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2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善。《規劃銜接方案》對部分縣、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

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水利水電工程地質專業的計算機應用工作整體上目前尚處于起步、初級和較高水平并存狀態，與其他行業相比,我們的差距是相當大的。在專業軟件的開發方面，我們一些軟件的難度和水平并不比其他行業差多少，但從計算機的普及程度看，我們恐怕要有十年的差距。以火電行業為例,他們在七、八十年代就開始關注計算機在勘測行業的應用，現在他們的地質師起碼能夠進行計算機制圖工作，他們已經朝著人均占有一臺計算機的方向邁進，每年都要投入大量資金用于硬件設備的購置及軟件的引進，已經培養了一批專業軟件開發人員，并在行業上有組織、有系統地聯合開發軟件。而我們水利水電勘測行業，各單位的水平參差不齊,極少數人應用水平很高，但大多數地質師連計算機都摸不到，更談不上熟練使用，計算機對他們來說還有很強的神秘感。由此嚴重制約了計算機應用的普及與提高。我們不禁要問：造成如此巨大差距的原因何在？是我們的地質師不如其他行業的地質師嗎？答案顯然是否定的。眾所周知，水利水電行業的地質勘察工作是最復雜的,能勝任水利水電工程地質勘察工作的地質師足以勝任其他任何行業的工程地質勘察工作。計算機并不是一件神秘莫測的東西，它只是我們手中的一件工具，操作它也只是個熟練問題。可以說一學就會，不用就忘。只要有一臺機器，靠一定的培訓和大量的實踐，達到熟練應用計算機是沒有任何問題的。那么真正的原因恐怕還是思想認識及工作方法上的問題，在于我們是否真正重視這項工作。應該逐步增加設備的投入，為地質師們提供學習和實踐的機會。相信我們年輕一代的地質師們是完全有能力促使本專業的計算機應用事業有一個飛速的發展。

2.轉變觀念，重視勘測專業的計算機應用工作

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隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

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2房地產管理中的測繪技術

首先,房地產管理中的全站儀測繪技術。這種測繪技術通過采集野外數據和編碼后,繪制成草圖,然后存儲測量數據,傳輸至設備內存。系統處理數據時,會根據繪制好的草圖進行圖形編輯,最后完成地形圖的繪制。它是房地產較為常用的采集數據方法之一,可用于測角、測距,然后進行微處理器的處理。先進的全站儀測量已達到非常高的測量精度,可實現人機交互操作,利用計算機應用程序可實現遠距離遙控操作,如今正在被房地產管理測量中被廣泛應用。

其次,房地產管理中的GPSRTK測繪技術。全球定位系統是以衛星定位無線電技術實現導航,主要由上空衛星、地面控制和接收裝置構成。全球定位系統技術與傳統的房地產測量技術相比,它具有高抗干擾、多功能、測量時間較短、易于操作、精確度高、高強度的保密性等特點,尤其能進行全天、全氣候、全方位的測量,現今的定位精確單位用厘米計算。在具體的地形測量過程中,不必同時測站,需保證開闊的上空,為GPS接收提供保證。房地產測繪是對房地產的自然、人工建筑、權屬和使用情況進行專業的調查和測定,為城市設計與規劃,房地產開發、管理提供高效、準確的數據信息,也是房地產管理主要的資料來源。而傳統的房地產測繪方法,是根據國家控制網點系統,利用常規測繪方法布設、測繪控制網點,再對控制點進行加密。測定出房地產的界點、界限、地形要素和行政界限等,并按照標準繪制成房產圖和地籍圖,這種方法出現誤差的幾率非常大。而為提高測繪的精度,需要進行多次重復的測量來減小誤差,不僅降低了測繪工作的效率,精確度依然不高。常規測量方法導線和三角測量,需點間通視和長時間的測量,測量結果的精度不高且不均勻。GPS技術測通過定位進行靜態測量,不必點間通視即可實現對各種控制點進行高精度的測量,但數據處理的時間較長,因此不能進行實時定位。內業處理時如出現數據達不到標準,則需返工測量。RTK技術側可實現實時、高效、高精度的定位測量,提高了測繪工作的效率,測量的精度可達厘米級。再次,房地產管理中的數字化成圖技術。房地產圖型設計單位為幢,通過AUTOCAD計算機輔助軟件進行房地產圖形的繪制、整飾和修改。將預處理數據后的房地產圖形文件完成圖形繪制后,從顯示屏上可非常直觀的看到跟實地相似的準確位置。同時,計算機輔助軟件AUTOCAD的功能完備和易于操作,且自我保護特性較良好,及時由于操作失誤也不會對系統造成任何影響。因此,數字化成圖技術在編輯房地產圖形作業中被廣泛應用。另外,數字化成圖技術可生成樓層表測繪圖和權屬信息,與幢—層—戶形成對應。

最后,房地產管理中的地理信息系統(GIS)技術。地理信息系統(GIS)技術始于60年代的地理學研究,它通過建立地理空間的數據庫和地理模型,分析地理模型,提供多種動態、空間的地理數據信息,為地理研究和決策提供依據。GIS技術主要的特征:其一,通過數據采集—分析—管理—輸出,提供多種動態性和空間性的地理數據信息;其二,地理研究和決策目的性較強,通過分析地理模型,進行區域空間、多要素、動態等預測分析,計算出高層次地理的數據信息;其三,由于GIS可實現空間數據的采集,通過計算機模擬和專項計算,可獲取較為有價值的信息。基于網絡信息時代的房地產行業發展,必須實現現代化管理。通過計算機的運算,可實現房地產測量數據信息。但房地產測量管理系統較為復雜,需要求高技術和高水平的管理。而GIS技術正是在這種急迫的需求下產生并在房地產管理中應用。

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2.從法律層面上來看，地方政府融資平臺具有以下特點第一，地方政府融資平臺的發起主要由地方政府根據區域經濟發展尤其是經濟發展中需要的基礎產業的發展需要設立。第二，地方政府融資平臺的出資者主要是政府。通常由國有資產管理部門、財政部門或國有控股公司代為出資成立。第三，公司管理層通常是由政府任命相關人員擔任。公司管理層根據政府的要求開展相關業務，并對政府相關部門負責。第四，公司經營管理過程中有較為濃重的政府干預行為在其中，業務開展的市場化程度不高。

3.從財務層面來看，地方政府融資平臺具有以下特征一是出資成立公司時非貨幣資金出資比例較高，主要出資方式包括：股權、土地使用權、采礦權、收費權和固定資產等非貨幣形式出資；二是資產規模較大，但流動性資產尤其是短期流動性資產較少；三是收入較大但應收賬款的比例較高；四是資產負債率一般較高，應付賬款和中短期融資比例較高；五是主要收入的最終來源是政府的土地出讓收入和財政補助。

4.從業務層面來看，地方政府融資平臺具有以下特征第一，從事的業務是非市場化的特定業務。主要包括：土地一級開發、保障房建設、環境綜合整治、交通設施、機場港口、基礎設施以及部分公益設施建設。第二，在特定區域內開展業務，很少跨區經營。主要服務于當地的經濟建設。第三，在交通設施、機場港口等領域代地方政府行使業主的權利。在土地一級開發、保障房建設、環境綜合整治和基礎設施方面較多采用BT方式進行投資建設。第四，開發項目的規模一般較大。通常項目本身短期經營收入較弱，在很大程度上需要依靠政府出讓土地獲得收入并返還用以平衡建設資金。

二、地方政府融資平臺當前存在的問題

地方政府融資平臺當前盡管得到很大的發展，作為新凱恩斯主義的產物，地方政府融資平臺從一出現開始，就伴隨著各種爭議和問題成長。在地方政府融資已經成為各類型金融機構融資主要業務之一的當下，這些問題的出現對于金融機構做好融資平臺的信用風險管理工作提出了很大的挑戰。

1.法律主體資格不完整以及監管缺位問題地方政府融資平臺當前存在的一個主要問題就是法律主體資格不完整以及監管的缺位。地方政府融資平臺一般由國有資產監督管理部門或財政部門代為履行出資成立。從產權關系上講，這兩個部門是地方政府融資平臺的股東，可根據《公司法》相關規定通過股東大會、監事會、董事會等機構對公司的治理結構、經營管理進行設計和監督。但國資和財政部門都是地方政府的機構。這種委托關系是一種缺少監督的軟約束關系。在很大程度上，造成地方政府融資平臺企業實際就是政府編外的行政部門，使其缺少經營和決策上的獨立性。

2.法律法規缺失問題目前適用于地方政府融資平臺的法律主要是《公司法》、《擔保法》、《預算法》和《物權法》。地方政府融資平臺就是按照《公司法》搭建的企業，應按照《公司法》的要求進行運營。同時地方政府融資平臺又完全有別于一般類型公司。因其股東是政府，從事的業務主要是提供各種類型的公共服務品以及與區域經濟相關的重大發展項目建設。面對融資平臺，是金融機構應將所處地政府財務狀況一并評估并作為衡量其融資的依據[2]。

3.運營行政化問題地方政府融資平臺應按照一般類型公司的治理結構來進行建設。公司的股東會、董事會、監事會和管理層也應比照相關規定進行組建和選聘。目前，地方政府融資平臺運營行政化現象較為突出。形式上是公司，本質上卻是行政機構。這種方式，造成了投資、融資、管理和運營中的責權分離。管理公司卻不能從公司發展中獲得相關利益，期望獲得的是行政上的提拔。更為嚴重的是，由于績效考核的軟約束，部分融資平臺的經營管理者存在重視投資、輕視效率、忽略效益的現象。

4.出資不實問題大多數融資平臺是政府通過整合股權、資產和部分貨幣出資成立的企業。但很多地方政府為做大平臺的資產。采用了高評估股權、土地和房產等不實手段做大資本，以便后期獲得銀行的較高信用評級、較低負債率和較大融資金額。甚至有的公司資產中竟然包含行政事業單位的辦公大樓，沒有任何經營收入的市政工程設施、學校、醫院、公園、幼兒園等公益設施。這些融資平臺的總資產看起來很大，但資產的構成主要是長期股權投資（缺少分紅），市政基礎設施，價值較低的林權、海域使用權以及存在一定瑕疵的采礦權。這些貌似強大的融資平臺，容易誤導金融機構，造成金融機構對其過度融資。

5.高度依賴土地出讓還款問題地方政府融資平臺來說，目前還款來源主要來自三方面：第一，公司的經營收入；第二，地方政府的財政補助；第三，地方政府土地出讓后的返還部分。多數地方政府在融資平臺實施特定項目的建設時，給予其土地的配套政策。這種模式過分偏重于土地的一次性轉讓用來支付項目建設的成本。由于土地的一次性轉讓有賴于房地產市場房產價格和居民的購買力，這種模式有著變相推高土地價格和房價的嫌疑。此外，不依賴投資項目的經營性收益作為還款來源，還會加重投融資平臺管理人員忽視項目的可行性論證、忽略項目建成后管理的思想，不利于區域資源的優化配置。

6.運作缺少披露問題當前地方政府融資平臺存在多頭融資現象，這和其運作缺少披露有很大關系。就單個融資平臺企業而言，人民銀行的法人征信系統和應收賬款質押登記系統已對其所融資金、擔保金額以及違約情況進行了統一登記。但就區域而言，缺少一個統一的登記查詢系統，表述轄區內所有地方政府融資平臺的融資狀況。這就造成金融機構無法判斷這個區域內地方政府融資平臺和地方政府承擔的債務以及或有債務。從產權關系上看，政府是轄區內所有融資平臺的母公司。金融機構應該將政府視作一個集團公司進行統一授信，其下轄各個地方政府融資平臺應視作子公司，在向金融機構申請融資時占用地方政府的這個集團公司的整體授信。現在，無論是人民銀行、財政部、發改委還是銀監會都缺少這樣的手段去控制地方政府融資平臺的融資總量。當前還有很多地方政府采用BT、BOT和PPP的方式實施市政工程建設項目。而這種模式使政府需要承擔履行回購協議，此外金融機構以增資擴股方式對企業融資，表面上是股權投資，實際上股東（政府）也需要履行回購義務，顯然這兩種方式本質上構成了政府的債務。但事實上當前的征信系統里面并沒有記載和登記。

7.風險隔離措施不夠易引發金融風險問題由于地方政府融資平臺運作的行政化現象嚴重，使單個融資平臺不能夠獨立于政府之外開展業務，而自身缺少足夠多的還款來源。當前大多數的地方政府都沒有專門的機制設計來確保有能力覆蓋融資平臺出現的風險。一旦單個平臺公司發生問題，那么企業的信用風險極易傳遞到政府形成系統風險。融資平臺獲取貸款時，往往都存在交叉違約條款。一旦一筆貸款出現違約事件，容易觸發所有金融機構與地方政府融資平臺簽訂的貸款合同出現違約，引起集中清償的情況。在很多地區，對融資平臺發放貸款較多的是區域內的商業銀行，這些銀行的資本金較小，風險撥備計提往往存在不足，一旦發生平臺公司集中違約的情況，將造成商業銀行的不良率急劇增加，引發區域內系統性的金融風險[3]。

三、地方政府融資平臺的信用風險分析

框架鑒于地方政府融資平臺在運行中出現的各類問題，我們需要正視這些問題，并在控制實質風險的大原則下，通過相關手段化解現有平臺公司可能存在的信用風險，同時按照較為科學的分析框架，正確評估平臺公司的新增融資。組織或企業在經營活動中多少會涉及到融資活動。不同的資金提供方，對于組織或企業的信用風險考察的基本原則是相同的。但鑒于不同資金方的資金來源、資金成本、風控水平、收益要求和監管要求的不同，在實際的融資活動中，融資機構對于交易對手的信用風險的評估也存在較大的差異。總體來說，金融機構越大，監管要求越多，資金成本也就越低、融資期限也就越長，但對于交易對手的信用風險評估也就越嚴格，對信用風險也表現地最厭惡。也就是說，金融機構的規模與對交易對手的信用風險評估狀況的嚴格程度成正比，與融資成本成反比。對于地方政府融資平臺的信用風險評估，筆者認為：一個較為完善的信用風險分析框架，應從分析對象、要素和時間三個維度來進行。第一維度是對象，可分三個層次：第一層次是融資對象的股東（轄區政府和上級政府）；第二層次是融資主體，包括融資主體本身和融資項目兩個方面；第三層次是融資主體的交易對手（上游服務、原材料、資金、技術等提供者；下游服務、產品的購買者或使用者）。第二維度是要素，即分析要素，包括九個方面：業務、組織、財務、制度、流程、系統、培訓、VI和文化。第三個維度是時間，包括三個方面：過去歷史業績表現、現在經營狀況、未來發展趨勢。鑒于地方政府融資平臺的現階段主要收入依靠政府的土地出讓和財政收入，業務模式也以BT代建和代為行使業利投資建設經營為主，主要的上游交易對手為施工企業和建材提供商，下游終極交易對手為各類型房地產企業、工業企業以及使用基礎設施的轄區內居民。在進行信用風險評估和管理時，有必要將上述因素一并代入，并綜合考慮信用風險。

四、地方政府融資平臺的信用風險分析

借助分析框架我們可從地方政府融資平臺的股東、融資主體、交易對手的視角對當前地方政府融資平臺的信用風險做一個定性的分析。從一個較為全面的視角了解當前地方政府融資平臺存在的影響信用風險因素。

1.從股東的視角分析地方政府融資平臺的股東一般來說是地方政府的國有資產管理部門，其上級主管單位為當地人民政府。也就是說政府既為平臺公司的出資人也同時是受益人。政府成立企業的目的為促進土地整理、基礎設施建設等領域的發展，終極目標是實現區域內經濟發展。融資平臺財務報表上面反映出來的是，政府作為股東需要獲得收益，當然也要承擔出資風險。股東的實力尤其是當前的財務狀況，以及未來城市、土地、產業的規劃對未來融資主體的經營活動和收益的實現就至關重要。當前，不少融資平臺融資時提供了隱形的政府擔保及財政兜底[4]。盡管按照《預算法》和國家相關規定是無效的民事行為，但很多金融機構仍然將其作為所謂的融資安慰措施。實際上，金融機構應側重考察的是政府當前財政收入狀況尤其是一般預算內收入狀況，并結合政府城市規劃和土地利用規劃考察政府性基金收入尤其是土地出讓收入的狀況。當前金融機構在考察地方政府融資平臺的融資項目時，更多的是考慮到融資平臺股東當期的財政狀況，并未結合地方政府的經濟發展規劃、城市發展規劃和土地利用計劃來綜合考察，這就造成了對于經濟增長趨勢較好的地方融資平臺容易出現不能夠得到有效的金融資源配給，而一些已經有大量的金融資源配給但發展空間已趨于飽和地方的融資平臺過度融資。此外，作為土地出讓收入和財政收入最終返還的決定者，政府政策的穩定性、合法性和合規性對融資機構在信用風險的評估和管理上也產生了重大影響。

2.從主體的視角分析從融資主體視角分析，主要側重點是對其財務狀況、項目狀況和擔保狀況進行分析。地方政府融資平臺往往采用股權、土地使用權、采礦權、收費權、固定資產等非貨幣方式評估作價出資成立。這種出資方式人為操作的空間大，容易導致平臺公司的注冊資本金擴大。財務報表的資產總額很大，所有者權益較高，但貨幣資金較少。企業的貨幣資金少，速動比率較低，短期償債能力不足，且可被金融機構認可的抵押物較少，融資能力偏弱。在融資主體具體融資項目方面，一些項目可研報告為迎合金融機構的偏好，技術經濟方案做了大量的美化和包裝，財務內部收益率和項目的動態回收期都不能夠正確反映項目真實的財務狀況。金融機構應該采用專業機構獨立做出項目評估，確保項目能在相關市場、資金、管理和技術約束的情況下按期完工并產生經濟效益。對于主要依賴于土地出讓收入或財政補助還款的平臺公司，應著重考察其土地利用規劃和上級政府建設用地指標的安排情況。同時對于財政補助資金來源的相關支持性文件和決議的合法性、真實性和合規性做認真考察。

3.從時間維度的視角分析對于平臺公司的股東，平臺公司的主體和融資項目的業務、財務、法務以及擔保措施和還款來源在分析的時候，應做到動態的分析，避免只看現在、不看歷史和未來的狀況。融資平臺從事的項目往往都是建設周期長、見效慢，受政府和宏觀經濟表現影響較大的項目。從較長的時間維度去分析地方政府融資平臺的建設項目，能夠客觀評估其信用風險，并合理制定融資期限和風控措施。當前，一些地方政府融資平臺為爭取貸款，向一些金融機構尤其是信托公司大量申請2年期以內的短期貸款。該類型的貸款和項目的回收期不能很好匹配，造成一些融資平臺短期償債壓力大，容易導致違約情況發生。

五、地方政府融資平臺融資信用風險管理的意見和建議

地方政府融資平臺是一類較為特殊的國有企業。其特殊性在于在特定的轄區內，開展政府指定的基礎領域項目。這些項目包括土地整理、基礎設施建設、環境綜合整治和產業整合等。由于股東存在政府背景，不論怎么從法理上進行說明論證，都不能免除事實上政府最終存在隱性擔保的嫌疑。同時，短期的償債資金主要來自于土地出讓和財政收入的現狀是客觀存在的。這也是在當前財政體制經濟體制下的一個客觀事實。多年以來，地方政府融資平臺通過隱性政府信用和區域內政策支持優勢，將土地、資金、技術和勞動力等生產要素進行了重新整合和優化配置，促進了轄區內經濟發展。當前存量融資較大，融資平臺短期還款壓力較大，后續資金需求也較多。在承認客觀事實的情況下，做好信用風險管理，這不但需要地方政府、融資主體、金融機構和監管機構，從制度、組織、監督各個方面進行梳理、規范和調整；也需要通過制定規則，明確參與主體的權利和義務，來有效約束各方的行為，實現區域經濟的健康發展。具體建議如下：

1.完善和地方政府融資平臺相關的制度承認地方政府融資平臺的特殊性，我們就有必要建立特殊的制度，規范地方政府融資平臺的發起、設立，運營、監督、清算和破產等民事行為。各地政府已經成立和擬成立的融資平臺林林總總，有的是歷史形成的事實，有的是為了逃避現在對融資平臺的分類和監管。我們應在相關法律法規監督下，建立管理機制，對地方政府成立平臺公司的種類和數量進行明確，并進行獨立于地方政府的報批管理，同對現有的融資平臺進行清理，對新設平臺按規定進行申報[5]。

2.完善信息披露機制進一步完善信息披露機制有利于全面掌握地方政府的負債情況，有助于融資機構作出客觀的信用風險評估，并做好信用風險管理。鑒于地方政府融資平臺的主要收入來源于土地出讓的返還部分以及財政補助。為防止過度融資，財政部、住建部、國土資源部和人民銀行應在全國范圍內建立統一的地方政府財務狀況、土地和資產查詢系統，方便融資機構了解地方政府真實財務狀況和土地利用狀況。

3.完善征信監督機制做好征信監督機制建設，有利于全面了解地方政府融資平臺的負債狀況。隨著我國金融深化速度的加快，多元化、多層次的資本市場已經初具規模。地方政府融資平臺已經不僅僅只向銀行進行融資，信托公司、證券公司、基金子公司、融資租賃公司和私募基金公司等也成為了地方政府融資平臺的融資合作對象[6]。同時，信托計劃、資產管理計劃、融資租賃業務和私募基金投資等業務也越來越被地方政府融資平臺所接受。這些業務以債權業務為主，也有部分股權回購業務，但本質都為債權業務。此外融資平臺公司對外也大量采用BT模式開展業務并承擔回購義務，本質上也是一種融資行為。當前應建立覆蓋面更為廣泛的征信系統。將上述不同行業企業的債權業務納入征信系統中，防止出現制度漏洞，增大融資機構的信用風險評估和管理難度。

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加強財會工作建設對企業投資效益的提高起著不可替代的作用。財會部門的工作就是讓企業用最少的經濟投入獲得最大的經濟收益，為企業的發展帶來活力。加強財會工作建設時對提高黨的廉政工作的有著十分重要的意義。規范的，職業的財會工作流程能夠避免，預防違法亂紀，促進經濟的健康持續發展。

1.2加強財會工作建設的措施

①加強隊伍建設

加強隊伍建設需要提升財會工作人員的素質和職業能力。財會工作的特點在于行業涉獵廣泛，政策了解全面。財會工作無小事，任何失誤都會帶來巨大的損失。因此對財會做工人員還必須擁有細致入微的工作態度和專業的業務能力。應該多舉辦一些財會職業能力培訓，通過專業機構的指導，為財會工作人員提供學習知識的平臺，達到業務水平的提升。

②提升資金管理水平

提升資金管理水平是財會工作正常運作的基礎。財會部門對于企業的財務預算、流動資金、成本核算、盈利情況等負有監督管理責任。提升資金管理水平需要做到以下三點：一是按照國家相關的法律法規制定出規范的財會工作流程，嚴格按照流程進行財會工作；二是對項目資金加大管理范圍，杜絕項目資金被非法挪用；三是加強資金的審查力度，一旦發現不符合規范的操作，及時制止，并追究責任。

1.3繼續完善財會工作體系

完善的工作體系是財會部門工作能夠正常運行的可靠保障。擁有良好的工作體系，不僅能為財務工作提高效率，還能盡量避免審計錯誤的發生。企業可以通過財會部門的良好運作節省不必要的財務支出，為企業的發展提供更多資金。財會部門有別于其他部門之處在于，財會部門直接與企業的運轉資金打交道，事無巨細，財會工作關系著企業的核心利益。

1.4加強財務信息分析能力

財務信息分析能力是對財會部門最重要的職能之一。財務分析能力的好壞直接關系到企業決策的正確與否，是企業決策的重要參考。一是加大對企業支持力度。財會部門需要對企業的月報、年報進行匯總、統計、分析，最終得出結論，為企業提供指導。充分利用會計信息，提前向企業發出財務預警信息，為企業制定相關的幫扶政策和應對危機的策略。二是分析方法的持續創新。不斷研究變化的經濟政策，了解國家相關的法律法規。運用現代成熟的科學分析方法替代過去的傳統方法，做到與時俱進。在具體分析中，加入國家現行的相關規定，制定出靈活多變的解決方法。三是提高信息分析的現實應用。對于信息的分析不應局限于基本層面，要結合當地的經濟狀況、發展水平、行業特點等因素，提供具有實際操作意義的指導。

2加強資產管理

資產管理是財會部門的重要工作，對于資產的風險管理與評估，財會部門需要進行一定的研究。尤其是在無形資產風險評估、資產確定、負債確定和優化資產方面多研究，下面對以上幾個方面具體分析。

2.1無形資產風險評估

無形資產是指企業擁有或者控制的沒有實物形態的可辨認非貨幣性資產，比如企業的聲譽、商標等。無形資產的評估主要是在日常的商業行為中，對無形資產可能造成的不利影響進行評估。

2.2資產確定

經濟業務被確認為資產首先得符合資產的特征，根據財政部2006年頒發的《企業會計準則》中的相關規定，可以知道資產是指過去的交易、事項形成的，企業控制的，預期能給企業帶來經濟利益的資源。根據準則的定義，我們在資產確定的時候，需要確認做到以下兩點：

①與這個資源相關所產生的經濟利益是可能流入到企業當中去

②該資源的成本或者帶來的價值可以被計量，如果不能被計量，則認為不符合資產確認的必要條件。在資產確認的過程中，根據對資產的定義和資產的特點，可以總結出以下幾點：

①資產應該的所屬權應該是由企業控制

②該資產在預期范圍內可以給企業帶來相應的經濟方面的利益

③資產是企業在之前的經濟行為中形成的

2.3負債的確認

根據我國2006年頒布的《企業會計準則》中關于負債的定義：有過去的交易或事項形成的，預期會導致經濟利益流出企業的現時義務。從中我們可以看出，關于負債的確認，需要滿足以下條件：

①該交易或者事項在預期的范圍內，會造成企業的利益流出

②流出的經濟利益是可能被計量的

負債的確認要比資產的確認更加容易一下，這主要是因為資產的確認比負債的確認條件更加苛刻。比如，在一項經濟活動中，可能既有利益流出的行為也有經濟利益流入的行為，而這樣的情況可能只能確認利益流出從而確認負債。

2.4優化資本結構

資本結構指的是企業的各種資本、資產組成及比例。通過合理的安排企業資本的占比可以更好的規避資金風險，提高企業資本的使用效率，為企業創造更高的價值。影響企業資本優化主要由以下幾個因素決定，首先是經濟周期因素，這個是經濟大環境的影響，在市場經濟的大背景之下，任何國家的經濟都不可能時一直發展或者一直倒退，都是在曲折中發展，這就是復蘇、繁榮、衰退和蕭條的經濟發展周期。在不同的經濟發展階段，企業的資本結構也需要有一定的變化來適應。比如在經濟蕭條時，做好做到沒有任何負載，增加企業抗風險能力；其次是市場最后是的競爭因素，行業的競爭激勵程度決定企業的資本結構配置，例如在壟斷企業中，沒有競爭對手的情況下，企業可提高負載率。相反在競爭比較激勵的行業，則應該減少企業負載，使企業更加靈活；最后是企業的盈利能力，關于這點很好理解，企業的盈利能力如果很強，有充足的現金流，那么可是適當的提高負載率，擴大企業的經營能力。反之，則應該減少負載。

3財會工作關于土地出讓金

目前在會計實際工作中，主要有兩種關于企業通過出讓方式從而獲得土地使用權的會計核算方法：一是把土地計入“固定資產”的初始價值來核算；二是把土地計入“無形資產”。

3.1土地使用權的會計核算

根據《企業會計制度》和財政部的《企業會計準則第6號—無形資產》中對處理出讓土地使用權共同做出的規定如下：一是企業支付全額資金算入“無形資產”來獲得出讓土地的使用權；二是房地產開發企業應把用于建造商品房的有關土地使用權的所有價值計入商品房的成本之中。根據《會計制度》中的相關規定，企業通過負擔土地出讓金的方式來獲得土地的使用權，應作為“無形資產”來進行核算，包括尚未開發和建造的房產項目；而對于自行開發建造的項目，《會計制度》則規定企業的土地使用權應該轉到在建工程的核算當中。

3.2土地使用權的攤銷核算

《會計制度》中關于土地使用權的攤銷核算處理是，在還未開發或者建造的自用建筑項目前，而且企業獲得的土地使用權只是通過支付土地出讓金的方式，則仍然作為無形資產進行核算，分期攤銷。《會計制度》所做出的規定比較籠統，而按照《企業會計準則》的相關處理則大致可以分為兩種情況：一是對取得的土地使用權轉變使用方式時，例如收取租金和投資增值，應使用投資性房地產的相關規定進行核算和攤銷，并且計入“其他業務支出這”一項當中；二是在企業自建建筑中，土地使用權需要進行攤銷，而具體是把攤銷費用計入成本費用中還是其他費用中，需要視實際情況分析。《企業會計準則》也對土地使用權的攤銷方法提供了指導意見。企業應在無形資產的使用壽命內進行合理的攤銷，不能超出其使用壽命年限。而且企業在無形資產攤銷上，需要選擇能夠與無形資產經濟收益預期相聯系的方式。在無形資產帶來收益預期尚不明朗的情況下，要采用直線法來進行攤銷。對于土地使用權的攤銷要做到簡化會計核算和信息的實際使用價值。

3.3土地使用權的涉稅處理

財政部與國家稅務總局出版的《關于房產稅若干具體問題的解釋和暫行規定》中指出：“房產原值是指納稅人按照會計制度規定在賬本‘固定資產’科目中記載的房屋原價。”從規定中可以知道，在賬本中記載的房屋，都應該在房屋的原價上包括土地的價格，按一定比例上繳房產稅。對于那些沒有記載登記原價的則參照同類房產進行評估后，上繳房產稅。根據《企業所得稅法》的規定，“無形資產——土地使用權”按照土地使用年限攤銷，而計入“固定資產——建筑或構筑物”的則需要按照不少于20年的期限進行折舊。

3.4處理土地使用權存在的問題

由于我國的稅務建設和法制建設落后于經濟發展的速度，在處理土地使用權時，仍然存在著很多問題。

①《會計制度》中規定：“土地使用權按照直線法攤銷，攤銷年限不應該超過出讓合同規定的受益年限”。現行的土地使用最高年限，商業用地為40年，工業工地為50年，居住用地為70年。但是房屋的折舊年限卻僅僅是20年，當把這塊土地的價值歸入固定資產中，則會發生在房屋使用權年限還遠遠未到之時，房屋固定資產的攤銷卻已經完成。這種方式有違于企業的會計原則，使企業日后的會計計算產生不必要的麻煩。

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1當前城鄉一體化建設中土地管理存在的問題分析

(1)城鄉一體化建設中土地開發整理后的土地質量低,沒有實現真正意義上的“占補平衡”。《土地管理法》在確立占補平衡制度時,對補充耕地的質量要求作出了,明確規定:占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但是,不少開發整理項目為了使建設項目占用耕地能夠得到及時的補充,以滿足建設項目占用耕地審批的需要,對補充耕地的質量往往只停留在幾個簡單的數字上,項目質量不符合要求,開發出的耕地質量較差,很難形成一定的生產能力,甚至一邊開發整理一邊拋荒。這不僅沒有實現真正意義上的“耕地占補平衡”,而且造成了資源的破壞和開發資金的浪費。

(2)城鄉一體化建設中土地管理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益。土地開發整理投資周期長、投資金額大,一些地方急功近利,追求當年開荒、當年收益而不顧被開發區域的小氣候環境、土壤環境和土質水文環境,對后備資源的開發沒有充分考慮生態環境的適應性。這邊退耕還林,那邊毀林開荒;這里退耕種草,那里毀果園開發的怪現象,或者在土地整理項目中只重視田塊的方整,而忽視對河流、丘陵地等生態景觀的規劃,其結果是短期得益,隨著時間的推移小區域環境的惡化將逐步顯現,致使所開發的土地再一次荒蕪。

(3)城鄉一體化建設中土地管理專業隊伍素質不高。土地開發與管理是一項復雜的系統工程,它涉及諸如:農業工程、林業工程、環境工程、機械土方工程、建筑工程、農田水利工程、道路橋梁工程、農業設施工程等眾多分項工程,具有跨行業、多學科和多技術的特點。

(4)開發城鄉一體化建設中土地管理的投資主體較為單一。對于土地開發整理,應當尊重市場經濟規律。目前,政府的投資存土地開發整理工作中發揮了重要的導向作用,發揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設用地土地有償使用費、上地開墾費、農業重點發展基金等等。但是,單靠政府的力量,難以包攬土地開發整理所需的資金。

2加強城鄉一體化建設中土地管理工作的對策

(1)土地開發管理要適應經濟結構調整和切實增加農民的收入為前提。土地開發整理要與當地農村經濟的發展結合起來,與發展高效農業、生態農業、特色農業結合起來,與增加農民的收入結合起來,成為農村經濟和農民收入的增長點。土地開發整理的指導思想、管理政策與規劃設計上,要從增加和建造高質量耕地與農用地出發,立足干服務現代農業,服務農業規模經營,服務提高農業質量和綜合經濟效益,只有這樣,土地開發整理才真正具有生命力。

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中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

引言

隨著我們國家經濟的快速發展，城市人口的不斷增長，城市的土地資源不斷的開發利用。但是城市的擴張也是有極限的，城市土地資源利用是具有短時間內的不可逆性，很多的建筑或設施一旦建成，就無法進行隨意的拆毀及更改。由于城市人口的集中程度和城市的功能，就使得城市的土地資源科學合理的運用是具有重要性及必要性的，可以說，城市的每一寸土地都有著其使命，不容一點浪費和不合理的使用。所以，土地資源的合理利用成為亟待解決的重要問題，必須依賴科學合理的城市規劃。

一、我國土地資源利用存在的問題和隱患

1、盲目與短視

有學者指出，如果一個國家城市化已經達到30%，那么這個國家的城市化進程已經接近加速階段。我國現階段的城市化早已超過這個比例，但在城市化的縱深推進過程中，存在著大量急功近利的短視現象。比如開發商搶占自然景觀生態資源，在水質優良的河流湖泊資源旁開發高級別墅區;部分地方照搬發達城市的發展模式，脫離本城實際，侵占良好的耕地資源，盲目擴大建設規模;以及為吸引開發項目，隨意調整城市規劃等等。這種規劃倉促、論證不足就開始投入建設，缺乏對城市總體發展的把控，破壞生態環境等現象，會造成城市建設的反復性和耕地資源破壞的不可逆性，從長遠發展來看，最終往往得不償失。在城市的規劃與建設中，應當提倡因地制宜的土地資源利用模式，充分發揮自身優勢與特色，減少土地資源開發利用與保護之間的矛盾。例如云南省的山區、半山區占全省總面積的94%，其盆地、河谷和耕地等土地資源十分有限。為解決城鄉建設用地需求不斷增加和土地資源保護之間矛盾越來越突出的問題，云南省立足自身特色，提出“城鎮上山”理論，揚長避短，既巧妙地利用了特有的優美山區景觀，又保護了稀缺的耕地資源。

2、資源利用不協調

目前，我國城市規劃和土地資源利用的法律法規配套體系較為完善，但城市規劃與土地管理部門之間的銜接機制仍顯薄弱。隨著形勢的變化，加之各地情況的千差萬別，城市規劃和土地資源利用之間仍然存在著不相協調之處。

（1）城市規劃與土地利用規劃內容不相協調

城市規劃由規劃管理部門負責制定，而土地利用規劃則由土地管理部門負責制定。如果兩個部門在各自規劃編制過程中缺乏必要的溝通和交流，兩個規劃就會出現統計口徑不一致等不相協調的地方。

（2）城市規劃與土地利用規劃步調不盡一致

土地利用規劃已經編制，但城市規劃還沒有覆蓋的地區，未批先建現象比較多，這個問題在城市邊緣尤為突出。這種未批先建的行為，在很大程度上給規劃管理工作造成了被動，使規劃管理部門不能及時準確掌握土地利用的情況，在一定程度上導致了規劃管理的失控。

3、浪費與低效

土地資源的浪費突出體現在城市建設的無序蔓延等問題中，以各種開發區為名的圈地運動此起彼伏，新城建設脫離實際發展需求。土地資源的浪費與低效還體現在未將可相互協作的職能單位形成集群。比如醫院、學校和社區管理等公共服務設施過于分散，既浪費了土地資源，又不便于人們的使用，增加了城市交通的負擔。應根據城市人口的分布情況適度集中布局，部分設施合理共享，形成土地的混合高效使用，提升城市土地資源的利用率。再者，許多行政管理和公共服務設施規模過大，占用了較多土地資源，應堅持實用主義觀念，不搞面子工程。

4、環境污染與生態破壞

環境污染和生態破壞是城市規劃中又一個需要考慮的嚴峻問題。城市規劃與建設過程中，人們往往過度重視土地的經濟價值，而忽視了土地資源的生態價值。如新城開發大量侵吞農林用地和生態敏感地區，工業園區占用良田、污染水源等。土壤污染、水污染及霧霾等嚴重大氣污染等問題，已經嚴重影響了城市居民的健康和日常生活，這是城市發展中對生態環境重視不足的苦果。科學長遠的城市建設，應當是變鹽堿地為滋生財富的地方，而不是將優美的自然環境變為寸草不生之地。

5、土地市場的不規范

我國現如今的城市土地市場并不健全，其管理與監督體制尚需進一步完善。如土地交易存在著一些暗地里的不合乎法律法規的交易和操作等，在很大程度上加重了我國城市土地資源的流失和不合理利用情況。

二、城市規劃與土地資源的合理利用

1、加強管理

針對以上問題，我國必須規范土地市場，加強立法、加強監管，加強對城市土地資源利用的監督與管理，保障土地資源的合理、集約利用。并設立投訴體制，接受公眾的監督，增加土地買賣的透明度，從而杜絕違法、違章建設侵占土地資源等現象。

2、加強各部門的協調配合

城市規劃離不開土地需求，土地效益則在很大程度上通過規劃建設來實現，這就決定了城市規劃和土地管理兩個部門在城市建設發展中相互依存、相輔相成的關系。合作就是資源，加強規劃管理和土地管理兩部門間的溝通協作，可有效解決城市建設發展中因兩部門各自為戰所致的“規劃實施難”和“土地效益低”的問題。

3、保護自然生態

應當以維持自然生態為土地開發的第一條準則。新區的規劃建設不能以侵占基本農田、植被良好的山林地為代價。我國是人口大國，耕地資源本就稀缺，必須堅持對耕地尤其是基本農田的保護政策。而山體的開挖、植被的破壞等容易造成山體滑坡、沙塵暴等問題。應以建設生態城市為目標，在保持城市生態的基礎上，進行交通、居住、公共服務、景觀、市政工程等方面的系統合理規劃。城市規劃不僅要考慮城市范圍內的環境衛生，還要考慮在更大的空間范圍內的生物多樣性保護，科學劃分和嚴格控制禁建區與限建區，減少人類活動對自然環境的破壞和影響，為生物的棲息和遷徙預留空間。

4、科學規劃

可持續發展是我國城市規劃必須要明確的核心精神。土地是城市的根基，是一切城市設施的承載者，更是人類賴以生存的根本。科學的城市規劃，可以使城市在縱深發展過程中不斷得到優化，避免因倉促規劃和短視在盲目建設后又不斷拆除重建，避免勞民傷財，保障城市健康有序發展。可持續發展的城市規劃，應該是本著人文主義的關懷，對建設生態文明、物質文明和精神文明理想的身體力行。循環的城市土地資源使用模式已經成為我國當下以及未來的選擇。要做好科學的規劃工作，需要從以下幾個方面著手。

（1）加強地塊建設強度控制

進一步加強規劃用地的開發強度論證與控制:一是充分發揮中心城區土地的潛能，使每一寸土地物盡其用，做好長遠規劃，為城市未來發展預留備用土地，從根本上杜絕浪費;二是做好城鄉統籌，綜合考慮土地承載力，在集約利用城市周邊土地的同時保持其優良的自然生態性，使山林水體等優良自然景觀與城市景觀形成良好的銜接與互補。

（2）提倡可持續開發政策

加強對舊城、舊村、舊廠等城市荒廢及低效土地進行梳理整合，通過城市更新達到土地的循環使用。加快扭轉城市建設中的急功近利的短視觀念，穩步推進發展。城市的核心服務對象是人，城市土地資源的開發和利用，需要全面考慮大眾的感受與需要，做到公開透明的城市規劃與建設。

結束語

綜上所述，在城市規劃建設的過程中對于土地資源的利用，是決定著一個城市在未來的發展建設中的重要課題。所以，合理且高效的利用城市的土地資源，就決定著這個城市在未來發展的方向和潛能。隨著城市的功能及城市體系建設的日益完善，就需要城市規劃建設的管理者以及城市的建設者們努力的起到積極的推動作用。只有著眼于未來，立足于公眾的城市規劃建設，才能真正的把城市的土地資源進行合理的開發利用，并且可以發揮最大效能。

參考文獻

篇（9）

平遙是全國保存最完整的一座古城市，也是中國首批歷史文化名城，1997年被聯合國教科文衛組織列入“世界文化遺產”被譽為：“中國漢民族城市在明清時期的杰出范例”她的建筑文化、晉商文化、民俗文化、飲食文化、彩塑藝術都有很高的價值。僅晉商文化而言，就創造了稱雄華夏二百多年的奇跡。平遙古城是晉商的發祥地，也是聞名中外著名的晉商旅游圣地。其悠久的歷史背景，淵博的原始文化遺產，故平遙的地方史料資源極其豐富。我館于1997年設立了地方文獻收藏部，以收集、整理、開發和研究為主，對外開展有關平遙古城，晉商文化的查詢，借閱，咨詢等服務工作。我館地方文獻的發掘與收藏渠道及措施有以下幾種：

1、從有關書店、出版社、古玩市場、淘寶網、民間購買。包括訂購和現場購買兩種方式，訂征是通過書目預訂單了解出版物，掌握地方文獻的品種。現場采購是采編人員直接在書店，書攤選購需要的文獻資料。

2、接受出版者或社會人士的捐贈。利用當地新聞媒體宣傳圖書館征集地方文獻的目的和意義，可以利用廣播、電視、報刊、專題報道等形式或利用多媒體、網絡等手段進行報道宣傳，以在更大范圍內了解地方文獻，自愿將有自已出版或保存價值的地方文獻資料捐贈給圖書館收藏。

3、上門采訪，主動征集。一是廣泛關注當地廣播電視，新聞媒體，聽到有關地方文獻出版的報道，我館派人主動上門去征集。二是廣泛調查，深入史志辦、檔案館、文物旅游等相關部門登門采訪征集。三是參與文化藝術中心、文化館、非遺中心、鄉鎮文化中心站等單位開展的非物質文化遺產的普查活動，文化活動，掌握第一手資料，讓他們幫助征集。

4、爭取領導重視，建呈繳本制度。本館擬定于《地方文獻呈繳本制度》并通過我們的主管上級文體新聞出版（版權）局報請縣人民政府辦公室，以縣政府辦名義發文，將呈繳本制度化，要求全縣有關部門及個人的出版物向圖書館呈繳2至4冊，使收集工作帶有行政指令性，這樣做節約費用，功效明顯。

5、通過數碼相機、掃描儀其它高科技術復制。對一些的珍貴資料，古籍善本，老照片，具有史料價值的又難以收藏到的地方文獻，均可考慮采用數碼相機、掃描儀其它高科技術復制的方法補充。

二、地方文獻資源的開發與利用。

地方文獻的的發掘、收集、整理其目的就是利用，如何將這特有的，珍貴的文化遺產得到充分的利用，發揮其應有的作用和效益，是地方文獻工作的關鍵所在。

1、讀者需求是地方文獻開發利用的歸宿。以“藏”為“用”是公供圖書館工作的目標所在。用是通過滿足讀者需求來實現的，是圖書館搞好文獻資源開發利用的依據，只有了解讀者的需求，地方文獻資源的才能得到有效利用。

篇（10）

一、地方文獻的體系建設

1.1地方文獻的概念

首相要準確地了解這項工作的概念，那么什么是地方文獻呢？通常對地方文獻的理解是這樣的：地方文獻是指針對不同區域的不同發展階段所做的實事求是的記載，在未來各個領域的發展和建設中，其作用是其他類型文獻無法替代的。就文獻的著述形式來說，學位論文、專著、報刊、會議記錄、文告、傳單、各類文件的匯編、譜錄、各種注釋及說明書等形式至少應包括在地方文獻里面；地方文獻的載體類型，則包括了光學和化學制品（照片、影片和縮微制品）、數字化存儲介質（磁帶、光盤、硬盤、U盤）、紙制品（如鉛印本、寫本、抄本、拓本、手繪本及各種影印、復印本），及當代圖書文獻的所有載體類型。就出版發行渠道來講，地方文獻中除公開出版物外，更有大量的非書資料和非公開出版包含其中。

1.2地方文獻體系建設

1.2.1做好地方文獻體系建設的規劃

面對日新月異的社會變化，圖書館工作尤其是地方文獻相關工作受到的影響是顯而易見的，如何在變化的條件下繼續做好地方文獻的體系建設就需要一個科學、穩妥的規劃。首先，要對當地的政治、經濟、文化、教育、歷史、地理、風俗等方面有全面的了解，并且聘請專家進行論證，以此來確定地方文獻征集的區域和范圍，以及征集內容的范疇。其次，在前期規劃的基礎上，制定出一個符合自身的發展目標和地方文獻收藏、利用的工作條例，來保持地方文獻體系建設的一貫性和長期性。最后，要建立一支專業的工作團隊，充分調動工作的積極性，為開展高效的工作奠定人員基礎。

1.2.2地方文獻征集的內容和范圍

以吉林省圖書館為例，我館對省內各級黨政機關、社會團體、企事業單位及個人編撰的圖書、圖片、圖冊、報紙、期刊、音像制品等進行全方面的收集。有關吉林的史志史料、民間流傳的譜錄；滿鐵文獻、抗聯文獻、洲國文獻，還有金代、遼代、渤海國、扶余國、東夏國、后金等國文獻資料；玉米、大豆、關東三寶、東北虎、鹿等吉林省豐產和特有的動植物文獻；朝鮮族、滿族（包括薩滿資料）；吉劇、二人轉文獻等等。

1.2.3地方文獻資源全方面、多載體的多元化變化

伴隨著計算機技術、聲像技術、光盤技術和多媒體技術的發展，數字化文獻信息越發生動和直觀的改變圖書館服務的內容和形式。例如，通過網絡信息傳輸平臺，將電子出版物資源、虛擬圖書館資源及地方專業網站上的信息資源收集和整理。運用數字化的技術，深挖隱含在地方文獻里的知識單元，對這些知識單位進行采集、提取，建立系統的、多層次的地方文獻資源數據庫，整合有形的和無形的數字資源。這樣無疑將合理優化地方文獻資源的體系結構，充分展示地方文獻所體現的魅力和風采。

二、地方文獻的理論研究

2.1地方文獻的原則

2.1.1地域性原則

地方文獻的“地方”二字，充分體現了其專屬性之強的本質特征，這就說明了地方文獻具有顯著的地方特色，能夠反映出這一地域范圍的地理位置、地形地貌、氣候災異、語言文字、風俗人情、名勝古跡、政治、經濟、文化等方面的歷史和現狀。地域性原則必須以行政區域的劃分為標準，各地根據當地的用戶群的需求和習慣，將區域劃定在合適的范圍內。

2.1.2文獻性原則

地方文獻必須具備存史、資政、勵志的特性和具有歷史價值。只要內容涉及到這一地區的圖書資料，無論其出版形式、出版地、出版者都應被看做是地方文獻。文獻的特質，也使地方文獻成為當代人為后代人留下的珍貴的文化遺產。

2.1.3內容原則

廣泛性：凡是涉及到本地區經濟、政治、教育、文化、民風民俗等方面的相關圖書資料都應該被視為地方文獻收集的對象。

全面性：就是收集的地方文獻的內容要全面，無論涉及到該地區的任何重大事件，只要屬于收集的范圍，必須對此事件的發生、發展、結束及產生的重大影響完整無誤的進行收錄。

精選性；就是收集的地方文獻質量必須要高，尤其是對于一些非正式出版物、非法出版物，必須對其文獻真偽、使用價值、保存價值進行認真的篩選，以確保文獻收集的準確和客觀。

2.2地方文獻的分類

地方文獻因其特性和使用目的，各地都根據本地情況制定特殊的分類法，雖然體現了各地方在文獻分類工作當中的創新探索，但是因為各地都根據本地地方文獻的特點制定了不同的分類法，嚴重制約了地方文獻藏書數據庫的標準化進程和資源共享。所以，我們要努力客服某些地域獨特的政治、經濟、文化現象，制定一部通用的地方文獻分類法和主題詞法，用來規范文獻整序的基礎工作。

三、地方文獻工作的社會作用

長期以來，地方文獻工作者甘于默默無聞的四處收集整理各類文獻資料，埋頭苦干。但是多數人對地方文獻工作的認識還很模糊，對于圖書館收集地方文獻工作更是知之甚少。對于地方文獻工作者來說，不但對文獻的收集工作造成一定難度，也不利于工作的開展。就吉林省圖書館而言，因充分發揮其地域優勢，開展宣傳活動，廣造輿論，爭取社會各界的廣泛支持。例如，可開展洲國宣傳活動，展示時期各類珍貴文獻、地圖、畫冊，尤其在中國人民反法西斯戰爭勝利暨勝利七十周年之際，更加會有重大意義；還可借助地方文化特色，向社會公開征集各類吉劇和二人轉理論、發展、表演的文獻資料，充實吉劇和二人轉信息庫；吉林是朝鮮族和滿族聚居地，也可借助獨特的民族特色，開展朝鮮族和滿族的宣傳周，促進民族之間的文化交流和文獻共享。通過以上活動，增添地方文獻收集工作的途徑，增強地方文獻工作的社會影響。

地方文獻工作是一項長期的、復雜的工作。從事地方文獻的工作人員不僅要克服資金有限的困難，還要努力提升業務水平，規范地方文獻的管理，優化地方文獻的服務工作。大力加強地方文獻的數據庫的宣傳和閱讀指導工作，通過地方文獻的開發，使地方文獻轉變成為動態的情報信息源，有針對性的將地方文獻的信息提供給廣大讀者，展示圖書館的地方文獻的信息含量和功能。在吉林省近年來文化大繁榮、大發展的大環境下，吉林省圖書館作為省級圖書館，更要做好地方文獻工作，從東北老工業基地的地方特色出發，做好長遠規劃，探索出一條更好更新的地方文獻資源建設、開發和服務工作的新途徑。

參考文獻

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當農用地轉用、征收土地得到國務院或省人民政府的批準，國務院或省級人民政府向獲得新增設用地使用權的縣、市征收的使用費,即為新增建設用地有償使用費（土地有償使用費）。新增建設用地有償使用費的使用會對實現耕地總量的動態平衡的目標產生直接影響，而且不僅會關聯到耕地保護制度是否能落到實處，也會在一定程度上使建設用地的擴張得到遏制，同時土地資源的宏觀調控措施也能夠更有效地實施。

1 新增建設用地有償使用費管理中存在的問題

1.1 資金的使用渠道無序

根據相關規定，土地的開發利用，田地的建設及維護等土地整治項目的費用應為新增建設用地有償使用費的專項開支。但是現實的情況并不是這樣，首先，由于相關費用支出的規定界限不夠清晰。土地的開發 、耕地的改造常常會與新增建設用地有償使用費的項目內容混為一談，難以區分它們之間的具體界線。其次，支出費用的金額難以協調。某些項目所占比例偏小，比如田地的維護、拆遷及建造、土地的復耕等，而某些項目的建設比例則過大。最后在費用支出的范圍內違法亂紀問題時有出現。某些地方機構常常把中央、省以及地方下撥的補助或退還的新增建設用地的有償使用費作為財政收入的一部分，將這部分費用擅自占用甚至挪用。

1.2 財務管理中存在不足

在某些土地整治項目中，新增建設用地有償使用費的財務管理存在很多疏漏。例如：資金的擅自挪用，主要存在于項目核算方面；獎金、補貼等發放標準不明確，招待費用的管理不嚴格、白條坐支等現象擠占項目專用資金；項目專用資金支付過程欠缺依據、手續過于簡單；項目資金清負不及時，甚至項目驗收時仍有應付未付的現象；后期監管不嚴格，項目驗收之后，對項目結余資金的處理不透明、驗收意見整改缺乏監督、地方配套資金落實情況不明確等。

1.3 分賬核算制度執行有欠缺

國家財政部和國土資源部對新增建設用地有償使用費的使用提出了分賬核算的要求，但卻一直未能有效地實施。某些地方財政部門未將中央、省下撥的資金或省退還的新增建設用地有償使用費與某些項目的專項資金進行單獨分賬，導致新增建設用地有償使用費的核算不夠完整、連續，也因此不能明確的反映該項費用使用的總體情況。某些地區違反分賬核算制度規定，實施兩級核算，有些地區甚至將新增建設用地有償使用費作為土地整治項目資金的一部分統一核算，在一定程度上影響了分賬核算制度的執行。

1.4 稽查范圍狹小

首先，新增建設用地有償使用費的稽查監督范圍不夠廣，“財政收支”明顯重于“項目管理”。其次，土地有償使用費稽查的縱向鏈條不夠長，重“會計核算”輕“過程管理”。稽點放在土地有償使用費使用具體項目的會計核算上，對土地有償使用費的預算下達、撥付、使用、結余處置等環節和情況，缺少應有的跟蹤與檢查。另外，土地有償使用費稽查的評價內容不夠全面，重“支出規范”輕“績效管理” 把土地有償使用費使用的規范性作為稽點，卻忽視了因新增建設用地有償使用費的使用而隨之在經濟、社會和生態等方面所產生的效益，更對其缺少相應的關注與評價。

2 完善措施

2.1 使新增建設用地有償使用費管理得以完善的前提是嚴格立項審查

一是要審查土地整治項目的立項環節是否合乎相關制度，是否能與項目的環境和規模相匹配，是否按照科學研究的評估及結論進行決策。二是使新增建設用地有償使用費的管理模式從項目立項、資金到位的原有模式轉變到按進度撥款，驗收后統一結算的科學管理模式。按進度撥款的管理模式可以杜絕省級財政將新增建設用地有償使用費直接下撥到縣、市從而造成的專項資金被擠占、挪用的現象。

2.2 使新增建設用地有償使用費得以完善的關鍵是使資金的用途得到規范

隨著土地的開發整理和田地的基礎建設發展形勢的加快，調整新增建設用地有償使用費的使用要求和范圍已經成為國家財政部及國土資源部的當務之急。一是明確相應比例的基層國土部門基本農田的維護費用已經作為新增建設用地有償使用費的一部分。二是調整了土地整治項目支出中前期工作費、工程施工費、設備購置費、竣工驗收費、業主管理費和不可預見費用的支出比例和定額標準。如在經濟發達和人均耕地偏少的地區，拆遷建設已成為土地整治項目中的重點，應適當提高項目中拆遷費用和建設費用的比重。三是對擅自挪用，擠占新增建設用地有償使用費作為私用等發亂紀行為做嚴肅處理。

2.3 使新增建設用地有償使用費的管理得到保障的是分賬核算的推進

雖然財政部和國土資源部都已經做出了對新增建設用地有償使用費施行分賬核算的要求，但一直未能找出有效地解決辦法。因此，建議財政部門對設置專門賬戶，單獨核算新增建設用地有償使用費的預算、撥付、使用、結余，并且按照不同的土地整治項目設置明細賬，分類分算。在分賬核算的實施過程中，要加強新增建設用地有償使用費的使用管理，同時要在管理過程中不斷發現問題，不斷總結經驗，不斷提高分賬核算的管理水平，達到分賬核算管理水平要求。

2.4 使新增建設用地有償使用費管理得以完善的保證是審計稽查得到加強

一是提高財務人員的業務水平及管理技能，定期組織財務人員進行培訓，在培訓中，在培訓中使從業人員了解有關招投標、合同、工程管理的要求，掌握項目的規劃，預算會計核算等知識，同時熟悉新增建設用地有償使用費管理的要求。二是加強日常稽查。將土地有償使用費稽查工作常態化，及時發現土地整治項目實施和新增建設用地有償使用費使用中存在的問題，提出建議和意見進行整改，并督促項目的承擔單位及時落實，以確保規范有序地使用新增建設用地有償使用費。三是健全審計的機制。竣工結算審計報告必須作為所有整改項目竣工驗收的必需材料，并把土地整治項目竣工結算審計作為的一項制度加以保留固定。

3 結語

總而言之，新增建設用地有償使用費這項土地管理制度的有效實施將會對土地的管理，耕地總量動態平衡以及社會的穩定及經濟的可持續發展都將具有積極的促進作用。因此，要求地方政府加大對新增建設用地有償使用費的監管力度，對違法亂紀現象作出嚴肅處理。

參考文獻

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