。這從貨幣、財政的角度，大大開闊了探索中國帝制時代社會形態轉變機制、歷程等重大問題的視野。

筆者在1984年完成的以晚明財政危機為題的碩士學位論文及稍后刊發的論文中，曾著眼于財政流轉主導價值標的為白銀而將晚明財政體制概括為貨幣財政體制。此種概括，輕視了當時依然存在的大量實物收支情況。此書中所說貨幣與實物兩元體制及過渡狀態說，無疑是一種更為周延的表述。

篇（9）

1完善財政收支體系，加大財政扶持力度

實施稅費改革，增加財政收入。在我國現行財政收入體制中，規范性政府收入與非規范性政府收入同時并存。據統計，我國非規范性政府收入與規范性政府收入的比例約為3∶2.按照這一比例推算，我國1999年非規范性政府收入約為17000億元，這一巨大的數字帶來的直接后果就是：沖擊稅基，減少財政收入，削弱中央政府的宏觀調控能力；收費收入缺乏約束，導致腐敗行為的滋生和蔓延，擾亂正常的經濟秩序。因此，我國政府應及時清理整頓各部門、各級政府名目繁多的基金和預算外收費項目，統一納入政府預算管理；堅決取締一切不合理的收費和基金；將具有稅收性質的基金和收費納入稅收管理，歸入現行稅種或重新設計稅種。

增加政府對科研開發的投入。目前，我國R&D費用嚴重不足，迫切需要政府增加財政投入力度。從我國實際情況來看，需從兩方面著手：增加預算內投入。在財政預算上，打破基數法，采取一年一定的辦法，增加預算內投入；壓縮一般性行政開支，把節約的資金用于科技開發，在不影響國家正常運轉的條件下，使預算內科技投入增長速度超過GNP增長速度；合理利用預算外資金。把財政部門管理的小型技改貸款、文教衛行政周轉金、工交商貿企業周轉金、支農周轉金等各項周轉金，向科技開發傾斜，保證技術改造資金需要。

建立政府補貼基金。美、英、法等發達的市場經濟國家均建立了政府補貼基金，其用途主要有兩個：對風險投資企業提供無償補助，分擔風險投資公司的投資風險；對風險投資企業虧損提供虧損補貼。在這里，政府補貼不是指物價補貼和企業虧損補貼，而是對風險投資基金進行補貼，以鼓勵風險投資的發展。從我國目前的情況看，應從財政支出中單獨劃出一項政府補貼基金，專門用于風險投資補助，對違反規定的單位和個人，追究有關責任人的責任。

建立國家采購政策。利用國內市場，扶持國內高科技企業的發展，是美、英、法等國慣用的做法。其原因在于政府公共采購規模是巨大的，其需求量足以刺激新的高新技術產業的形成，能有效地促進企業的技術開發。為了保護國內高新技術產業的發展，可根據我國的實際情況，確定政府采購的名單和辦法。目前，我國迫切需要解決的是把國家采購政策以法律的形式固定下來，成為制度化、經常化的政策。同時，還需要規定對違反國家采購政策責任人的處罰條例。

2促進企業技術創新的財稅制度創新

國外企業界認為，R&D經費占銷售收入1%以下的企業難以生存，達到5%以上才有競爭力。鑒于我國企業投入R&D經費比例較小，并呈下降趨勢，我國政府應積極制定有關財稅政策，

鼓勵企業論文關鍵詞：財政收支體系；財稅制度；稅收體系；網絡貿易稅收

論文摘要：我國應適應經濟全球化的發展，完善財政收支體系，加大財政對科研開發及人力資本的投入，實行稅收政策傾斜，對新經濟給予稅收支持，以適應和促進知識經濟的發展。

1完善財政收支體系，加大財政扶持力度

實施稅費改革，增加財政收入。在我國現行財政收入體制中，規范性政府收入與非規范性政府收入同時并存。據統計，我國非規范性政府收入與規范性政府收入的比例約為3∶2.按照這一比例推算，我國1999年非規范性政府收入約為17000億元，這一巨大的數字帶來的直接后果就是：沖擊稅基，減少財政收入，削弱中央政府的宏觀調控能力；收費收入缺乏約束，導致腐敗行為的滋生和蔓延，擾亂正常的經濟秩序。因此，我國政府應及時清理整頓各部門、各級政府名目繁多的基金和預算外收費項目，統一納入政府預算管理；堅決取締一切不合理的收費和基金；將具有稅收性質的基金和收費納入稅收管理，歸入現行稅種或重新設計稅種。

增加政府對科研開發的投入。目前，我國R&D費用嚴重不足，迫切需要政府增加財政投入力度。從我國實際情況來看，需從兩方面著手：增加預算內投入。在財政預算上，打破基數法，采取一年一定的辦法，增加預算內投入；壓縮一般性行政開支，把節約的資金用于科技開發，在不影響國家正常運轉的條件下，使預算內科技投入增長速度超過GNP增長速度；合理利用預算外資金。把財政部門管理的小型技改貸款、文教衛行政周轉金、工交商貿企業周轉金、支農周轉金等各項周轉金，向科技開發傾斜，保證技術改造資金需要。

建立政府補貼基金。美、英、法等發達的市場經濟國家均建立了政府補貼基金，其用途主要有兩個：對風險投資企業提供無償補助，分擔風險投資公司的投資風險；對風險投資企業虧損提供虧損補貼。在這里，政府補貼不是指物價補貼和企業虧損補貼，而是對風險投資基金進行補貼，以鼓勵風險投資的發展。從我國目前的情況看，應從財政支出中單獨劃出一項政府補貼基金，專門用于風險投資補助，對違反規定的單位和個人，追究有關責任人的責任。

建立國家采購政策。利用國內市場，扶持國內高科技企業的發展，是美、英、法等國慣用的做法。其原因在于政府公共采購規模是巨大的，其需求量足以刺激新的高新技術產業的形成，能有效地促進企業的技術開發。為了保護國內高新技術產業的發展，可根據我國的實際情況，確定政府采購的名單和辦法。目前，我國迫切需要解決的是把國家采購政策以法律的形式固定下來，成為制度化、經常化的政策。同時，還需要規定對違反國家采購政策責任人的處罰條例。

2促進企業技術創新的財稅制度創新

國外企業界認為，R&D經費占銷售收入1%以下的企業難以生存，達到5%以上才有競爭力。鑒于我國企業投入R&D經費比例較小，并呈下降趨勢，我國政府應積極制定有關財稅政策，鼓勵企業放、遺棄污染物或制造其他社會公害的企業和個人列為環境保護稅的納稅人。在稅率設計上，根據污染物的排放量和濃度及污染物對環境的破壞度來確定差別稅率。如果排放量不易確定，則按照企業的產量或者某種關鍵生產要素的消耗量來確定。在設計稅率時要體現效率與公平，鼓勵企業加大環保投入，對排污水平低于國家排放標準的企業可實施環保退稅。在稅收征管上，由中央和地方共享，提高地方政府在環境保護中的責任，同時保證中央政府對全國環保治理的需要。（2）擴大現有資源稅的征稅范圍。我國現行資源稅僅對礦產品和鹽類資源課稅，征稅范圍過窄，這與我國資源短缺、利用率低、浪費現象嚴重的現實極不相稱。可將礦產資源補償費、水資源費、漁業資源增值保護費、林業保護管理費、林地補償費等并入資源稅，擴大資源稅的征稅范圍。（3）在稅收優惠上向環保型的企業傾斜，特別是要對生產環境保護產品的環保工業及提供環境保護技術服務的企業實行稅收優惠。

5制定網絡貿易稅收政策

在知識經濟時代，信息技術日益發達，電子商務在全球經濟生活中扮演著重要的角色。所有企業或遲或早終究會主動融入或被動卷入其中，我國政府應該根據形勢的發展，站在戰略的高度，引導企業將目光投向電子商務。我們不妨借鑒美國的做法--對網上交易實行零稅率，通過一系列的網絡稅收優惠政策鼓勵企業向電子商務方向發展，并適時制定與電子商務有關的稅收政策，保護和促進我國企業的發展，以免將來處于被動調整的尷尬境地。

參考文獻

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中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2013）02007005

一、 引言

自2012年以來，受金融危機的延續及歐債危機持續發酵的影響，國內經濟形勢并未好轉。根據國家信息中心經濟預測部的數據，2012年1—5月，CPI同比上漲3.5%，低于全年4%的調控目標0.5個百分點，比2008年同期高峰值8.1%低4.6個百分點，物價增速仍處于回落通道。2012年1—5月，中國出口7 744億美元，累計同比增長8.7%，較上年同期下降16.8個百分點。另外，5月工業企業出貨值同比增速仍位于低位，顯示外需并未實質性好轉。

出口大幅下降，內需無力拉動，這對于剛剛經歷經濟寒冬的地方政府雪上加霜，2012年5月之后，各地紛紛推出相應的刺激計劃。天津、山西、黑龍江和江蘇等10余省市陸續了累計超過10萬億元的地方經濟刺激計劃[1]。其中，貴州預計投資3萬億元，重慶預計投資10年6萬億，四川預計投資6.49萬億元。

大規模的地方政府投資勢頭足以蓋過2008年的“4萬億”投資計劃。本輪地方版“4萬億”投資計劃是應該快馬加鞭，還是應該放緩節奏，三思而后行。地方政府大規模投資應該在什么樣的背景下和條件下啟動，是否應該作為刺激經濟的常規手段都是本文所研究的問題。

二、 地方政府投資動因

1.國際經濟形勢持續惡化

2008年全球金融危機從美國點燃，向全球蔓延，頃刻間，全球股市暴跌，實體經濟一度陷入停滯狀態。金融危機使得各國政府紛紛推出刺激經濟的寬松政策，各國政府通過發行政府債務來籌集資金。但是在多數延續高福利政策的希臘、意大利和西班牙等西歐國家卻不得不面臨債臺高筑而無力償還的局面。歐洲債務危機，使世界各國對經濟喪失了信心。

經濟形勢一度惡化，全球經濟復蘇乏力，勢必對國內經濟的發展造成巨大的沖擊。自2011年以來，中國對外出口的數據就一直不樂觀（如圖1所示）。

圖12011—2012年中國進出口商品增長率

數據來源：《中國統計年鑒》。

自2011年開始中國對外貿易總體呈下降趨勢。2012年1月，進出口總額2 726.3億美元，同比增長-7.8%，出口總額1 498.6億美元，同比增長-0.6%，創下了2009年以來進出口貿易同比增速的新低。世界經濟形勢不樂觀，導致世界商品需求萎縮，而中國又是一個制造業大國，出口在GDP中占了相當大的比重。為避免國內經濟伴隨世界經濟持續惡化，維持地方經濟正常運作，以地方政府為主的政府大規模投資計劃重新抬頭。

2.國內經濟二度探底，內需嚴重不足

受國際經濟形勢低落的影響，國內經濟形勢也并不樂觀。2008 年第3 季度和第4 季度的GDP 增長率分別為9.0%和6.8%，自2001 年第4 季度（6.6%）以來第一次下降到7.0%以下。為了避免經濟繼續下滑，2008年11月15日，中國政府提出擴大內需十項措施即“4萬億”經濟刺激計劃，全面轉向擴張性政策，刺激經濟增長。“4萬億”刺激計劃出臺之后，國內一度進入投資“”中，各地投資項目紛紛上馬。利用宏觀經濟預警指數宏觀經濟預警指數是反映中國宏觀經濟運行狀況的景氣合成指數，由工業增加值增速等10個預警指標構成的經濟預警綜合警情指數。可對“4萬億”投資計劃刺激后國內經濟運行狀況做一個簡單的描述。

自2008年“4萬億”計劃出臺后，宏觀經濟預警指數開始回升，于2009年觸及經濟趨熱區域，達到經濟景氣指數最高值。但在之后的3年里，宏觀經濟預警指數開始回調，特別是到了2012年初開始出現急速下滑。宏觀經濟預警指數即將觸及趨冷警戒線（如圖2所示）。

圖21996—2012年中國宏觀經濟預警指數

數據來源：《中國統計年鑒》。

上述分析可知，2008年金融危機之后的國

際經濟形勢并沒有好轉，國際需求不振，傳導至國內直接導致出口銳減。面對國內通貨緊縮，投資刺激冷卻，國內外需求不足的局勢，政府理所當然地開始醞釀新一輪大規模投資刺激計劃，希望在投資的拉動下，緩解國內經濟增速下降的局面。

為緩解經濟危機過后當前地方經濟壓力以及建立中長期地方經濟新體系，本輪地方版“4萬億”投資計劃更多的是出于地方經濟自發需求，似乎是經濟運行至此的一個必然產物。

三、 重啟大規模地方政府投資的必要性

刺激力度大，能夠使經濟快速復蘇是政府投資的特點，與此同時，政府投資也會帶來低效率、擠出效應、產能過剩及地方財政收支惡化等一系列問題。圍繞歷年地方政府投資效率、產能過剩及地方財政收支情況，研究本輪地方版“4萬億”投資計劃的必要性。

1.地方政府投資效率逐年下降

投資效率主要體現為投資規模與其對經濟增長促進作用的適宜程度，即在一定時期內，投資規模大小是否與經濟發展水平相適應。衡量地方政府投資效益，可借助邊際資本產出率，該指標的經濟含義是一單位投資增長所帶來的經濟增加值，計算公式[2]為：

邊際資本產出率=新增生產總值新增固定資產投資額×100%

新增生產總值（GDP）由消費、投資、政府購買和凈出口三大部分組成，由投資直接引起的GDP增長應該是GDP的資本形成部分。所以上式可以改寫成：

邊際資本產出率=新增資本形成額/新增地方（中央）政府固定資產投資額×100%

計算結果顯示，地方政府投資邊際資本產出率逐年下降（如表1所示）。自1978—1990年，地方政府投資邊際資本產出率還有一個上升的階段，但從1991年特別是1993、1994年之后，地方政府投資邊際資本產出率快速下降，直到2009年已經跌破100%。地方政府投資拉動經濟增長的動力逐漸疲軟，遞增的地方投入帶來的效益卻一年不如一年，地方政府自主投資優勢越來越不明顯。

2.部分行業產能過剩

產能過剩，即生產能力超過市場有效需求，從而給經濟運行帶來危害。財政分權背景下，地方政府間展開激烈的競爭，采取各種手段招商引資，發展地方經濟，由此引起市場分割、投資過熱以及過度或無效行政干預等，這實際上是導致中國部分行業產能過剩問題加劇的重要體制性因素[3]。結合近年來國內經濟運作情況來看，一些扭曲的刺激措施，往往對市場發送不正確的信號。如通過補貼（家電下鄉、以舊換新）等手段增加市場有效需求，這樣反映到企業就是增加生產、擴大產能。但消費只是在經濟低落的時候起到快速恢復經濟的作用，所以刺激不是持續性的，一旦消費刺激結束，高消費不再持續，這種一時性和寅吃卯糧式的解決方式，必然使得企業擴張的產能出現過剩。

但工信部及發改委在制定“十二五”規劃和項目審批環節并沒有表現出太多的擔憂。以鋼鐵行業為例，鋼鐵工業“十二五”規劃中指出，繼續推進東南沿海鋼鐵基地建設。根據發改委公布的信息，湛江鋼鐵基地項目建設規模為年產鐵920萬噸、鋼1 000萬噸、鋼材938萬噸，總投資為696.8億元，并將在廣東累計壓縮粗鋼產能1 614萬噸的基礎上實施[4]。而寶鋼2011年產量也不過4 427萬噸，其鋼鐵產品在滿足國內市場需求的同時，還出口至日本、韓國以及歐美等40多個國家和地區。在產能能夠足夠滿足國內需求的水平上，又新建年產量如此大的鋼鐵項目，其鋼鐵區域產需不協調發展的解釋似乎并不能站得住腳。

國家“十二五”規劃針對電力、鋼鐵、房地產、裝備制造業和煤炭等12個重點產業做了非常具體的規劃，截至2012年8月，2012年發改委審批項目約2 400個，新開工項目計劃累計總投資197 119億元，同比增長24.9%；施工項目計劃總投資605 432億元，同比增長14.2%。而2011年1—8月，新開工項目計劃累計總投資不過157 821億元，施工項目計劃總投資530 311億元。在給國內經濟注入強心劑的同時，不禁讓人感到后怕，藥性過后，過剩的產能該如何處理。

在刺激的同時，國家在2009年9月也出臺了相關政策抑制產能過剩，但地方政府在抑制產能過剩方面卻并不樂意主動地配合，因為多數產能過剩產業都是納稅大戶，是拉動當地GDP的主力軍。所以，地方政府在投資對象的選擇上似乎沒有太多新的調整，在國家“十二五”規劃政策的導向下，地方版“4萬億”投資計劃主要還是集中在基建和制造業等產能過剩領域。

3.地方政府財政收支失衡

地方政府財政收入由稅收收入和非稅收收入構成。在稅收收入總額上，2011年地方稅只占全國稅收收入總額的45.8%。2011年地方財政收入52 547.1億元，占全國財政收入的50.6%；中央財政收入51 327.3億元，占全國財政收入的49.4%。地方政府財政支出項目主要由教育、社會保障和就業、一般公共服務、農林水事務、醫療衛生、公共安全和交通運輸等方面構成。其中2010年上述幾項就占據地方財政收入的62.4%。2011年地方財政支出92 733.7億元，占全國財政支出的84.9%；中央財政支出16 514.1億元，占全國財政支出的15.1%。

地方政府在只擁有50.6%的財政收入下卻要承擔84.9%財政支出，收入與支出的不匹配必然導致地方政府財政收支失衡。2002—2011年，地方財政赤字從6 766.5億元一路攀升至40 186.6億元，在10年間增加了將近500%。從地方政府赤字占GDP比重可以清晰地看出，自2008年起，比值快速增長（如圖3所示），凸顯出中國地方政府赤字狀況越來越惡化。

圖32002—2011年地方政府財政赤字占GDP比重

數據來源：Wind資訊。

巨大的投資資金缺口，反映出近幾年來地方政府財政收支和投資是極為不正常的。為了拉動地方經濟，投資必須跟上去，但財政預算是有限的，只能依靠預算外資金。所以地方政府不得不采取國內貸款等手段籌措投資資金，大量的貸款積壓使得地方政府時刻處在高負債危機邊緣，若財政收入無法歸還貸款和利息，地方政府破產一觸即發。在存在巨大投資資金缺口的情況下，地方版“4萬億”投資計劃必將進一步加劇地方政府財政收支狀況的惡化，若不能配套出臺有效風險防范措施，地方債務危機將日益凸顯。

四、 結論及政策建議

歷年地方政府投資效率每況愈下，產能過剩問題依舊嚴重，地方政府收支極為不平衡的情況下，本輪地方版“4萬億”投資計劃出臺過于草率和盲目。不能否認地方政府投資對地方經濟的刺激作用，但前提是應該在對當前經濟形勢進行充分的分析，了解本地產業結構，估算產能情況，預算當地政府財政收支的情況下做出投資決策。所以，本輪大規模的地方政府投資時機還不夠成熟，而且規模過大，容易對經濟產生劇烈影響，若市場無法正確捕捉正確信息，容易進一步加劇經濟惡化，影響經濟的持續發展。

第一， 根據市場需求，調整產業結構。

政府投資的原始目的是糾正市場失靈，對社會投資和資源配置起到宏觀導向作用。地方政府投資也是如此，其出發點應該以遵守市場經濟規則為原則，充當經濟的監督和維護者，調節當地投資結構，引導社會投資往合理的方向發展。而不是代表地方政府的意愿，用投資創造地方收益，破壞市場規律，擠壓地方民間投資，從而導致盲目投資，制造產能過剩。

第二，改革地方官員考核與晉升制度。

以GDP為綱的地方官員考核制度是導致地方政府投資旺盛和投資低效的重要原因之一。在財政分權制度下，一方面，在收支不合理分配的情況下，地方政府為了平衡財政收支，投資創收是一個很好的創收途徑；另一方面，GDP是中央政府考核地方官員的主要指標，地方官員在任命制下，為了表現其在任期間的政績，投資是快速增加當地GDP的有效辦法。但是一旦官員升遷換任，這些巨額投資背后的債務就留給下一任官員，下一任官員為了彌補上一任遺留債務和政績表現，必然又會大規模地投資，如此惡性循環，地方投資需求必然會飛速攀升。中央政府應設計合理的官員考核制度，改變地方政府盲目投資和投資低效的局面，讓地方政府退出GDP競賽。

第三，改革項目審批與核準制度，下放市場自主投資權利。

2004年國務院改革單一投資審批制度，將投資項目的管理分為審批制和核準制，即政府投資項目實行審批制，而企業投資項目實行核準制和備案制。但事實上，審批制的改革實質上只能說是“制度的改良”，審批制的改革未能完全下放企業投資權利，在某種程度上，還是由政府管理企業投資。

政府投資是為了提供公共服務，糾正市場失靈，因而其項目審批制還應該保留。并且應該進一步加強對政府投資項目特別是地方政府投資項目的管理和審批，控制其投資的熱度，將投資的機會和權利下放給市場。具體可以通過減少企業稅收、建立企業投資補貼機制等優惠措施，鼓勵市場自主投資。地方政府應逐步減少和取消核準制，進一步完善當地市場運作監督體系， 保證市場公平運作。

參考文獻：

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預算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財政預算之外而存在的收支計劃資金，它是相對于預算內資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財政部門和由預算撥款的行政事業單位根據國家法律、行政法規和財政規章制度規定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預算的一種財政性資金.

在西方財政民主發達的國家，預算外資金是一個不可被理解的概念，因為政府的所有收入和支出都是完全被納入規范的政府預算的，在國家的財政預算計劃之外，是不可能存在其他收支計劃的.而在中國，人們形象地將那些數目龐大的預算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。

預算外資金相對于預算內資金的最大特點就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財政預算制度的資金不同，預算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機關的名義征收的各種費用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮戶口而征收的戶口費。以山東曲阜為例，其在一年之內就辦理了3000個城鎮戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包.大量的不規范的預算外資金的存在，對我國預算制度的法治建設產生了巨大的阻礙。

預算外資金的另一個重要特點是其在監管中的困難。由于預算外資金不像預算內資金那樣規范，因而是游離于現有的財政監管制度的控制之外的。這樣就給審計機關的審計和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現象之所以屢禁不止，在其資金管理監督中的困難是一個重要原因。注意到這一現象，自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務院又著重開展了對各級行政機關、企事業單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關、企事業單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國預算外資金的現實狀況也還未真正露出水面，審計機關所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監管。

預算外資金的存在，也對中國的預算管理制度造成了巨大的影響。中國的預算管理制度主要是建立在對預算之內的資金進行的管理，而對于預算外資金，由于它的不固定性和不規范性，在現有的審計制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對其的管理鞭長莫及。由于缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，很容易導致地方政府大量違規行為的產生，這也對政府的信譽也造成了負面影響。在近幾年中的上訪問題中，有大量是關于因征地、攤派費用等與政府的預算外資金有關的矛盾。以近年以來的熱點問題之一，三農問題為例，對三農問題的解決，重中之重就是對農村稅費改革的推廣，而“費改稅”的內涵就是將游離于政府財政預算之外的農村各種費用通過法定的形式加以固定化，即納入國家和地方政府的正規預算制度之內中去，這不失為解決預算外資金管理的一種有效途徑。

但中央也不是沒有注意到預算外資金存在諸多管理中的問題，對于預算外資金的管理，早在1986年國務院就下發了《關于加強預算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》系統地規定了預算外資金管理的規則，標志著我國對預算外資金管理進入了規范化的階段。在《決定》以及其配套規定中，主要確立了以下規則，即對預算外資金范圍重新界定；將部分預算外資金納入財政預算管理；嚴格控制行政事業收費和政府性基金規模；建立預算外資金收支預決算制度；嚴格規定預算外資金的適用范圍.這些規定都對中國預算外資金的管理和運用起到了重要的作用，促使中國預算外資金朝著規范化的方向邁進。

雖然以上規定對預算外資金的管理和運行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個問題。預算外資金的問題是不能僅僅從技術層面上就能夠得到解決的。因為預算外資金產生的根本性原因還在于地方與中央在財政權力方面的分權不足。由于中國的特殊國情，自古以來就有注重中央權威的傳統，在財政權力上更是如此，這就造成了中央權力的過度膨脹，而使地方的財政需求得不到滿足，出現了巨大的財政

缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來，中央政府的財政權力得到了加強，中央政府在與地方分享的稅種中處于優勢地位，拿走了大部分財政收入，因此地方政府在無法依靠稅收收入解決財政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規定的做法，例如大量建立地方性國有企業，對中央與地方共享稅中減免征收，在企業所得稅方面給予地方企業優厚的待遇，采取大量激勵減讓措施，或者通過地方投辦地方信托公司的方式來擴大財源，或者通過出售城市戶口、國有企業轉讓、轉讓土地使用權等大量違法違規操作行為來獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費現象出現的誘因，對地方政府的公信力和威望產生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現的，但究其根本原因，仍然是由于中央財政權力的過分膨脹而導致的地方財政支出不足而導致的矛盾。

正因為地方的財政權力過小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預算外資金的權力，以補貼其財政開支，同時這樣也減輕了中央財政補貼地方財政的壓力。同時對于預算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來源，因此為地方政府濫收預算外資金創造了有利的條件，從而成為我國財政法治建設預算管理中的一道難題。

因此，我認為，解決預算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權力的進一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自和享受受益的權力，歸根結底，就是要逐步減少預算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過法定形式的稅收來代替非法定特點的預算外收入，這也是財政法治原則和公開原則在預算管理制度中的具體體現。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財政收支情況，做到心中有數，從而可以視地方政府的財政狀況予以區別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進地方經濟的發展。對此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權力上給予地方以優惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優惠。除此之外，對預算外資金的監管可以采取的具體措施還可以有：嚴格賬戶資金管理機制；完善行政性收費票據管理，從源頭上控制預算外資金；完善公務員收入申報制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規范的內部財政管理體制，防止內部資金運作；規范政府行為，防止過多介入企業的信托、金融等投資領域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴格樹立依法行政的觀念，增強廉潔自律意識，取消違規操作和內部資金截留，從而建立一個通暢的資金運行機制。

「參考資料

黃佩華：《中國地方財政問題研究》中國檢察出版社，1999年出版。

劉劍文主編：《財稅法學》高等教育出版社，2004年出版。