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篇（1）

在經濟責任審計實踐過程中，我們遵循標準化的PDCA循環，將風險導向貫穿于經濟責任審計的全過程。被審計單位所處的經營環境、行業狀況、經營目標、業務流程各不相同，我們從宏觀上把握審計對象的風險情況，確定風險點；對有關經營方面的、舉報、效能監察等信息作為審計重點予以關注；結合以往內外部檢查發現問題揭示出的高風險領域作為審計重點，設計審計程序，確定控制風險，將審計風險降至最低。

在審計項目實施過程中，我們段重點關注了以下幾個方面：

（一）進行內控評價

在進行內控評價過程中，一是對被審計對象所在單位的管理流程、業務流程和項目流程等方面進行分析，找出控制措施與存在的風險點；二是對內部控制實際執行的情況進行檢查，核查內部控制制度的有效性、健全性以及對風險的監控、識別和防范能力進行評價。

（二）進行實質性測試

實質性測試是審計實施階段中最重要的一項工作，其目的是為了取得審計人員據以作出審計結論的審計證據。審計過程中如果發現審計風險增加，會適當地增加實質性測試的程序，盡量使審計的風險控制在可以接受的范圍以內。

（三）審計報告注重揭示風險點，提出經營管理建議

在撰寫經濟責任審計報告的過程中，將風險作為首要考慮的因索，在此基礎上再結合內控評價及實質性測試情況，對被審計對象進行客觀公平公正的評價，揭示風險點，給出恰當的經營管理建議。

二、風險導向經濟責任審計的實施效果

（一）內部審計人員更清晰地把握了經濟責任內涵

對風險的全面管理是經濟責任審計的核心部分，全面風險管理應涵蓋企業管理的各個流程，供電企業從工程管理、銷售管理、財務管理、營銷管理等都是圍繞企業風險展開。在進行經濟責任審計過程中，始終關注審計風險和企業所面臨的風險，并以此作為審計評價的主要內容，使內部審計人員更加清晰地把握了經濟責任審計的內涵。

（二）有利于從管理角度，審視經濟責任履行情況

將風險導向理念引入企業內部經濟責任審計，給經濟責任審計以全新的視角，通過符合性測試和實質性測試，檢查風險管理過程來評判經營管理狀況，及時發現企業經營管理的薄弱環節，客觀評價被審計對象的履職情況。

（三）將審計關口前移，為企業增值服務

風險導向下的企業內部經濟責任審計，綜合考慮降低審計風險和企業面臨的各種風險，及時發現企業經營管理中的風險點，分析風險點，以實現降低或規避風險的目標。實現了內部審計從事后審計向事中、事前審計的轉移，真正實現為企業的增值服務。

因此，將風險導向理念引入經濟責任審計，將拓展經濟責任審計視野，充實經濟責任審計的方法，提升經濟責任審計工作質量，更是內部審計工作的創新和突破。

三、風險導向經濟責任審計的經驗

（一）努力提高內審人員的綜合素質

要發揮風險導向內部審計的優勢，需要提升內審人員綜合專業素養。審計人員不僅要具備會計、審計知識，而且要熟悉企業管理知識、法律知識、熟悉電網經營業務等。我們通過聘請專家教授舉辦講座、現場咨詢、審計案例分析等方式，使審計人員掌握現代審計方法，適應當代審計轉型需求，提升內審人員的綜合素養。

（二）利用“標準化”強化風險導向理念下的審計質量管理

我們以“標準化”為載體，建立了專業管理的指標體系，利用“標準化”強化風險導向理念下的審計質量管理，即將全過程審計質量控制的要求通過標準化流程的形式加以細化、固化，以指導審計人員在審計項目準備、實施、總結、檢查階段做到“5W1H”，做什么、如何做、做到什么程度。

（三）注重對企業內部控制制度的測試和評價

在對企業內部控制制度的測試和評價過程中，我們還增加了一張經營風險提示工作記錄，提示被審計單位經營管理風險。在認真評價企業內控水平的同時，較為系統地揭示了企業經營中存在的風險，提出了相應的管理建議，促進了企業內控機制的建立健全和管理水平的提高。

（四）充分借助信息化審計工具

利用國網公司統一使用的審計軟件支持遠程控制功能和現場采集數據及審計作業功能，該信息系統減輕了審計人員采集、統計、分析數據的大量時間，也能通過內部控制測試系統來發現更多的企業重大經營決策可能存在的隱性問題線索，使分析數據更準確，提供疑點更清晰，使審計風險降低，提高了經濟責任審計的效率和審計質量。

篇（2）

關鍵詞 ：績效審計；人民銀行；審計模式

績效審計是目前國際上廣泛流行，且備受國內審計界重視、關注，以及逐步興起的全新審計類型，是現代審計的標志之一，它所體現的核心思想是管理與效益。人民銀行內審工作如何順應形勢，努力探索符合人民銀行實際的績效審計模式，積極開展具有人民銀行特色的績效審計工作，是值得我們認真思考和探討的問題。

一、績效審計的內涵與特征

縱觀國際績效審計模式，雖然各國名稱不一，側重點不盡相同，定義尚無統一的界定且各有千秋，但其主要內容和基本的共性都是對組織及其經營管理者利用資源的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)（即“3E”）進行審計評價。因此，績效審計的內涵應是：審計師依據授權，通過收集、分析、評價審計證據，對組織經營管理活動的濟性、效率性和效果性進行審計，找出薄弱環節，提出改進建議，將審計結果提交有關部門，并作為對建議的執行情況進行審核、控制的一種技術工具，旨在促進和提高受托經濟責任中的效績責任得到全面有效履行。

績效審計已廣泛運用于西方國家的政府審計和內部審計中，是現代審計的標志之一。與傳統的財務審計、經濟責任審計等審計模式相比，績效審計在審計目標、范圍、內容和作用等方面都具有獨特的特點。

（一）審計目標更高遠

在審計目標上，第十二屆最高審計機關國際組織會議發表的“關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明”提出了績效審計的四個目標：“①為公營部門改善一切資源的管理打好基礎；②使決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果方面的信息質量得到提高；③促使公營部門管理人員采用一定的程序對績效作出報告；④確定更適當的經濟責任。”因而審計目標顯得更為高遠。

（二）審計目的更宏觀

在審計目的上，傳統的財務審計主要是查錯糾弊，保證財務收支的真實性和合法性；而績效審計則是為了評估所投入各項資源的經濟程度與有效程度，并以此找出進一步提升組織績效的路徑，實現由查錯糾弊上升到控制提高的目的。

（三）審計內容更寬泛

在審計內容上，傳統的財務審計主要是審查組織的財務收支及其有關的經濟活動；而績效審計除傳統的財務審計內容外，還包括組織非經濟領域的各項管理活動和業務活動。

（四）審計方法更多樣

在審計方法上，傳統的財務審計通常采取對會計資料進行檢查的方法，如審查、查看、計算、分析，以及順查法、逆查法、詳查法、抽查法、核對法、盤點法等；而績效審計不僅要采用上述方法，而且還要運用調查研究、統計分析和經濟分析技術，并借助計算機和網絡技術進行輔助審計，采用業務測試、分析法、系統法、論證評價甚至模糊預測與評估等方法。

（五）審計作用更顯著

在審計作用上，傳統的財務審計主要是保障會計信息的真實、正確和合法，保護組織資產的安全完整，其功能是保護性的，作用有限；而績效審計不僅要監督組織的財務收支及其有關經濟活動的真實性與合法性，更重要的是要從全局的角度，評估組織經營管理活動的經濟程度和有效程度，探尋影響組織績效高低的原因，并提出改進意見與建議，指出進一步提高績效的路徑與方法，其建設性和控制性作用尤為突出，由于這種審計活動已拓展到經濟、社會、政治等諸多方面，因而作用是無限的。

二、人民銀行開展績效審計的必要性

（一）順應審計發展趨勢的需要

國家審計署在《2008 至2012 年審計工作發展規劃》中明確指出：“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”要“著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，2009 年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，2010 年建立起財政績效審計評價體系，2012 年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。”可見《規劃》已為全面推行績效審計明確了時間表，其發展趨勢將難以阻擋。

（二）提高人民銀行履職水平的需要

績效審計通過評估人民銀行對公共資金和資源的管理效率與效果，揭示人民銀行在履行職責中存在的問題，同時對人民銀行資金和資源的管理情況進行全面綜合評價，并與預期目標進行對比，分析差距產生的原因，提出改進意見和建議，使各級人民銀行能正確、高效地履行職責，充分發揮宏觀調控作用，促進國民經濟持續、快速、健康地發展。

（三）完善人民銀行內控管理的需要

績效審計的一大優勢是將審計監督的關口前移，能有效改變目前人民銀行內審以事后監督為主的局面，將審計監督的關口前移到事前和事中，使人民銀行內審實現從查錯糾弊向預防和控制轉變，從而促進人民銀行不斷健全和完善各項內控管理制度，加強內控管理，完善內部控制和監督體系，有利于各級人民銀行依法、合規、科學、高效地行使人民銀行職能，實現人民銀行工作目標。

（四）建設節約型人民銀行的需要

績效審計的主要內容是對資源的經濟性、管理的效率性和工作的效果性進行審計監督和評價。為響應建設節約型社會的號召，人民銀行總行提出了建設節約型人民銀行的要求，各級人民銀行卓有成效地開展了創建活動。并且從2006年開始，人民銀行已實行部門預算管理模式，中央財政削減人民銀行系統的經費預算，特別是基層人民銀行的經費預算大幅度縮減。因此，適時開展人民銀行績效審計，實現支出節約、支出合理、支出得當的績效管理目標，既是各級人民銀行領導和員工關心關注的熱點問題，也是建設節約型人民銀行的客觀需求。

三、人民銀行績效審計的模式探索

（一）人民銀行績效審計的目標和立項原則

1.人民銀行績效審計的目標。通過審計，對被審計單位履行職責時資源使用的經濟性、業務管理的效率性和職責履行的效果性進行審核評價，確定其資源使用是否得當，是否進行了有效管理，是否實現了人民銀行的職責目標。

2.人民銀行績效審計的立項原則。在績效審計立項時，應堅持重要性、時效性和周期性的立項原則。重要性是指選擇的項目是否舉足輕重，是否與人民銀行職責履行息息相關，并且是上級行關注和員工關心的。時效性是指項目的選擇時機是否恰當，過早則可能問題尚未顯露出來，不利于作出客觀評價；過晚則可能時過境遷積重難返，不利于問題的糾正和績效改進。周期性是指在一定的期間內，對所有應審計的單位進行持續關注，周期性的有計劃隨機選擇績效審計項目，從而保證審計的覆蓋面。

（二）人民銀行績效審計的任務和范圍

1.人民銀行績效審計的任務。主要是對各分支機構及其部門財力、人力、物力及其他資源使用的經濟性、效率性和效果性進行審計評價，從而促進人民銀行持續改進提高履職績效。

2.人民銀行績效審計的范圍。包括對各分支機構履行職責或開展某一專項業務時的經濟性、效率性、效果性進行客觀、系統的檢查和評價。所謂經濟性，是指以最低的資源投入取得一定質量履職效果，即資源投入是否節約；效率性，是指以一定的資源投入取得最大的履職效果，即資源投入是否講究效率；效果性，是指在一定程度上達到預期履職結果，即資源投入是否得當。

（三）人民銀行績效審計方法和技術

1.調查研究法。調查研究也是傳統財務審計方法，只不過財務審計中處于從屬地位；而在績效審計中，由于需要大量了解和掌握被審計單位的績效信息，以及相關的行業資料等，因而調查研究法是績效審計的主要方法之一。調查研究的方式主要有問卷調查、績效面談、電話調查、函證調查等，在績效審計過程中，上述調查方式通常需要綜合運用，單獨只運用其中的一種方法不利于全面了解被審計單位的情況。此外，由于調查結果受人為因素的干擾較大，所以抽樣調查時一般要保證足夠的樣本量。

2.統計分析法。統計分析是績效審計中主要和常用方法，在進行經濟性、效率性、效果性評價時，常用的統計分析方法有線性分析、回歸分析、相關性分析、假設檢驗等，用以找出因果關系、目標差距及影響原因。統計分析方法準確性較高，結論相對科學可靠，但相應地要求審計人員必須具備一定的數理統計知識和數學分析能力。

3.經濟分析法。除了調查研究和統計分析以外，績效審計中還要運用經濟分析技術方法進行績效測評，通過分析財務信息和非財務信息，建立其評價指標和評價標準體系，并進行對比分析和總體評價。評價指標和評價標準可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量評價結合起來，以保證審計結果的客觀性和審計評價評價的公正性。

（四）人民銀行績效審計程序

1.準備階段。一是制定內部審計年度計劃時要明確績效審計項目；二是在開展績效審計項目前進行審前調查，對被審計單位的基本情況和有關人員、要素指標等進行初步調查，為針對性地制定績效審計方案打好基礎；三是制定績效審計方案時，要對審計項目的組織架構和業務管理進行審查，確定審計評價指標、評價標準和審計目標。

2.實施階段。一是制定績效審計實施方案；二是與被審計單位進行交流；三是收集信息和數據；四是進行分析和評價并得出績效審計結論。在這一階段中，審計人員必須依據績效審計目標，充分收集相關的審計證據，并對其進行歸并、匯總、分析和評價，從而得出相應的績效審計結論。

3.報告階段。一是撰寫績效審計的內審初步意見并向被審計單位征求意見；二是對被審計單位的反饋意見和審計證據進行綜合分析，提出審計結論和加強與改進管理的意見建議，撰寫績效審計報告并向派出行或上級行報告；三是根據相關制度和保密規定在一定范圍內實行審計公告；四是跟蹤績效審計報告，及時根據領導的批示意見搞好信息反饋，督促績效審計報告意見與建議的有效落實。

（五）人民銀行績效審計報告

人民銀行績效審計報告應包括引言、主體、附錄三個部分。

1.引言。應寫明審計依據、審計目標、審計期限、審計內容和范圍、審計方法等事項。

2.主體。由5 部分內容組成，一是基本情況。主要介紹與績效相關的基本情況，如被審計單位的機構人員狀況、職責履行情況、審計活動的目的或總體目標等。二是主要問題。問題反映應從績效角度進行定性，詳細陳述問題事實、數據及相關分析等，問題排序一般按對績效的影響程度大小排列。三是反饋意見。陳述被審計單位對審計初步意見的反饋意見。四是審計評價。圍繞審計目標，運用相關的績效評價指標體系，通過定量和定性分析，對被審計單位履行職責時資源使用的績效進行評價，評價要客觀、公正、準確、清楚、易懂。五是審計建議。圍繞完善制度、加強管理、解決問題、提升績效提出審計意見建議，所提意見建議要有針對性、控制性和可操作性。

3.附錄。與審計項目有關的資料、數據、文件和具體分析過程與評價結果，如績效評價分析圖表、計算數據等。

（六）人民銀行績效審計注意事項

1.堅持實事求是原則。對于審計發現的問題，審計人員一定要具體問題具體分析，實事求是，要排除一切干擾因素，找準問題的根本原因，以便對癥下藥。做到事實認定清楚，問題定性準確，原因分析透徹，審計建議可行。

2.堅持獨立審慎原則。由于績效審計較多采用調查、分析、測算、評估等方法，所以審計證據大多數是間接性的，這將導致審計誤差難以避免，存在著審計風險。因此，績效審計應當堅持獨立審慎原則，判斷不準、把握不穩、關系不清的問題不能輕易作出結論，更不能輕易發表意見和建議。

3.堅持客觀公正原則。審計建議要建立在客觀、公正、實際的基礎上，要針對被審計單位的實際情況，具有可操作性，并符合國家法律法規和上級行的相關規定，符合客觀經濟規律，有利于各項業務的協調發展和效率的提高。

參考資料：

[1]蔡春,劉學華等.績效審計論[M]，中國時代經濟出版社，2006（6）.

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一、內部審計在新常態農村商業銀行轉型升級中的重要性和必要性分析

“三農”和小微企業的經濟實力和抗風險能力相對較低，農村金融信貸環境尚未成熟，使農村商業銀行必須承擔和面對越來越多的金融風險。借助有效的內部審計，可以為農村商業銀行的發展提供更好的安全和利益保障，實現風險信息的有效識別和風險問題的有效監控和預警。最后，隨著我國四大行等互聯網金融機構對農村金融市場的不斷滲透，必然導致銀行間的激烈競爭。與其他銀行相比，農村商業銀行在治理結構、業務范圍、人員素質和內控管理等方面存在較大差距。為了維持競爭日益激烈的農村市場，借助有效的內部審計實現轉型升級，提高風險防控水平已成為農村商業銀行的迫切需求。

二、當前農村商業銀行內部審計存在的主要問題分析

（一）內部審計的獨立性不強

農村商業銀行進行內部審計時，審計主體一般由本單位的紀檢監察、審計、財務等部門組成。由于我國內部審計時間較短，操作過程、內容和方法均處于探索階段，從事內部審計的人員缺乏該領域的工作經驗。在審計過程中，遇到困難問題時，很難做出準確的判斷。內部審計的對象是經濟負責人所屬的部門和單位，審計的對象是其所在部門和單位的財務收支活動。在農村商業銀行中，由于內部審計的主體和對象屬于同一單位，各部門之間的經濟關系復雜，因此審計主體往往難以作出客觀、公正的審計結論。就審計工作而言，相對良好的獨立性是保證審計工作有效性的重要前提。目前，農村商業銀行雖然設立了內部審計機構，但普遍缺乏完善的審計制度。甚至部分農村商業銀行成立了審計委員會進行內部審計工作，但仍存在審計委員會議事規則不明確、履職不到位甚至不履職的情況。就目前的情況來看，農村商業銀行的內審機構只是管理部門之一，還要執行總務。未能與董事會形成緊密聯系，未能得到領導的高度重視，導致內部審計機構邊緣化，審計監督評價作用無法發揮應有的作用。

（二）缺乏科學的內部審計評價指標體系

目前，我國缺乏一套科學有效的內部審計指標評價體系，社會各方對內部審計內容的認識存在差異。因此，各地采用的指標評價體系不統一，評價方法也不一致。選定的評價指標難以對審計對象產生全面的量化評價。審計結論是片面的，多為績效結果，很少有指標能夠解釋經濟負責人能力的差異。部分農村商業銀行在選擇指標時，注重對經濟負責人的考核和獎勵，而不是評價本部門和本單位財政收支的真實性、合法性和有效性，本部門的國有資產是否和單位已經失去，以及經濟負責人的紀律守法、廉潔自律。這些經濟責任評價指標重心的偏離將直接影響經濟責任人的績效評價，增加審計風險。農村商業銀行內部審計體系的完善程度與其治理結構、內部審計隊伍素質、資源配置、技術水平和制度支持直接相關。就目前情況來看，很多農村商業銀行在治理結構的前提下，并沒有構建完善的內部審計體系，內部審計組織無法發揮作用，這也阻礙了審計工作的發展和創新。此外，農村商業銀行內部審計制度不健全、不完善，甚至缺乏必要的流程操作，導致審計判斷失誤嚴重。

（三）內部審計的目的有失偏頗

內部審計的主要目的是分清經濟責任人在任職期間本部門、本單位經濟活動中的責任，作為對有關部門的考核依據。一些單位領導對內部審計存在認識誤區，認為內部審計只是走個形式，不重視這項工作，使內部審計無法發揮其在內部控制中的作用。一些領導也對內審寄予厚望，希望通過內審調查農村商業銀行生產經營活動中的問題，挖掘人才。這兩種對內部審計不切實際的期望將直接影響審計評價結論的準確性。目前，我國農村商業銀行仍然采用傳統的以事后檢查為核心的內部審計工作體系，內部審計工作的定位仍然是檢查合規性。受部門職能定位、人員結構等諸多因素影響，內審部門需要監督檢查，同時完成領導臨時交辦的任務，或者配合其他業務工作。內部審計成果轉化存在較大問題，無法為農村商業銀行的經營提供有效的決策依據。內部審計主要是通過檢查被審計方財務收支及相關經濟活動的真實性、合法性和有效性，對被審計方經濟責任的履行情況進行綜合評價。在實際應用中，影響一個單位的財政收支及其經濟活動的因素是復雜的。有些是由于國家宏觀政策的調整，有些是由于農村商業銀行外部環境的變化，這可能是人為的主觀原因、單位的集體決策或歷史遺留的問題。因此，很難通過在一個單獨的時期內評估負責人的工作績效來確定審計責任，而且定性結論在審計報告中占的比例太大。

（四）內部審計的相關法律法規不完善

目前，經過近20年的發展，我國的內部審計法律法規仍在建設和改進的過程中，目前還沒有統一的標準。此外，在實施內部審計的過程中，在法律制度中存在一些操作困難，如農村商業銀行負責人的定義，公司法規定他是農村商業銀行的法定代表人。但在實際經營過程中，農村商業銀行的所有權和經營權往往被分開，農村商業銀行的日常經營活動由經營者實施。因此，在確定內部審計負責人時，存在責任定義的問題。另一個例子是，目前對農村商業銀行的離職審計往往是負責人先離職，然后再進行審計。審計結論對如何追蹤負責人沒有明確的條款，很難界定內部審計的責任。

（五）缺乏高度信息化的內部審計機構

農村商業銀行的內部審計項目通常包括組織治理、經營管理、風險管理、內部控制、財務報告、信息系統、績效考核、薪酬管理、員工績效、問題整改等方面。就目前情況來看，與其他國有或全國性股份制商業銀行相比，農村商業銀行的科技含量相對較低，沒有結合實際情況建立完善的審計制度，或者內部審計制度缺乏足夠的可操作性，難以在內部審計中充分利用金融科技。農村商業銀行信息化審計水平較低，甚至很多工作還處于手工處理狀態，導致審計時間過長，審計效率低下。

三、新常態下農村商業銀行內部審計轉型升級對策

（一）強化內部審計目標職能的準確定位

首先，農村商業銀行需要積極改變傳統的事后監督的內部審計目標定位，將其轉型升級為事前、事中、事后監督評價協調聯動的內部審計目標定位，以保證審計的充分獨立性和權威性，實現風險防控的有效推進，進而將風險隱患控制在初始階段。其次，農村商業銀行需要構建完善的風險管理機制，確保內部控制體系和組織架構的合理合規，嚴格按照國家相關經濟金融法律法規實施內部審計工作，監督內部審計職能的履行，促進農村商業銀行戰略規劃的實現。

（二）加強內部審計的獨立性

內部審計與農村商業銀行的各個部門密切相關，也需要各個部門的積極配合。因此，有必要保證內部審計的獨立性，以保證內部審計的客觀性和公正性。首先，要加強內部審計層級管理，將內部審計部門置于董事會審計委員會的直接領導之下，充分保障其高級審計權威。其次，各管理部門和業務部門必須高度重視內部審計工作，積極配合審計，最大限度地減少審計阻力。此外，審計部門必須配備高水平的專業審計人員，以保證審計工作的獨立性和有效性。改變農村商業銀行內部審計的內部環境，相關部門和負責人由對內部審計的被動應對轉變為積極配合。被審核方對內部審計形成了正確的認識，即通過內部審計，不僅可以展示本部門和個人的業績和廉潔自律，還可以發現日常經濟管理中存在的差距。有待完善，有利于整個農村商業銀行平穩有序發展。農村商業銀行要形成自上而下的網絡管理體系，董事會負責內部審計的建立、完善和有效實施，組織、紀檢、監察、審計等部門協同工作，部門負責員工積極參與。在內部審計實施過程中，各有關部門要密切配合，協同工作。農村商業銀行決策層要為審計人員依法審計、解決問題保駕護航。與傳統的財務收支審計相比，內部審計具有更特殊的審計環境，審計手段相對有限，風險因素更多。審計結論的準確性和公正性會影響到相關負責人的績效評價，甚至可能影響到相關負責人今后的崗位晉升。因此，被審計方一般對審計報告持謹慎態度，以盡量減少對審計結論的不利影響。但是，如果審計人員沒有披露發現的問題，就會影響審計結論的準確性，增加審計風險。為了預防和避免這些風險，我們必須“有明確的事實、可靠的依據、明確的責任和適當的評估”，并出具客觀、公正的審計報告。審計報告中應對可量化的經濟指標盡可能補充詳細的數據，定性結論應明確調查方法，形成對各方經濟和社會效益的綜合評價。

（三）不斷完善內部審計職能

監督是內部審計部門的主要職能，但基于前瞻性審計和風險防范的需要，農村商業銀行應不斷完善內部審計職能。首先，要不斷完善內部審計制度，使審計工作規范化；其次，要建立完善的內部審計流程并嚴格執行，提高內部審計的透明度、客觀性和權威性；再者，要加強內部審計人員的培訓，不斷提高其法律和業務知識和技能，引導和促進新的審計理念和方法的形成，充分發掘潛在風險，避免損失。

（四）提高內部審計機構信息化建設水平

要從審計信息管理系統、員工信息技能等方面入手。比如，加強信息化建設，構建完善的審計信息管理系統，借助信息化系統，特別是借助審計問題模型，建立規范的審計工作流程，提高審計工作的整體處理能力。目前，農村商業銀行審計信息化程度較低，關鍵在于審計信息管理系統和員工信息，以達到提高內部審計工作質量和效率的目的。加強內部審計人員信息審計技能培訓，要求農村商業銀行配備合適的審計信息技術人才，促進內部審計部門人員計算機業務能力的提高。同時，加強人才的引進和培養，有效提高審計人員的信息運作能力，使農村商業銀行的內部審計工作更加適應新常態的發展要求。

（五）完善內部審計的相關法律法規

由于社會制度的不同，國外幾乎沒有有關內部審計的文獻可以直接參考。國外對類似理論的研究主要集中在政府績效審計的理論上。我國政府的“內部審計”始于1985年的“廠長、經理離職后的內部審計”和2008年的《經濟審計與審計條例》（曝光草案）。經過多年的發展，農村商業銀行內部審計的相關法律、法規和實施規章制度正在逐步完善。然而，農村商業銀行正處于一個復雜的國際轉型之中，制度建設與農村商業銀行的實踐之間始終存在著一定的脫節。只有不斷完善和完善相應的法律法規，才能為審計實踐提供明確的指導，審計員能夠規范、高效地開展審計工作。

（六）提高審計人員創新能力

通過推動審計創新，切實加強審計人才建設，努力培養審計人員的開拓創新能力、綜合分析能力、組織協調能力。加強理論研討，發揮內審協會在審計理論研究方面的帶動作用，不斷強化科研保障、創新研究形式、拓展交流平臺，努力做到學以致用、用以促學、學用相長，組織審計理論學術研究研討會和交流會，充分調動審計人員參與審計工作研究的積極性，進一步提高理論水平和實踐能力，逐步培養一批能夠進行前瞻性、針對性、應用性和學理性研究的審計人才，激發了審計人員的內在動力和研究興趣，提升審計人員的能力素質。應當為審計人員參加業務培訓提供時間安排、經費保障等支持和保障。培訓方式可采用講授式、互動式、參觀式等，提高審計人員在培訓中的參與度，增強獲得感。除了參加主管機構舉辦的培訓外，內部也積極組織交流分享，鼓勵審計人員分享外出培訓、工作經驗總結、自學等多途徑獲取的知識、技能、經驗等。制定學習計劃，明確學習主題、學習內容、學習方式等，問題導向和目標導向相結合，多元化、多形式、全方位、全過程地培訓，確保各項學習任務落到實處，提高職業勝任能力。除了專業知識外，加大培訓力度，針對新興大數據軟件與平臺進行學習，掌握大數據內部審計的流程，提高審計人員的電子數據分析取證業務能力。扎實抓好“傳、幫、帶”工作，采取以老帶新、以審代訓等方式，由經驗豐富、業務能力強的同志帶領新進人員共同參與審計項目，讓新同志邊學邊干，達到理論與實踐相互交融，短期內業務技能快速提升的效果。

四、結語

總而言之，為了更好的適應市場經濟體制的發展，我國對銀行監管體制機制進行了不斷完善，面對這樣的發展新常態，銀行機構必須進行針對性調整才能更好地適應新形勢的發展要求。農村商業銀行是我國實現鄉村振興經濟金融服務的主要力量之一，其經過經營結構的不斷完善，實現了經營效益的大幅提升。即便如此，其內部審計工作的效能仍然較為低下，不利于自我監督體系的形成與完善，對其職能發揮與經濟效益的提升都產生了較大影響。因此，面對發展新常態，農商銀行的內部審計工作必須實現有效的轉型升級，才能充分發揮內部審計監督評價與決策支持作用，推動農商銀行實現穩定、持續發展。

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1.對審計對象進行經濟活動的3E及資金使用效益情況進行獨立審計檢查。通俗來說，經濟性是指在確保質量的前提下盡量減少使用成本。效率性是指一定的投入所能得到的最大產出。效益性是指支出得當、支出有價值。三者之間并沒有明確的界限區分。因此，績效審計必須將這幾方面綜合進行審察。

2.對審計對象是否實現既定目標及造成影響的程度進行審計報告，作出相應評價，為決策者提供相關信息。

3.發現并分析審計對象在3E方面存在問題的跡象，以幫助審計對象進行整改。

二、國內外績效審計的區同點

國外績效審計起步時間長，發展較為完善。近幾年來，隨著經濟的迅速發展，我國審計機關也開始逐漸重視績效審計，國家審計署在《2003-2007年五年審計工作規劃》中明確提出要積極開展績效審計，并把績效審計作為今后五年工作的三大任務之一，充分說明了績效審計已成為我國審計的重要內容。研究國內外績效審計的區同點有助于創新我國有特色的績效審計。

1.績效審計的范圍。國外績效審計的范圍覆蓋了行政事業單位和國有投資的公共工程和公營企業。而我國的績效審計出發點主要是資金的流出，所以績效審計一般不關注財政收入。我國績效審計的范圍可以歸結為以下兩個大類：財政性資金支出和國有及國有資產占控股或主導地位的企業和金融機構。西方國家強調一事一議，滿足議會需要，我國則側重宏觀績效審計，強調滿足政府宏觀調控的需要。

2.審計范圍的拓展性。國外由于審計機關上下級之間相對獨立，很難對某個項目上下聯動審計，績效審計只能局限在本區域范圍內。我國地方各級審計機關是實行同級政府和上級審計機關雙重領導體制，有利于審計范圍的拓展，既可針對本地區的某具體項目進行，也可整合審計資源上下連動在較大區域，甚至全國統一開展對某方面的績效審計。

3.審計評價的服務性。國外績效審計實行的是“效率審計”與“效果審計”分開，規定了績效審計不對政府政策本身的合理性作出評價。而我國的績效審計有其鮮明的中國特色，具體表現，一是可測評實際績效，服務于政府公共管理；二是可監督責任人履職情況，服務于行政問責；三是可驗證績效信息真實可靠性，并通過審計結果公告服務于社會公眾；四是通過發現與分析影響績效的因素，提出提高績效和改進管理的建議。

4.審計基礎與環境的差異。由于經濟、財務信息較真實合法，西方發達國家審計機關現已很少從事財務審計，如美國審計總署甚至已把部門名改為“國家責任署”，目光主要投向政府責任和績效。與之相比，我國當前經濟活動仍不夠規范、財務信息不夠真實，審計基礎和審計環境與西方發達國家有較大差異。

三、積極探索中國特色的服務型績效審計模式

1.審計項目要服務化。一方面，在選擇績效審計項目時，應著重從公共利益入手，另一方面，在選擇審計項目時又必須要考慮審計資源的有限性，因此，在項目的選擇上應該著重選擇與政府公共服務緊密相關的項目，比如當前普遍關心的熱點項目，社會效益明顯的民生項目，以及與政府重大政策執行，專項資金的使用相關的項目。

2.審計策略要務實。績效審計的具體實施策略有獨立型，結合型，滲透型。可以以結合型為切入點，將績效審計與經濟責任審計，財政審計等有機結合，以獨立型為方向，全面滲透績效理論，在所有的經濟審計項目里都滲透進績效審計的元素。

3.審計過程中多元化主體參與。（1）通過網上測評，街頭發放問卷，實地走訪等方式，充分了解公眾對相關審計事項的意見，將公眾的評價納入重要的審計證據中，這不僅有利于審計機關發現審計線索提高審計效率，還加強了公眾對政府的監督。（2）適當利用媒體，提高績效審計的社會知曉度。但其中必須把握適度，不要被媒體牽著鼻子走。

4.審計過程和結果的透明化。將審計過程和審計結果向公眾公開，一方面可以促進審計對象與社會各界了解績效審計的服務性，特別是減少審計對象對績效審計的抵觸情緒，從被動配合到積極參與，為績效審計創造良好的社會環境；另一方面，也有助于審計機關接受大眾監督，更加規范自身的審計行為。

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第二條本辦法所稱的違法違章建筑有下列情形：

（一）違反城鄉規劃管理規定建設的建（構）筑物；

（二）違反土地管理規定建設的建（構）筑物；

（三）違反有關公路建設控制區規定建設的建（構）筑物；

（四）違反河道，水庫管理保護范圍內土地和岸線管理規定建設的建（構）筑物；

（五）違反風景名勝區條例建設的建（構）筑物；

（六）違反施工許可規定建設的建（構）筑物；

（七）超過批準使用期限尚未拆除的臨時建（構）筑物；

（八）其他違反法律、法規和規章建設的建（構）筑物。

第三條縣直有關單位、鄉鎮人民政府、國有林場、辦事處以及在本縣行政區域從事建設活動的單位和個人，都必須遵守本辦法。

第四條制止和拆除違法違章建筑工作遵循“屬地管理，分級負責，條塊結合，剛性執法，形成合力，及時拆除”的原則。

第二章職責及分工

第五條縣人民政府授權縣制止和拆除違法違章建筑工作辦公室（以下簡稱縣拆違辦）組織協調全縣違法違章建筑的制止和拆除工作；授權其行使對全縣城鄉制止和拆除違法違章建筑的督查權；對涉及制止和拆除違法違章建筑的職能部門（以下簡稱拆違職能部門）、鄉鎮人民政府及所在單位工作人員的問責建議權；具體承辦縣人民政府對制止和拆除違法違章建筑管轄權有爭議的事項；違法建設案件處理的監督規范權；對各有關部門和鄉鎮人民政府在違法建筑的預防、控制及拆除工作的檢查考評權；組織協調整合力量協助鄉鎮對難點違法建設進行拆除；組織協調對縣城規劃區違法違章建筑的拆除；執行縣委、縣政府的各項決定、決議并定期報告工作情況。

第六條拆違職能部門的職責。

（一）規劃部門負責在城鎮規劃區內未取得建設工程規劃許可證或未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的違法建筑依法工作；

（二）國土資源部門負責違反《土地管理法》的建筑依法工作；

（三）水利部門負責違反《防洪法》和《水法》的建筑依法工作；

（四）交通主管部門或公路管理機構負責高速公路、國道、省道、縣道、鄉道、村道兩側建筑控制區內的違法建筑依法工作；

（五）風景名勝區管理處負責風景名勝區內的違法建筑依法工作；

（六）建設部門依據《建筑法》有關規定對違法建筑的安全質量、設計、施工、監理單位、業主單位依法實施查處；

（七）公安部門組織專門警力為依法拆除違法建筑專項行動提供安全保障，并制定和完善處置預案；對隱藏、轉移、變賣或者損毀行政執法機關依法扣押、查封、凍結的財物的行為加大打擊力度；對阻礙國家機關工作人員依法執行職務的行為嚴格查處；

（八）監察部門根據《行政監察法》的有關規定，嚴肅查處行政機關及其工作人員參與違法建設的行為，依法對在防止、制止和拆除違法建筑工作中失職、瀆職、等違紀違規行為進行責任追究；

（九）職責及分工遵循特別規定優于普通規定的原則，縣人民政府根據法律法規政策的規定可指定牽頭執法部門。

第七條各鄉鎮人民政府應成立制止和拆除違法違章建筑工作領導小組，下設辦公室。由鄉鎮長任組長，由分管城鄉建設的領導任副組長兼辦公室主任，工作人員從城建辦、國土所、規劃所、房管所以及鄉鎮的其他站所調劑，相對固定常設工作人員3-6名，鄉鎮人民政府是本鄉鎮行政區域內制止和拆除違法建設的責任人，負責所轄區域內防范和制止違法建設以及違法建設的組織拆除等工作。鄉鎮人民政府對各涉拆違職能部門派駐在本鄉鎮機構的工作人員擁有年度考核不稱職建議權和調出建議權。

第三章巡查與督查

第八條實行城鄉建設日常巡查與定期督查相分離，兩者相互監督，相互促進。

第九條各拆違職能部門和鄉鎮人民政府要加強宣傳教育，開辟群眾聯防通道，將城鄉建設管理法律法規作為日常宣傳教育的重要內容，做到家喻戶曉。在轄區和辦公場所，上墻公示防止和控制違法建設的組織網絡、工作制度、責任人以及舉報電話，及時處理群眾投訴和舉報，鼓勵群眾參與防止違法建設工作。

第十條各鄉鎮人民政府對本鄉鎮轄區內的建設活動應健全日常巡查制度，實行日常巡查分片包干，將區域劃分成片，每片明確若干名巡查責任人，對責任片區定期實施防違巡查。片區出現準備建材、拆除舊屋、開挖地基等建設苗頭時，巡查責任人正常情況下應在一個工作日內予以發現報告，鄉鎮和拆違職能部門必須派人當場調查情況，開展宣傳教育，進行勸阻，并制定工作預案，加強跟蹤監管，直至消除當事人違建行為，有效降低違法建設的發生率。

第十一條規劃、國土、交通、公路、水利等拆違職能部門應根據各自的職能特點，建立健全巡查制度，明確巡查責任人員，適時和鄉鎮組織的巡查進行聯動、互動，做到及時發現，就地制止，快速反應拆除。各鄉鎮和各部門巡查中發現或受理舉報的違法建設案件應登記建立臺賬。

第十二條城鄉建設督查實行由縣拆違辦、政務中心牽頭負責督查，相關部門組成聯合督查工作隊，對全縣城鄉建設開展定期督查。聯合督查工作隊可分成若干督查組，每15天對城鄉建設進行一次督查，和鄉鎮或部門核對一次臺賬，督查人員不參與案件辦理，對發現的新增違法建筑及時報告縣拆違辦，縣拆違辦應予登記，并建好臺帳。對發現的情況及時向鄉鎮和部門提出限期處理建議，對巡查不力、處置不力的視情況通報。做好追蹤督查管理工作，在限期內沒有處理到位的，書面報告有權機關按照程序對相關人員給予行政問責。

第四章執法管理

第十三條各拆違職能部門在接到舉報、上級批辦、日常巡查、定期稽查過程中發現的涉嫌違法建筑，按職責分工應予以受理，當日或次日派人調查取證、依法依規采取有關處理措施。

第十四條對縣城規劃區以外的涉嫌違法建筑，法律明確鄉鎮人民政府有執法主體資格的事項，各鄉鎮人民政府應依法履職；法律未明確鄉鎮人民政府有執法主體資格的，鄉鎮人民政府以自己的名義對違法建設先行制止，及時通報相關職能部門和縣拆違辦，相關職能部門應迅速派人調查取證，制作法律文書，依法作出行政強制措施。各職能部門在作出處罰決定之前，應就擬處罰的內容通報給各鄉鎮人民政府。

第十五條各拆違職能部門和鄉鎮人民政府應依照法律法規及本辦法分工規定依法履職，積極主動查處違法建設。對管轄違法建設查處和制止有爭議的，由縣拆違辦報縣人民政府指定相關單位管轄。

第十六條堅決執行剛性處罰，杜絕以罰代批，以罰代拆。各拆違職能部門及鄉鎮人民政府受理和處理的拆違案件，報告縣拆違辦，需要縣拆違辦組織會審的，由縣拆違辦組織集中會審，形成處理意見，由相關部門按意見執行，需經濟處罰的，必須經縣拆違辦確認違法建筑物依法拆除或整改到位，將行政處罰決定書和銀行罰款繳納單復印件報縣拆違辦，其他相關部門不得就同一事項再作出有罰款種類的處罰，但可責令當事人按決定要求辦理相關手續，縣城規劃區的案件并通報縣政務中心；所有罰沒所得統一繳納至縣財政，由縣財政局與縣拆違辦組織相關部門和鄉鎮對罰沒款作出合理的分配比例后報縣人民政府批準后執行。

第五章拆除管理

第十七條各鄉鎮人民政府要對年年底前本轄區內所有違法建筑進行詳細排查登記、建立臺帳、上報縣拆違辦。縣鄉組織聯合會審，對符合有關法律法規規定可不拆情形的，先處罰后再責令補辦手續；對整改后能達到有關法律法規規定可不拆情形的，責令整改，驗收合格的依法處罰，然后責令補辦手續；驗收不合格的，。對嚴重妨礙公眾利益的，分批予以。

第十八條已經建造好的違法建筑由各職能部門依法按有關法律、法規、規章規定的程序組織查處，作為制止和拆除違法建筑的實施主體，承擔相應的責任。

第十九條違法建筑物內的物品，違法建筑當事人應在收到限期拆除違法建筑決定書后，在規定的時間內移挪他處。拒不履行的，在時，有關職能部門可將物品暫時移挪他處封存保留，并通知當事人限期領取，違法建筑當事人無正當理由逾期不領取的，一切損失由當事人自己負責。

第二十條對接到舉報、交辦或巡查中發現，有正在建設的違法建筑按下列程序予以制止：

（一）獲得信息，二小時內有關部門及鄉鎮必須派二名以上工作人員趕到現場制止；

（二）經確認是違法建筑的，當天必須依法下發停工通知書，封存其現場建筑工具、建筑材料，責令當事人立即停止施工和拆除違法建筑，當事人不停止施工和拒絕自行拆除的，由有關職能部門和鄉鎮人民政府組織力量依法快速。

第二十一條加大拆違力度，提高拆違效率，建立行之有效的快速拆違聯動機制。

（一）發現違法建設后，鄉鎮、管區、村（社區）及拆違部門在前期教育和制止確實無效的情況下，應組織相關職能部門、公安派出所等，并通報縣拆違辦；

（二）對情況特別復雜的重難點違法建設，鄉鎮和相關職能部門會商后，拿出方案，申請縣拆違辦組織力量拆除。正常情況下，每次拆違行動，拆違執法實施主體單位不少于50人，所在鄉鎮工作人員不得少于30-60人，縣公安局及轄區派出所干警不得少于30人，其它相關單位根據工作需要由縣拆違辦臨時調集所需人員參加；

（三）各拆違職能單位應明確拆違工作分管聯系領導、拆違行動執行人員，所有拆違工作人員在各單位內部應相對固定，人員名冊報縣拆違辦備案，確保能快速集結，迅速出動；

（四）根據需要，現場指揮部可調整相關單位的工作人員數量，相關單位必須無條件服從，確保該項工作正常化、制度化。

第二十二條進行集中強制拆違行動時，不論涉及執行哪個部門的強拆決定，相關鄉鎮和部門都應聽從拆違指揮部的指揮和協調，從人、財、物、事上給予全力支持。

第六章考核與獎懲

第二十三條縣人民政府建立拆除違法建筑工作的考核制度，將拆違工作作為領導干部政績考核的重要內容，納入綜合目標管理考核，加大拆違工作的考核權重，使防止違法建設、控制違法建設和拆除違法建設工作真正成為各鄉鎮人民政府、國有林場、辦事處和縣政府相關職能部門的重要工作內容。

第二十四條縣拆違辦要結合工作實際，加大調研力度，從領導重視、機構運轉、案件處理、依法行政、違法建筑拆除量、違建防控水平、人民群眾滿意度等方面進行量化，科學的評價鄉鎮人民政府和縣直各職能部門的執政能力和水平,具體的考核細則另行制定。

第二十五條對鄉鎮人民政府實施防控違法建設工作專項考核獎懲。如轄區內存在新發生的違法建設當年未被拆除的，分清責任后，有部分責任的，按一處4000元的標準承擔經濟責任，并承擔強拆該處違法建設時2／3的費用；負全部責任的，按一處6000元的標準承擔經濟責任，并承擔強拆該處違法建設時全部的費用；轄區內當年違法建設超過10起且未拆除，需申請縣級規模強拆的，除應承擔經濟責任和強拆費用外，視具體情況，給予主要責任人和分管責任人停職待崗、職務調整、降職使用、責令辭職等組織處理。

第二十六條作為違法建筑執法主體的相關職能部門，每新增一起與自己職責有關的未拆除違法建設，分清責任后，有部分責任的每處追究責任金2000元，并應承擔該起違法建筑強拆時1／3的費用；負全部責任的，每處追究6000元的責任金，并承擔強拆該處違法建設時全部的費用。

第二十七條應承擔的責任金和強拆費用由縣拆違辦提供依據，報縣人民政府批準，由縣財政局從各單位的賬戶直接劃轉。

第二十八條所劃轉的責任金歸入拆違獎勵與補助基金，由財政設立專戶，專項獎勵和補助拆違工作開展得好的鄉鎮；所劃轉的強拆費用專項用于強拆違法建筑。

第二十九條各鄉鎮人民政府和縣直有關單位及其派出機構的責任人員在履職過程中有下列情形之一的，依法依紀實施行政問責，情節嚴重的給予黨紀政紀處分。

（一）所在單位未建立日常巡查制度、未建立舉報或批辦快速反應機制，未明確相應的巡查或處置責任人員；巡查人員未按規定履行巡查職責或敷衍了事，巡查不力，未發現或未及時發現違法違章建筑；巡查人員對巡查中發現的違法建筑故意瞞報、謊報；接巡查處指令后，不及時制止或制止不力，甚至縱容、庇護、放任單位和個人實施違法建筑的；

（二）不執行縣人民政府關于對違法違章建筑作出罰款決定施行會審規定的；不經會審而單獨執行處罰或會審執行處罰后又擅自執行處罰的；對違法建筑應作出拆除決定而未作出或以罰代拆的；

（三）各單位不履行查處、支持、配合職責；屬于本單位的職責而推諉或因其他履行職責不力，致使違法建筑未查處或者查處不力的。

第三十條黨員和國家工作人員有下列情形之一的，依法給予行政問責；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理：

（一）違反規定，直接組織實施或者參與違法建筑的；參與非法出租、出讓或者轉讓土地，支持違法建筑的或不主動按規定拆除個人違法建筑的；

（二）縱容、庇護親友及他人實施違法建筑的；煽動親友及他人干擾、妨礙、抗拒或者直接干擾、妨礙、抗拒執法部門依法執行相關公務活動的。

第七章附則

第三十一條在縣城規劃區范圍內進行建設施工，供水和供電部門憑規劃部門的《工程規劃許可證》或建設部門的《工程施工許可證》為申請人辦理供電、供水業務。對私自搭水、搭電的，堅決拆除水電設施，對正在施工的違法違章建筑，依據縣政府或相關部門的通知，采取措施對違法建筑停電、停水。房產部門不得為違法違章建筑辦理產權登記。

第三十二條堵和疏應當有機結合，各職能部門在加大控制違法建設、拆除違法建設的同時，要切實轉變工作作風，自覺減少審批環節，簡化審批手續，陽光收費。涉及道路沿線建房的，按《縣道路沿線建房管理暫行規定》等規定的審批程序執行；縣城規劃區的建設報建審批按相關法律和縣人民政府出臺的相關規定執行，為申請人依法及時快捷的辦結審批手續，杜絕被動違法建設的產生。

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（二）建立新型高校內部會計控制必要性高校內部會計控制制度是學校加強內部會計監督、維護學校經濟秩序正常運轉的有效措施，是衡量學校管理水平的重要標志。在國家財政創新改革的大環境下，公共財政改革實現了預算資金編制、執行、監督三權分離；完成國家財政從分散支付到集中支付的方式轉變，內部會計控制體系能夠保證學校預算經費使用規范、安全、高效，提高資金使用經濟效益和社會效益最大化是建立內部會計控制的根本原因。同時建立高校新環境下內部會計控制制度是提高國家教育職能、推進高等教育改革的需要，教育需要國家投入，財政的支持與對財政資金的管理能力不僅關系到國家資產安全，還涉及學校長遠發展。高校內部會計控制制度滿足了高校財務部門所處職能位置的需要。學校財務部門是學校所有資金收付執行單位，是資金使用的最后關口，是資金支付風險的最終形成點，處于“做好完全應該、出錯難以挽回”的高危敏感位置。所以這一部門職能決定了建立會計內部控制體系的必要性。高校內部會計控制制度保障高校財務工作人員安全履職。在資金支付運作中，財務人員手工操作工作量大，特別是強化學校財務部門服務職能前提下，會計人員既要保證資金支付正確及時，又要承擔客觀或主觀疏忽等原因造成過失的責任，有一個規范操作的控制制度，對于約束和保護財務人員的履職行為，是完全必要的。

二、高校內部會計控制現狀分析

（一）缺乏內部會計控制意識良好的內部會計控制意識是確保內部會計控制制度得以健全和實施的重要保證。大多數高校仍沿用過去的內部會計控制制度，對新環境下的內部會計控制制度的認識遠遠落后于現實發展需求，加之對內部會計控制度建設長期存在的偏差，認為內部會計控制只是形式上的東西，導致內部會計控制制度建設相對財務業務發展滯后現象嚴重，難以對學校會計行為進行有效的控制。

（二）運用預算編制進行內部控制不夠科學在新的財政制度下，預算管理制度作為我國財政改革的核心內容，運用預算進行會計內部控制顯得越來越重要，但多數高校的預算控制剛性不強，使得預算監督難以到位，特別是預算編制的計劃性、科學性還存在薄弱環節，例如有的科研項目負責人平時不重視專項資金管理等規章制度的學習，在編制科研專項預算時，對專項資金使用缺乏前瞻性認識，經費預算往往不夠全面，容易出現沒有預算的資金支付出去，未按照正常程序申請預算調整或追加項目經費使用額度等問題，導致科研項目結題時遇阻，影響了會計核算流程的規范性和會計核算結果的安全性，弱化預算控制約束性，使內部會計控制失效。

（三）內部會計控制制度執行不到位2001年財政部頒布實施了《內部會計控制規范》，結合自身特點，教育部相繼出臺了一系列的配套法規。雖然有些高校有比較完善的內部會計控制制度，但流于形式，存在對已制定的條文“有章不循，有律不依”現象。如：在貨幣資金支付中，以復印票據進行報銷，不能真實地反映經濟業務發生時的情況；伴隨著國家“科教興國”戰略目標的實施，政府加大了對科研經費的投入，經費總量的快速增長，為科研經費的管理帶來了一定的難度，存在現金支付流量大大超出內控標準現象；高校后勤實行社會化管理模式后，存在實物資產管理主體不明確、責權不明情況；固定資產原始財務數據可靠性差，對于一些捐贈的固定資產，學校二級單位直接投入使用，既不到學校設備管理部門報增，也不到學校財務部門報賬，造成學校資產賬物不符，難以有效實現資產的管理與控制等等。

（四）會計隊伍流動性大，崗位分工不合理作為一個非營利性質的事業單位，高校財務工作強度大，同時從事會計工作人員需具備相應的執業資格，再加上部門人事編制受限，學校難以招聘到高素質財會專業人才充實會計核算和財務管理一線隊伍。加之有經驗財會人員頻繁流動，一些部門難以按照內控的基本要求實行不相容職務相分離，合理設置相關工作崗位，有效形成相互制衡機制。同時在崗人員僅滿足于做好份內工作，缺少橫向業務眼光及鉆研精神，輪崗制度又不能在短時間內將所有財務崗位見習完畢，會計人員對于其他會計崗位業務缺乏足夠的認識。缺乏綜合業務實踐技能的會計人員，容易在執行會計法規、制度的過程中出現偏差和錯誤，對違法違紀行為缺乏辨別和拒絕能力，從而給學校造成不必要的損失。專業知識結構的人員素質現狀，影響了內部會計控制制度的作用發揮。

三、高校內部會計控制完善對策

（一）加強領導，打造高素質財務隊伍內部會計控制是一項系統工作，涉及到學校工作的方方面面，單位領導要在思想上高度重視內部會計控制，以身作則支持內部會計控制，帶領全體人員制定切實可行的內控制度實施細則，善于傾聽意見，及時發現并解決新環境中出現的問題，對內部會計控制常抓不懈。要建設一支穩定的具有職業素質和執業質量的會計人員隊伍，想方設法提高員工福利待遇，并給予年青會計人員充分信任和廣泛的個人發展空間，建立行之有效的年度考核獎懲制度，實行同工同酬充分調動全體工作人員積極性。積極開展會計職業道德教育與技能培訓，采用“走出去請進來”的辦法，注重會計人員日常業務學習和繼續教育，提高會計人員綜合業務素質，不斷修正員工道德價值觀，鄙視損公肥私、弄虛作假會計行為，使內部會計控制制度為學校提供真實誠信的管理服務。

（二）加強內部審計，完善內部控制體系內部控制制度能否得到有效的執行，執行的效果如何，能否實現預期的控制目標，需要有相對獨立的專門機構進行監督檢查，內部審計是高校強化內部控制的最重要環節。內部審計一方面可以監督會計制度和各種內部控制制度的運行；另一方面也可以對其職能機構的運行進行監督，評價并促使其提高效率。高校內部控制制度依靠內部審計進行監督檢查，不僅準確、有效，而且可以減少管理成本，符合成本效益原則。

（三）建立合理的組織結構控制制度完善的組織結構能促使內部控制有效運行，是保證內部控制功能發揮的前提和基礎。高校應建立合理的組織結構控制制度，確認相關的管理職能和報告關系，為每個機構劃分責任權限，明確建立授權和分配責任的方法，合理設置會計及相關工作崗位，明確職責權限，形成相互制衡機制。

（四）改善薄弱環節，提升內部會計控制質量內部會計控制是學校全面的系統工程之一，優化內部會計控制流程，推行崗位經濟責任制，必須加大內控宣傳力度，強化全校人員的內部控制意識，讓人人能自覺遵守內控制度，同時將差錯責任與個人經濟效益掛鉤，開展差錯報告制度，加大會計業務事后稽核，通過強化個體的自我約束來全面提升內部會計控制質量。隨著新財政操作程序的實施，梳理和再造現有會計工作流程是內部會計控制的重要環節，在積極回應學校財務服務需求同時重新審視既有的工作程序和手段，把簡化工作流程，提高運轉效率作為內控目標，例如：對于捐贈資產只需通過網絡，在設備管理部門報增后就能投入使用，再由設備管理部門協同財務部門完成資產管理入賬工作，確保賬物相符，實現資產使用單位的規范管理。

（五）加強信息化建設，做好財務信息反饋工作利用現代信息溝通技術強化會計工作關鍵控制點的監督，對高校資金額度使用情況進行動態跟蹤檢查，督促和提醒各級部門和項目經費負責人及時使用資金，利用定期檢查與隨機抽查相結合方法，實地監督預算執行情況。充分利用互聯網技術資源，使學校內部層層跟蹤與銀行外部監督相統一。充分利用校園網搭建的財務信息平臺，建立大額資金支付網絡授權審批與重大項目集體決策網絡會簽制度，對核算處理的每一筆業務通過平臺都能及時反饋給信息需求者，讓相關人員參與經濟活動的全過程，并對此進行全程跟蹤，變事后控制為事前、事中監督，讓問題與錯誤得到及時發現與糾正，防止國有資產非正常流失，充分發揮會計的監督作用。

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(一)選題的目的和意義

理論意義：

在2011年1月國際內部審計師協會(IIA)的新版《國際內部審計專業實務框架》中，內部審計全新定義為：內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。根據國際內部審計師協會(IIA)于2011年的IPPF內部審計實務框架第1100、1110章節，內部審計的獨立性包含兩方面，一方面是指內審人員履職時免受威脅，另一方面指審計組織機構獨立，即與董事會的匯報關系的獨立。我國內部審計準則依據《中華人民共和國審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》及相關法律法規制定。由于缺乏專門的法律支持，內部審計的獨立性在我國一直處于岌岌可危的境地。

現實意義：隨著全球經濟一體化的迅速發展，中國在全球經濟要求及自身發展需要的雙重壓力下，本國企業所能得到的幫助將會越來越少。在國外大型企業的強勢沖擊下，發展自身，提高自身素質變的刻不容緩。面對國外先進的管理理念及龐大的資金支援，我國的資本市場也出現巨大變化。上交所與深交所的上市公司數量逐年增大，大家紛紛通過上市來籌集資金以應對國外企業的資金壓力。但是，僅僅靠資金的充足還是無法和國外先進企業相抗衡，沒有同樣先進的管理理念，再充足的資金也只能如同“暴發戶”一般，無法得到長遠發展。

公司經營，外靠先進的經營理念，內靠自身完善的運營。通過完善、高效的內部審計活動，組織可以達到最佳的公司內部運營。從內部出發，由內而外改善公司經營，樹立良好的企業文化，增加企業價值，幫助企業實現其目標。一個完善良好的內部審計，提高的不僅僅是公司財務的安全性，更可以使公司達到最佳的運營狀況，在無形之中為公司節省資源，提高利益。

選題目的：通過對內部審計獨立性的研究，找到國內內部審計獨立性所存在的問題及其解決對策，讓內部審計更好的服務于企業。

(二)國內外研究現狀

1、國際內部審計的研究當前各國內部審計遵循的新版的《內部審計實務框架》是由國際內部審計師協會于2011年的。其中關于內部審計獨立性的問題，協會做出了新的解釋，即從獨立性到客觀性的轉變。國際內部審計師協會認為，內部審計較外部審計而言，其獨立性必然不如，但如果說內部審計不如外部審計，也是很荒謬的一件事。國際內部審計師協會在新版《內部審計實務框架》中，更加強調內部審計的客觀性，其目的與獨立性一樣，都是為了更加公正的審計結論與審計評價，強調對事的客觀性和對人的獨立性，以減少以往僅僅強調獨立性而對內部審計人員所造成的不必要的約束。

2、我國的研究狀況

我國內部審計在一開始時是在國家干預和推動下發展起來的，受到國家審計的干預，在本單位也受單位領導的制約，這使得我國內部審計的獨立性很難實現。且由于我國在內部審計發展階段即沒有強有力的經濟體推動其發展，也沒有健全的內部審計法律法規作為保障，長期得不到政府與企業的足夠重視，發展滯后。

2003年，中國內部審計師協會新的《內部審計準則》，并相繼了《內部審計基本準則》和一系列配套的內部審計具體準則。在新的《內部審計準則》中，我國內部審計界將內部審計定義為：“內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。”這與1996年6月國際內部審計師協會董事會通過的內部審計定義相似，說明我國內部審計正處于現代內部審計發展的第三個轉折點上。

我國內部審計成立二十多年來，內部審計雖有發展，但現狀仍令人擔憂，尤其是內部審計的獨立性問題更加嚴重。與國外發達國家不同，中國內部審計是由政府牽頭成立，在成立之初，很多企業并不能很深刻的了解內部審計的作用，只是單純的按照國家要求建立。在這種情況下，內部審計部門不僅不能得到高層領導的足夠重視，很多企業內部審計部門僅僅由公司一些其他部門人員兼任，甚至由公司財務部門人員兼職，致使內部審計部門形同虛設，獨立性更加缺失，幾近于無。且我國內部審計專業人才缺少，缺乏客觀公正的獨立性觀念，法律法規不健全，我國內部審計的獨立性仍然處于薄弱環節。

3、發展趨勢

我國經濟正處于高速發展階段，面對國外的先進管理理念，國家應在積極發展經濟的同時，結合自身問題，積極推廣先進觀念。從需求決定供給的思想出發，在企業需要的情況下，幫助企業自身形成自己獨有的經營管理理念。健全內部審計法律法規，讓內部審計有法可依，從而提高獨立性。宣傳內部審計獨立性的意義，提升內部審計人員素質，從人員自身起，提升內部審計的獨立性。實踐證明，內部審計已成為我國審計體系重要的組成部分，并且正在成為企事業單位自我發展、自我約束、自我完善的重要機制，為加強內部監督、提高企業管理水平、遵守國家財經法紀、促進廉政建設、增強企業競爭力發揮重要的作用。

二、論文(設計)的主要研究內容及預期目標

(一)主要研究內容

1、內部審計獨立性的涵義

(1)國外發達資本主義國家對內部審計獨立性的相關定義

(2)我國內部審計獨立性的相關定義

2、內部審計的發展及其獨立性的必要性

(1)現代內部審計的發展

(2)內部審計的作用

(3)內部審計獨立性的必要性

3、我國內部審計獨立性所存在的缺陷

(1)我國內部審計方面法律法規不健全

(2)內部審計機構獨立性差

(3)內部審計人員方面的制約因素

4、強化內部審計獨立性的措施建議

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（一）內審工作是提高審計覆蓋面的重要抓手

黨的十八屆四中全會和國務院出臺的《關于加強審計工作的意見》對實現審計監督全覆蓋提出了要求。劉家義審計長認為，“全覆蓋”，要有深度、有重點、有步驟、有成效。在審計任務重和審計力量不足的客觀情況下，要實現審計監督全覆蓋，把每個項目都審深審透，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”，完全靠審計機關自己的力量非常困難。內部審計是政府部門，企事業單位加強自我約束和監督的內設機構，通過國家審計與內部審計的互動，強化內部審計工作，有利于實現審計資源和審計成果在雙方之間的合理利用，達到節約審計資源，提高審計工作效率的效果，推動實現審計監督全覆蓋。

（二）內審工作是國家審計充分必要的補充

內部審計和國家審計聯系緊密，內部審計作為我國審計體系的重要組成部分，是審計工作的“前哨”和“第一道關口”，對內部審計資源的合理利用，有利于提高審計效率與質量，推動國家治理水平的提升。具體來說，國家審計應重點探索在以下幾方面對內部審計工作加以利用：一是利用內部審計對單位內控制度的評審結果。對內控制度的評審是內部審計機構的一項重要工作，內部審計人員對本單位的業務經營活動和控制程序開展監督，其對內控的評審結論具有較高的可信賴程度，國家審計在對內部控制的健全性和有效性進行測評后可以加以利用;二是利用內部審計機構對下屬單位進行審計的結果。如果內部審計機構對有關下屬單位進行全面審計，審計人員應對其工作進行評價，評價后利用其工作成果，減少對下屬單位的審計工作量;三是利用內部審計發現問題的線索。審計人員通過翻閱內部審計報告或其他工作資料，可以發現內部審計已發現的問題，或是其他線索，審計人員可以利用這些線索進行深入的檢查;四是利用內部審計人員力量資源。國家審計機關可以探索籌建內部審計人才庫，在審計人員力量不足的情況下，充分利用內審人員力量資源。在實施大型審計項目時，可聘用素質高的內審人員參與審計。

二、目前我市內審工作主要特點和做法

為充分發揮內部審計功能和作用，有效整合內部審計資源，我市審計機關對現有內部審計資源進行整合和優化，形成國家和內部審計合力，達到“1+1>2”的效果，促進審計資源使用效率最大化，具體來說，在以下幾方面做了有益的探索。

一是完善網絡。構建起較為完善的內部審計網絡，景德鎮市內部審計師協會涵蓋市直行政事業單位、金融機構、重要政府部門、高等院校、國有大中型企業、民營骨干企業等。

二是建立專家庫。積極開展審計專家庫的建立工作，對專家信息進行整理歸納，對其工作單位、聯系方式、專業特長、審計成果、審計紀律執行情況、優缺點分析等進行電子數據化管理。截止目前，專家庫涵蓋土木工程、財政金融、計算機、法律等專業人才40余人。

三是統籌內審人員力量。探索性安排內部審計人員參加國家審計項目，實現審計人員知識結構的優勢互補，提高審計成效。

四是利用內審成果資源。審計過程中在對內部審計機構審計成果進行風險評估的基礎上，積極利用其工作成果，尤其是內部審計發現的問題線索，避免工作的重復，降低審計成本，提高審計效率。

五是積極組織業務培訓，搭建溝通交流平臺。近年來組織內審人員參加審計業務培訓168人次，參加審計沙龍10余次，出刊《瓷都審計》10余期，有力的提升了內部審計人員業務能力。我市內審工作從無到有，發展迅速，取得較好成績，景德鎮焦化集團、人民銀行等6家優秀內審工作部門以及12名優秀內審工作者被給予表彰。

六是促進內審機構充分發揮監督職能。我市內審機構在履行好財務收支等監督職責的同時，還不斷更新工作理念、創新工作思路。如我市焦化集團內審機構探索購買社會服務開展審計，彌補了內部審計力量不足的問題，提高審計效率，更好實現了審計的總體目標;有的內審機構探索開展所屬企業單位領導經濟責任審計以及所屬企業單位建設項目工程審計，創新了審計方法，履行了內部審計監督職責。

三、當前內審工作存在的主要問題

一是國家層面對內審無法律法規進行規范，未明確審計機關對內審牽頭指導作用。審計機關指導監督什么、如何指導監督、指導監督的責任權限以及對內審工作的評價標準等方面目前尚未做出具體的規定。這種開放的、沒有剛性的管理模式使審計機關在履職過程中難以依法依規指導監督內部審計工作。

二是內審協會如脫鉤以后，審計機關如何對內審工作進行指導。當前國務院要求協會與管理機關脫鉤，內審協會面臨發展的新問題，特別是對內審工作薄弱剛起步的地方，內審協會從國家審計機關脫鉤以后，審計機關面臨如何加強與內部審計機構的溝通交流，提高內部審計工作質量等現實問題。

三是對內審工作認識不到位，重視程度不高。有的審計機關沒有充分認識內部審計的快速發展對國家審計發展、實現審計監督全覆蓋的促進作用，沒有將指導監督內部審計工作作為審計機關的一項重要職責來抓，沒有把內部審計納入審計機關工作的發展規劃和計劃，內審工作基本停留在會議號召，文件布置的層面上。

四是內審機構點多面廣，情況復雜，人員素質參差不齊，審計質量控制體系薄弱。我國內部審計雖然取得了較大發展，但依然存在內審機構設置不規范、運行質量不佳、人員素質不高等情況。內審人員對內部審計法律法規、內部審計準則、內部審計業務以及內部審計單位的經濟活動情況和內控制度不熟悉，不能很好地用內部審計理論指導內部審計實踐。

四、對下一步內審工作的若干思考

一是完善法規體系建設，保障內部審計工作依法依規進行。國家層面盡快出臺內部審計法律法規，各級審計機關促使地方政府通過建章立制把一些成功的內審理念、經驗上升到制度層面，制定出符合當地實際的規章制度，規范內審行為，推動內審工作健康有序發展。如山東、寧夏等地審計機關已經探索出臺了規范內審工作方面的制度性文件。

二是轉變指導監督觀念，重視和加強內部審計工作。建議審計機關設立指導和監督內部審計工作專職機構，配備專職人員，把內部審計工作開展情況作為評價領導干部經濟責任審計的重要內容和是否納入下一年度國家審計項目計劃的重要依據;要做好內部審計業務質量檢查、評估及考核評比工作;要加強內部審計工作規范化管理。

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一、高校后勤財管模式概述

高校后勤的特殊性決定其財務工作的實行不僅要單一實現財務管控，還要適應高校整體管理模式的工作需要，才能更好地促進高校的持續發展。目前，隨著高校后勤社會化改革的進一步深入與發展，我國高校后勤財管模式已由原本的自身獨立核算及在校財務處進行核算兩種主要形式衍生為集中、分散、集中與分散并存及在校財務處核算四種模式，而這些管理模式的出現正是滿足外部環境、政策體制等因素的不同訴求。因此，當下只有順應高校后勤體制轉變，切實轉變其財務核算形式，才能使高校后勤財務核算與管控更恰當地因地、因校發揮實際效能。

二、高校后勤構建財務內控的現實意義

既然高校后勤為了順應國家政策導向而轉型升級，其財管模式也應勢必改革、創新實現同步發展，此時，社會化經管的內控理念引入也不容忽視。高校后勤作為學校內設機構，長期以來受傳統觀念影響，還沒有徹底擺脫“等、靠、要”的思想，在國家踐行高校后勤社會化改革的進程中，市場屬性決定其必須強化自主經營，自負盈虧，強化競爭意識與風險意識，最終實現以服務主校為根本，提升優質服務為目標的經營理念，所以，建立與規范高校后勤財務內控制度，既是其自主經營的鞭策，自負盈虧的要求，又是其自我約束的實現，自我發展的追求。但是，又由于高校后勤對高校教育具有公益屬性，決定其經營與發展不能一味關注經濟效益，同時也必須考量校內及師生的切實利益，二者兼顧，才能更精準地為自身和學校服務，因此，高校后勤財務內控制度構建既要遵循普遍性，又要考慮特殊性原則。

三、高校后勤財務內控現狀剖析

（一）財管評定標準界定不一

高校后勤實行社會化改革背景下，其后勤機構既是市場經濟體制下商品的生產者與經營者，又是高校的具體服務部門，向師生提供質優價廉的產品和服務，這就意味著在其追求經濟效益及利潤最大化的同時，勢必也要服從高校事業發展需要而顧及社會效益，那么，在經濟效益與社會效益出現沖突時，例如有些服務零利潤，有些甚至還處于虧本經營狀態，高校后勤該如何選擇效益目標，如何進行財管評定與內控將是一個兩難選擇。

（二）財管核算體系未能統一

各大高校在后勤財管模式改進中經驗尚淺，尚未建立起一套與之改革發展相匹配的、全面統一的財管核算體系。在實際核算中，財務人員對各類問題的理解與核算方法的選用存在偏差,尤其是在新會計制度準則出臺后,財務人員在諸如科目設置、科目結轉、報表編制等各類問題上存在不同程度的分歧，可想而知，財務核算體系的不統一，將直接影響高校后勤財務相關列報信息的真實及完整性，以后也一定會影響整個財務內控的實行質量和管控水平。

（三）財務分散管控模式尚存

高校后勤服務涵蓋內容較多，常涉及餐飲、物業、環保、綠化、交通運輸等各個領域，由于服務行業各具特點，高校后勤為了尊重行業特點，普遍采用財務分塊管理的模式，從而造成其財管資源配置的分散化，這無形中加大了后勤財務管理的執行難度。另外，高校后勤由于缺乏集中統一模式的財務管理和統籌規劃，必然導致財務內控執行不到位，從而使內控制度落實不具體而流于形式。

（四）成本效益貫徹不夠徹底

高校后勤融于市場經濟環境中，其自主經營、自負盈虧的特點要求其必須尊重市場價值規律，嚴格執行成本效益原則。但在實踐中，由于傳統管理體制及改革不完善等因素制約，成本效益原則應用尚未落到實處，部分高校成本效益意識淡薄,約束機制不夠完善，監督體系尚未構建，這都必然導致其財務核算成本的不真實與不合理,長久如此，很難避免重復投資、資源浪費等各類現象的出現，故成本核算應引起各大高校后勤的普遍關注，才能實現財務的真實合理及財務內控的針對有效。

（五）人員綜合素質不夠全面

值得特別強調的是，財務人員由于長期適應了計劃經濟背景下的財管模式而不愿對市場經濟模式的轉換做徹底改變，這不僅不能與市場經濟社會化財管模式相適應，還會基于其業務能力、法制意識、思想觀念的落后等問題而制約高校后勤改革的實現與發展，所以，財務人員綜合素質應得到普遍提升，才能最終提升高校后勤的綜合軟實力。

四、高校后勤財務內控制度的設計思路

（一）尊崇高校后勤的經管精神

針對高校后勤在其經濟與社會效益出現沖突時應如何抉擇的問題，教育部發表了相關指示，即為高校后勤工作的開展應始終圍繞對高校提供服務與保障來進行，始終堅持質量與安全第一性來保障高校教育事業的穩步實施，那么，在保證社會效益的基礎上所進行的最大限度地提高資源利用率，實現經濟效益才是后勤全體員工的價值體現，所以，高校后勤財務內控制度的設計也應尊崇于此。

（二）掌握高校后勤的內控目標

高校后勤效益特殊性決定其內控目標應包括：一方面保證其自身經營活動的合法、有序、協調、順利進行，從而實現其經營目標；另一方面應切實保障其各項資產的安全與完整，防止舞弊事件發生，真正落實高校后勤財務資料的真實與可靠性，進而發揮財管內控的最終效能。

（三）依照內控制度的設計原則

企業內控五原則，即全面性、重要性、制衡性、適應性及成本效益性原則應同樣適用于高校后勤財務內控設計時的綜合原則，同時尊重普遍性原則的基礎上，也應依據高校后勤經營業務種類多，規模小，員工多等實際特點，在設計財務內控制度時，遵循由點到面、由簡到繁的循序漸進的推廣原則。

（四）強化內控制度的管控理念

高校后勤經營對象較為確定，經營屬性較為特殊，所以在圍繞著上述三種設計思路時還應強化內控設計的主要管控理念，就是應以“防”為主。所謂“防”，即是指預防各種財務風險、人資風險、采購風險等具體經管業務范疇，才能有的放矢地發揮財管內控的最佳著力點。

五、高校后勤財務內控制度的具體架構

高校后勤財務內控制度構建與具體實施，始終應堅持以設計思路為導向，以具體實情為參考，才能更加針對、有效地構建出適用于行業本身的財務內控制度，才能更好地服務于高校與后勤部門，本文從會計制度構建、會計操作流程、財務預算、財務風控及實施監督等五個方面加以闡述，具體如下：

（一）會計制度構建

高校后勤引入市場經濟企業化管控模式，不僅給財務內控帶來諸多不便，也給高校后勤財務人員帶來了一定困擾。鑒于其客觀情況，高校后勤在財務內控制度構建上應注重選擇好會計政策、設置好會計科目及設計好會計制度等三個方面。只有著重關注上述三點具體問題，從其實際管控要求出發，明確會計核算政策，建立完善財務制度體系并實行統一明細科目管理，才能更加有利于財務內控規范性的構建與實施。

（二）財務流程構建

1.財務崗位分配

加強財務崗位內控力度是高校后勤實現財務內控的主要舉措之一，只有通過崗位控制，形成各司其職、相互制約的工作機制，才能盡可能避免差錯及舞弊行為的發生，從而起到內控的核心，即內部牽制作用。另外，高校后勤在采購、對外經濟合作等各種經濟事項時都會涉及財務崗位設置問題，所以，其一定要在遵循“不相容崗位相分離”的原則下進行崗位內控設置，除此之外，高校后勤還應對關鍵崗位設置定期輪崗制，以防范財務人員在崗位履職時可能存在的各種風險，進而凸顯崗位內控的有效性。

2.財務審批稽核

高校后勤的財務審批，主要是以經費支付為核心，對其實行財務內控的實質就是控制經費流出口徑。而后勤財務稽核旨在保護資產安全、完整，保證經營合法、合規，從而提高其經營管理實際水平和提升內控工作效率。所以，建立一套全面完善的財務審批及財務稽核制度，不僅能明確審批權限，劃分經濟責任，還能充分發揮監督、審計職能，從而避免審批與稽核流于形式，最大限度地保證資金及財產的安全、完整。

3.財務報告控制

財務報告控制是高校后勤完善財務內控的關鍵環節，財務報告質量的優劣不僅是后勤財務內控工作規范化與制度化的衡量，還是強化崗位要求，明確崗位職責與反映整體財務運行情況及提供財務決策水平的體現，所以，高校后勤應在確保信息真實、合法、準確的基礎上，將財務報告的選定設計成報表、分析等多種形式，以便后勤管理者對財務活動加以了解及實時把控。

4.會計檔案與信息化管控

現代電算化財務管理既要加強軟件的開發，還要加強應用人員的操控，那么，與之并行的會計檔案就應注重紙質檔案與電子檔案兩個方面。在實現高校后勤的財務內控制度構建時，會計檔案的保管與信息化管控不容小覷。只有將會計檔案妥善保管、有序存放，重點關注并確保電算化系統及網絡的安全，才能嚴防會計信息資料的損毀、散失和泄密等風險隱患，所以，在會計檔案保管、使用，信息系統下的賬務處理及崗權分配等方面不斷強化內控，才能完善財務內控的方方面面。

（三）財務預算構建

在執行社會化管控后，高校后勤預算管理成為其財務內控工作中的薄弱環節。高校后勤應建立預算管理體系及組織機構，才能明確預算指標，明確財管核心，加強資產可控管理，提升資金使用效益，從而降低經營風險。另外，預算的落實、保障與調整及分配、考核也是高校后勤實現財務內控的攻堅方向，以便更加有效地組織與協調經營活動，以實現既定目標。

（四）財務風險預警

面對瞬息變幻的市場環境，高校后勤財務內控也具有很大不確定性,財務風險與經營風險時刻威脅著高校后勤的生存與發展，因此，必須加強風控管理,建立完善的風險預警系統，加強經營風險分析及決策風險評估，并制定危機預告與風險控制等功能，進而及時尋找風險根源,對其經營運轉環節中潛在風險實行實時監控，并制定有效應對舉措,才能最大限度規避及有效防范財務風險的發生。

（五）財務監督聯動

高校后勤應切實強化財務監督的地位與作用，建立以專業監督為主，輔以群眾及行政監督模式，一是引入學校紀檢、監察等部門進行行政監督可行使重大決策權、實現高校資產利益最大化，二是其審計監督職能的具體實現可及時防范與糾正財務內控可能會出現的種種問題，再有在財務監督的實際執行時，應突出業務監督與加強群眾監督，以實現輿論監督推動高校后勤財務內控制度規劃化的現實愿景。

參考文獻：

[1]陳雪梅：《基于COSO框架的企業財務內控制度分析》，《經濟研究導刊》，2010（23）.

篇（10）

中圖分類號：F832，31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0077-04

一、引言

2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》(以下簡稱“管理辦法”)，基層央行隨后也相應制定了集中采購實施細則和操作規程，這對于加強人民銀行集中采購管理、規范集中采購行為提供了制度保證。特別是近年來，上級行加大對下級行的審計檢查和執法監察力度，有效地促進了基層央行集中采購制度的不斷完善，提高了資金使用效益，一定程度上從源頭遏制了采購過程中的錢權交易和商業賄賂等腐敗行為，基層央行集中采購工作得到了不同程度的加強和提高。但是，日前在對基層央行進行執法監察中發現，實際操作過程中仍然存在一些不容忽視的問題，需要高度重視和采取對策加以解決。本文從基層央行采購工作的現狀分析入手，總結出當前其存在的主要問題，并提出了幾點提高基層央行集中采購工作規范化水平的建議。

二、基層央行集中采購工作現狀分析

(一)集中采購工作逐步規范

人民銀行總行《管理辦法》頒發后，由于沒有經驗可借鑒，加之集中采購范圍廣、程序多、專業性技術性較強，基層央行集中采購管理工作只能在實踐中不斷規范和完善。經過四年多的摸索，目前基層央行的集中采購工作程序不斷規范，操作方式逐漸成熟，工作經驗日益積累，集中采購工作取得的成效已得到廣大干部職工的認可和好評。一是建立了集中采購規章制度。目前，基層央行均制定了《集中采購實施細則》，部分還針對集中采購工作制定了集中采購議事制度、基建項目工作流程等，對集中采購組織崗位設置、崗位分工、崗位職責進行了明確劃分，從制度上規范了集中采購的組織管理、范圍、程序、驗收、結算以及信息統計、檔案管理等各個環節，使集中采購有章可循。二是設立了集中采購組織機構。包括成立集中采購管理委員會(以下簡稱“管委會”)及集中采購管理辦公室(以下簡稱“采管辦”)，并設立了評審人員庫。

(二)采購項目細化、限額標準明確

2004年以來，人民銀行總行每年都下達集中采購項目及限額標準，總體來說，納入集中采購的項目呈逐年遞增趨勢，內容越來越細化，限額標準更加明確。一是納入項目增多。2004年人民銀行總行集中采購項目只有5項，2005年將“電梯、貨梯”納入集中采購范圍，2006年各分行、營業管理部、省會(首府)城市中心支行和副省級城市中心支行集中采購項目將“基建工程鋼筋、水泥等建材”納入集中采購范圍，2007年人民銀行總行又將“監控報警系統主要設備”納入集中采購范圍。二是項目內容更加細化。2007年對分散采購制定了限額標準。三是適時調整限額標準。根據人民銀行的實際情況，總行2006年將除集中采購項目外的單項或批量采購的限額由10萬元提高到50萬元。2007年對“貨梯、辦公家具、公務用車”明確規定了金額標準。

(三)采購工作程序周期較長

基層央行于每年年末都將提出下一年度的采購需求，并經過逐級審核后向人民銀行總行管委會上報采購計劃，以便于及時掌握各分支行的采購需求量并進行審核。但是，目前采購計劃審核指標下達都在次年的6月份左右，而且《中國人民銀行集中采購工作規程》(以下簡稱“工作規程”)規定“采取公開招標、邀請招標方式采購的，應在35個工作日內確定中標供應商”；《招標投標法》規定“自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日”。從采購申請立項、論證、計劃、申報、實施和驗收，至少需要近八個月時間，極大地影響了集中采購工作任務的完成，使一些急需、特殊的需求將無法按時得到滿足。

(四)存在年底采購量“井噴”現象

從目前基層央行集中采購工作情況來看。存在年末特別是十二月份采購量激增的現象。主要是部分基層央行由于多種原因。很難提前半年甚至一年結合全年業務發展情況，全面考慮、準確估計本年需求，并提供商品質量、數量、金額等完全準確的采購計劃。預算和采購計劃的準確性難以保證。集中采購預算編制水平不高。采購計劃編制“頭輕腳重”一方面增加年末集中采購的工作量，另一方面因受到時間、供貨、發票開具等因素的制約，難以充分體現集中采購的規模效應。

三、當前基層央行集中采購工作中存在的突出問題

(一)集中采購法規制度尚待明確

集中采購工作是一項新業務，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。經過幾年的探索和研究。人民銀行雖然出臺了部分與之配套的采購制度和措施，但在實際操作過程中，還存在法規和制度上尚不明晰的問題。如《管理辦法》第二十九條“采購機構(部門)應自覺接受監督檢查，如實反映情況，提供有關資料”，但并未規定對違反上述的行為處罰。第三十三條處罰內容不具體。如違反第三十三條第二款“將應集中采購的項目化整為零或采取其他手段規避集中采購的”，按規定是“應依法追究直接負責的主管人員和其他責任人的經濟、行政責任”，實際操作中，具體追究誰，承擔何種經濟、行政責任都不明確。首先是經濟責任的種類不明確；其次是承擔經濟責任的金額不明確；最后是行政責任的種類不明確。

(二)集中采購管理制度執行不力

一是基層央行組織機構行使職權不均衡。有的采管會沒有能很好的履行職責，很少有對集中采購管理和監督的工作進行記錄，對采購計劃外的臨時急需性以及追加預算的采購事項，沒有履行審核的職責。有的單位名義上有采管會組織，但在采購管理工作的實際運作中，則是以行長辦公會代替采管會，采管會形同虛設。二是制度建立不完整。部分基層央行在制度建立方面重視不夠，不同程度的缺少《管理辦法》和《工作規程》中規定的應建立的6項制度。三是沒有嚴格執行總行集中采購項目及限額標準規定，部分項目未納入集中采購范圍。四是管采未徹底分離，難以有效制約。部分基層央行未嚴格執行“財權與事權分離、管理與操作職能分離”的內部控制制度，導致集中采購各環節之間職責不分、權責義不明，協調機制不順，給采購工作帶來了摩擦。這是基層行普遍存在的問題。

(三)采購操作程序存在不規范現象

一是采購預算編制不完善。對集中采購工作缺少預

見性，采購預算編制過于粗糙，導致臨時性采購需求增加，給規范集中采購工作帶來了一定難度，而且也容易滋生腐敗問題。二是采購方式選擇不符合規定。一些應該實行公開招標的采購項目，實際卻以邀請、詢價、競爭性談判方式采購。三是公開招投標、邀請招標時采購單位不足規定數量，邀請、詢價招標過程簡單。四是合同簽定不夠規范。

(四)集中采購的監督管理不到位

一是采購監督機制不夠完善。《管理辦法》對內審、紀檢的監督檢查職責作了相關規定，但這些都是原則性規定，沒有明確內審、紀檢等部門各自的監督重點，檢查的方式方法也不明確，缺乏可操作性。二是集中采購監管部門參與具體操作環節多，從宏觀上進行政策指導和監督管理的少。三是集中采購部門與會計、紀檢監察、內部審計等相關部門缺乏經常的、穩定的溝通機制，協調配合不夠密切，沒有形成監督合力。四是民主監督渠道不夠暢通。職工的民主監督意識不強。大部分基層央行在集中采購活動中，一般只注重對結果的公示，而對采購過程和重要環節公示的渠道單一、范圍有限，以會議通報形式在中層干部范圍公示為主，一般職工對采購工作知曉程度不高，無法起到監督作用。

(五)集中采購檔案管理有待加強

目前，基層央行集中采購程序相對規范很多，但是對檔案管理工作重視不夠。一是采購檔案歸集不完整，對相關采購程序性資料收集不齊，不同程度的缺少中標通知書、定標文件、補充合同等資料。二是檔案保管不合規。采購過程結束后，集中采購文件未納入全行檔案管理范圍，部分采購資料分散在其它相關部門的現象依然存在。三是后續管理不完善。基層央行實際工作中，采購物品入庫后。由倉庫保管人員按照行長辦公會研究的意見，直接通知有關部門開具領用單領取，而沒有經采購單位組織進行驗收，沒有形成驗收報告上報采管會，導致采購檔案管理不完整。

(六)組織機構職能缺位

根據總行規定，基層央行都成立了采管會、采管辦等組織機構，并制定相應的規章制度，規范采購行為，明確工作職責。但獨立的集中采購職能機構尚未建立，成員都是職能部門人員兼職。一方面，難以實現機構設置上“采管”的真正分離；另一方面，由于沒有專職工作人員，在處理業務工作與采購工作關系上難免顧此失彼，實際采購工作中往往會出現拖拉、效率不高的現象。獨立集中采購職能機構的缺位，很大程度上制約了集中采購工作的開展。

(七)專業技術人才匱乏

集中采購工作是一個貫穿計劃、采購、管理、驗收等各環節的系統工作，在采購過程中，納入集中采購的貨物、工程、服務等項目批次多、數量大、種類雜，對采購管理人員在掌握集中采購專業知識領域的深度和廣度上有一定的要求，但是由于采管會、采管辦、評審庫的人員大多都是兼職，平時又疏于對集中采購知識、政策制度的學習，專業能力相對不足。主要表現為：一是集中采購隊伍的政策理論水平、知識水平及專業管理能力整體上偏低；二是專業評審人才匱乏，對一些專業性、技術性強的采購項目評審把握不準，影響評審工作質量。

(八)基礎信息工作薄弱

一是缺少對供應商的系統管理和資格審查機制。主要是對供應商的信息收集工作不重視，部分基層央行沒有建立“供應商信息庫”，對供應商產生沒有實地考察，對入圍供應商的產生缺乏統一的準入機制，沒有制定對供應商評價規則、標準和辦法，供應商產生過程不清晰。二是沒有建立“商品信息庫”，往往是在采購任務下達后才匆忙查詢，個人主觀隨意性較大，很大程度上影響了采購工作質量。三是尚未建立“評審專家庫”。基層央行在實際采購過程中，對于一些技術含量較高的產品，每次招投標活動只能臨時邀請一些有關專業人員作為評委參與評標，在一定程度上影響了招投標的權威性，也嚴重影響了集中采購的效率和質量。

(九)參與競爭的供應商太少

一方面，有的基層央行從維修和售后服務等角度出發。不對外地招標公告，使外地的許多客商不知道招標事項，無法參與采購招投標；另一方面，有些外地客商雖然知道集中采購的招標事項，但出于招標規模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。特別是有的基層央行為了確保集中采購產品的質量，對某些物品采取指定品牌的辦法進行招投標，而部分電子設備類產品的廠家都搞區域，這就使得外地供應商不敢來參與競爭。本地供應商則不用競爭就能中標，而其他品牌的相關經營單位都被排除在集中采購之外。另外對于定點采購，主要是確定的定點供應商數量偏少，不利于定點供應商之間開展有序競爭，對定點供應商的日常監管力度不夠，措施、辦法不多，容易使基層央行采購的合法權益得不到有效保障。

四、基層央行進一步完善集中采購工作的幾點建議

(一)以健全制度體系為重點，保證集中采購工作規范運行

健全的制度是防范各類違規行為或腐敗現象發生的“天然屏障”，集中采購工作能否規范運行并達到效益最大化，關鍵是要建立健全和認真落實各項集中采購制度。一是要對現有制度進行梳理。基層央行要根據國家有關法規和人民銀行總分行的制度辦法要求，結合本行實際。及時修訂和完善采購管理實施細則和操作規程。努力提高制度的完整性、規范性、適用性和可操作性。只有完善了制度，才能以制度來規范人的行為，也才能切實有效防范各類風險和案件的發生。二是要進一步完善組織架構。基層央行應建立獨立的集中采購部門，改變目前采管不分的狀況，使管理機構與執行機構、財權與事權相分離：管理者、執行者、使用者相分離；招標人、評標人、使用人相分離；采購、驗收、付款相分離。使組織機構之間、參與采購活動的人員之間既要相互協作，又要相互制約，以分解權利，從源頭上切斷商業賄賂的觸角，壓縮和減少權利尋租空間。三是要建立監督檢查機制，明確各監督部門監督職責、監督內容和監督重點、監督方式方法和要求，使監督工作具有針對性，形成制度化、規范化。四是要優化集中采購方式。根據基層央行采購工作特點實行“抓大放小”的采購模式，對基建維修、批量辦公設備等金額較大、易出現腐敗行為的采購項目，應嚴格實施集中采購。而對于采購數量少、金額小、時間要求緊的采購項目可以靈活選取采購方式，可采取協議供貨采購或分散采購方式，這樣，既可以縮短采購時間和提高工作效率，又可以減少采購成本支出，提高資金使用效益。同時，政府采購中心推出的協議供貨、定點采購和二次報價等采購方式，是比較便捷的集中采購組織方式，對基層央行有一定的適用性，建議納入人民銀行集中采購方式中，并制定相應的操作程序。五是要統一制定集中采購文件標準格式文本，對五種采購方式文件的編制內容進行統一規范，做到招標(談判)文件、評標(談判)報告、采購合同文本、驗收意見書等采購文件格式統一、內容全面，達到以規范促安全的管理目標。六是要盡快建立集中采購區域性信

息網路系統，逐步實現集中采購信息資源共享。

(二)以加強思想教育為依托，增強采購人員拒腐防變意識

集中采購的工作人員，無論是作為管理層的領導者還是最終執行者的基層操作人員，若風險防范觀念淡薄、防范意識較差，就極易形成風險隱患，因此需要強化教育，筑牢思想道德防線。一方面要加強正面教育，深入開展黨紀法規教育、理想信念教育、職業道德、紀律作風等教育，引導采購人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，增強法紀意識，做到自覺依法行政。另一方面，要開展警示教育，從發生在采購領域的各類案件中吸取教訓，以案說紀、以案普法，做到警鐘常鳴，使采購人員嚴于律己，自覺遵守有關廉潔自律的規定，切實杜絕集中采購中的腐敗行為。

(三)以加強監督管理為保障，堵塞商業賄賂的產生渠道

篇（11）

各省、自治區、直轄市民政廳（局），新疆生產建設兵團民政局：

為加強對村民委員會換屆選舉工作的指導，深入推進以直接選舉、公正有序為基本要求的村民委員會選舉工作實踐，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和有關政策規定，在總結各地經驗的基礎上，我們制定了《村民委員會選舉規程》，現印發你們，供在實際工作中參考。本規程明確了村民委員會選舉程序和場地要求，《村民委員會選舉程序》（MT/028—2012）和《村民委員會選舉場地要求》（MT/029—2012）同時廢止。

村民委員會選舉中的重大問題請及時報告。

民政部

2013年5月2日

第一章 村民選舉委員會的產生

一、推選村民選舉委員會

村民選舉委員會主持村民委員會的選舉。

村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者村民小組會議推選產生，實行少數服從多數的議事原則。

村民選舉委員會的人數應當根據村民居住狀況、參加選舉村民的多少決定，不少于三人，以奇數為宜。村民之間有近親屬關系的，不宜同時擔任村民選舉委員會成員。

村民委員會應當及時公布選舉委員會主任和委員名單，并報鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構備案。

二、村民選舉委員會的任期

村民選舉委員會的任期，自推選組成之日起，至新老村民委員會工作移交后終止。

三、村民選舉委員會成員的變動

村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人，應當退出村民選舉委員會。

村民選舉委員會成員退出村民選舉委員會或者因其他原因出缺的，按照原推選結果依次遞補，也可以另行推選。

村民選舉委員會成員不履行職責，致使選舉工作無法正常進行的，經村民會議、村民代表會議或者村民小組會議討論同意，其職務終止。

村民選舉委員會成員的變動，應當及時公布，并報鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構備案。

四、村民選舉委員會的職責

村民選舉委員會主要履行以下職責：

（一）制定村民委員會選舉工作方案；

（二）宣傳有關村民委員會選舉的法律、法規和政策；

（三）解答有關選舉咨詢；

（四）召開選舉工作會議，部署選舉工作；

（五）提名和培訓本村選舉工作人員；

（六）公布選舉日、投票地點和時間，確定投票方式；

（七）登記參加選舉的村民，公布參加選舉村民的名單，頒發參選證；

（八）組織村民提名確定村民委員會成員候選人，審查候選人參選資格，公布，候選人名單；

（九）介紹候選人，組織選舉競爭活動；

（十）辦理委托投票手續；

（十一）制作或者領取選票、制作票箱，布置選舉大會會場、分會場或者投票站；

（十二）組織投票，主持選舉大會，確認選舉是否有效，公布并上報選舉結果和當選名單；

（十三）建立選舉工作檔案，主持新老村民委員會的工作移交；

（十四）受理申訴，處理選舉糾紛；

（十五）辦理選舉工作中的其他事項。

村民委員會選舉工作方案應當由村民會議或者村民代表會議討論通過，并報鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構備案。

第二章 選舉宣傳

一、宣傳內容

村民選舉委員會應當就以下內容開展宣傳：

（一）憲法有關內容，《中華人民共和國村民委員會組織法》，本省（自治區、直轄市）有關村民委員會選舉的法規；

（二）中央和地方有關村民委員會選舉的政策和規定；

（三）村民委員會選舉中村民的權利與義務；

（四）縣、鄉兩級政府村民委員會選舉的工作方案；

（五）本村選舉工作方案；

（六）其他有關選舉事項。

二、宣傳方式

村民選舉委員會可以采取以下方式進行選舉宣傳：

（一）廣播、電視、報紙、互聯網等；

（二）宣傳欄、宣傳車、宣傳單等；

（三）選舉宣傳會議、選舉咨詢站；

（四）標語、口號等。

第三章 登記參加選舉的村民

一、公布選民登記日

選民登記日前，村民選舉委員會應當公告，告知本屆村民委員會選舉的選民登記日。

二、登記對象

村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：

（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；

（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；

（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。

已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。經村民選舉委員會告知，本人書面表示不參加選舉的，不列入參加選舉的村民名單。

依照法律被剝奪政治權利的人，不得參加村民委員會的選舉。

三、登記方法

登記時，既可以村民小組為單位設立登記站，村民到站登記，也可由登記員入戶登記。

村民選舉委員會應當對登記參加選舉的村民名單進行造冊。

四、公布選民名單

村民選舉委員會應當對登記參加選舉的村民名單進行審核確認，并在選舉日的二十日前公布。

對登記參加選舉的村民名單有異議的，應當自名單公布之日起五日內向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應當自收到申訴之日起三日內作出處理決定，并公布處理結果。

登記參加選舉的村民名單出現變動的，村民選舉委員會應當及時公布。

五、發放參選證

選舉日前，村民選舉委員會應當根據登記參加選舉的村民名單填寫、發放參選證，并由村民簽收。投票選舉時，村民憑參選證領取選票。

第四章 提名確定候選人

一、確定職位和職數

村民會議或者村民代表會議擬定村民委員會的職位和職數，村民選舉委員會應當及時公布，并報鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構備案。

二、確定候選人人數

村民選舉委員會應當根據村民委員會主任、副主任、委員的職數，分別擬定候選人名額。候選人名額應當多于應選名額。

三、提名確定候選人

村民委員會成員候選人，應當由登記參加選舉的村民直接提名，根據擬定的候選人名額，按照得票多少確定。每一村民提名人數不得超過擬定的候選人名額。無行為能力或者被判處刑罰的，不得提名為候選人。

候選人中應當有適當的婦女名額，沒有產生婦女候選人的，以得票最多的婦女為候選人。

四、公布候選人名單

村民選舉委員會應當以得票多少為序，公布候選人名單，并報鄉級村民委員會選舉工作指導機構備案。

候選人不愿意接受提名的，應當及時向村民選舉委員會書面提出，由村民選舉委員會確認并公布。候選人名額不足時，按原得票多少依次遞補。

村民委員會選舉，也可以采取無候選人的方式，一次投票產生。

第五章選舉競爭

一、選舉競爭的組織

村民選舉委員會應當組織候選人與村民見面，由候選人介紹履職設想，回答村民提問。選舉競爭應當在村民選舉委員會的主持和監督下，公開、公平、公正地進行。村民選舉委員會應當對候選人的選舉競爭材料進行審核把關。

二、選舉競爭的時間

選舉競爭活動一般在選舉目前進行。候選人在選舉日可進行競職陳述，其他選舉競爭活動不宜在當日開展。確有需要的，由村民選舉委員會決定并統一組織。

三、選舉競爭的形式

村民選舉委員會可以組織以下形式的選舉競爭活動：

（一）在指定地點公布候選人的選舉競爭材料；

（二）組織候選人與村民見面并回答村民問題；

（三）有閉路電視的村，可以組織候選人在電視上陳述；

（四）其他形式。

四、選舉競爭的內容

選舉競爭材料和選舉競職陳述主要包括以下內容：

（一）候選人的基本情況；

（二）競爭職位及理由；

（三）治村設想；

（四）對待當選與落選的態度。

第六章投票選舉

一、確定投票方式

村民委員會投票選舉，可采取以下兩種方式：

（一）召開選舉大會；

（二）設立投票站。

采取選舉大會方式的，可以組織全體登記參加選舉的村民集中統一投票；也可以設立中心選舉會場，輔之以分會場分別投票。采取投票站方式的，不再召開選舉大會，村民在投票站選舉日開放時間內自由投票。

選舉大會可以設置流動票箱，但應當嚴格控制流動票箱的使用。

具體投票方式，流動票箱的使用對象和行走路線，由村民代表會議討論決定。

二、公布選舉日、投票方式、投票時間和投票地點

村民選舉委員會應當及時公布選舉日、投票方式、投票時間和投票地點。

選舉日和投票的方式、時間、地點一經公布，任何組織和個人不得隨意變動和更改。如因不可抗力，或者無法產生候選人等因素，需要變更的，應當報鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構批準并及時公布。

三、辦理委托投票

登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以委托本村有選舉權的近親屬代為投票。每一登記參加選舉的村民接受委托投票不得超過三八。提名為村民委員會候選人的，不得接受委托。

委托投票應當辦理書面委托手續。村民選舉委員會應當及時公布委托人和受委托人的名單。

受委托人在選舉日憑書面委托憑證和委托人的參選證，領取選票并參加投票。受委托人不得再委托他人。

四、設計和印制選票

選票設計應當遵循明白易懂、科學合理和便于操作、便于統計的原則。縣級民政部門可以統一設計選票樣式。

村民選舉委員會應當在鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構的指導下，根據選票樣式，印制符合本村實際的選票。

選票印制后應當加蓋公章并簽封，選舉日在選舉大會或者投票站上，由選舉工作人員當眾啟封。

五、確定選舉工作人員

村民選舉委員會應當依法依規提名選舉工作人員，經村民代表會議討論通過。選舉工作人員包括總監票員、驗證發票員、唱票員、計票員、監票員、代書員，投票站工作人員，流動票箱監票員等。

選舉工作人員要有一定的文化水平和工作能力，遵紀守法、公道正派。候選人及其近親屬，不得擔任選舉工作人員。

采取選舉大會投票的，選舉工作人員名單應當在選舉日前公布，并在選舉大會上宣布；采用投票站形式投票的，應當在選舉日前公布。

選舉工作人員確定后，村民選舉委員會應當對其進行培訓。

六、布置會場或者投票站

村民選舉委員會應當在選舉日前布置好投票會場或者投票站。

投票會場應當按選舉流程設計好領票、寫票、投票的循環路線，方便村民投票。投票站的設定應當根據村民居住的集中情況和自然村或者村民小組的分布情況決定，并且應當設立一個中心投票站。

七、投票選舉

（一）選舉大會投票程序

采取選舉大會進行選舉的，由村民選舉委員會召集，村民選舉委員會主任主持。流程如下：

1.宣布大會開始；

2.奏國歌；

3.報告本次選舉工作進展情況；

4.宣布投票辦法和選舉工作人員；

5.候選人發表競職陳述；

6.檢查票箱；

7.啟封、清點選票；

8.講解選票；

9.根據需要派出流動票箱；

10.驗證發票；

11.秘密寫票、投票；

12.銷毀剩余選票；

13.集中流動票箱，清點選票數；

14.檢驗選票；

15.公開唱票、計票；

16.當場公布投票結果；

17.封存選票，填寫選舉結果報告單；

18.宣布當選名單。

投票結束后，應當將所有票箱集中，將選票混在一起，由選舉工作人員逐張檢驗、清點選票總數后，統一唱票、計票。難以確認的選票應當由監票人在公開唱計票前提交村民選舉委員會討論決定。

（二）投票站投票程序

采取投票站方式選舉的，由村民選舉委員會主持。流程如下：

1.同時開放全部投票站；

2.各投票站工作人員當眾檢查票箱，并啟封、清點選票；

3.驗證發票；

4.村民秘密寫票、投票；

5.關閉投票站，銷毀剩余選票并密封票箱；

6.集中票箱，清點選票數；

7.公開驗票、唱票、計票；

8.當場公布選舉結果；

9.封存選票，填寫選舉結果報告單；

10.宣布當選名單。

八、選舉有效性確認

選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效。參加投票的村民人數，以從票箱收回的選票數為準。

有下列情形之一的，選舉無效：

（一）村民選舉委員會未按照法定程序產生的；

（二）候選人的產生不符合法律規定的；

（三）參加投票的村民人數未過登記參加選舉的村民半數的；

（四）違反差額選舉原則，采取等額選舉的；

（五）收回的選票多于發出選票的；

（六）沒有公開唱票、計票的；

（七）沒有當場公布選舉結果的；

（八）其他違反法律、法規有關選舉程序規定的。

因村民選舉委員會未按照法定程序產生而造成選舉無效的，鄉級村民委員會選舉指導機構應當指導組織重新選舉。因其他原因認定選舉無效的，由村民選舉委員會重新組織選舉，時間由村民代表會議確定。

九、確認當選

候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選。獲得過半數選票的人數超過應選名額時，以得票多的當選；如遇票數相等不能確定當選人時，應當就票數相等的人進行再次投票，以得票多的當選。

村民委員會主任、副主任的當選人中沒有婦女，但委員的候選人中有婦女獲得過半數選票的，應當首先確定得票最多的婦女當選委員，其他當選人按照得票多少的順序確定；如果委員的候選人中沒有婦女獲得過半數選票的，應當從應選名額中確定一個名額另行選舉婦女委員，直到選出為止，其他當選人按照得票多少的順序確定。

選舉結果經村民選舉委員會確認有效后，須當場宣布，同時應當公布所有候選人和被選人所得票數。以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選的，當選無效。

村民選舉委員會應當在投票選舉當日或者次日，公布當選的村民委員會成員名單，并報鄉級人民政府備案。村民選舉委員會無正當理由不公布選舉結果的，鄉級人民政府或者鄉級村民委員會選舉工作指導機構應當予以批評教育，督促其改正。

十、頒發當選證書

縣級人民政府主管部門或者鄉級人民政府，應當自新一屆村民委員會產生之日起十日內向新當選的成員頒發統一印制的當選證書。

十一、另行選舉

村民委員會當選人不足應選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉可以在選舉日當日舉行，也可以在選舉日后十日內進行，具體時間由村民選舉委員會確定。

另行選舉的，第—次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但得票數不得少于已投選票數的三分之一。

另行選舉的程序與第一次選舉相同。參加選舉的村民以第一次登記的名單為準，不重新進行選民登記。原委托關系繼續有效，但被委托人成為候選人的委托關系自行終止，原委托人可以重新辦理委托手續。

經另行選舉，應選職位仍未選足，但村民委員會成員已選足三人的，不足職位可以空缺。主任未選出的，由副主任主持工作；主任、副主任都未選出的，由村民代表會議在當選的委員中推選一人主持工作。

第七章 選舉后續工作

一、工作移交

村民委員會應當自新一屆村民委員會產生之日十日內完成工作移交。

原村民委員會應當依法依規將印章、辦公場所、辦公用具、集體財務賬目、固定資產、工作檔案、債權債務及其他遺留問題等，及時移交給新一屆村民委員會。

移交工作由村民選舉委員會主持，鄉級人民政府監督。對拒絕移交或者無故拖延移交的，鄉級人民政府應當給予批評教育，督促其改正。

二、建立選舉工作檔案

村民委員會選舉工作結束后，應當及時建立選舉工作檔案，交由新一屆村民委員會指定專人保管，至少保存三年以上。

選舉工作檔案包括：

（一）村民選舉委員會成員名單及推選情況材料；

（二）村民選舉委員會選舉會議記錄；

（三）村民選舉委員會的選舉公告；

（四）選民登記冊；

（五）候選人名單及得票數；

（六）選票和委托投票書、選舉結果統計、選舉報告單；

（七）選舉大會議程和工作人員名單；

（八）新當選的村民委員會成員名單；

（九）選舉工作總結；

（十）其他有關選舉的資料。

第八章

村民委員會成員的罷免和補選

一、罷免

本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，啟動罷免程序。

罷免程序如下：

（一）書面向村民委員會提出罷免要求，說明罷免理由；

（二）召開村民代表會議，審議罷免要求；

（三）被罷免對象進行申辯或者書面提出申辯意見；

（四）召開村民會議，進行投票表決：

（五）公布罷免結果。

罷免村民委員會主任的，由副主任主持村民會議投票表決，不設副主任的，由委員推選一人主持；罷免村民委員會副主任、委員的，由村民委員會主任主持。罷免村民委員會全體成員的，或者主任、副主任、委員不主持村民會議的，可在鄉級人民攻府指導下，由村民會議或者村民代表會議推選代表主持。

罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。罷免獲得通過的，被罷免的村民委員會成員自通過之日起終止職務，十日內辦理工作交接手續。罷免未獲通過的，六個月內不得以同一事實和理由再次提出罷免要求。

二、補選

村民委員會成員出缺，可以由村民會議或者村民代表會議進行補選。

村民委員會成員出缺的原因有：

（一）職務自行終止；

（二）辭職；

（三）罷免。

村民委員會成員因死亡、喪失行為能力、被判處刑罰或者連續兩次民主評議不稱職，其職務自行終止。村民委員會成員因故辭職，應當書面提出申請，村民委員會應當在三十日內召開村民代表會議，決定是否接受其辭職。村民委員會成員連續兩次提出辭職要求的，應當接受其辭職。村民代表會議可以決定對辭職的村民委員會成員進行離任經濟責任審計。