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(1)規范化的政府管理體制。教育經費預算由地方議會或人大通過，并經立法程序法定化。同時，還注重撥款全過程的規范化管理，地方教育當局或其他撥款部門按規定標準的撥款程序，將教育經費撥付給基層學校。此外，政府撥款機構在具體撥款過程中還注重處理、協調與撥款有關的各部門、學校、家長、學生及其他相關人員之間的關系，從而使規范化的撥款體制落到實處。

(2)公平合理的測算體系與高效透明的撥款程序。各地在處理公平與效率的關系上，將公平作為政府撥款的基礎，而把效率作為宏觀導向的目標，從預算編制到審計評價都較好地實現了兩者的平衡。

(3)統一撥款標準與追加變動余地。各國中小學撥款的主要形式基本上都是采用公式撥款，輔之以專項和基建的項目撥款。一般來說，公式撥款以統一標準為基礎，項目撥款則根據學校的實際情況，匯總審核撥付，并建立了嚴格的項目資金追加程序。

2青島市市北區基礎教育管理現狀

青島市市北區對教育事業的發展十分重視，科教興區已成為廣泛共識。與此同時，財政部門對教育經費的管理也初見成效，每年接近1/5的財政收入都用于教育事業，其中包括負擔全區四千余名在職離退休人員工資、保險和規范性補貼，保證教育經費實現“三個增長”等，財政支出也呈逐年增長趨勢：盡管教育事業蓬勃發展，但是我區義務教育具有“單位多、特色少；老師多、學生少；老校多、新校少；支出多、收入少”的特點，所以財政應當結合我區教育實際情況，創新工作思路，完善管理體系，讓有限的財政資金更好地發揮其社會效益。

目前，市北區教育經費主要分成三個部分：(1)學校基本辦學經費。具體撥款渠道為財政先將資金撥至教育會計核算分中心，再由分中心給各個學校撥款。(2)教體局機關本身所需經費。這部分經費直接從區會計核算中心撥給教體局。(3)教育系統專項經費，主要包含全區離退休教師保險缺口、大型基建項目經費等。

3存在的問題

(1)基本支出預算定額核定方法有待進一步完善，尤其是對人員經費的測算存在未考慮因素。

(2)項目支出預算缺乏系統、完善的管理辦法和評價系統。原因之一是對學校基本情況掌握不細，如對基層單位上報的政府采購項目進行審核時，缺乏學校現有設備的數據資料做參考，不能實事求是地解決學校急需解決的問題，造成一方面項目審核搞成平均主義，另一方面給基層單位留下多報多批復的印象，財政審核的嚴肅性大大降低。

(3)由于人大每年要到二三月份才開會審議通過預算，因此，年初全區各級單位處于無預算狀態，許多資金尤其是專項資金只能按估計預撥，容易造成資金撥付前緊后松的現象，影響教育事業的正常發展，降低了財政資金的使用效益。

(4)預算周期與基層單位工作周期存在時間間隔，影響部門預算的準確性。部門預算是考慮下一年1至12月份的預計支出情況，而學校通常是以一年的9月份至下一年的8月份(其中含約3個月的假期)為一個學年，并且在一年的八九月份會有人員變動(如：吸收部分大中專畢業生)，這些因素所導致的額外支出很難在做部門預算時考慮準確。

(5)在執行預算過程中存在“嚴預算、寬追加”。如果事后不斷追加和改變項目開支，又不經過權利部門的認真審議監督，所謂的“嚴預算”實為空談。

4建議

(1)完善預算編制程序，逐步實現標準周期預算。建議在整個預算年度里把預算管理分解為四個階段：①預算預測(1月)：對下一年度所需經費進行宏觀預測，使經費需求建立在有效基礎之上。②預算評議(2、3月)；對上一年度教育事業支出預算執行情況進行分析，了解經費支出類型、結構，及時發現問題，提出解決問題的辦法，同時向各個基層單位下達本年預算指標。③預算管理(1月至12月)：跟蹤整個預算執行過程的財務控制和監控，減少學校將定額公用經費用于專項開支、預算執行擠占混用、會計核算亂列支的狀況。④預算編制(7至12月)：按照“兩上兩下”的預算編制程序，由財政部門匯總全區基層預算單位的各類教育經費預算，每年實行“零基預算”。

(2)編制部門預算時實行基本支出預算與專項支出預算相結合、日常撥付教育經費時實行公式撥款與專項撥款相結合。基本支出包含人員支出、對個人和家庭補助支出、公用支出三個部分。在對基本支出進行預算時，要按照“人員支出按標準、補助支出按規定、公用支出按定額”的原則，認真審核、嚴格把關。①在確定每一所學校的人員支出和補助支出時，要從人數和標準兩個方面進行審核，財政局需要在本局各次調研所獲取的資料基礎上結合區人事局及教體局人事科掌握的最新數據確定教育系統內教師數量、在職離退休人數、擔任職務，哪些教師屬于財政供養范圍的、哪些需由學校自己負擔的，對于全區歇崗待調人員、長休人員及退養(退二線)人員應分別采取何種工資發放政策以及應如何管理、安排甚至分流這部分教師，建議由人事部門出臺相關規定制定標準，財政部門遵照執行，也為將來實現教師工資統發奠定基礎、做好準備工作。②對于公用支出，不能簡單地用年生均公用經費定額乘以學校年平均學生數得出學校年公用經費總預算數。因為從實際情況來看，按照上述方法測算的經費數根本不能滿足學校維持日常教學活動的需要，主要指辦公費(正常教學用品、教師辦公用品、印刷費、書報雜志費等)和業務費(教師培訓費、差旅費、維修費等)。建議對各學校撥付公用經費時按照公式撥款：

專項支出可分為學校基本建設及維修支出、設備采購支出和其他項目支出。對于學校上報的項目可由教體局和財政局共同審核，項目資金可由教體局統一調度、統一撥付、統一管理，按照項目的輕重緩急及完工進度等因素予以撥付。財政部門每年只需根據財政收入情況下達全區教育系統項目總支出預算數并定期對項目資金進行抽查審核。

(3)制定教育相關經費管理辦法。目前，市北區已制定出《市北區行政事業單位基本支出定額管理辦法》，該辦法規范了區行政事業單位基本支出預算、也為教育基層單位編制部門預算提供了科學細化的政策依據，提高了財政對一般預算資金分配的公平性和透明度。但是，教育經費投入除了從地方一般預算收入中列支外，每年還有幾千萬的專項資金——城市教育費附加及地方教育附加費。該部分資金作為教育專項資金，主要用于改善中小學設施和辦學條件。此外，還需制定《行政事業單位項目支出預算管理辦法》，將部門預算中的項目支出預算與基本支出預算嚴格區分開來，明確在項目資金的申報、審核、批復、撥付、監督等流程中作為主管部門的財政局及基層部門的預算單位各自的職責和義務。防止專項經費擠占混用、會計核算科目亂列亂支、亂沖亂轉等現象。

(4)加強對教育基層單位的基礎信息收集管理工作。要準確掌握學校的機構、編制、教師、學生、設備、房產等情況。做到及時更新、動態管理，每年定期深入基層搜集數據信息圖片等資料，分別建立人員情況、教師工資情況、學生情況及設備房產數據庫等，保證部門預算真實公平合理。

(5)完善專項支出預算的管理方式。按照“事前申報、事中監督、事后評價”的原則，每年年底先由學校按類別上報下年項目預算，然后財政部門將匯總資料與教育局共同審核決定，并負責向區長辦公會議匯報。對每年全區決定在教育系統要辦的大事、實事，財政部門會優先安排或預留資金，確保重點項目保質保量完成。同時，還要積極推進項目績效評價體系的試點工作，真正實現“資金申報有依據、資金審核有程序、資金使用有監督”的良好氛圍。

(6)積極推進項目績效評價體系統試點工作。通過建立教育支出的績效目標，逐步實現從單純注重資金投入的管理到注重資金投入效益的管理，并以績效目標的完成情況作為安排下一年度資金預算額度的重要依據。財政部門可結合對教育專項資金的管理，每年對教體局安排的項目進行抽查評價(一般不考慮基建項目)，按照細化的考評指標實施一定的工作程序。比如對體育活動經費、衛生藝術經費等項目從績效目標完成程度、預算執行情況、財務管理狀況、經濟和社會效益等方面加以考核打分，從而實現優化資金配置，提高資金有效性。

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制定合理的項目實施計劃并進行有效的資源配置是企業經營管理的關鍵環節，研發項目作為提升企業核心價值的經營活動自然也需要高度重視這個階段的工作，這要求企業研發部門對市場動態和市場需求有充分的了解與掌握，具備較強的市場反應能力和控制能力，在企業戰略目標的指導下，合理制定研發活動的方向、投入、消耗等具體內容和工作計劃。在這個環節中，需要高度重視以下幾個方面：研發項目計劃需要根據管理需求和相關規定進行上報，由研發管理部門嚴格審核和逐一把關。例如，企業管理層下達研發項目計劃任務后，業務需求部門要向研發部門上報研發需求計劃，研發部門要及時反饋研發需求計劃，確保研發項目的需求計劃經過嚴格審查，符合并適應研發任務的目標和需求。企業要成立規范的科技管理委員會，負責研發部門上報的研發項目計劃及項目預算的審核工作，對研發計劃是否符合企業的發展目標、研發計劃的投資與產出是否高效合理、研發成果是否具有推廣價值和應用前景、研發成果是否促進企業的技術提升和經濟發展等問題進行逐一分析與探討，確保研發計劃的實用價值。企業管理層對研發計劃進行宏觀上的審核，主要針對研發計劃中難以確定的事項、研發計劃的方向與企業發展戰略是否匹配、研發計劃資源配置與消耗是否合理、研發成果是否滿足企業發展的需求等等。

（二）選擇分解項目的實施團隊

研發項目的實施計劃和資源預算經過層層審核最終確定后，就需要為分解項目選擇合適的實施團隊了，優秀的實施團隊才能更好地保證研發項目的實施效果，實現研發計劃向研發成果的成功轉換。大多企業的研發計劃都是為了實現新產品的開發、已有產品的升級以及生產技術的革新，具有很強的行業特色和專業要求，因此，一般都是依托企業自身的研發團隊進行的，主要的產生方式有以下幾種：第一，由研發項目申報人員進行項目實施。這種團隊產生方式是在項目申報階段就已經形成的，節省了團隊組建的時間，此外，這種自發產生的實施團隊在申報階段已經有了足夠的磨合和默契，對研發工作的方向和目標有更深刻的認識和把握，對相關的實施工作也比較熟悉，有利于研發工作的順利開展。但是，這樣的實施團隊也存在一定的弊端，實施人員容易局限在申報階段的認識和研究范圍內，難以在實施過程中取得新的進展和突破，也容易出現部分人員渾水摸魚、研究積極性不高的現象。第二，以內部競標的方式組建實施團隊。這樣產生方式與自發式產生截然不同，它通過內部競標的方式產生研發項目實施的總負責人，然后由項目負責人組建項目的實施團隊。這個產生過程與項目申報團隊相脫離，有效地引入了競爭機制，選擇出了一批積極負責、有思想能創新的高素質人才，組成的團隊更具開拓性和實踐性，有利于在研發項目實施中取得新的突破。當然這種方式也存在一些不足，例如在項目實施中需要花費較多的時間進行成員間的磨合，而且團隊成員也需要一定的時間對項目進行熟悉，這些都會對項目的整體實施進展造成影響。第三，結合以上兩種方式。由于以上兩種方式各有利弊，因此通過將其進行有機結合，揚長避短，形成兼具兩者優勢、更符合企業實際的實施團隊組建方式。同時，在團隊的組建中充分考慮研發項目不同內容的需要，有目的地選擇團隊成員。

（三）建立項目分解結構并下達預算

研發項目分解結構的創建和預算的下達對研發項目的具體實施效果有著重要的影響，是項目實施前的重要工作，可以合理有效地實現研發經費項目管理與預算管理的有機結合，為研發項目的具體實施提供了良好的前提條件和重要保證。創建研發項目分解結構需要立足于整體項目進行考慮，必須由項目負責人根據時間進度、研究內容重點等因素完成具體項目結構分解，然后由企業專門的管理人員進行具體操作與下達。項目預算的分解下達方式則比較靈活，既可以自上而下進行層層分解，也可以自下而上將分解預算匯總，無論哪種方法其最終的結果是相同的，都必須控制在企業研發項目的總預算范圍內，且必須嚴格按照分解項目的重要性控制分解預算。

（四）預算實施與后期管理

以上提到的項目準備工作和項目結構分解及預算分解的下達可以同步進行，當這些工作完成后，研發項目就要進入實施階段了。實施階段的預算管理需要將具體的成本根據之前建立好的分解結構進行歸類整理，并且在項目實施過程中進行監督與管理，針對研究內容及市場動態的變化作出相應的調整，結合預算超支和預算調減的具體情況，對總體預算和結構預算的調整都需要嚴格按照相關規定流程進行，在確保研發項目順利實施的基礎上實現項目效益的最大化。

（五）項目實施效果評價

研發項目實施完成后，項目實施負責人員需要對項目相關資料進行匯總整理提交給研發管理人員，由研發管理人員進行技術處理，同時將相關資料歸檔并關閉研發項目，這樣研發項目的結題工作算是告一段落了。當研發項目結題以后，企業應該組建專家鑒定團隊對研發成果及實施效果進行全面的審核與鑒定，真正意義上完成研發項目的結題工作。在這個過程中，可以充分應用項目管理與預算管理相結合的管理模式，對相關資料進行分析與完善，從而得到清晰明確、全面客觀的評價資料。

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要做好工會工作，一要靠政策推動引導，二要靠對《工會法》等法制法規的不斷宣傳，這也是每個工會干部的神圣職責。在宣傳工作中，應該做到橫向到邊、縱向到底，家喻戶曉、人人皆知。但有些鄉鎮街道工會對于《工會法》及相關法律法規只注重會上宣傳，注重發一些宣傳資料，忽略了宣傳的多渠道、多種形式，忽略了宣傳效果，從而使村以下企業主、職工對工會的作用缺乏正確認識，有的甚至有抵觸情緒，給工會組建工作提出了嚴峻挑戰。工會建不起來，自然獨立建賬、經費管理等也成了無源之水、無本之木。

（二）縣、鎮工會的依法審批把關不力

依法建立工會是一件嚴肅而認真的事。而在某些縣、鎮工會中，存在著重規模以上企業工會，輕村以下企業工會的做法，片面地認為這些家族式的小企業，業主文化素質不高，創新意識不強，管理理念滯后，即使建了工會，工會主席端著老板的飯碗，看老板眼色行事，維權挺不起腰桿等等，所以簡化了建會手續，放松了管理以及對這類企業工會的實際支持，放松了對此類企業建會的審批把關，使之成為名義上的“表格工會”“一紙工會（小組）”，給基層工會組建質量和日常工作造成了嚴重影響。

（三）村工會的領導管理不力

村以下企業工會應置于村工會的領導下，而恰恰村工會主席由于普遍兼職多、工作忙不過來，放松了管理和監督，使一些小企業的老板以行政經費和工會經費都是自家的錢為由，拒絕獨立建賬；以開展工會活動會分散職工精力、影響生產為由，不支持工會組織職工開展各類活動。由于村工會的管理協調、組織溝通不力，使一些已建的工會成為“空殼”和“擺設”。

二、加強村以下小微企業工會經費管理的對策

如何收好、管好、用好村以下企業工會經費，使這些小微企業職工的權益也同樣依法得到有效維護，關鍵是要統一思想、理清思路、提高認識，增強責任感和全局意識，制定相應措施，建好一村一本賬，收好管好用好村以下企業工會經費。為此，提出如下對策。

（一）抓組建、明歸屬、促平衡

根據全國總工會提出的“雙措并舉，二次覆蓋”的基層工會組建要求，認真做好村以下企業工會的村以下小微企業組建工作已迫在眉睫。調查發現，這部分小企業占建會總數的50%以上，不論企業大小、職工多少，都要最大限度地把職工組織到工會中來，把有限的工會經費用于工會開展活動，否則，這部分職工可能成為被遺忘的角落，無人問津，權益得不到合理維護。由于按村域劃分，面廣量大，組建工作繁重，應在縣、鎮工會的領導和業務指導下，由村級工會制定規劃、付諸實施。可采取組建與整頓、鞏固與提高相結合的方法，建一個或整頓一個企業工會，工會經費就獨立一個，通過一兩年的不懈努力，逐步達到全覆蓋，使整個工會工作朝著平衡有序的方向發展。

（二）抓管理、抓培訓、定規范

村以下企業工會財務工作做得如何，關鍵在于村工會的正確引導和自身管理。如何管理和規范村以下企業工會的財務工作?當務之急，一是要建立健全工作職責機制。村工會具有履行上一級工會和村以下工會工作的雙重職責，并為村以下工會代行好部分維權職責，主要包括：工會組建、工資協商、學習培訓、勞動爭議、矛盾調解、勞動保護、會籍管理、工會財務管理等。二是要建立健全培訓機制。村工會要認真履職，每季可召開一次村以下工會主席例會，采取傳達上級工會會議精神、工作交流、參觀學習、以會代訓等方法，協調研究財務經審等重點工作，不斷更新觀念，提高實際工作能力。三是建立健全激勵約束機制。村工會應創新工作方法，每年召開一次考核表彰會，尤其對合理使用工會經費的企業工會及財務經審人員要重點表彰，成績顯著者，應將事跡材料向上級工會推薦予以表彰，這樣做不僅可激勵村以下工會的積極性，更主要的是可以防微杜漸，更好地規范將工會經費用于工會活動，服務于職工。

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2科研經費績效管理的新思路和新方法

2.1重視預算管理，盡心編制預算

預算管理涉及預算、決算的編制和預算執行過程中的組織、指揮、細節、監督等一系列活動。實現高校科研經費績效管理，要充分重視預算管理的每一個環節。①精心編制預算。有高標準，才有高質量。要努力使預算編制切合高校科研工作實際，同時要符合高校財務管理的要求，做到筆筆經費安排得清清楚楚而又合情合理，做到細致入微，把一切可能包含的元素都盡列其中，編制一個科學、規范的具有較高質量的預算。②財務部門要參與預算編制。要改變由課題組單方面編制預算的做法，讓財務部門參與預算編制，這對確保預算編制質量至關重要。③要探索課題組科研人員與財務部門人員協調工作的組織形式或彼此配合的工作機制，不單單為保證預算編制質量，也是為在預算管理的不同階段的工作環節上保持密切合作，提高工作效率。

2.2進行動態的階段性核算，及時發現問題

預算編制是預算管理的起點，是執行預算的前提和根據。①充分認識執行預算的地位和作用。再好的預算，如果在執行預算階段得不到認真執行和落實，預算等同虛設，而到了結賬階段就會問題成堆，工作起來困難重重。因此，要充分認識執行預算的這種承上啟下的地位和作用。②嚴格規范經費支出。在遇有特殊情況需要超出預算規定的經費支出范圍時，要由課題負責人與財務部門人員共同商討解決辦法，既要保證經費支出的合理性，又要保證預算的收支平衡。③分階段進行核算。要按照科學研究規律并從具體課題項目的實際進展情況出發，由課題負責人與財務人員共同商定動態核算分幾個階段進行。這種階段性核算可以及時發現問題并及時解決，從而可以避免問題的堆積和拖延至決算階段解決。

2.3遵紀守規把好結算關

課題項目通過結題驗收，科研資金運動即到達終點，預算管理進入最后的結算階段。（1）認真審核經費支出的合理性，堅守遵紀守規底線。要按照國家關于高校財務管理的規定和有關上級主管部門對高校科研經費的使用意見要求，對科研經費的支出進行嚴肅的審核，堅決把好科研經費使用的最后監控關，不容許有違紀違規現象發生。（2）妥善解決疏漏問題。在實際工作中，再好的預算管理也難免不出一點疏漏，這是因為客觀情況是不斷變化著的，往往超出人們的預期。面對疏漏問題，課題負責人與財務部門人員，應以積極的、負責任的態度共同商討補救措施，尋求在合理的前提下妥善解決疏漏問題，達到預算的收支平衡。（3）重點解決“結題不結賬”問題。當前高校科研經費的使用出現“結題不結賬”情況與現行制度安排有關。課題負責人在這種制度下有權單方面支配科研經費的結余部分，但怎樣支配和在什么期限內支配并沒有明確規定，這是造成財務人員因無據可依無法結賬和課題負責人因不及時結賬而掛賬的根本原因。鑒于這種情況，有必要對現行高校科研經費結余由課題負責人支配制度進行改革和完善。①堅持以人為本原則。這里指以科研人員為本。國家不斷加大對高校科研經費的投入，初衷在于鼓勵高校教師、科研人員能為高校科研事業做出更大貢獻。因此，改革和完善這種制度要有利于進一步調動科研人員從事科學研究的積極性和創造性，這應該是一個原則。②將科研結余轉化為后續科研資金。要根據課題負責人的不同科研情況，不搞一刀切，不求整體劃一，把一定額度的科研結余經費轉化為課題負責人的后續科研資金，鼓勵他們繼續為科研事業做貢獻。真正把科研經費用在科研事業上。③將經費結余轉化為獎金。應同科研經費績效管理的評估活動結合起來，把在課題主持、經費管理、成果效益方面都達到較高水準的課題負責人作為工作模范，給予他們一定額度的科研結余經費作為獎金。

2.4探索科研經費績效管理的評估標準，提高經營使用效益

高校科研經費管理引入績效理念，是為追求科研經費使用效益的最大化，即追求最大化的經濟效益、社會效益和科學或學術效益等，旨在使有限的科研經費在科研活動中發揮盡可能大的作用。但衡量效益的大小，要有具體的評估標準和細化的指標，這需要艱苦的探索。下面只是從幾個大的方面試圖劃定探索的方向和路徑。①經濟效益主要看課題項目的投入和產出情況。一是看課題項目經費的使用是否本著勤儉節約的精神使筆筆項目支出達到科學合理和規范。二是看課題項目結題是否順利通過驗收并達到較高水平，對自然科學領域的科學技術應用研究項目，則要關注科研成果的轉化情況。②社會效益主要看課題項目成果的社會影響情況。一是首先可把成果出版單位或發表成果的期刊級別作參考；二是看著作印數多少，是否有再版，看論文是否有轉載。三是看課題項目成果有無正面反饋信息或正面的肯定的書評。四是看黨政決策部門領導的意見。如果是報送上級黨政決策部門的對策研究報告類成果，要看有無領導的批示和具體評估或采納意見。③科學效益或學術效益要看課題項目成果是否具有科學意義或學術水平。一是看成果中的理論觀點是否具有科學性，即是否正確揭示了研究對象的本質，提出準確的判斷和經得起批評的觀點。二是看成果是否具有一定的學術水平，即具有學術上的創新性，具體表現在是否填補了前人研究的空白或彌補了已有成果的不足，是否對學科發展起到推動作用。三是對應用性對策研究成果要看是否提出新思路和切實可行、操作性強的對策建議。

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1.建立項目負責人制度

我國高校現階段科研項目多采用項目負責人制度，以負責人為科研項目的第一責任人，高校單位為科研項目主體。科研項目負責人應當自覺遵守主體部門的財務制度規定，并接受監督，承擔相應的經濟和法律責任。

2.各相關部門信息共享制度

科研項目的管理涉及到高校不同部門，不同階段的共同管理，要充分利用信息技術手段，建立科研信息平臺，將科研項目從立項開始直到結題的全過程予以公開，相關各部門能夠信息共享，及時雙向溝通。信息化的管理是科研項目管理今后工作的趨勢。

3.科研項目績效評價制度

科研項目數量、經費規模是各高校質量標準之一，但科研項目社會效益化程度尚未提出來，其實社會效益化才是科研項目發展的動力，而現階段垃圾科研項目濫竽充數，浪費著科研項目寶貴的資金。隨著高校科研的健康發展，績效評價制度化可以起到控制作用，從成本與效益角度考核科研項目，建立評估機制，全方位考核科研項目的技術含量與經濟支出是否配比。

4.科研項目預算制度

目前高校的科研經費管理引入了預算編制制度，這是科研經費管理的核心環節，確保經費專款專用。在科研項目立項后同時報送科研預算編制，為科研項目經費開支奠定基礎；另一方面也是對科研經費進行嚴格審核的依據。高校財務部門、科研部門要協助項目負責人、在研科研人員學習相關財務制度、預算編制方法、科研項目資助經費管理辦法等等，使科研項目預算制度更好執行并發揮控制作用。

5.科研項目結題審計制度

科研項目在結題上報前都由項目負責人編制經費決算表，經科技管理部門、財務部門審核后再由審計部門進行經費結題審計，不經結題審計的項目不予以安排結題。目前多數高校尚無法做到科研項目的結題審計，只能由科研管理部門按項目時間表統一結題，經費全部結轉。結題審計制度的實施有利于科研項目經費的合規性及結余資金的處理。

6.科研項目資產統一采購制度化

科研經費實行統一預算，統一管理，科研項目采購的材料、固定資產也同樣作為國有資產進行統一管理，采用公開招標制度，保證國有資產的完整性，改變科研項目材料及資產無法監控的混亂局面。

二、科研經費內部控制制度的關鍵控制點設計

高校科研經費內部控制制度的設計根據國家相關科研規定，以經費管理為中心，制定完整的經費管理體系，從內部控制關鍵點入手，貫穿科研項目的全過程、全方面管理。

1.立項階段控制

關鍵控制點：預算編制。科研項目立項階段，重點加強項目合同簽訂的合法性，預算編制合理性。高校科研項目經費預算的編制要堅持科學合理、有利于科研項目順利完成，保證專款專用。可以組織科研管理部門、財務部門、審計部門共同對預算進行必要性審核。目前各高校采用的經費項目比例預算法，比如經費項目中勞務費占15%，材料費35%，交通費等等公用經費25%，會議費15%，其它費5%，管理費5%。各高校項目比例可能不盡相同，但大致相仿。這樣的預算模式在現階段雖然減少了工作量，但與項目實際開支有較大差異，造成預算與實際開支不符，變成一紙空文。怎樣編制合理的預算，是科研經費管理中的難點之一。

2.項目實施階段控制

關鍵控制點：成本支出和資產管理、預算執行動態控制。科研項目經費的開支管理重點在財務部門，資產采購及管理在國資部門。首先制定相應的科研項目報賬流程及制度，有章可循，并對科研項目負責人、科研項目相關人員進行財務制度及報賬流程的培訓，宣傳財務知識、稅法知識、國家有關科研經費規定，保證科研經費報賬順利進行；其次項目執行過程中進行財務控制及預算執行進度控制，達到按預算控制各項目費用支出。目前各學校采用未引入權責發生制，無法嚴格區分部分直接費用、間接費用，部分科研間接費用仍占用教學經費，科研經費完全成本核算還有待時日。

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二、不同經營模式下非經營區預算管理的特點

1.企事業混合經營模式下的預算管理特點企事業混合經營模式下的非經營區的預算管理相較于另外兩種模式下非經營區的預算管理來說較為混亂，例如河北省專門設置高速公路服務管理中心管理非經營區將加油業務和非加油業務完全分離管理，這一模式就是典型的企事業混合經營模式：非加油業務隸屬于事業單位管理，加油業務則是通過一定方式交由企業經營。其經營性質在一定程度上決定了其預算管理方式：對非加油業務采用事業單位的預算管理方式，嚴格按照“收支兩條線”的方式進行管理，也就是說對于非加油業務的收入要全部上繳，而其預算支出也要全部由財政統一撥付，收入和預算支出是完全分離的“兩條線”，保證了“兩條線”的準確進行，防止“坐收坐支”情況的發生。而加油業務實行的則是另外一種完全不同的預算管理方法，由于將加油業務完全交給企業進行經營，所以其預算管理的模式也完全企業化，加油業務的日常收入和支出完全脫離了財政預算，由企業內部統一管理。在這種經營模式下，非經營區的業務按照兩種完全不同的預算管理方式進行，不僅容易混淆兩者的區別，而且加大了人為調節預算的風險，工作難度也加大。如果沒有有力的監督機制制約，這種模式下的預算管理很容易失控。2.全事業化經營模式下的預算管理特點在全事業化經營模式下，非經營區的預算管理需要完全嚴格按照“收支兩條線”的規定進行，并明確劃分收入和預算支出的界限和范圍。國家對高速公路全事業化經營模式的非經營區實行“收支兩條線”這種預算管理辦法，在一定程度上能夠加強管理服務區的收入和支出，易于上級主管部門掌握和控制其收支的總體規模，因此能夠對其資金的支出形成強有力的約束，同時使其資金周轉的順暢與有效得到保障。但在這種經營模式下有可能會遇到支出預算審批困難，資金到位時間遲緩等問題，這可能會影響服務區預算計劃的執行，不能及時解決資金問題。3.全企業化經營模式下的預算管理特點在全企業化經營模式下，非經營區實行的是完全企業化的預算管理模式。公司的預算管理與財政部門完全分離，其所有的收入和支出不需要通過財政部門的審批，是由公司內部制度進行管理。高速公路服務區管理部門僅是一個監督機構，無權涉及公司的任何管理制度，非經營區的預算相對簡化，無需將各個業務分開進行，最終的預算結果是整個非經營區預算收入和支出的整體結果。同時，由于非經營區的完全企業化管理，企業有可能為了自身利益而忽視了非經營區的社會功能，不能全面考慮非經營區的社會形象。但是不可否認，這種經營模式往往是最能發揮經濟效益的。

三、不同模式下非經營區預算管理存在的共性問題分析

非經營區的預算管理方法會因其經營模式不同而有所不同，但是盡管如此，三種模式下的非經營區也在預算管理方面存在著共性的問題，具體分析如下。1.預算管理缺少科學管理理念預算是一個系統工程，整個預算過程是一個龐大的體系，需要每一個領導和員工的參與，每一個環節的控制和重視程度對預算的準確性和合理性都有著至關重要的影響。首先由于領導與員工對預算管理的認知程度不同，對預算管理的作用認識也普遍存在不足，同時預算管理制度也存在一定缺陷，導致了非經營區的管理人員與員工對預算管理產生許多誤解。其次有些服務區的職責權屬劃分不清，使得在預算編制過程中出現很多不符合實際的預算方案，也使得有些問題沒有得到重視和反映，如有些服務區的權責劃分不清楚，將本不是自己職責范圍內的責任也一并包攬進來，造成預算編制的混亂或在實際管理過程中預算經費不足等問題。再次，非經營區的管理人員并沒有對預算管理有充分的認識，忽略了預算不僅僅是一個約束機制，同時也是一個激勵機制，不能僅僅用預算的多少衡量其績效，而要同時關注預算金額的合理程度和預算資金所使用的效率問題。2.預算執行缺少剛性約束和有效的監管在預算管理過程中，剛性約束和有效監管是預算準確執行的基礎，但在非經營區的預算管理中，這兩方面還存在一定問題。首先，按照相關管理規定，非經營區的預算一經批準，必須嚴格執行，不得隨意更改。但根據統計調查，在眾多非經營區中依然存在隨意變更預算指標、預算執行不充分等違反規定的現象。其次，在三種經營模式下的非經營區普遍缺乏嚴格的監管機制，事前、事中、事后的監督不完善，沒有形成對預算的全過程、全方位監督。最后，預算審批周期過長。這將影響項目的適時進行，使得資金不能及時到位，不能按時支付承包商的項目款。這種做法若延續下去將會損害服務區的信譽，增加其他項目簽約的機會成本。例如服務區計劃興建某項工程，工程已經完工，但預算款項卻遲遲未能經過審批，服務區又無資金墊付，拖欠款使得承建商對服務區的印象大打折扣。3.考核指標設置不科學，績效評價制度不完善。服務區考核指標設置不科學，其制定的考核指標較為死板，不能靈活運用，沒有打破傳統的只注重財務指標的業績管理方法。例如在實地調研過程中發現，某服務區管理單位對經營性和非經營區的考核指標都是關注其內部利潤、營業額、費用這三大考核指標的實現數額，三者權重相同。非經營區主要體現的是它的社會效益，如果像經營區一樣仍然以內部利潤、營業額、費用的多少來考核評價其績效是不合理的。同時非經營區績效評價的方法過于單一，能夠從多方面對員工工作進行評價的良好的績效評價體系還是處于空白狀態——對預算執行過程表現較好的員工沒有給予相應的獎勵，對未完全按照預算執行的個人也并未給予懲罰，這意味著現行的績效評價沒有真正實現將預算的執行情況與個人的績效、工資相勾稽，因此缺少有效的績效評價的預算管理并未起到應有的激勵的效用。

篇（7）

1.創建非煤企業出發點的特殊性

昔日“煤老板”身價動輒幾千萬甚至幾億元，財富已不再是他們的唯一追求，出發點的特殊性導致經營企業方式的差異性。地面企業的投資目的不僅是盈利，更多體現為自身價值的實現和取得社會認可的。目標導向不同導致管理方式差異。在地面企業經營過程中，管理者熱衷于承擔社會責任，相對輕視企業獲取利潤。從“經濟人”假設的角度出發，在無利益驅使時，管理者輕視企業的經營管理，導致經營無生機、組織機構混亂、人員渙散、低價銷售等不利于企業發展現象產生。“”細節決定成敗，企業經營過程中對細節的忽視，導致企業形象受損、產品瑕疵、業務受阻，最終導致企業畸形發展。

2“.煤轉非”企業創始人的市場觀念缺失

（1）地面企業如同煤礦企業處于“賣方市場”。

煤炭既是不可再生資源，也是我國乃至全球主要的能源。在需求大于供給的情況下，煤礦處于“賣方市場”。生產加工后的煤產品銷路通暢，甚至為市場高價哄搶。秉持如此的認識，部分管理者堅信地面企業仍處于“賣方市場”，于是在經營過程中，不注重產品營銷策略的謀劃，只是一味地向市場提品；不注重市場調查，對產品的價格、差異度、消費市場的細分認識不足或根本毫無概念。經營理念的偏差導致成本上升、產品滯銷、資金鏈斷裂、人員冗余等經營難題。

（2）粗放式的管理方式。

煤產品相對“賣方市場”導致的管理者認知的偏差同樣影響其管理理念，認為只要把產品投向市場，資金就可以收回。在這種理念下，變身的“煤老板”忽視經營的精細化和專業化，仍采用經營煤礦時的粗放的管理方式，集權化、非專業化、非正規化、人治、多頭領導等成為地面企業經營的極大障礙。企業缺乏職業經理人和職業團隊，職業化概念缺位，使得隨性的管理方式盛行。企業內部管理混亂導致外部市場競爭力弱，企業被帶入經營“瓶頸”。

3.經營過程中過重的人情管理

在“煤老板”身份轉換的同時，昔日煤礦工人也跟隨他們轉變為企業工人。“熟人”管理過于注重人情，“人治”大于“法治”、人情重于制度。“人治”的隨意性及因人而異的特征，導致企業無規章制度或規章制度形同虛設。企業文化是“為老板馬首是瞻”。即使制定了完善的組織機構和規章制度，但在“人治”下，必然導致制度虛設、管理者虛設。例如，事無大小、輕重緩急均請示高層管理者。這種高度集權化管理方式，致使“煤老板”無暇顧及企業戰略性規劃，而陷入日常程序性瑣事無法脫身。企業的越級上報和請示，致使中層管理者的權力被架空，職位形同虛設，“在其位不謀其事”。職位的虛設不僅打擊了中層管理者的積極性，同時頁影響了企業的靈活性、響應市場需求的應變性。企業畸形文化嚴重阻礙了企業長遠發展。

二、對“煤轉非”企業經營管理的建議

1.創始人和管理層應更新市場觀念

企業存在于一個開放的系統中，在從社會環境中獲取原材料、信息、資金等資源的同時，要向社會輸出對社會有用的產品或服務，為社會創造價值也為企業創造利潤。因此，創辦企業的目標體系中應設置利潤等財務指標（非營利性組織除外），在評估企業經營效益時采用量本利分析法。在獲取利潤的同時，保障產品的質量、維護產品市場、維護客戶關系、完善人事管理和財務制度，在多角度促進企業健康發展的同時，營造良好的市場氛圍。在現代企業經營中，市場經濟環境決定產品必須投放市場通并過交換以實現價值，市場的競爭性、消費者的多樣性引導產品以需定產，甚至是定制化生產。管理者必須認識到，現在處于買方市場，企業應設立市場部對目標市場進行調查、跟蹤、分析、總結，根據市場調查取得的結果、根據企業的戰略規劃，實時調整營銷策略。改變過去“賣方市場”的認知，積極主動開發產品，滿足市場的需求，采用低成本或差異化戰略搶占市場份額

2.以人為本，強化人力資源管理

在管理者身份轉變的同時，用人觀念應及時調整或更新，將“關系人”“、熟人”轉變為“契約關系”。管理方式應實行制度化兼人性化，同時善用企業美好前景激勵和凝聚員工。企業的“煤老板”應樹立“人是企業第一資源”的觀念，樹立戰略性人力資源管理理念。建立科學規范的人力資源規劃、招聘、甄選、培訓、績效、薪酬等制度，并選用合適的人員從事人力資源管理，完善人力資源管理程序。人力資源規劃的適度性、招聘的成功率、甄選方式的信度和效度、培訓結果評估的周期性、績效考核的公平性、薪酬的激勵性等“度”的把握都需要專業人員實行，人力資源部門不再是可有可無，而是企業持續發展的關鍵之一。人是企業發展的關鍵性資源而非過去的成本部分，甚至應上升為人力資本。企業應“唯才是用”，甄選適合企業發展或與企業發展宗旨相符的人員，建立相應的體系，做好人力資源的規劃和員工職業生涯規劃；完善員工福利和社會保險制度；在人才流動中實現人才的科學配置和有效利用；對各類人員實行優化組合，以企業目標為導向引導員工共同努力。

3.創建適合組織發展的管理制度

企業發展涉及人、財、物、信息等各種必需要素。要使企業所需要素有序存在并發揮最大功效，必須建立一套管理制度對各種要素進行有效整合。物資管理的及時有效、生產的準確高效低耗、銷售訂單的接收、發貨及售后跟蹤服務、企業信息和數據更新的及時等，都依賴完善的管理制度、程序、高效集成的管理信息系統。企業在發展過程中可實時引入最新管理系統，如ERP或SAP系統，對日常工作進行管理。同時，本部門的工作進度跟蹤、各部門之間的協作，既需要程序又需要靈活性。事務的復雜性促使管理層對企業事務進行分析，程序性事務、非程序性事務應區別對待。高、中、低層管理者應認清職位職責，各司其職。要求員工逐級匯報工作，管理層越級監督但不允許越級指揮。建立完善的人力資源管理制度、量本利清晰明了的財務制度、及時更新的信息管理系統、維護客戶的銷售管理制度、低成本的生產管理制度、權責明確的機構設置等，是企業發展必不可少的制度構成。管理者應認識到，正確的經營理念和價值觀是推動企業發展的動力源泉，而適合的管理制度為理念“保駕護航”，共同促進企業目標的實現。

篇（8）

上海鐵路局非運輸企業經過30多年的發展，經營項目涉及現代物流、商業服務、旅游廣告、批發貿易和物資采供、房產置業、工程建筑、信息咨詢、租賃保險、工業制造、賓館餐飲和商業印刷等產業。到2013年底，總資產180億元，凈資產57億元，行政性重組企業122家、工商登記注冊企業176家，職工11758人。2013年實現營業收入348億元，報表利潤5.3億元、考核利潤11.6億元。非運輸企業已成為全局的重要經濟板塊，承擔著重要的責任與使命，有著獨特的地位和作用。

1.2非運輸企業管理演變

在非運輸企業的改革發展中，企業管理作為至關重要的基礎性工作也得到不斷創新發展，筆者歸納為五個轉變，即：基本實現了由分散管理向行業化管理、由多層管理向扁平化管理、由傳統管理向現代化管理、由粗放管理向精細化管理、由主輔分離向多元化經營一體化管理的轉變，從而具有了區別于社會企業和鐵路運輸站段的濃厚特色，形成了路局經營開發處（上海鐵路多經投資中心）為路局非運輸企業資產管理機構，對17家控股非運輸企業實行直接管理、對5家集經總公司實行行業管理，下設子分公司的管理模式，具備了一套相對成熟的管理體系，為非運輸企業的長遠發展和企業管理的進一步創新改進打下了堅實基礎、積累了豐富經驗。

1.3非運輸企業經營管理存在的主要問題

因受鐵路長期以來帶有濃厚計劃經濟色彩的管理體制機制影響，非運輸企業經營管理還未能真正與市場接軌，與社會先進現代企業相比，在管理理念、管理模式、管理制度、市場機制、管理效率與管理效益等方面，均有較大差距，在依法管理、科學管理的探索和實踐上仍處于初級階段和較低水平，與當前多元化經營戰略的深入實施存在著諸多不適應，突出表現在發展定位和目標不夠科學，產業結構不合理，管理架構體系和人員定編不適應，決策審批和協調推進機制不夠完善，經營監管和風險防控機制還不健全，市場化的資源統籌配置機制、用人用工和績效考核分配激勵機制、營銷管理機制尚未真正建立，信息化建設水平較為低下等方面，嚴重限制了企業的發展活力和競爭力。

2優化非運輸企業經營管理的重要意義

在世界經濟進入增速減緩、結構轉型、競爭加劇時期和我國全面深化改革的新形勢下，隨著中國鐵路政企分開、貨運組織改革深化推進等后續效應的放大，全局非運輸企業進入了轉型發展的戰略機遇期和深化改革的關鍵攻堅期，優化經營管理對于解決非運輸企業經營管理中的突出問題和薄弱環節，快速增強經濟活力和競爭力，全面推進持續健康發展具有十分重要的意義。（1）優化經營管理是落實非運輸企業出資人代表職責，健全鐵路國有資產監管體系的必然要求。通過優化經營管理，有利于進一步明晰全局非運輸企業各個層級的經營權責和管理架構，為建立健全符合我局非運輸企業實際的國有資產經營責任和監管體系、實現鐵路國有資產保值增值提供堅實的體制保障。（2）優化經營管理是適應內外部市場環境變化需要，促進非運輸企業做優做強，全面實施轉型升級的必然選擇。在我局所處長三角區域經濟持續較快發展、東部鐵路率先發展的時代背景下，通過優化非運輸企業經營管理，有利于進一步加大內部資源整合和產業結構優化，加快向現代服務業、先進制造業方向轉型發展，有效提升綜合管理能力和市場競爭實力。（3）優化經營管理是全面提升非運輸企業經營品質和管理水平，增強抗風險能力，實現可持續發展的重要舉措。通過優化經營管理，有利于進一步激發內生動力，拓展經營思路，健全管理體系，加強風險防控，充分調動全局非運輸企業干部職工的積極性，破除發展中的主觀、客觀障礙，實現和諧發展、可持續發展。

3優化非運輸企業經營管理的建議

基于我局非運輸企業經營管理的現狀和多元化經營一體化管理的戰略，筆者建議，新形勢下優化非運輸企業經營管理必須因勢利導、適新應變，堅持以市場化、專業化、集約化經營為導向，圍繞實現全局效益最大化目標，解放思想觀念，引入市場機制，兼顧行業特色，完善治理體系，全面提升經營管理水平和經濟發展質量，快速增強非運輸企業經濟活力和競爭力。具體建議如下：

3.1創新經營理念，轉變發展思路

一是強化理念創新。樹立“提升品質”發展理念，大力發展實體經濟，加大對骨干企業、龍頭企業、品牌企業發展的投入和支持力度，促進非運輸企業從數量粗放型向質量集約型轉型發展。樹立“適應市場”經營理念，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升規模化、專業化、集約化經營水平，從常規化經營向個性化經營延伸，從單體經營向連鎖經營、聯合營銷、合作經營延伸，從成熟產業向新興產業延伸。樹立“改革創新”管理理念，堅持以人為本、以知識為本，重視職工群眾首創精神，從單純的完成任務向追求企業和員工共同成長發展轉變，從傳統經營管理方式向以信息技術為支撐的現代經營管理方式轉變，著力激發企業發展活力與動力。二是優化資源配置。堅持全局利益最大化的價值取向，探索全局資源統籌開發利用新模式，通過建立資產信息化管理系統和相應工作平臺與機制，加強全局有增值開發價值的有形資產和無形資產的統籌管理與利用。按照資源向優勢產業集聚、資本向骨干企業集中的思路，深化產業結構調整，推進資源分散企業的戰略性資產重組整合，改造升級傳統產業，規模發展優勢產業，集聚開拓新興產業，加快企業轉型升級，提升經營質量和經濟效益。加強投入產出分析和風險評估，集中資源拓展高回報、低風險的項目，拓展品牌經營、網絡化經營，構建先進的商業模式。探索建立投融資管理機制，提高資產經營、資本運作的效率和效益。三是深化戰略合作。增強合作意識，加大合資、合營和其他合作力度，加強信息、資源、技術和管理等合作共享。對內從單純的依靠支持向內在增長、關聯發展延伸，完善運輸業和非運輸業協調發展機制，做到內部市場充分供應、內部資源充分利用。對外從偏重競爭向競合發展延伸，拓寬合作思路，擴大合作領域，創新合作方式，發展競合經濟，著力打造和經營好客運配套服務、工程建設和工業制造等重點產業鏈。

3.2優化經營機制，激發市場活力

一是健全決策機制。以“三重一大”事項集體決策為重點，健全完善決策制度體系，探索建立重大事項決策票決制。健全完善決策執行和評價體系、責任追溯體系，加強決策實施過程監控和違規責任追究。完善協調推進機制，強化投資中心行使好出資人權利、承擔好經營協調、管理監督的責任，對資產開發、產業鏈運作等全局性工作、重大項目，探索建立專門的協調平臺和配套機制，切實加大協調、推進力度。二是改進激勵機制。探索實施非運輸企業分類考核、分級管理。嘗試引入EVA（經濟增加值）考核和對標考核等方法，完善經營業績考核評價辦法，配套完善經營者收入與績效掛鉤辦法，逐步建立經營班子績效工資分類考核分級計提辦法和工資單列辦法，加大超額完成考核利潤提取工資總額的力度。加強按貢獻分配激勵導向，探索試行“崗位工資+績效工資”的內部分配機制改革，鼓勵企業積極開展管理創新、技術創新，對企業骨干、技術人才、重要銷售人員和關鍵業務人員等特定崗位、特殊人才、核心骨干，探索建立與市場基本接軌的薪酬分配制度。對為非運輸企業經營發展提供資源、信息、技術、市場、勞務的運輸業單位，探索建立規范的資產收益、經營收益的分配機制和獎勵制度，形成推動非運輸企業發展的正能量。三是創新營銷機制。以營銷市場運作機制和團隊激勵機制等為重點，建立完善營銷管理相關機制辦法，激發營銷創效活力。創新采取細分目標市場營銷、客戶服務營銷、戰略合作營銷、品牌營銷、價格營銷等針對性策略和電話營銷、會議營銷、走訪營銷、媒體網絡營銷、展臺營銷等不同形式，提高營銷水平和效率。針對營銷組織聯合化、扁平化、概念化趨勢，創新采取上層搭設營銷平臺、組團營銷、聯合營銷、高層營銷乃至與局外、路外企業合作營銷等方式，充分發揮局內和各方信息、資源優勢，高層支持、抱團合作拓展市場。高度重視營銷工作人的因素，建設一支高素質的專兼職營銷隊伍。有需要、有條件的企業可以嘗試建立專門營銷機構或在市場（業務）部門配備專職營銷人員。

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一、現行科研經費管理體制存在的問題

經過多年的改革完善，我國科研經費改變了過去單一的行政撥款制的投入方式，逐漸形成了由政府撥款投入、科研基金制、科研單位創收、科技貸款、風險投資等多元化投入體系。但總的看，現行科研經費管理體制仍不適應科技創新和科技進步的需要。其主要弊端有三：

一是政出多門，條塊分割，既使科研活動難以統籌規劃、全面安排，也使科技資源難以優化配置、合理共享。我國現有的科研機構體系由計劃經濟時期發展而來，條塊分割比較嚴重，研究領域劃分不十分明晰，經費來源也缺乏整體規劃和統籌協調。以基礎研究為例，經費來源主要有自然科學基金委、中科院、科技部和教育部四個渠道，其中：基金委有重大計劃、重點項目、一般項目、杰出青年資助項目；中科院有重大創新項目；科技部有“863”計劃、“973”計劃、國家重點實驗室等；教育部有“211”、“985”等工程。這四個部門都各自制定目標，并都能直接從財政部獲得獨立預算。此外，其他部委也可根據需要安排科研項目和經費。多部門、多渠道、多頭分配有限資源，使科研經費分散使用，造成科研項目重復設置。科研項目的重復設置又造成科研人員的多頭申請，同一個人、同一研究內容可以從不同渠道獲得經費支持，而同一科研成果也可以向各方面交賬，導致一些科研人員四處跑項目、爭資金、應付評審，浪費了寶貴的科研時間，助長了浮躁的科研風氣。由于條塊分割和科研經費管理不嚴，重復購置大型科學儀器的現象很突出。有研究表明，我國科研儀器設備的利用率僅為25％，遠低于發達國家170％甚至250％的利用率水平。

二是科技經費管理模式亟待完善，管理成本高，投入產出效率低。目前國家投入的科研經費已有相當規模，主要通過各種“計劃”、“工程”來實施。據科技部、國家統計局等部門的資料顯示，每年有超過1000億元的資金流向各種科研項目，其中約150億元由科技部支配。但一些急需經費、很有前景的科研項目卻往往申請不下來經費。現行科研經費管理的主要模式是“項目申報制”。這是一種未出成果就支付科研經費的管理辦法，造成在項目的申請、批準諸環節上競爭很激烈。而在這項環節上“行政干預”往往起很大作用，有時因官員的個人偏好，就決定了科研經費的流向。

2003年，中國科協主持開展了一項全國科技工作者狀況調查，不少科研人員反映，國家級的科研項目往往被部分學術權威、“明星”科學家或是“圈內”人（如師生、校友、朋友等）把持，其他人很難申請到資金支持力度較大的項目，特別是有創造力的青年學者很難獲得“雪中送炭”的機會。另一方面，項目確定后往往又缺乏嚴格的監管機制和科學的評估機制，難以保障科研經費的產出效率，浪費了大量資源卻出不了高水平成果。尤其是錢一旦下來了，有相當部分科研經費變成了名目繁多的個人提成獎勵，有的轉化為科研單位沉淀資金，挪作他用或用于養人養機構，真正用于更新研究設備、購買研究資料的不多。據OECD（經合組織）2000年的數據，我國科研經費的投入占全世界的4.3％，科研產出占世界的3.1％，表明我國科研投入產出的效率達不到世界平均水平。

三是政府直接管理科研經費，既不利于轉變政府職能，也容易滋生尋租和腐敗行為。國家每年資助的科研項目是有限的，而項目申請者眾多，于是就出現了“僧多粥少”局面，這也容易引發科研項目申請中走后門、托關系、請客送禮、拿回扣等腐敗現象的產生。2005年國家審計署的審計結果表明，2個部門、45個科研單位轉移、擠占挪用科技經費6.69億元；有些課題和項目預決算編制不真實，科研成本核算不規范。現在，無論是在政府主管部門還是在科研機構內部，一般行政人員特別是財務人員權力過大，一定程度上左右著科研活動，這種現象本身就很不正常。政府直接管理科研經費也容易引發政企不分，造成政府與市場之間職能錯位。一方面，在應用研究和開發研究方面，政府投入偏高，政府直屬的科研機構從事競爭性的科研；另一方面，在基礎研究方面，政府的主導作用發揮得不充分，一些研究領域資金短缺。現在，一些國有科研機構和其所屬企業兩塊牌子、一套人馬，把從國家申請的科研經費和企業賬目混在一起，使科研經費成了企業的“盈利”，這樣的科研機構既不需要走向市場，也可以不向科研負責，成為游離于市場競爭和政府監管之外的特殊機構。

總之，現行科研經費管理體制已不適應建設創新型國家的新形勢，亟待作出重大改革。

二、建議

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1高校科研經費管理概述

11高校科研經費管理的含義

高校科研經費管理是指高校按照國家有關科研經費管理的政策法規，根據自身的實際情況而制定的關于科研經費的管理方法，并通過高校財務、審計、科研等部門，對科研經費的預算以及使用進行的全過程的監督管理。可以說高校科研經費管理貫穿于高校科研項目的全過程，對于高校科研項目的實施起到了重要的作用。

12高校科研管理的特點

高校科研經費管理可以提高科研項目的社會和經濟效益，其中管理特點主要表現在以下幾點：

（1）科研經費管理的復雜性。隨著我國教育事業的發展，越來越多的人才都參與到各類科研工作去，高校承擔的科研任務越來越多，科研項目也比較復雜，既有國家層面的科研項目，也有地方層面的科研項目，也有社會方面的科研項目，這就造成了科研經費的復雜性，給財務管理帶來了很大的壓力。

（2）科研經費管理的差異性。從上面我們可以看出科研經費在管理上具備復雜性，這就要求高校在對科研經費管理中，對不同的科研經費來源進行差異性管理。

2高校科研經費管理存在的問題

21缺乏科研經費管理理念

目前，我國高校普遍存在著對科研經費管理認識不清的問題，大多數的科研人員只注重申請科研經費的過程，不重視申請后如何管理科研經費的問題，在這樣的理念下，導致了科研經費管理理念的缺失，嚴重影響了管理工作的開展。

22科研經費管理缺乏預算

做好高校科研經費管理工作的重點之一在于預算，但是實際情況是許多高校對預算工作并不是很重視，財務部門并沒有完全的參與到科研經費的預算工作中去，科研經費的管理部門對預算的審核力度也不強，可以說高校科研管理中缺乏嚴格的預算管理，主要表現在以下兩方面：

一方面，高校科研經費的預算，一般是在申報立項按照項目的年度和內容粗略的得出的結果，課題的負責人負責編制項目預算，在申報課題的時候，大多數都是科研方面的專家，并為課題申報做了大量準備，對處理財務問題還比較生疏，在編制科研經費預算的過程中，僅僅是依靠項目申報的經驗來預估，這樣很可能會出現預算編制不夠精細、經費配比不當、虛列開支等現象的發生。

另一方面，科研經費的管理人員缺少預算意識，科研管理經費預算如果經過合法程序，就具備了法律效力，不得隨意變更，但依然存在有的科研人員擅自改動預算的情況。

23科研經費管理制度不科學

目前，我國還沒有建立與科研項目有關的立項、審批、過程管理以及結題等方面的制度，即使是有的高校制定了相關的科研經費管理制度，其中包括了審批權限、經費開支范圍等，但是由于經費來源的多元化、復雜化，導致了高校對經費難以控制。同時，各個高校有著各異的經費管理方法，在對于經費管理上很難有一個統一的制度進行規范。

24缺乏科研經費監督考核制度

目前，在高校科研經費管理制度中缺少專門的審計方法，缺乏對科研經費進行有效的監督。對科研經費的審計監督是貫穿于科研監督工作的全過程，但是從實際情況來看，高校一般重視事后審計，忽視了事前、事中的審計，也沒有及時地監控預算的執行情況。

3完善高校科研經費管理制度的對策

31增強科研經費管理理念

認識決定一切，因此完善高校科研經費管理制度必須從提高科研經費管理意識出發，通過培訓的方式提高高校管理者對科研經費管理的認識，普及科研人員對經費使用的知識，使其認識到既要對國家和學校負責，又要對工作負責，要合理利用科研經費的每一分錢，讓科研人員和財務人員認識到，科研經費管理工作是要依靠高校科研人員、財務部門以及管理部門的配合下，才能更好的完成。

32做好科研經費的預算工作

做好預算工作是提高校科研經費管理水平的重要方法之一，高校管理者要嚴格的按照國家政策和項目經費的使用規定，監督項目承擔者對項目預算的執行情況，進一步保證經費的使用安全，降低財務風險。例如高校要建立一個科學的預算管理模式，預算管理模式要有科學的運營方式、立足現在展望未來的眼光等，不能盲目的進行預算。同時要通過落實預算執行控制的責任機制、完善預算執行控制的手段方法、明確預算執行控制的核心環節，理順預算執行控制的操作流程，實現預算執行管控的首尾銜接、全程貫通和閉環管理。

33建立健全科研經費管理制度

高校在對科研經費管理過程中，要嚴格按照國家科研經費管理政策，使科研經費得到規范化的管理，根據高校的實際情況，制定科學合理的科研經費管理辦法，進一步完善科研管理制度，例如對于來源不同的科研經費，在財務部門中設立單獨的科研經費管理科室，由該科室統一的管理科研資金。要進一步明確高校財務部門、科研部門以及項目負責人在科研經費管理中的權力和責任，建立科研經費預算審核和會計核算制度，建立經費內部檢查制度，通過嚴格的內部審計，檢查高校經費的審批、使用是否合法合理；建立科研經費獎罰制度，對科研工作做出卓越貢獻的人員予以獎勵，對違規使用科研經費的個人要予以懲罰。

34完善科研經費監督考核機制

一方面，高校領導者作為科研經費監督考核的主要力量，應該根據相關制度的要求，做好科研經費事前、事中、事后的監督控制工作，使監督工作規范化、制度化；另一方面，高校的審計部門要充分發揮監督職能，對科研經費的使用情況進行定期和不定期的審查，指導科研經費的科學合理使用，為經費提供一個合法合規的使用氛圍，如果發現違反科研經費使用規定的行為，要依據相關制度，加大處罰力度，追究相關責任人的法律責任，做到法律面前一律平等，保證高校科研經費的規范化管理。

35建立科研經費信息化管理平臺

篇（11）

非物質文化遺產是我國民族文化的精華，是歷史留給我們的豐富資源。我國各民族在長期的歷史發展進程中創造了豐富多彩的非物質文化遺產。近年來，由于經濟的飛速發展和城市化的加速，人們的生活方式發生了巨大變化，非物質文化遺產生存的環境不同程度地遭到影響。很多傳統習俗發生變化，許多藏在人們心中的文化記憶漸趨淡化，一些藝術門類在人們的視野中面臨消亡的危險，一些掌握絕技的老藝人年齡越來越大，一些依靠口傳的非物質文化遺產正在不斷消失，非物質文化遺產保護面臨著各種環境的考驗。

早在上世紀初人們就意識到非物質文化遺產的價值，開始呼吁民眾加以保護與利用，并且出臺了一系列的保護措施，但是由于連年戰亂和革命運動使人們無暇顧及這一領域。隨著社會的發展和改革開放的深入，民眾對自己生命本真的的探尋更加迫切。非物質文化遺產的環境保護，既不能像自然環境保護那樣劃出一個空地，只要對之不進行人為的干擾就可以；也不能像人造景觀那樣，可以按照主觀設計來進行構建。保護非物質文化遺產不是退回來魚牧、農耕的經濟形態，也不是回到四代同堂的社會結構，也不是要完全改變人們現在的生存價值理念。文化遺產的環境保護，更確切的說，只能是調節、變化、處理好文化遺產與文化環境、地域環境、社會環境的關系，讓文化遺產有一個適應其生存、保護的生態位置。

一、非物質文化遺產的保護依賴于良好的文化環境

從文化的視角來看，保護非物質文化遺產對于人類文化自身的存在和生存同樣具有重要的意義，它在很大程度上將有利于我們樹立全新的文化生態觀，有利于保護文化多樣性和保護文化傳統，有利于文化的創新與繁榮。文化是歷史的發展中人類所創造的，而文化遺產保護的核心是人，基礎也是人，文化遺產的傳承所依賴的也是人，非物質文化遺產的特質不僅在于其是文物與各種絕技資料，更及于創造文化遺產、展演絕藝的“人”。保護非物質文化遺產最好的方法與途徑，即將它與人的生活方式再度的結合，讓其作為人的生活方式而存活著。

人類所有的文明是由各種不同文化所組成的。全世界有數量不同的各種文化，不同文化有著自己獨特的價值與領域，但文化的存在價值和利益之間的關系是不均勻的。文化環境包括區域地理環境：一個民族由以生存、活動的區域場所和自然資源，在區域地理環境中產生的物質生產方式：形成該文化的經濟基礎，構建在前述兩個層次上的社會組織形式：形成該文化的一套社會政治制度。各民族所賴以生存、活動的特殊文化土壤，決定不同的民族文化形態及其獨具個性的文化特征。

非物質文化遺產是一種比較弱小的文化。作為弱小文化形態，非物質文化遺產普遍面臨著文化空間被占擠的威脅。因此國際社會在上世紀世紀以來大力提倡保護文化遺產和保護文化多樣性的思路，是對文化霸權主義的一種批判，也在很大范圍和程度上保護了不同文化之間應有的合法權益。非物質文化不僅是一個國家和民族文化成就的標志，也是許多民族、群體的基本識別標志與形象。

二、非物質文化遺產的保護應注重結合地域環境

地域性是非物質文化遺產產生和發展的重要先覺條件之一,同時也決定了我國各地各民族非物質文化遺產具有迥然不同的形式和特色。由于我國擁有遼闊的土地和由此而形成的南北迥異的地域性文化，才會產生如此豐富多樣的非物質文化遺產資源。不同地區的文化風格各異，五色繽紛，需要因地制宜。

保護好文化遺產各種形態在我國當前文化遺產保護實踐中具有重要現實價值。國內一些地方為了眼前的小利益，在建設中無視文化遺產和文化空間的存在與保護，強行拆遷與破壞，對文化遺產和文化空間加以人為破壞或改造，使得許多有價值的文化遺產或文化形態毀在機器下，令人惋惜。一些地域性很強、很有特色的非物質文化遭到破壞，另一方面，一些地方因為過度發展旅游經濟使得非物質文化遺產的文化空間和藝術表達方式失去原有特色和完整性，非物質文化遺產不但沒有獲得很好的保護與利用，反而受到了不可逆轉的破壞。這兩種情況在當前我國非物質文化遺產保護現狀中普遍存在。文化遺產和文化空間被破壞使得非物質文化遺產參與各方的各種文化權益受到破壞。這些情形與我們堅持以人為本、堅持可持續發展、堅持科學發展觀、構建和諧社會的時代使命相悖離。因此，努力提高全社會尤其是政府部門的文化保護意識，重視在實踐中保護非物質文化遺產參與各方所具有的文化權益，實現不同地域文化對非物質文化形態的利用價值，對實現人民文化的豐富生活，對非物質文化遺產本身和保護事業的健康發展都具有重要意義。

三、非物質文化遺產的保護應注重順應社會環境的發展

在我國文化遺產的保護與傳承，政治環境往往起到重要得作用。很長的一段時期，政府將一些民間信仰、民俗活動視為封建社會迷信活動的范疇并限制，特別是期間，有很多國寶毀于一旦，很多文化遭到洗劫。改革開放以來,我國對傳統的文化形態的認識發生了很大的改變，人們逐漸認識到民族文化的重要性，文化生態保護被提上日程。眾所周知，經濟與文化的辯證關系：經濟是基礎，政治是經濟的集中體現，文化是經濟、政治的反映。一定的經濟政治決定一定的文化發展，一定的文化又反作用于一定的政治與經濟，并給與重大影響。因此，文化生態的保護離不開社會經濟環境的依托，經濟環境在文化遺產項目的保護與傳承工作中起著支撐作用。只有經濟環境的發展與變化，才能給予文化遺產項目提供良好的社會存在空間，更好地推進傳承與保護的進行。

就我國目前非物質文化遺產保護的現狀，應采用層層遞進的傳播方式。一方面要培養研究非物質文化遺產的專業人才；另一方面，要在人民群眾層面大力宣傳和提高非物質文化遺產的保護意識，只有提高了具有一定文化知識的人群的非物質文化遺產的保護意識，進而從整體上提高全民的保護素質。在非物質文化遺產保護過程中，要想完整地保存和建立非物質文化遺產的原生態生存環境是不可能的任務，政府應拿出專項資金，設立非物質文化博物館來保護。

四、結語

非物質文化遺產保護最重要的是有個良好的人文環境。社會需要營造良好的人文氛圍。非物質文化遺產體現著中華民族的生命力和創造力和凝聚力。非物質文化遺產是民族精神的重要標識和民族歷史文化的活化石，是民族精神和人民智慧的生動體現。先民們創造了豐富燦爛的非物質文化遺產，我們要進一步加強非物質文化遺產的保護、開發和利用，并在傳承、發揚光大優秀傳統文化的基礎上，努力適應時代要求和廣大人民群眾日益增長的精神文化需求，創造出更多新的優秀文化成果，不斷增強中華文化的魅力和生命力，推動社會主義文化大發展大繁榮，構建社會主義和諧社會，為實現中華民族的偉大復興，譜寫更加燦爛輝煌的新篇章。

參考文獻：